– En kvantitativ studie om regeringens styrning av myndigheter.
Författare:
Magnus Anker
Handledare:
Helena Wockelberg
4 juni 2020
Antal ord: 10956
Kandidatuppsats 15hp
Statskunskap C
Statsvetenskapliga Institutionen
Uppsala
Universitet
regeringens ambition att 2015 förnya sin styrningsmodell, ställer jag mig frågorna på vilket sätt styrningen förändrats och vad som kan tänkas förklara den. Det teoretiska ramverket består av en typologi beskrivande fyra styrningsrelationer mellan regering och myndighet. Dessa är performance, behavioral, double-whammy och relational. Ge-nom att empiriskt studera återrapporteringskrav i dimensionerna in-put och outin-put, försöker jag kategorisera regeringens styrning med hjälp av kvantitativ innehållsanalys. Genom multivariat regressionsa-nalys undersöker även uppsatsen vilken effekt myndigheters mediala uppmärksamhet, storlek, budget och ledningsform har haft för rege-ringens styrning av myndigheter. Resultatet visar att regeringen i hög grad styrt myndigheter genom relational- och performance-relationer, en trend som präglade hela den undersökta perioden trots att rege-ringen generellt sett minskade sin styrning efter 2015. Resultatet visar även att myndigheters mediala uppmärksamhet mot tidigare forsk-ningsresultat, tycks kunna haft en negativ effekt på regeringens input-styrning. Det innebär att ju mer en myndighet uppmärksammas medi-alt, desto lägre är sannolikheten för behavioral- och double-whammy-styrning. Däremot visar resultatet att ju större myndigheten är, desto mer ökar sannolikheten för double-whammy- och behavioral-styrning. Avslutningsvis kan uppsatsen visa att sannolikheten för performance-och double-whammy-styrning ökar ju större budget en myndighet har. Uppsatsens resultat kan bidra med en kompletterande förståelse om vilka underliggande relationer som präglar regeringens styrning av myndigheter, samt vad som kan tänkas att påverka den.
alla upplyftande råd under uppsatskursen. Uppsatsen hade dessutom inte var möjlig att genomföra utan data. Jag vill därför även tacka Helena Wockelberg och Shirin Ahlbäck Öberg för att ha försett upp-satsen med värdefull data i form deras data-set PIDDS.
Tabeller 1
1 Introduktion 1
1.1 Syfte och forskningsfrågor . . . 2
1.2 Disposition . . . 3
1.3 Om styrningsbegreppet . . . 3
2 Tidigare forskning och teoretiskt ramverk 4 2.1 Styrningsrelationer . . . 4
2.2 Förklarande faktorer . . . 7
2.3 Styrningsinstrument . . . 11
3 Design och metod 13 3.1 Design . . . 13 3.2 Data . . . 13 3.3 Metod . . . 14 3.3.1 Kvantitativ innehållsanalys . . . 14 3.3.2 Operationalisering . . . 14 3.3.3 Analytiskt verktyg . . . 15 3.3.4 Multivariat regressionsanalys . . . 16 3.3.5 Beroende variabler . . . 17 3.3.6 Oberoende variabler . . . 17 3.3.7 Kontrollvariabler . . . 18 3.3.8 Multikollinearitet . . . 18
3.4 Validitet och reliabilitet . . . 19
4 Resultat och analys 21 4.1 Resultat av innehållsanalys . . . 21
4.2 Resultat av regressionsanalys . . . 29
5 Slutsats 35 A Appendix 39 A.1 Variance Inflation Factor . . . 39
A.2 Deskriptiv statistik . . . 39
A.3 Myndighetsförteckning . . . 41
1 Styrningsrelationer . . . 5 2 Kodningschema . . . 16 3 Styrningsrelationer . . . 21 4 Styrningens utveckling 2014–2017 1.1 . . . 24 5 OLS 1 . . . 28 6 OLS 2 . . . 32 7 VIF-test . . . 39 8 Deskriptiv statistik 2014 . . . 39 9 Deskriptiv statistik 2015 . . . 39 10 Deskriptiv statistik 2016 . . . 40 11 Deskriptiv statistik 2017 . . . 40 12 Myndighetsförteckning A–L . . . 41 13 Myndighetsförteckning M–Å . . . 42 14 Performance . . . 43 15 Relational . . . 44 16 Behavioral . . . 45 17 Double-Whammy . . . 45
1
Introduktion
Mål– och resultatstyrning kan dateras tillbaka till tidigt 1960-tal, då under namnet programbudgetering (Sundström 2016, s. 150). Krasst innebär mål-och resultatstyrning att regeringen talar om för myndigheten vad man vill att den ska uppnå i termer av önskvärda effekter, men att myndigheten själv väljer hur dessa ska uppnås (SOU 2007:75, s. 56). I den nytillträdda regering-ens budgetpropostion för 2015, kan läsas att den New Public Management-inriktade styrningsmodellen hade fått motsatt effekt (Regeringen 2014, s. 66). Modellen behövde moderniseras och utgångspunkterna för den skulle tas fram i samverkan med vetenskaplig forskning. Regeringen sammanfattade själv den identifierade problematiken som, “[....] den administrativa bördan har ökat och yrkesprofessionernas roll har försvagats” – (Regeringen 2014, s. 66). Regeringens styrningsmodell byggde i sin tur på ett antal teoretis-ka antaganden, däribland att man i teorin hållit isär politik och förvaltning (Sundström 2016, s. 150). Politikerna skulle främst ägna sig åt övergripan-de målformuleringar, vilket innebar att myndighetens interna angelägenheter som resursfördelning och arbetsmetoder skulle lämnas åt dem själva att be-stämma. Samtidigt skulle regeringen styra myndigheterna genom tydliga mål och resultatkrav. Ledordet för målen var S.M.A.R.T., Specifika, Mätbara, Ac-cepterade, Realistiska och Tidsatta. Efter granskning skulle målen följas upp och sedan omsättas i nya (ibid., s. 150).
Regeringens styrningsmodell ger uttryck för val av styrning i två dimen-sioner: input- och output-styrning. Input-styrning beskriver hur regeringen styr myndigheten i dess interna arbete, medan output beskriver hur regering-en styr myndighetregering-ens produktion gregering-enom mål och resultat (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018, s. 472–474). Såväl forskare som politiker har identifierat en rad problem med implementering av modellen. Bland annat har man visat på svårigheter för myndigheter att uttrycka sina verksamheter i termer av prestationer, men även en bristande förmåga hos politiker att formulera sina preferenser i enlighet med den tydlighet som modellen kräver (Sundström 2016, s. 151). Regeringen vill styra myndigheterna för att uppnå effektivi-tet, men samtidigt även delegera mer ansvar till dem. Problemet ger uttryck för två inte helt förenliga strategier. Att helt avskaffa insynen över myndig-heternas arbete skulle inte bara äventyra värden som demokrati utan även rättsäkerhet. Däremot skulle för mycket insyn kunna leda till en överbelast-ning, där siktet inställt på effektivitet snarare skulle stjälpa än hjälpa.
1.1
Syfte och forskningsfrågor
Uppsatsens syfte är att beskriva och förklara styrning av den svenska stats-förvaltningen. Mot bakgrund av vad som inledningsvis beskrivits angående regeringens ambition att förnya styrningsmodellen, väcks ett utomvetenskap-ligt intresse för hur regeringens styrning sett ut efter 2015. Inom detta syfte är den analytiska ansatsen att studera styrning genom Askim, Bjurstrøm och Kjærviks (2018) typologi. Typologin beskriver fyra vertikala relationer mellan regering och myndigheter, vilka i sin tur varierar utifrån de två styr-ningsdimensionerna input och output. Beroende på hur dessa två dimensioner varierar kan relationen antingen kategoriseras som performance, behavioral, double-whammy eller relational (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018, s. 472– 474). Det finns även ett inomvetenskapligt intresse för typologins använd-barhet i att beskriva styrning mellan regering och myndigheter. Genom att empiriskt studera styrning med hjälp av typologin i fallet Sverige, lämnar uppsatsen ett bidrag till litteraturen om styrning av den svenska förvaltning-en. Uppsatsen är avgränsad till att studera åren 2014 t.o.m 2017. På så vis skulle det vara möjligt att studera hur styrningen såg ut innan och efter 2015. Uppsatsens första fråga att besvara är:
F1På vilket sätt har styrningsrelationen mellan regering och
myn-dighet förändrats efter 2015?
