Examensarbete i Socialt arbete Malmö högskola
15 hp Hälsa och samhälle
Socionomprogrammet 205 06 Malmö
Hälsa och samhälle
RAMLAGENS PÅVERKAN
PÅ BESLUT SOM RÖR
BARN
VINJETTSTUDIE SOM JÄMFÖR HUR
SOCIALSEKRETERARE I TRE KOMMUNER,
INOM RAMEN MED FÖRSÖRJNINGSSTÖD,
FATTAR BESLUT SOM RÖR BARN
FRAMEWORK'S EFFECT
ON DECISIONS
RELATING TO CHILDREN
VIGNETTE STUDY THAT COMPARES HOW
SOCIAL WELFARE SECRETARY IN THREE
MUNICIPALITIES, IN CONNECTION WITH
FINANCIAL ASSISTANCE FROM SOCIAL
SERVICE, MAKE DECISION IN RELATION TO
CHILDREN
NORD EMELIE
Nord, E. Ramlagens påverkan på beslut som rör barn. Vinjettstudie som jämför hur socialsekreterare i tre kommuner, inom ramen med försörjningsstöd, fattar beslut som rör barn. Examensarbete i Socialt arbete 15 högskolepoäng. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle, enheten för Hälsa och samhälle, 2012.
Social Services Act (2001:453) is a framework in which social welfare secretaries within certain discretion make decisions. The essay examines, using the vignette method, how nine social workers in the three municipalities make decisions affecting children. The purpose of this paper is to illustrate the reasons for their decisions concerning children. It is in particular examined how the child's perspective is taken into account in decisions.
Lipsky’s “Street Level Bureaucracy – Dilemmas of the Individual in Public Services” is used as the main theory in this study.
The result of this study is that decisions differ depending on where the client lives and what social workers he is assigned.
Nyckelord: barnperspektiv, beslut, försörjningsstöd, handlingsutrymme, ramlag,
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
INLEDNING ... 5 Problemformulering ... 6 Syfte ... 6 Frågeställningar ... 6 Begreppsförklaringar ... 6 Försörjningsstöd ... 6 Barnperspektiv ... 7 BAKGRUND ... 7 Socialtjänstlag ... 7Socialtjänstens mål avseende barn ... 7
Rätten till bistånd ... 7
Särskilda bestämmelser för barn och unga ... 7
Skälig levnadsnivå ... 7 Riksnormen 2012 ... 8 Barnkonventionen ... 9 Beslutsmotivering ... 9 METOD ... 10 Förförståelse ... 10 Val av metod ... 10 Urval ... 11 Avgränsning ... 12 Tillvägagångssätt ... 12 Etik ... 14
TIDIGARE FORSKNING OCH ANDRA PUBLIKATIONER ... 14
Beakta barn i beslut ... 15
Vinjettstudier där de belyst bedömningar ... 15
Ramlagsstiftning ... 16
TEORI ... 18
Handlingsutrymme ... 18
RESULTAT OCH ANALYS ... 20
Pojke, 10 år, vill spela tennis ... 20
Vinjett 1 ... 20
Resultat till vinjett 1 ... 20
Analys på bedömningar till vinjett 1 ... 21
Familj som vill ha större bostad ... 25
Vinjett 2 ... 25
Analys på bedömningar till vinjett 2 ... 26
Tvillingar som ska på obligatorisk skolresa ... 28
Vinjett 3 ... 28
Resultat till vinjett 3 ... 29
Analys på bedömningar till vinjett 3 ... 29
Sammanfattande analys för de tre vinjetterna ... 31
SLUTDISKUSSION ... 33
Vidare forskning ... 35
KÄLLFÖRTECKNING ... 36
Internet ... 37 Bilaga 1 - Mejl till informanter tillsammans med vinjettutskick
INLEDNING
Enligt 4 kap 1§ Socialtjänstlag (2001:453) har ”den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av
socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt”. Tjänstemannen som beslutar i dessa ärenden ska även se till att den enskilde genom biståndet ”tillförsäkras en skälig levnadsnivå”. Genom denna lagtext ska sedan en
tjänsteman, med delegation att fatta beslut i dessa ärenden, forma en bedömning. Tjänstemannen ska stärka den enskildes möjligheter till ett självständigt liv. Den aktuella tjänstemannen i ärendet har även andra lagrum att förhålla sig till när ett beslut rör ett barn. Tjänstemannen ska reda ut vad som är barnet bästa, enligt 1 kap 2§ Socialtjänstlagen (2001:453) samt bl a även ”verka för att barn och
ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom” enligt 5 kap 1§ SoL. Med även
Barnkonventionens mål att beakta blir uppdraget för tjänstemannen stort och komplicerat, med hänsyn till det tidsutrymme som föreligger. Hur utformas då bedömningar utifrån dessa lagrum och konventionstexten? Förhåller sig tjänstemannen till samtliga lagrum och uppvisar detta i bedömningarna? Utifrån denna ramlagsstiftning, som Socialtjänstlagen (2001:453) är, kan
bedömningar göras och beslut fattas med påverkan av flertalet faktorer som i sin tur påverkar vilket beslutet blir men där beslutet fortfarande fattas i enlighet med Socialtjänstlagen. Faktorer som påverkar kan bl a bero på vad föräldrarna väljer att ansöka om och på vilket sätt föräldrarna motiverar ansökan, vilken kommun barnet bor i samt vilken tjänsteman/socialsekreterare familjen tilldelas.