Utifrån vad som avses att beskrivas i uppsatsen är syftet även att försöka förklara regeringens styrning av myndigheter. I litteraturen nämns ett flertal förklaringsfaktorer till regeringens val av styrning och särskilt fokus kommer ges åt begreppet political salience. Att en myndighet beskrivs som salient, kan bäst översättas till hur framträdande eller politiskt uppmärksammad myndigheten är. Flera studier har med olika resultat argumenterat för vilken betydelse salience har för regeringens styrning av myndigheter (Pollitt 2006; Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018; Askim 2015). Trots det är fenomenet outforskat i den svenska kontexten. Genom att studera hur regeringens styr-ning mellan åren 2014 och 2017 påverkades av relevanta faktorer i allmänhet och salience i synnerhet, lämnar uppsatsen ytterligare ett bidrag. Uppsatsen andra fråga att besvara är:
F2 Vad förklarar regeringens styrning av myndigheten under
1.2
Disposition
Uppsatsen är indelad i fem kapitel. I introduktionen har uppsatsens syfte i anslutning till forskningsproblemet presenterats och följs av de två under-sökningsfrågor som ämnas att besvaras. Därefter beskrivs kortfattat vilken terminologi som kommer att användas i uppsatsen. Det andra kapitlet är in-delat i tre delar och berör tidigare forskning och teoretiska utgångspunkter. Först beskrivs den typologi genom vilken uppsatsen undersöker och analy-serar den första frågeställning. Därefter beskrivs vilka teoretiska förklaringar som kan tänkas besvara uppsatsens andra frågeställning och den sista delen diskuterar hur styrning kan observeras. Det fjärde kapitlet ägnas åt att be-skriva vilka metodologiska avvägningar uppsatsen ställts inför samt design och urval av data. Sedan presenterar uppsatsen sina resultat och kapitlet besvarar frågorna i den ordning som de presenterats. I kapitlet analyseras och diskuteras även uppsatsens resultat i relation till den problemformule-ring som beskrivits. Det femte kapitlet sammanfattar uppsatsens slutsatser och rekommendationer för vidare forskning.
1.3
Om styrningsbegreppet
Med styrning avses subjektets (regeringen) försök att styra objektet (för-valtningen) (Sundström 2016, s. 149). Det är viktigt att göra en analytisk distinktion mellan närliggande begrepp och definitionen ovan. När jag i den-na uppsats talar om styrning, så syftar jag till relationen regering-myndighet och beskriver därmed förvaltningsstyrning. Om regeringen styr andra delar av samhället utanför staten bör man istället tala om samhällsstyrning. Detta skiljer sig även från hierarkiska relationer inom förvaltningen vilka bäst kan beskrivas som organisationsstyrning (ibid., s. 149). En annan viktig aspekt är att skilja på styrningens riktning. Styrning över förvaltningen kan observeras såväl vertikalt som horisontellt. Vertikal styrning syftar till den hierarkis-ka relationen mellan regering och myndigheter, medan horisontell styrning beskriver hur regeringen styr förvaltningen genom att utsätta myndigheter för varandra exempelvis genom samarbete, inspektion och granskning (ibid., s. 149–160). Anledningen till att jag nämner dessa två, är att jag avgränsar uppsatsen i det här avseendet till att undersöka vertikal förvaltningsstyrning.
2
Tidigare forskning och teoretiskt ramverk
2.1
Styrningsrelationer
Som inledningsvis nämnts syftar uppsatsen till att beskriva vertikala styr-ningsrelationer i de två dimensionerna input och output. Ett annat sätt att uttrycka det är att tala om vad regeringens styrning av myndigheten är tänkt att påverka. Input-styrning avser den mer traditionella formen av styrning och syftar till att regeringen vill styra myndighetens interna struktur som HR-frågor och resursallokering, det vill säga hur dess interna arbetet ska be-drivas (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018, s. 471). Output-styrning avser istället den styrning som beskriver vilka mål och resultat myndigheten för-väntas att uppnå. Vissa menar att ett skifte från den förstnämnda till den senare ses som en naturlig följd av en mer djupgående hierarkisk relation mellan regering och myndigheter (ibid., s. 471). Empirisk forskning mellan länder visar däremot, att den traditionella intern-relaterade styrningen ofta lever kvar parallellt med den mer moderna output-orienterade (ibid., s. 471). Ett annat perspektiv ser relationen mellan regering och myndighet mer endi-mensionellt, där styrningen istället varierar från låg till hög intensitet. Man gör därmed ingen skillnad på input och output-styrning, utan menar istället att dessa generellt sett kompenserar för varandra i längden (ibid., s. 471).
Genom att studera hur input- och output-orienterad styrning kommer till uttryck i motsvarande regleringsbrev i Norge, konstruerade författarna en typologi beskrivande vertikal styrning mellan regering och myndigheter (ibid., s. 471)1. Dessa styrningsrelationer består av fyra olika kombinationer
av input- och output-orienterad styrning. Beroende på om regeringens fokus är lågt eller högt i termer av dessa dimensioner, så kan styrningen variera och därför kategoriseras som en av dem fyra relationerna. Typologin fyller en analytisk funktion för att kunna systematisera och tolka studiens resultat. Att typologin beskriver idealtypiska relationer, innebär inte detsamma som den genomsnittliga styrningsrelationen, utan snarare vad som kännetecknar ett typiskt styrningsbeteende. Man bör således tolka styrningen genom att fråga sig i vilken utsträckning den kan liknas vid idealtypen (Esaiasson m. fl. 2017, s. 140–141).
1Askim et.al studie baserades på analyser av de årliga “tildelingsbrevet”, dvs. en form av regleringsbrev från regeringen till statliga myndigheter. Dokumentet innehåller administ-rativa bestämmelser samt myndighetens politisk uppdrag och ekonomiska förutsättningar.
Tabell 1: Styrningsrelationer Input Låg Hög Output Hög Performance Double-whammy Låg Relational Behavioral
Den första relationen är performance-styrning och syftar till att regering-en primärt styr myndigheter med mål- och resultatformuleringar (output). Dessa kan vara mer eller mindre tydliga och regeringen använder sig av målen som ett instrument för att säkra effektivitet. Detta följer av att regeringens fokus blir mindre på myndighetens interna arbete, det vill säga hur man förväntas att arbeta (input) (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018, s. 472). Performance-styrning kan tänkas vara nödvändig i fall där myndighetens ar-betsprocess inte kan observeras eller är väldigt komplicerad.
Behavioral-styrning är dess motsats och karaktäriseras istället av rege-ringens höga tillit till “att-göra-listor” för myndighetens arbetsprocesser, vil-ket följer av ett mindre fokus på verksamhetens output. Regeringen använder input-styrning för att säkerställa att normer efterlevs och att resurser används på ett ändamålsenligt sätt inom myndighetens verksamhet. Vissa menar att detta utgör det organisatoriska grundläget och ser styrningsstrategin som det mest självklara alternativet till performance-styrning. Andra menar istället att strategin är förlegad och bör ses som överflödig i och med reformer som associeras med NPM, där performance-styrning är den mest framträdande filosofin (ibid., s. 472–473). Det kan därmed tänkas finnas en risk att för högt fokus i input-dimensionen leder till ineffektiv detaljstyrning av myndigheten. Double-whammy, är ett begrepp introducerat av Hood för att beskriva si-tuationer där man i försök att stärka styrningen av offentlig sektor, i realiteten adderar ex post kontroll utan att reducera den äldre, ex ante. Institutionella teorier använder begreppet layering, vilket beskriver när relationen mellan re-gering och myndighet präglas av både hög input- och output-styrning (ibid., s. 472).
Relational-styrning är motsatsen till double-whammy och relationen ka-raktäriseras istället av att regeringen har lågt fokus i både input och output i sin styrning av myndigheten.
Performance och behavioral-styrning kan tillsammans reflektera en under-liggande relation där myndigheten kan ses som agent och regeringen principal (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018, s. 473). När man talar om styrnings-relationer, så gör man det i en tanke om en hierarki mellan en överordnad och underordnad. Sådana relationer bör därför ses som potentiellt behäfta-de med informationsassymetri. En implikation av informationsassymentrin är att agenten och principalens intresse inte alltid behöver överensstämma, något både performance- och behavioral-styrning kan ge uttryck för (ibid., s. 473). Skillnaden mellan dessa relationer är vilken form av styrning re-geringen utövar för att hålla den byråkratiska driften i kurs (ibid., s. 474). Vilken form av styrning som regeringen väljer, beror enligt författarna på vil-ken underliggande relation man har till myndigheten. Om relationen präglas av tillit så syftar man här till den relativa avsaknaden av resultatstyrning och kontrollmekanismer. Däremot bör man inte se relationen som en full-ständig avsaknad av mål- och resultstyrning, utan att den istället sker på förhand med en förväntan på att myndigheten handlar enligt regeringens preferenser (ibid., s. 474). Double-whammy och relational-styrning ger inte uttryck för principal-agent relationer. Författarna menar istället att double-whammy förstås genom att se myndigheten som regeringens förlängda arm, inte likt en enhet på en armlängds avstånd. Detta bygger på en idé om att både regeringen och myndigheten har begränsade förutsättningar att uppnå sina mål. Relationen innebär därför att regeringen tillfälligt eller permanent “koloniserar” myndigheten. Relational-styrning visar istället på en internor-ganisatorisk relation där styrning ses som onödig, olämplig eller ineffektiv. Eftersom styrning även är kostsamt, torde det rationella för regeringen vara att utöva så lite styrning som möjligt (ibid., s. 474).