Enligt Lundström och Wiklund (2000) är forskningen gällande barn som växer upp med försörjningsstöd i Sverige väldigt mager eller saknas helt. Därför kan det tyckas svårt att veta hur ett barnperspektiv ska föras fram i beslutsmotiveringar; vilka åtgärder och insatser som är viktiga när en socialsekreterare ska göra en bedömning. Även av den anledning finner jag det intressant att undersöka hur socialsekreterare med denna saknade forskning väljer att förhålla sig till just barnperspektivet. Lundström och Wiklund har i USA sett tendenser till att speciellt yngre barns intellektuella förmåga blir lidande p g a materiell brist som innebär en mindre stimulerande miljö som i sin tur påverkar barns kognitiva utveckling. Den materiella bristen kan för unga vara brist på leksaker och för äldre möjligheten att delta i olika kostnadskrävande aktiviteter. Enligt forskningen i USA kan också fattigdom ge stressorer som har en direkt påverkan på tonåringars betyg då det föreligger en ökad risk för konflikter mellan föräldrarna som
påverkar barnets självkänsla som i sin tur påverkar betygen (Lundström & Wiklund 2000).
Vid min VFU-termin som socialsekreterare på försörjningsstödsenheten ökade mitt intresse för beslutsmotiveringar då jag förstod det svåra med att väga de olika intressen som finns mot varandra, där strider barnens rättigheter till en god
utveckling mot kommunens ekonomi. Socialsekreterare har ett stort uppdrag på sina axlar då det går att motivera beslut på skilda sätt beroende på vilken tolkning av lagen och konventionstexten som socialsekreteraren gör. Även om det finns riktlinjer att förhålla sig till måste den sökandes situation tolkas och därefter vägas
efter de olika alternativ som går att motivera. Ofta ser socialsekreteraren inte alla de alternativ och olika tolkningar som finns, då människan inte fungerar på det sätt och motiverar då istället utefter det som socialsekreteraren ser som en sanning. På detta sätt kommer bedömningarna att skilja sig åt socialsekreterarna emellan, trots att de kanske tror att bedömningarna skulle vara likvärda om socialsekreteraren byttes ut mot en annan.
Det förefaller intressant att undersöka hur socialsekreterare i olika kommuner resonerar kring liknande fall, både fall med direkt försörjningsstöd till det aktuella barnet men också i fall där barn berörs indirekt. På vilket vis beaktas
barnperspektivet i bedömningarna och kommer besluten att vara olika beroende på socialsekreterare och kommun?
Problemformulering
Socialtjänstlagen (2001:453) är en ramlag. Det innebär att socialsekreterare som arbetar med exempelvis försörjningsstöd måste göra tolkningar av de lagar som finns uppsatta. Socialsekreterare har ett visst handlingsutrymme att fatta beslut utifrån, för att möjliggöra en individuell bedömning. När individuella
bedömningar görs ökar också risken för att beslutet som fattas beror på vilken socialsekreterare klienten tilldelas. När det då rör sig om barn, vars föräldrar är beroende av försörjningsstöd, har socialsekreteraren flertalet lagrum att förhålla sig till samt Barnkonventionen. Hur resonerar socialsekreteraren när det finns dubbeltydiga intressen från politiker att förhålla sig till samtidigt som de tar hänsyn till organisationens riktlinjer och kultur samt barns behov? Resonerar olika socialsekreterare ungefär på samma vis? Beror resonemanget på vilken kommun socialsekreteraren tillhör?
Syfte
Syftet med uppsatsen är att belysa beslutsmotiveringar som rör barn, inom försörjningsstödsverksamhet i Lunds Kommun, Kristianstads Kommun samt Landskrona Kommun. I beslutsmotiveringarna undersöks särskilt hur
barnperspektivet beaktas.
Frågeställningar
- Hur motiveras beslut av socialsekreterare i tre kommuner i vilka barn berörs?
- På vilket vis beaktas barnperspektivet i de beslut som socialsekreterarna fattar?
- Hur skiljer sig besluten åt mellan olika kommuner respektive socialsekreterare?
Begreppsförklaringar
För att undvika missförstånd tar jag här upp begrepp som förekommer i uppsatsen och förklarar min mening med begreppet.
Försörjningsstöd
Försörjningsstöd används genom hela uppsatsen istället för ekonomiskt bistånd och socialbidrag. Det är ett begrepp som används för det ekonomiska bistånd som beviljas genom 4 kap 1§ Socialtjänstlag (2001:453) till personer som inte står för sin egen försörjning (Se även under Bakgrund).
Barnperspektiv
Här använder jag mig av Socialstyrelsens formulering av vad som är att ha ett barnperspektiv. Att ha ett barnperspektiv i sin handläggning av försörjningsstöd är att ta hänsyn till barnens situation då barn berörs i en utredning eller i ett beslut, beakta barnets bästa och dokumentera hur det skett oavsett om det är avgörande för beslutet eller ej. Hur stor vikt som ska läggas vid barnet får ske från fall till fall (Webbsida Socialstyrelsen 2012-05-07).
BAKGRUND
I detta avsnitt ska jag framföra bakgrundsinformation som finns i form av lagtexter och konventionstexter som socialsekreterare som arbetar med
försörjningsstöd har en skyldighet att följa. Detta för att underlätta för läsaren i de kommande delarna av uppsatsen.
Socialtjänstlag
Nedan återges lagtext från Socialtjänstlag (2001:453) som är direkt relaterat till studien.
Socialtjänstens mål avseende barn
1 kap 2 §. ”När åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till
barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år” (a a).
Rätten till bistånd
4 kap. 1 §. ”Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem
tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.
/…/
Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett
självständigt liv. Lag (2010:52)” (a a).
Särskilda bestämmelser för barn och unga
5 kap. 1 §. ”Socialnämnden skall- verka för att barn och ungdom växer upp under
trygga och goda förhållanden,
- i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,
- med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,
/…/
- i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet” (a a).
Skälig levnadsnivå
I varken lagtext eller i förarbeten framgår på ett tydligt vis vad som menas med begreppet ”skälig levnadsnivå”. Varje handläggare måste ta ställning till begreppet i varje enskilt fall, då det ska bedömas utifrån den tid samt de förhållanden den sökande lever under (Socialstyrelsen 2012). (Se Rambeslut).
Det finns alltid prejudikat för socialsekreterare att följa men fortfarande måste socialsekreteraren göra en individuell bedömning och bedöma hur ett
prejudikatfall skiljer sig från det aktuella fallet.
I regeringens proposition 1996/97:124 framkommer det att utgångspunkten för vad som kan anses vara en skälig boendestandard är vad en låginkomsttagare på orten har råd att kosta på sig.
Riksnormen 2012
Riksnormen fastställs av regeringen varje kalenderår och är det minsta belopp som ges ut som försörjningsstöd tillsammans med skäliga kostnader. Regeringen utgår från olika pris och konsumentundersökningar (Webbsida Socialstyrelsen 2012-05-02). Riksnormen bidrar till att mer enhetliga bedömningar kan göras nationellt sätt än tidigare då kommunen bestämde nivån på biståndet.
Kommunerna har dock alltid möjlighet att fastställa en högre nivå än den nivå regeringen fastställer (Socialstyrelsen 2004). Riksnormen beaktar de olika behov som finns i olika åldrar hos barn, antal personer i hushållet, om barnet äter lunch hemma samt om den vuxne är sambo eller ensamstående. I riksnormen ingår kostnader som livsmedel, kläder och skor, fritid och lek, hygien, barn- och ungdomsförsäkring, förbrukningsvaror, dagstidning, telefon samt tv-avgift.