Författarna fann att ungefär hälften av de motsvarande regleringsbreven hade en tydlig styrningsprofil, samt att styrningsrelationerna relational och double-whammy-styrning var de vanligast förekommande relationerna i Nor-ge (ibid., s. 485). Det betyder att hälften av de undersökta regleringsbreven inte entydigt kunde kategoriseras som en av de fyra relationer modellen ovan visar. Input- och output-styrningen kunde alltså inte bedömas som låg el-ler hög för hälften av myndigheterna. Resultatet innebar att myndigheter i stor utsträckning styrs genom antingen hög input- och output-styrning, el-ler låg input- och output-styrning. Utifrån studiens resultat kan man därför
anta att norska myndigheter antingen styrs förhållandevis hårt eller relativt löst. Författarna kunde även belägga att myndigheter som kategoriserats som double-whammy och behavioral, hade högre salience än de som kategorise-rats som relational eller performance. Fyndet innebar att sannolikheten för att en myndighet styrs genom hög input och output-styrning, ökar desto hög-re salience en myndighet har (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018, s. 484).
2.2
Förklarande faktorer
Vad kan då förklara regeringens styrning av myndigheter i dimensionerna input och output? De förklaringsfaktorer som beskrivs är sådana som inom litteraturen beskrivs kan påverka graden av styrning. Utifrån de teoretiska argument som förs fram, formuleras hypoteser om vilka tänkbara effekter som dessa faktorer förväntas ha för regeringens input- och output-styrning. Som inledningsvis beskrivits kan salience översättas till hur framträdande eller politiskt uppmärksammad myndigheten är. Epstein och Segal (2000) beskrivs två former av salience, efterhandskonstruerad (retrospective) och samtida (contemporaneous). Med efterhandskonstruerad avses att betrakta-ren i efterhand anser ett fall som angeläget, oavsett om aktöbetrakta-ren ansåg det vara så vid tiden för dennes handling. Med samtida menas att aktören vid tidpunkten för sin handling ansåg det vara angeläget, oavsett vad betraktaren i efterhand anser (Epstein och Segal 2000, s. 67). Skillnaden mellan formerna är viktig av den anledningen att det medfört en rad validitetsproblem inom forskningen när det kommer till att studera huruvida något var eller är upp-märksammat. Därför erbjöd författarna en alternativ operationalisering av begreppet. En valid indikator av begreppet förutsätter att betraktaren och aktören befinner sig inom samma kontext (ibid., s. 72–73). Genom att studera huruvida något uppmärksammades i media vid tidpunkten för fenomentet, fångar man således en bättre bild av den verklighet man är intresserad av att studera. Eftersom man mäter fallets aktualitet vid tidpunkten för besluten, förbättras validiteten avsevärt än om mätningen hade skett månader eller år efteråt. Man antar därmed att angelägenheten betyder det samma för utgi-varen av artikeln som för beslutsfattaren, eftersom utgiutgi-varen och politikern agerar inom politiska kontext. (ibid., s. 73). När man studerar salience, har även valet av media särskild vikt och instrumentet ska därför behandlas med försiktighet för att undvika bias i termer av innehåll (ibid., s. 80).
I sin artikel (2015) The Role of Performance Management in the Steering of Executive Agencies: Layered, Imbedded, or Disjointed? studerar Askim bland annat sambandet mellan politisk salience och resultatstyrning, det vill säga output-styrning (Askim 2015, s. 371). Författaren menar att på grund av bland annat samhällelig relevans har vissa verksamhetsområden konstant hög salience. Exempelvis försvar och polis, men även i fall av ideologiskt käns-liga ämnen som migration. Även verksamheter med naturligt stor budget som sjukvård och utbildning kan räknas till områden med konstant hög salience. Om myndigheten drabbas av plötslig medial eller parlamentarisk uppmärk-samhet, kan detta leda till att den temporärt höjs upp på den politiska dag-ordningen, något som föranleder politiker att ta kontroll över myndigheten. Utifrån det resonemanget tänker sig Askim, att större politisk salience bör associeras med mer output-styrning (ibid., s. 371). Författaren följer även Epstein och Segal (2000) operationalisering av begreppet som den mediala uppmärksamhet som en myndighet får (ibid., s. 371). Resultatet av studien visade att Askim inte fann någon signifikant effekt mellan myndigheters sa-lience och output-styrning. Detta diskuteras kan bero på att den isolerade effekten av salience är svagare än vad som antagits, eller att salience påverkar andra aspekter av styrningen som inte avser mål och resultat. Salience skulle istället kunna tänkas ha en större effekt på antalet återrapporteringskrav som myndigheter får. Det kan heller inte uteslutas att medial uppmärksamhet helt enkelt är en svag indikator för att mäta politisk salience. (ibid., s. 385).
Den teori som Askim framför baseras i huvudsak på Pollitts (2006) studie där författaren jämförde fyra olika former av myndighetsuppdrag för fyra oli-ka länder, däribland Sverige. Baserat på studiens resultat formulerades den s.k. TSPD-modellen, Task-Specific-Path-Dependency. Modellens syfte var att förklara vad som kan påverka regeringars val av styrningsinstrument och me-nar att den historiska stig som regeringen vandrar, i kombination med myn-digheters typ av huvuduppdrag kan ha en betydande inverkan för regeringens val av styrningsinstrument (Van Thiel och Yesilkagit 2014, s. 320)2. Detta
bygger på ett antagande om att styrning i mångt och mycket är präglat av kontexten, samt vilken form av uppdrag myndigheten har. Val av styrningsin-strument beror i sin tur av tre huvudsakliga faktorer, mätbarhet, budgetstor-lek och politisk salience (Pollitt 2006, s. 29). Mätbarhet kan förstås genom att tänka sig skillnaden mellan verksamheter som utfärdar körtkort och de
2Med styrningsinstrument avses de verktyg som regeringen använder för att styra olika aspekter av exempelvis myndighetens verksamhet och organisation.
som som har till uppgift stävja psykisk ohälsa, där det första mer enkelt kan mätas än det senare. Utöver mätbarhet, är vissa uppdrag ständigt på den politiska dagordning och somliga i ett behov av ansenligt stor budget (Pollitt 2006, s. 29). Bland uppdragen visar studien att hög grad av styrning främst förekommer inom områden som social trygghet. Resultatet visade även att myndigheter som krävde stor budget, drog till sig mer kontroll och styrning än i fall av myndigheter med lägre budget. Den kanske mest universella fak-torn var politisk salience, där samtliga länder uppvisade hög kontroll och styrning för ett av dem studerade uppdragen (ibid., s. 39).
Även om Askim ansåg medial uppmärksamhet som ett mått med brister ger det ändå en viss indikation på politisk salience. Askims tänkte sig att om en myndighet är under stor medial granskning, ju högre upp på den politiska dagordningen är myndigheten, medan lägre medial uppmärksamhet istället flyttar ned den (Askim 2015, s. 378). Askims studie undersöker endast på vil-ket sätt myndigheters salience skulle påverka styrningsdimensionen output och lämnar därför effekter på input-dimensionen outforskade. Utifrån vad Pollitts (2006) studie argumenterade för, är det även troligt att en myndig-hets salience även kan ha en inverkan på input-dimensionen. Den förväntade effekten av myndigheters salience formuleras därför som:
H1: Ju mer salient en myndighet är, desto mer förväntas den att
styras genom input och output.
Ytterligare en faktor som i litteraturen nämns kan ha en betydelse för regeringens styrning av myndigheten är dess storlek. Storlek kan ses som ett uttryck för flera olika fenomen och forskning har ännu inte kunnat fastställa exakt hur styrning och storlek är relaterade till varandra. Storlek i termer av antal anställda skulle bland annat kunna vara ett uttryck för områdets komplexitet, samhälleliga betydelse och politiska salience, som tillsammans pekar mot mer styrning och kontroll. Askim argumenterar för att när myn-digheten etablerades, dess storlek och politiska salience är kontextuella fak-torer som förväntas påverka regeringens styrning (ibid., s. 378). Huruvida myndighetens storlek förväntas att påverka input- eller output-dimensionen framgår inte av teorin. Samtidigt förväntas inte myndighetens storlek i sig att påverkas av input- och output-styrning, utan regeringen använder rim-ligtvis andra styrningsinstrument för att öka kapaciteten, exempelvis genom ökad budget. Myndighetens storlek förväntas därför kunna ha en effekt för regeringens styrning i både input- och output-dimensionen. Det teoretiska
argumentet lyder att regeringen styr större myndigheter hårdare och mindre myndigheter lösare i båda dimensionerna.
H2: Ju större myndigheten är, desto mer förväntas den att styras
genom input och output.
Budget är en av de faktorer som Pollitt argumenterar för kan påverka regeringens styrning (Pollitt 2006, s. 29). Utifrån studiens resonemang för-väntas myndigheters budget korrelera med regeringens styrning i framför allt output-dimensionen. Argumentet är att ju större budget en myndighet får, desto hårdare styr regeringen myndigheten med instruktioner om medlens ändamål. Myndigheter som är budgetkrävande behöver nödvändigtvis inte vara stora sett till antal anställda. Av den anledningen förväntas större bud-get framför allt associeras med högre output-styrning.
H3: Ju större budget en myndighet har, desto mer förväntas den
att styras genom output.
En annan faktor som kan tänkas samvariera med regeringens input- och output-styrning är myndighetens ledningsform. Hur myndigheten styrs kan ses som ett uttryck för regeringens input-styrning, något som i litteraturen beskrivs som strukturell kontroll (Verhoest m. fl. 2004, s. 105). I den svenska kontexten förekommer former som nämndmyndighet, styrelsemyndighet, en-rådighetsmyndighet samt enen-rådighetsmyndighet med insynsråd. Vilken led-ningsform som regeringen väljer ska tas utifrån verksamhetens art, politiska prioriteringar samt regeringens behov av att styra på ett visst sätt (Stats-kontoret 2014, s. 57). Trots gradskillnader mellan dessa, förväntas en mer di-stinkt skillnad i styrning finnas mellan ledningsformerna enrådighetsmyndig-heter och styrelsemyndigenrådighetsmyndig-heter. Med enrådighet avses att myndighetschefen ensam fattar beslut och enligt regeringsformen är ledningsformen exempel-vis lämplig i verksamheter med litet finansiellt ansvar som i huvudsak har en rutinärende- och servicekaraktär (ibid., s. 58). Regeringen bör däremot välja en styrelse, om verksamheten bland annat förvaltar stora tillgångar, fattar beslut om medel i stor omfattning och är forskningsintensiv eller kun-skapsproducerande (ibid., s. 58). Utifrån vad som beskrivits som lämpligt val av ledningsform, tycks det finns en skillnad i styrning och ansvarsutkrä-vande där enrådighetsmyndigheter enklare kan utkrävas ansvar än styrelser. Av den anledningen förväntas olika former av styrning förekomma beroende
på vilken ledningsform som tillämpas. På grund av mindre resurser och tyd-ligare uppgifter, styrs enrådighetsmyndigheter mer sannolikt genom input. Däremot styrs sannolikt styrelsemyndigheter mer genom output med tanke på verksamhetens komplexitet och behov av resurser.
H4: Om myndigheten styrs genom enrådighet förväntas den att
styras genom input.
H5: Om myndigheten styrs genom en styrelse, förväntas den att
styras genom output.
2.3
Styrningsinstrument
Input och output-styrning kan förstås som ett resultat av att regeringen an-vänder olika styrningsinstrument. För att kunna beskriva vilka styrningsrela-tioner som kan urskiljas samt förklara regeringens styrning av myndigheter, behöver dimensionerna observeras genom ett styrningsinstrument. I littera-turen nämns ett antal olika instrument som regeringen har till sitt förfogande för att styra myndigheten i input- och output-dimensionen. Regeringen kan använda finansiell styrning vilket beskriver i vilken utsträckning som myndig-heten är beroende av regeringens resurser. Vissa myndigheter tillhandahålls endast riksdagens ramanslag, medan andra kan tillåtas att ta in ekonomiska medel genom lån eller avgifter. Detta innebär att på vilket sätt som myndig-heten finansieras rymmer olika grader av styrning. Finansiell styrning berör myndighetens inre arbete och instrumentet kan därför räknas till en form av input-styrning (Verhoest m. fl. 2004, s. 105). Genom policy-styrning kan regeringen styra myndighetens output genom att ge instruktioner om vilka policyinstrument som ska användas för implementering av regeringsbeslut, det vill säga vilka verktyg myndigheten ska tillämpa för att uppnå ett givet uppdrag eller mål. Beroende på grad av styrning, kan myndigheten bland annat meddelas att själv fatta beslut om särskilda föreskrifter inom ramen för myndighetens förordning (ibid., s. 105).
Ett annat instrument som regeringen tillhandahåller är återrapportering och i litteraturen talar man om begreppet intervention. Begreppet avser vilka verktyg som regeringen har till sitt förfogande för att kontrollera myndighe-ten genom ex post kontroll. Beroende på grad av intervention varierar ut-sträckningen som myndigheten är fri från återrapportering, granskning och utvärdering (ibid., s. 106). Även om granskningen i sig sker i efterhand så sker själva kontrollen på förhand, det vill säga ex ante. Med det menas att
regeringen formulerar vad återrapporteringen ska bestå av på förhand, men att utvärderingen av vad som återrapporteras utförs i efterhand. Vanliga mål som myndigheten hålls ansvarig för att återrapportera är effektivitet, resul-tat, kvalité, värde för pengarna och mottaglighet. En hög grad av gransk-ning kan medföra att myndigheten under hot om sanktioner, inte utövar den beslutsfattande kompetens man blivit delegerad, medan lägre kontroll ba-nar väg för att myndigheten istället uppfyller egna mål och inte regeringens (Verhoest m. fl. 2004, s. 106). Återrapporteringskraven regleras formellt i re-geringens regleringsbrev till myndigheten där även krav på prestationer och ekonomiska förutsättningar återges (SOU 2007:75, s. 53). I regleringsbreven förekommer formuleringar som “redovisa måluppfyllelsen” och syftar ofta till ett inre produktionsperspektiv. Statskontoret menar i sin utredning att åter-rapporteringskrav även kan ha en styrande effekt liksom avsaknad av dessa. Ett mål antas vara associerat med lägre styreffekt om återraporering inte krävs och vice versa (ibid., s. 115–117). Återrapporteringskraven kan avse såväl input-relaterade som output-relaterade uppgifter. Ett exempel på hur myndigheten kan hållas ansvarig att redovisa det interna arbetet framgår i exemplet nedan, hämtat ur Transportstyrelsens regleringsbrev för budgetår 2020, under rubriken “Intern styrning”
“Transportstyrelsen ska redovisa hur arbetet med att säkerställa den centrala styrningen och processen för intern styrning och kon-troll framskrider. Fokus ska läggas på väsentliga åtgärder. Vidare ska myndigheten redovisa vilka resultat som uppnåtts. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Infrastrukturdepartementet) i anslutning till årsredovisningen.” – (Regeringen 2019, s. 3).
Av citatet framgår det på vilket sätt regeringen vill att Transportstyrelsen ska arbeta, något man kontrollerar genom att kräva återrapportering. I ett ytter-ligare exempel framgår det hur regeringen istället styr myndighetens output genom återrapportering, under rubriken “Mål och återrapporteringskrav”.
“Transportstyrelsens årsredovisning ska innefatta en redovisning av verksamhetskategorier baserat på myndighetens huvudupp-gifter, dvs. regelgivning, tillståndsprövning, tillsyn och register-hållning[...]Av årsredovisningen ska det framgå hur myndighetens prestationer har bidragit till att uppfylla de transportpolitiska målen” – (Regeringen 2019, s. 1).
3
Design och metod
Kapitlet syftar till att beskriva vilka analytiska verktyg och metoder som uppsatsen kommer att använda för att besvara sina frågeställningar. Val av design, metod, avgränsning och data kommer att motiveras för att avslut-ningsvis diskuteras i termer av validitet och reliabilitet.
3.1
Design
För att besvara uppsatsens frågeställningar använder jag i uppsatsen en sta-tistisk design, vars utformning möjliggör kontrollerade jämförelser genom att studera ett stort antal analysenheter (Esaiasson m. fl. 2017, s. 96). Som beskrivits i det inledande kapitlet, avsåg regeringen i och med budgetpro-positionen för 2015 att förändra sin styrningsmodell. För att undersöka på vilket sätt styrningen har förändrats efter 2015 avgränsas således urvalet till åren 2014 t.o.m. 2017. Genom denna avgränsning ges en bild av hur styr-ningen kan ha sett ut före ambitionen att förnya modellen. Avgränsstyr-ningen av år att studera har gjorts med hänsyn till uppsatsen kapacitet och tidsram. Eftersom studien jämför styrning mellan år inom fallet Sverige, kan uppsat-sen även kallas för en jämförande fallstudie baserad på en kontext vid flera tidpunkter (ibid., s. 109).
3.2
Data
Data är inhämtade från tre huvudsakliga källor. Data om styrning kommer från ett data-set konstruerat av Shirin Ahlbäck Öberg och Helena Wockelberg vid statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet: The Performance Information Demand Data Set (PIDDS). Data om salience är insamlad via Retrievers databas och data om myndigheters storlek är inhämtad från Stats-kontoret. Urvalet av myndigheter har gjorts strategiskt av upphovsmännen till data-setet och myndigheter har valts med hänsyn till variation vad gäller departement, policyområde och storlek. För att beskriva och förklara styrning har uppsatsen baserat sitt urval av analysenheter till samtliga myndigheter som återfanns i data-setet PIDDS för åren 2014–2017, n = 65. Vanligen fö-redrar man en större urvalsstorlek för att kunna generalisera resultatet till populationen, omkring n = 100. Rekommendationen bygger på att om man misstänker att populationsfördelningen är skev, krävs ett större n för att normalapproximeringen ska fungera som tänkt, vilket är en förutsättningen
för att använda t-fördelningen (Teorell och Svensson 2007, s. 132). Utifrån antalet myndigheter tillgängliga i data-setet och populationsstorleken som mellan åren 2014–2017 låg kring 350 myndigheter (Statskontoret 2020), be-dömer jag urvalet som tillräckligt stort för att använda t-fördelningen för signinfikansnivåer.