Tidigare år har socialdepartementet delat upp kostnaderna i de olika posterna, men har from 2012 istället hänvisat till Konsumentverket (Webbsida Socialstyrelsen 2012-05-02). Tabellen nedan visar Riksnorm för 2012. Till hushållet beräknas summan av de belopp som blir när man räknar samman hushållsmedlemmarnas kostnader (a a).
Exempel: Hushåll om tre personer (1300 kr), varav två vuxna (5270 kr) och ett barn, 5 år, (1960 kr) beräknas familjen klara sig på 8530 kr exl skäliga kostnader, se nedan. Från den summan dras sedan hushållets inkomster, bl a barnbidrag och bostadsbidrag.
Tabell 1. Riksnorm 2012 Efter Socialstyrelsens hemsida (2012-05-02).
Personliga kostnader inom norm
Hemmavarande barn och skolungdom
0 år 1–2 år 3 år 4–6 år 7–10 år 11–14 år 15–18 år 19–20 år Summa pers. kostn. 1720 1960 1710 1960 2 390 2810 3220 3250 dito utan lunch 1590 1780 1530 1710
Ensamstående
vuxen Samman- boende Summa pers. kostn. 2920 5270 Gemensamma hushållskostnader inom norm
1 pers 2 pers 3 pers 4 pers 5 pers 6 pers 7 pers Summa gemens. kostn 920 1030 1300 1480 1690 1930 2100 Till skäliga kostnader hör hushållets eventuella kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemskap i fackförening och
tas till vad en låginkomsttagare har möjlighet att kunna betala (Webbsida Socialstyrelsen 2012-05-20).
Barnkonventionen
FN:konventionen om barns rättigheter antogs år 1989 och innehåller en rad artiklar för att barn ska uppmärksammas i världen (webbsida Barnombudsmannen 1 2012-05-04). Nedan redovisas fem artiklar som är direkt kopplade till denna studie, då det är artiklar socialsekreterarna ska ta med i sitt beaktande av barns bästa i sina bedömningar.
Artikel 1. ”I denna konvention avses med barn varje människa under 18 år, om
inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller barnet”. (a a)
Artikel 2. ”1. Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn
inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan
åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. 2. Konventionsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro” (a a).
Artikel 3. ”1. Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller
privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet”.
”2. Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder” (a a).
Artikel 6. ”1. Konventionsstaterna erkänner att varje barn har en inneboende rätt
till livet”.
”2. Konventionsstaterna skall till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling” (a a).
Artikel 12. ”1. Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att
bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och
mognad”.
”2. För detta ändamål skall barnet särskilt beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler, i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet” (a a).
Beslutsmotivering
I Clevesköld et al (2009) beskrivs vilka bestämmelser som finns i
Förvaltningslagen avseende motiveringsplikten i beslut. Clevesköld et al (2009) skriver att det i 20§ Förvaltningslagen framgår att en huvudregel vid
beslutsfattande är att skälen som bestämt utgången i ett ärende ska förtydligas i beslutet, d v s att beslut ska motiveras. Ur motiveringen ska framgå vilka
omständigheter som är avgörande för beslutet. Alla faktorer som framkommit i utredningen behöver dock inte redovisas. Ett undantag till motiveringsplikten är bl a beslut som inte går någon part emot, som bifallsbeslut inom försörjningsstöd. Om ett ärende är brådskande är det också ett undantag från motiveringsplikten, men ska i sådant fall kunna motiveras i efterhand på begäran från part. Förutom motiveringen ska det finnas en s k beslutsmening i ett beslut som ska vara en slutsats av motiveringen. I beslutsmeningen ska myndighetens ställningstagande på ett tydligt sätt framgå för att missförstånd ska undvikas (Clevesköld et al 2009).
METOD
I metodavsnittet är avsikten att på ett tydligt vis redogöra för de metoder som tillämpats i uppsatsen. På detta sätt kommer det att bli enklare att bedöma tillförlitligheten i resultaten. I uppsatser som använder sig att vinjettmetoden är det viktigt att läsaren får veta tillvägagångssättet för att styrka tilltron till
undersökningen. Detta för att läsaren ska veta att tolkningarna av materialet inte sker på ett orimligt vis (Trygged 2010).