3.3
Metod
Eftersom uppsatsen både har en beskrivande och en förklarande forsknings-fråga, avses därför två olika metoder att användas. Genom kvantitativ inne-hålls analys besvaras F1 “På vilket sätt har styrningsrelationen mellan
rege-ring och myndighet förändrats efter 2015?”. För F2 “Vad förklarar regeringens
styrning av myndigheten under denna period?” används istället den statistis-ka metoden multivariat regressionsanalys.
3.3.1 Kvantitativ innehållsanalys
Den kvantitativa innehållsanalysen kan användas för att beskriva förekoms-ten av ett givet fenomen i både termer av utrymme och frekvens (Esaiasson m. fl. 2017, s. 198). Då uppsatsen dels syftar till att besvara vilka styrnings-relationer som förekommer mellan regering och myndigheter är det därför tal om frekvensen av dessa. Relationerna är således tänkta att observeras genom att mäta förekomsten av input- och output-styrning. För att göra en kategorisering av styrningsrelationer möjlig krävs i sin tur empiriska in-dikatorer av input- och output-styrning, det vill säga en operationalisering. Valet av metod för att beskriva styrningsrelationer motiveras som lämpligt av två anledningar. Givet hur typologin är konstruerad krävs ett större antal observationer för att fånga samtliga teoretiska relationer. Ett större antal observationer ger mig även möjligheten att urskilja mönster av relationer mellan olika typer av myndigheter.
3.3.2 Operationalisering
Input-styrning, operationaliseras som det totala antalet återrapporterings-krav som explicit återfinns under rubriken “Organisationsstyrning” i myn-dighetens regleringsbrev. Det vill säga om eller hur regeringen instruerar hur myndigheten ska arbeta i sin interna organisation. I kodboken PIDDS är det-ta variabel “7a, Organisationsstyrning: todet-talt andet-tal återrapporteringskrav”.
Output-styrning, operationaliseras som det totala antalet återrapporterings-krav som finns under regleringsbrevets rubrik “Verksamhetssstyrning”. Åter-rapporteringskrav som funnits under andra underavdelningar har betraktats som att tillhöra huvudrubriken verksamhetstyrning. I kodboken PIDDS är detta variabel “5a Verksamhetsstyrning: totalt antal återrapporteringskrav” 3.3.3 Analytiskt verktyg
Enligt typologin ska fyra olika relationer kunna observeras och förkomsten av dessa utgör därför fyra olika relationer i datamatrisen. För att göra en kategorisering av låg respektive hög styrning möjlig, behöver nivåer av åter-rapporteringskrav skattas. Det finns inte någon given definition att luta sig mot och därför kommer kategoriseringen att göras utifrån tidigare forskning. Genom att mäta antalet input- och output-relaterade återrapporteringskrav mot ett genomsnittligt antal skapas en referenspunkt för vad som kan an-ses som lågt respektive högt. Denna skattningsstrategi har använts i tidigare forskning av typologins författare (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018) och benämns i metodlitteraturen som referenspunktsstrategin (Esaiasson m. fl. 2017, s. 146–148). När referensvärden för nivåskattning används, är validite-ten i nivåerna en viktigt aspekt att ta hänsyn till. Ett värde som ska anses som lågt får inte direkt följas av ett värde som anses högt, utan måste sär-skiljas genom ett intervall. Därför väljer författarna att jämföra nivåer mot andelar av myndigheters mål i regleringsbreven, där < 33% = lågt och > 66% = högt och > 33% men < 66 % = varken högt eller lågt (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018). Uppsatsen använder samma andelar att mäta mot och för referensvärden används det genomsnittliga antalet återrapporteringskrav för input och output för 2014. Jag kan därmed endast uttala mig om den absoluta skillnaden i relation till den genomsnittsliga myndigheten för 2014. Utifrån referensvärdet för input-relaterade återrapporteringskrav 2014 anses < 3 lågt och > 5 högt. För output-relaterade återrapporteringskrav anses < 12 lågt och > 25 högt. När antalen förs in i datamatrisen följer kodningen principen att om värdet faller in under det låga värdet kodas (0), och över det höga värdet (1). Om antalet återrapporteringskrav faller in mellan referens-värderna för lågt och högt, kodas antalet som (2), det vill säga varken eller och kan därmed inte utgöra en viss relation enligt typologin. Tabellen nedan visar hur kombinationen av kod bildar en styrningsrelation. För att katego-riseras som en tydlig styrningsrelation i jämförelse mot den genomsnittliga myndigheten, kan myndigheten anta värdena 0,0 , 0,1 , 1,0 eller 1,1.
Tabell 2: Kodningschema Kod Styrningsrelation 0,1 Performance-styrning 1,0 Behavioral-styrning 1,1 Double-whammy-styrning 0,0 Relational-styrning
Kombination kodas: input,output.
3.3.4 Multivariat regressionsanalys
Regressionsanalys lämpar sig väl för studier som ämnar att undersöka vilken effekt den oberoende variabeln x har på den beroende variabeln, y. När man undersöker sambandet mellan variablerna, passas en regressionslinje mellan den oberoende och beroende variabelns värden. Linjen skär mellan de vär-den som minimerar summan av de kvadrerade avstånvär-den till vär-den beroende variabelns värden. Passningen av denna linje kallas minsta-kvadratmetoden, eller ordinary least squares (OLS) (Teorell och Svensson 2007, s. 166–168). Regressionsekvationen för multivariata samband, det vill säga med fler än en oberoende variabel kan uttryckas som:
y = a + b1x1 + b2x2 + e
yär den beroende variabeln och x de oberoende variablerna. Ekvationen innehåller även konstanten a och feltermen e. Konstanten visar det förvän-tade värdet på y när de oberoende variablerna antar värdet 0. b1 visar den
genomsnittsliga förändringen i y när x1 ökar med ett skalsteg och
konstant-hålls för x2. b2 visar den genomsnittsliga förändringen i y när x2 ökar med ett
skalsteg och konstanthålls för x1. (C. Lewis-Beck och M. Lewis-Beck 2016,
s. 55–60). Metodvalet för att förklara styrning har i tidigare studier visat sig varit ett kraftfullt verktyg för att studera förvaltningstyrning (Van Thi-el och Yesilkagit 2014; Askim 2015; Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018; Pollitt 2006). Regressionsanalysens syftar till att finna en förklaring till re-geringens styrning för varje år i tidsserien, det vill säga 2014, 2015, 2016 och 2017. Input- och output-dimensionen kommer att undersökas i två separata regressionsmodeller för varje undersökt år. Detta görs utifrån tanken om att olika faktorer kan ha påverkat styrningen på olika sätt under tidsserien. Jag får därmed ett mer robust svar än om endast ett enskilt år hade valts att
undersökas. Fördelarna med kvantitativa studier är styrkan i att finna be-lägg för orsakskriterierna kontrafaktiskt skillnad och isolering, men faller kort mot de kvalitativa studierna när det kommer till tidsordning och mekanism. En fullständig orsaksförklaring är därför inte möjlig inom ramen för den-na uppsats (Teorell och Svensson 2007, s. 49). Regressionsaden-nalys möjliggör även kontroll av fler än en variabel, vilket innebär att jag tar hänsyn till fler egenskaper som kan påverka graden av input- och output-styrning. På så vis passeras inte bara orsakskriteriet kontrafaktisk skillnad utan även isolering (ibid., s. 183). Samtliga regressionsanalyser i uppsatsen har bearbetats i det statistiska programmet SPSS.
3.3.5 Beroende variabler
För att operationalisera regeringens input-styrning y1 och output-styrning y2
mäts frekvensen av input-relaterade och output-relaterade återrapporterings-krav. Därmed operationaliseras styrningen på samma vis som vid kategorise-ring av styrningsrelationer (se 3.3.2). Detta är ett medvetet val för att kunna förklara input- och output-styrning utan att få reliabilitetsproblem. Variab-lerna kommer att mätas i den kvotskala som data ursprungligen insamlats genom.
3.3.6 Oberoende variabler
Salience har operationaliserats som antalet gånger myndighetens namn har förekommit Dagens Nyheters tryckta press för åren 2014 t.o.m. 2017. Da-ta har insamlats av mig som förfatDa-tare genom Retrievers mediearkiv och är tillgängligt via Uppsala universitetsbiblioteks internettjänst. Det betyder att andra källor, under DN som huvudmedia, exempelvis DN-digital, inte va-rit med i urvalet. Operationaliseringen av begreppet följer därmed tidigare forskning (Epstein och Segal 2000; Askim 2015). Det förekommer även att myndigheters formella namn inte används i vanligt språkbruk, utan istället förkortningar eller förenklade namn som Jordbruksverket (Statens jordbruks-verk) eller Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI). Jag har därför valt att i vissa fall utesluta exempelvis “Staten” som en del av sökordet för myndigheter som i vanligt språkburk utelämnar ordet. För myndigheter som i vanligt språkbruk nämns vid en förkortning som exempelvis SMHI, SCB, SÄPO, CSN och FOI användes förkortningen samt det formella nam-net som sökord. I fall där sökorden genererade olika träffar för en och samma
myndighet, kodades det lägre antalet träffar för att medvetet underskatta antalet träffar.
3.3.7 Kontrollvariabler
Storlek operationaliseras som en myndighets förbrukade årsarbetskrafter och är sammanställt av statskontoret på uppdrag av SCB. Data för 2016-2019 finns tillgänglig via statskontorets hemsida. För 2014–2015 har data efter-frågats och gjorts tillgänglig via kontakt med statskontoret. Som diskuterats i tidigare kapitel kan storlek operationaliseras på ett flertal sätt, däribland som budget. Då urvalet dels innehåller mindre expertmyndigheter, som vissa nämnder, antas det finnas en diskrepans mellan budget och antal tjänster. Med andra ord antas en myndighet kunna vara budgetkrävande utan att av-verka ett stort antal heltidstjänster. Variabeln är kodad av mig som författare och används i den kvotskala den är insamlad.
Budget operationaliserats som det totala anslagsmedlet regering ger myn-digheten. I kodboken PIDDS är detta variabel “13a Anslagsmedel: det totala ramanslaget (tkr)”. Utifrån vad man vet kan myndigheter kan ges möjlighet till alternativa inkomstkällor och av den anledningen behöver anslaget inte utgöra det totala disponibla budgetmedlet. Däremot ger det mig en bild av vad regeringen anser att myndigheten behöver i ekonomiska termer. Vari-abeln används i en kvotskala och på grund av skevhet har denna variabel gjorts logaritmerad.
Ledningsform avser hur myndighetens styrs och utgör även själva ope-rationalisering av variabeln. Ledningsformen kan variera mellan nämndmyn-dighet, styrelsemynnämndmyn-dighet, enrådighetsmyndighet och enrådighetsmyndighet med insynsråd. Utifrån det teoretiska resonemanget kring ledningsformer, har en dikotom variabel konstruerats för att särskilja styrelseliknande myn-digheter och mynmyn-digheter som i huvudsak styrs genom enrådighet. Variabeln är konstruerad som nämndmyndigheter och styrelsemyndigheter = 0, enrå-dighetsmyndigheter och enråenrå-dighetsmyndigheter med råd = 1. I kodboken PIDDS är detta variabel 22 “Myndighetsledning”.
3.3.8 Multikollinearitet
Regressionsanalys förutsätter ett grundläggande antagande, frånvaron av per-fekt multikollinearitet. När fler än en variabel undersöks innebär det att ingen av de oberoende variablerna ska korrelera med en annan oberoende variabel,
de ska med andra vara oberoende. Det är däremot oftast inte fallet utan viss korrelation mellan de oberoende variablerna kan förekomma. Detta kan in-nebära ett problem för regressionen att predicera de oberoende variablernas relativa inbördes effekt (C. Lewis-Beck och M. Lewis-Beck 2016, s. 75). Att undvika multikollinearitet är svårt men trots det av intresse. Eftersom ope-rationaliseringen av variablerna budget och storlek kan ge uttryck för samma eller liknande effekt, är det främst dessa två variabler jag vill kontrollera för multikollinearitet. Symptom på multikollinearitet kan uttryckas på olika vis och kan bland annat medföra stora standardfel och avsaknad av signifikans. Av den anledningen genomfördes en analys med samtliga oberoende variabler för att undersöka VIF-värdet, ”Variance Inflation Factor” samt variablernas tolerans. Testet strävar efter ett så högt toleransvärde som möjligt för vari-ablerna (1 är max) och så lågt VIF-värde som möjligt. Det förekommer olika bud av vad som bör anses som högt VIF-värde, men enligt litteraturen inne-bär ett VIF-värde över 10 ett problem för modellen (ibid., s. 79). Resultatet visade låg korrelation mellan de oberoende variablerna och dessa kan därför användas som oberoende variabler i regressionanalysen (se appendix).
3.4
Validitet och reliabilitet
Trots ambitionen att på ett transparent vis närma mig det avsedda fenome-net, ser jag i huvudsak tre utmaningar med uppsatsen. Förutom återrappor-tering finns det fler styrningsinstrument för regeringen att tillgå för att styra myndigheters input och output. Eftersom uppsatsen inte undersöker effekten av olika styrningsinstrument, kan det inte uteslutas att bättre valididet kun-nat uppnås vad gäller operationalisering av de beroende variablerna. Askim (2015) ger även viss kritik åt Epsteins och Segals (2000) operationalisering av salience. Eftersom jag operationaliserar begreppet på samma vis som tidigare forskning, skulle uppsatsen kunna vara behäftad med samma typ av validi-tetsproblem – att medial uppmärksamhet är en svag empirisk indikator. Av reliabilitetsskäl har ursprunget till förekomsten av myndigheters namn be-handlats likvärdigt, i den bemärkelsen att ingen kvalitativ vikt har lagts vad gäller textens innehåll. Det betyder att myndighetens namn kan ha förekom-mit i nyheter, debattartiklar eller ledare som kan ha varit kritiska såväl som positiva till myndigheten. Däremot innebär det inte ett validitetsproblem, då operationaliseringen medial uppmärksamhet bygger på ett antagande att re-geringen är lyhörd gentemot media. Jag förväntar mig således att rere-geringen svarar på myndighetens mediala uppmärksamhet, oavsett kvalitativt
inne-håll. Det kan dock inte uteslutas att regeringen inte svarar på den mediala uppmärksamhet som en myndighet får, vilket skulle kunna utgöra en kritik mot operationaliseringen som en valid indikator.
Skattningen av typologins nivåer är ett oundvikligt problem. I brist på alternativa ansatser att skatta nivåer av styrning följer jag tidigare forsknings tillvägagångssätt och för att komma runt skattningsproblematiken tolkas där-för nivåer i relation till en referenspunkt. Att jämdär-föra nivåer i relation till den genomsnittsliga myndigheten riskerar därför att bli missvisande och troligtvis återfinns en stor variation mellan myndigheter. Ett annat sätt att uttrycka skulle kunna vara att hävda att medelvärdet för myndigheterna inte är repre-sentativt. Att istället jämföra mot myndigheternas individuella nivåer över tid, är ett alternativt sätt att närma sig grad av styrning, men säger dessvärre inget om vilken relation som myndigheter styrs genom i termer av låg respek-tive hög styrning. Med det sagt kan jämförelsen mot ett genomsnittligt antal återrapporteringskrav medföra ett validitetsproblem. Detta eftersom myn-digheter av naturliga skäl inte förväntas styras likvärdigt, det vill säga att referensvärdet inte behöver vara representativt för alla myndigheter. Det ska nämnas att typologins funktion är tänkt att skänka en större förståelse för styrning av förvaltningen och därmed inte strängt reflektera verkligheten, ut-an snarare i vilken utsträckning kut-an styrningsgraden liknas vid en relation. Däremot behövs fler empiriska studier för att belägga hur väl typologin kan beskriva empiriska observationer. Eftersom jag följer författarnas skattnings-strategi, kan man utifrån resultatet fundera kring validiteten i att tala om låg respektive hög styrning som observerbara fenomen. Om någon av relatio-nerna i jämförelse med referensårets nivåer inte förekommer finns anledning att tro två saker: Skattningen av nivåer är inte representativ och studier under längre tidsintervall med fler analysenheter behövs. Styrningsrelatio-nen förekommer inte trots ett större tidsintervall samt med hänsyn till ett representativt medelvärde och vi bör därför se över typologins validitet.
4
Resultat och analys
4.1
Resultat av innehållsanalys
Resultatkapitlet delas in i två delar. Detta för att på ett pedagogiskt vis kunna redovisa resultatet av uppsatsens två uppgifter. Den första delen syftar till att redovisa resultat av den första forskningsfrågan, F1 På vilket sätt har
styrningsrelationen mellan regering och myndighet förändrats efter 2015? Tabell 3: Styrningsrelationer 2014 2015 2016 2017 Performance 27 22 20 23 Behavioral 2 1 1 1 Double-whammy 5 3 4 3 Relational 22 25 25 26 Otydlig 9 14 15 12 n = 65 för varje år.
Tabell 3 visar vilka styrningsrelationer som kunde urskiljas i relation till referensvärdet för 2014. Resultat visar att styrningsrelationen mellan rege-ring och myndigheter i hög grad följer ett tydligt mönster. Det har med andra ord inte skett en särskilt stor förändring. Den styrningsrelation som genom tidsserien utgjort den största kategorin är relational. Detta innebär att rege-ringen främst styr myndigheter genom låg input- och output-styrning. Anta-let myndigheter som kategoriserats relational-styrda ökar dessutom från 22 till 26 mellan 2014 och 2017. Med en knapp tredjedel utgörs den näst största kategorin av performance-relationer, vilket innebär att mål- och resultatstyr-ning genom tidsserien är en framträdande styrresultatstyr-ningsfilosofi.
Relational-styrning har dock inte varit den mest frekventa styrningsstra-tegin utan övergången tycks ha skett 2015, där performance-relationerna minskade i antal med 5 stycken. I jämförelse med referensvärdet, ökade gene-rellt sett även antalet myndigheter som inte kunde kategoriseras som någon av typologins relationer 2015. Vid årsskiftet 2014–2015 minskade även anta-let myndigheter som kunde kategoriseras som double-whammy från 5 till 3 och behavioral med 1. Resultatet visar att styrningen i första hand blev tyd-ligare, men i viss mån minskade mellan 2014 och 2015. Detta kan ses genom
att antalet myndigheter som kategoriserats relational och “otydliga” ökade 2015. Att en myndighet har kategoriserats som “otydligt” styrd, innebär att myndighetens återrapporteringskrav för input och output, faller in mellan referensvärdena för “låg” och “hög” styrning. En rimlig analys att göra efter det första årsskiftet är att mål- och resultstyrningen minskade till förmån för en ökad tillitsbaserad styrningen inom förvaltningen. Mellan 2015 och 2016 minskade antalet myndigheter som kategoriserats som performance-styrda ytterligare från 22 till 20. Behavioral- tillsammans med relational-kategorin utgör lika många myndigheter som för året innan och man kan även se att kategorierna double-whammy och “otydliga” ökade med 1 myndighet. Det in-nebär att man inte kan se en lika stor förändring som för perioden 2014–2015. Då antalet myndigheter som kategoriserats double-whammy och “otydliga” ökade samtidigt som kategorin performance minskade, tyder på att styrnings-relationerna generellt sett kompenserat för varandra. Årsskiftet efter ökade antalet myndigheter som kategoriserats som performance-styrd från 20 till 23, kategorin double-whammy samt “otydliga” minskade från 4 till 3 respektive 15 till 12 under samma period. Behavioral-kategorin är fortsatt oförändrad och relational ökade i antal från 25 till 26. Förändringen kan tolkas som att mål- och resultatstyrningen i viss mån ökade. En alternativ tolkning skulle kunna vara att styrningen blev tydligare i relation till typologin, trots att färre ingick i kategorin “otydliga” 2014.
De myndigheter som genom tidsserien kunde kategoriseras som double-whammy-styrda kan delvis förklaras utifrån teorin. 2014 ingick Boverket, Ekobrottsmyndigheten, Försvarets materielverk, Försvarsmakten och Skol-verket. Efter 2014 kunde inte längre de två förstnämna myndigheterna kate-goriseras som double-whammy-styrda, men däremot tillkommer Skolinspek-tionen som förblir i kategorin under resterande år. Att Försvarets materi-elverk, Försvarsmakten, Skolverket och Skolinspektionen följer mönstret av hög styrning i båda dimensionerna, kan förstås utifrån vad bl.a. (Pollitt 2006) TSPD-modell argumenterar för. Myndigheter med hög budget och rimligt-vis hög salience kan utifrån modellen argumenteras styras hårdare än andra. Verksamhetsområdena kan förstås vara double-whammy-styrda på grund av att dessa ofta är på den politiska dagordning. Att myndigheter som Boverket och Ekobrottsmyndigheten i jämförelse med referensvärdet kunde kategori-sers som double-whammy är inte lika teoretiskt självklart. En intressant no-tering är att även Sametinget ingick i kategorin 2016. Sametinget är dels ett folkvalt organ men även en förvaltningsmyndighet. Att myndigheten har folk-valda ledamöter innebär däremot inte att man har någon självbestämmande
rätt. Myndigheten kan istället förstås som en form av expertmyndighet för samiska intressen, som genom sin folkvalda struktur har hög legitimitet (Sa-metinget 2020). I den bemärkelsen är det svårt att teoretiskt argumentera för styrningsrelationen, annat än att myndigheten kan ha präglats av hög salience. Trots att betydligt färre myndigheter styrdes genom behavioral, vi-sade resultatet att en variation fanns inom kategorin. 2014 kategoriserades Arbetsförmedlingen och Transportstyrelsen, 2015 Boverket, 2016 Livsmedels-verket och 2017 Försäkringskassan som behavioral. Myndigheterna delar inte samma teoretiska egenskaper som kan tänkas kräva hög input-styrning, ett faktum som tillsammans med noteringen att ingen av myndigheterna åter-kommer i kategorin talar för att styrningsstrategin inte tycks vara konsekvent. Åtminstone inte i ett avseende. Samtliga myndigheter förutom Boverket och Transportstyrelsen kategoriserades som relational-styrda under de år man inte tillhörde kategorin behavioral-styrd.
Trots att styrningsrelationen mellan regering och myndighet inte tycks ha förändrats på ett anmärkningsvärt sett, kunde ändå viss förändring ur-skiljas. För att skapa mig en bättre bild hur förändringen sett ut efter 2015, kompletteras tabell 3 med deskriptiv data. Detta kan möjligtvis illustrera styrningens förändring på ett alternativt. Grafen och tillhörande tabell 4 vi-sar den förändring som skett avseende antal återrapporterningskrav i båda dimensionerna för samtliga myndigheter.
2015 2016 2017 500 1000 1500 2000 2500 3000 År An tal Styrningens utveckling 2014–2017 1.0 Input Output
Tabell 4: Styrningens utveckling 2014–2017 1.1 Input
År Antal Diff % Medel Std.dev Min Max
2014 429 – 6,6 37,8 0 305
2015 432 0,6% 6,65 41,8 0 337
2016 144 –67% 2,22 8,1 0 59
2017 105 –27% 1,62 5,56 0 39
Output
År Antal Diff % Medel Std.dev Min Max
2014 2502 – 38,5 46,6 0 227
2015 1997 –21% 30,75 38,4 0 196
2016 1764 –12% 27,14 31,8 0 150
Deskriptiv data visar att skillnaden mellan antalet input- och output-relaterade återrrapporteringskrav är stor. 2014 var fördelningen 83% fler för output än input och att 2017 var skillnaden 94%. Detta kan delvis förklara varför två tredjedelar av urvalets myndigheter i jämförelse med referensvärdet kunde kategoriseras som performance- och behavioral-styrda. Jag fann även att 52 myndigheter under tidsserien hade 0 återrapporteringskrav i input-dimensionen. Det betyder att närmare 80 % av myndigheterna i urvalet, inte kunde kategoriseras som antingen double-whammy eller behavioral-styrda i jämförelse med referensvärdet för 2014. Det kan även urskiljas ett extrem-värde i urvalet – Försvarsmakten. Myndigheten hade under 2014 inte mindre än 305 input-relaterade återrapporteringskrav vilka ökade 2015 till 337 och framgår av tabellens maxvärde för året. Andelen input-relaterade återrappor-teringskrav minskade även kraftigt jämfört med föregående år (2015–2016). Trots viss spridning mellan myndigheter, var det Försvarsmakten som gjorde den största minskningen med 278 input-relaterade återrapporterningskrav. Det betyder att bortsett från en mindre ökning mellan 2014 och 2015, som även utgjordes av Försvarsmakten, visar tabellen att trenden gick mot mind-re input-orienterad styrning.
En lika stor spridning tycks dock inte finnas i output-dimensionen. Vi kan däremot se en betydande minskning i antal output-relaterade återrap-porteringskrav mellan 2014 och 2015, men generellt en högre och jämnare fördelning mellan myndigheter. För denna dimension kan återigen urskiljas ett antal myndigheter som i sina regleringsbrev inte fått något återrappor-terningskrav. Denna siffra är betydligt mindre än för input-dimension och sträcker sig mellan 3-5 myndigheter under hela tidsserien. Det innebär att antalet myndigheter som i jämförelse med referensvärdet inte skulle kun-na kategoriseras som performance och eller double-whammy är få. Eftersom endast ett fåtal myndigheter kategoriserades som double-whammy-styrda, skänker det en större förståelse för varför kategorin performance-styrda ut-gör en tredjedel av urvalet under tidsserien. Vi kan även se att max-värdet för output-dimension har sjunkit relativt stadigt. Det är däremot inte För-svarsmakten som bär max-värdet utan 2014 och 2015 var det Skolverket, för att 2016 och 2017 vara Vetenskapsrådet. Dessa myndigheter skiljer sig givetvis verksamhetsmässigt åt och är därför ett förvånande resultat. Vad gäller Skolverket så faller verksamheten in i (Pollitt 2006) TSPD-modell som uppdrag av hög salience och därav är hög output-styrning i linje med teorin. Vetenskapsrådet är en myndighet under Utbildningsdepartmentet och har till syfte att finansiera och främja forskning i Sverige (Vetenskapsrådet 2020).
Ve-tenskapsrådet bör därför ses som en form av expertmyndighet och eftersom myndigheten tillhörde en av de två myndigheter i urvalet som styrdes hårdast genom output-styrning, är fyndet därför särskilt intressant. Resultatet skulle kunna ge en indikation på vad författarna (Askim, Bjurstrøm och Kjærvik 2018) menar är ett fall av informationsassymetri mellan en principal och agent. Sammanfattningsvis visar resultatet en minskning av input-styrning efter 2015 men redan 2014 av output-styrning, något som förklarar varför antalet performance-relationer minskade mellan åren. Det kan inte beläggas vad som specifikt orsakat trenden, men givetvis kan man argumentera för att regeringens intention i budgetpropositionen (Regeringen 2014) har haft en effekt.
Efter 2015 visar resultatet av den beskrivande delen att relational- och performance-styrning är de mest framträdande styrningsrelationerna mellan regering och myndighet. Detta följer av att double-whammy– och behavioral-styrning förekommer i en betydligt mindre utsträckning. Resultatet visar även att det inte tycks ha skett en nämnvärd förändring i relationerna, ut-an att relationerna snarare följer ett relativt tydligt mönster. Detta innebär att den svenska förvaltningen i hög grad styrs genom låg fokus i input och output, tillsammans med låg fokus i input och hög fokus i output. Om vi då tolkar relational-styrning i termer av vad relationen innebär, så betyder det att styrningen i stor utsträckning präglas av tillit, där styrningens närvaro antingen anses onödig eller ineffektiv för ungefär en tredjedel av myndig-heterna. Den styrningsmodell som praktiserats inom statsförvaltningen har under senare år kommit att kritiseras, där ett tänkbart skifte från en intensiv styrning till mer en tillitsbaserad tycks ha skett. Detta illustreras genom den tillsynes kraftiga minskningen av antalet input-relaterade krav, något som följer av att färre myndigheter kategoriserades som behavioral och double-whammy. Möjligen var regeringen tvungen att i större utsträckning frikoppla myndigheter och därmed överlämna mer beslutsfattande kompetens till för-valtningen. Detta skulle kunna förklara varför regeringen valde att lyfta fram professionernas roll som en central komponent i den nya styrningsmodellen (ibid.). Att behavioral-relationer inte förekom i någon stor utsträckning är inte särskilt förvånande, när data över antalet input-relaterade återrappor-teringskrav kunde jämföras i relation till output-relaterade. När vi dessutom ser till den relativa minskningen av input-relaterade återrapporteringskrav, säger det oss att input är den dimension där regeringen främst dragit ner graden av styrning. Detta skulle kunna innebära att professionernas roll har stärkts efter 2015, vilket ligger i linje med vad regeringen avsett att göra.
Principal-agent-perspektivet beskriver hur relationen mellan regering och myndigheter är präglad av informationsassymetri. En utbred tillitsbaserad styrning kan därför tänkas följa av att större ansvar delegeras till myndig-heterna. Ur ett medborgarperspektiv är detta inte helt oproblematiskt och ställer återigen balansgången mellan insyn och frikoppling i centrum för dis-kussionen om effektivitet. Det går dock att argumentera för att när proffes-sioners kompetens tas tillvara, har det uppenbara fördelar för den dagliga driften av myndigheters arbete och i förlängningen interaktionen med med-borgaren. Vi kan även se att output-styrning är den dominerande dimen-sionen inom förvaltningen. Detta innebär att trots en betydande nedång i absoluta tal, har mål- och resultatstyrning fortfarande varit en framträdan-de styrningsstrategi. Då output-styrningen inte ökar utan minskar, säger framträdan-det oss att dimensionen inte tycks kompensera för den kraftiga minskningen i input-dimensionen. Om output-styrning i viss utsträckning kvarstår och kan observeras så kanske styrningen ändå är likvärdig, och på det viset inte heller problematisk ut ett medborgarperspektiv. Möjligtvis kan trenden se ut att fortgå vilket på sikt skulle innebära fler relational-relationer.
När resultat av styrningsrelationer analyseras, behöver man ha i åtanke att jag använt referenvärden för 2014 års genomsnittsliga myndighet. Som diskuterats i metodkapitlet skulle detta kunna ge en missvisande bild, ef-tersom data även säger att spridningen i antal återrapporterningskrav mellan myndigheter är stor, särskilt i input-dimensionen. När dessa sedan översätts i styrningsrelationer tar relationerna inte hänsyn till extremvärden, vilka en-dast kommer till uttryck i deskriptiv data. När analysen kompletteras med vilka myndigheter som utgör extremvärden, kan dessa däremot teoretiskt förklaras utifrån sin styrningsrelation. Att beskriva styrningens utveckling av förvaltningen i termer av relationer kan ge en bild om vilka underliggande relationer som präglar styrningen, men utelämnar således delar av verklig-hetsbeskrivningen. En analys av deskriptiv data är därför nödvändig för att få en intuitiv förståelse av vad som bör anses som låg respektive hög styrning. Det går inte heller att bortse från faktumet att tala om styrning i termer av låg och hög intensitet, utan att lägga någon vikt vid dimensionerna, har sina fördelar. Den första delen av det här kapitlet har redovisat en beskrivning av hur styrningsrelationen mellan regering och myndighet har förändrats efter 2015, samt vilka relationer som varit mest framträdande under de under-sökta åren. Nästa del kommer ägnas åt att förklara regeringens styrning av myndigheterna genom regressionsanalys.
2014 2015 2016 2017
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Input Output Input Output Input Output Input Output Salience –0,060 –0,043 –0,032 0,021 –0,029∗∗ –0,076 0,008 –0,062 (0,063) (0,100) (0,062) (0,070) (0,012) (0,053) (0,010) (0,051) Storlek 0,008∗∗∗ 0,001 0,009∗∗∗ –0,002 0,002∗∗∗ 0,002 0,001∗∗∗ 0,000 (0,001) (0,002) (0,002) (0,002) (0,000) 0,001 (0,000) (0,001) Budget –1,396 3,413 –1,739 3,660∗∗ –0,314 2,881∗∗ –0,327 3,138∗∗ (1,349) (2,135) (1,527) (1,724) (0,310) (1,379) (0,264) (1,395) Ledningsform 6,255 –7,203 9,578 –4,928 0,590 –3,318 0,067 –13,366 (8,323) (13,173) (9,601) (10,837) (1,893) (8,426) (1,372) (7,238) Konstant 9,828 0,883 9,783 –12,191 4,876 –5,584 4,579 –2,331 Observationer 65 65 65 65 65 65 65 65 Standardfel 29,405 46,539 33,678 38,013 6,880 30,623 4,893 25,822 R² 0,400 0,004 0,354 0,021 0,315 0,074 0,250 0,099 Standardfel i parenteser. */**/*** motsvarar 90/95/99% säkerhetsnivå. R²är justerat för samtliga modeller.
4.2
Resultat av regressionsanalys
Kapitlets andra del avser att besvara uppsatsen andra forskningsfråga, F2vad
förklarar regeringens styrning av myndigheten under denna period?. Regres-sionsmodellerna i tabell 5 visar de oberoende variablernas förväntade effekt på input- respektive output-relaterade återraporteringskrav. Jag kommer dels att tala om varje redovisat år och dels om varje enskild modell. I analysen refereras y1 till input-relaterade återrapporterningkrav och y2 till
output-relaterade.
I modell (1) och (2) visas regressionsresultatet för 2014 års input- och output-relaterade återrapporteringskrav. Resultatet visar att kontrollerat för myndighetens storlek, budget och ledningsform, har salience inte någon sig-nifikant effekt på vare sig input eller output-relaterade återrapporteringskrav för året. Däremot kan man se att myndighetens storlek, kontrollerat för sa-lience, budget och ledningsform har en signifikant effekt på myndigheternas input-relaterade återrapporteringskrav (1). Det beräknade t-värdet för varia-beln 6,450 ligger utanför det kritiska värdet 2,58, vilket säger oss att samban-det är signifikant på 99% säkerhetsnivå. Variabelns b-koefficient avläses till 0,008 och utifrån att variabeln har operationaliserats som årsarbetskrafter, kan resultatet tolkas som: För varje ökande årsarbetskraft, ökar y1 med 0,008
återrapporteringskrav. Då variabeln storlek har avsevärt fler skalsteg än y1,
tolkas effekten trots allt som nämnvärd. Att variablerna salience, budget och ledningsform inte visar sig ha någon signifikant effekt, beror på att det beräk-nade t-värdet för variablerna ligger innanför de kritiska värdet 1,65. Kontrol-lerat för storlek innebär det att b-koefficienten för variablerna i populationen likväl kan vara 0, vilket betyder att vi inte kan förkasta nollhyposteten. När vi analyserar modell (2), finner vi att ingen av det undersökta variablerna har någon statistiskt signifikant effekt på myndigheternas output-relaterade återrapporteringskrav. Det innebär att ingen av de undersökta variablerna kan förklara någon variation i den beroende variabeln output-styrning för 2014.
I modell (3) visas resultatet för 2015 och man kan se att precis som för 2014, har myndighetens storlek fortsatt en signifikant effekt på input-styrningen. Variabelns b-koefficient visar på ett något starkare samband som avläses till 0,009. Sambandet är även signifikant på 99% säkerhetsnivå, kon-trollerat för salience, budget och ledningsform. Vad som däremot tycks vara en skillnad från föregående år, är att myndigheters budget nu har signifi-kant effekt på output-relaterade återrapporteringskrav, y2. Kontrollerat för