Förförståelse
Under hösten 2011 hade jag min verksamhetsförlagda utbildning inom försörjningsstöd i Lunds Kommun. Jag har på det sätt en förförståelse i hur verksamheten med försörjningsstöd kan fungera och på vilket sätt handläggning kan ske. Jag har blivit påverkad av den kontexten jag befann mig i under den verksamhetsförlagda utbildningen vilket jag i uppsatsen i möjligaste mån ska förhålla mig objektiv till.
Val av metod
För att nå syftet med uppsatsen används vinjettmetoden. Syftet med uppsatsen är att belysa beslutsmotiveringar som rör barn inom tre kommuner. I
beslutsmotiveringarna ska jag särskilt undersöka hur barnperspektivet beaktas. Vinjettmetoden innebär i denna studie att varje socialsekreterare skriftligen fått ta del av tre olika vinjetter som de sedan skriftligen fått besvara. I Jergeby (1999) framgår att en vinjett ska vara lättförståelig, logisk, trovärdig samt inte vara så komplex att respondenten tappar fokus. Med min förförståelse av försörjningsstöd ökar trovärdigheten i vinjetterna, vilka socialsekreterarna kan möta i verkligheten. Vinjetterna är upplagda med en svag tendens till det yttersta en socialsekreterare möter och inte vardagshändelser. Detta p g a att jag har ett större intresse av bedömningar i avslagsbeslut då motiveringar till ett avslagsbeslut kräver mer av socialsekreteraren än i ett bifallsbeslut, (se under Bakgrund; Beslutsmotivering). I vinjetterna kan variabler så som kön, ålder, yrke, etnicitet samt behovet varieras i karaktärerna för att komma åt om en viss variabel påverkar informantens svar. Då informanterna fått ta del av tre vinjetter vardera finns det inte mer än tre
kombinationer och ett sätt hade varit att ändra variablerna i vinjetten och sända ut samma vinjett med olika variabler till olika socialsekreterare. Detta sätt valdes inte i studien p g a att det i sådant fall skulle krävas en stor mängd informanter. Om jag ändå valt att byta ut variabler hade resultatet kunnat bli missvisande, som att flickor har större chans att få tennislektioner än pojkar, medan det i själva verket har att göra med den individuella bedömningen just denna handläggare har gjort och att en skillnad i kön ej föreligger. Det kan ändå förefalla svårt att
generalisera en studie som bygger på vinjetter, detta då det mer är en studie som bygger på det unika snarare än det universella enligt Trygged (2010). Istället används argumentation och även teoretisk generalisering. Trygged (2010) menar man i fallstudier försöker se mönster och förklarar och diskuterar ett visst
fenomen. Detta innebär att jag i min studie ska försöka se mönster snarare än att exempelvis förklara hur stort antal som ger avslag vid en viss ansökan. I
uppsatsen kommer jag att diskutera hur saker och ting kan hänga ihop när jag belyser fenomenet med beslutsmotiveringar.
Anledningen till att just vinjettmetoden valts är då det är en metod som används speciellt till bedömningar samt beslutsmotiveringar (Jergeby 1999). Beslut sker skriftligen inom socialförvaltningen varför det är mer intressant med studiens syfte att undersöka beslut som också skett skriftligen. Objektiviteten i studien ökar med vinjettmetoden med mindre antal subjektiva inslag i kontakten med
informanterna jämfört med i kvalitativa intervjuer. Detta då det uppstår
subjektivitet när två människor möts. Då jag presenterar och tolkar mitt material frångår jag dock objektiviteten då det föreligger omöjligt att tolka ett material på ett objektivt vis. Det kan dessutom förefalla svårt att tolka en skriven text jämfört med om jag fått en bredare bild genom att möta personen där jag kunnat fördjupa mig i hur socialsekreteraren faktiskt tänker. Jag är dock intresserad av att se den skriftliga bild som klienter och socialnämnden möter. Jag är inte intresserad av huruvida det är avslag eller bifall utan motiveringarnas karaktär. Av dessa anledningar lämpar sig vinjettmetoden bäst för denna studie anser jag. Utifrån syftet med min uppsats och val av metod valde jag även att applicera en teori som förklarar det handlingsutrymme socialsekreterarna har att verka efter och förhålla sig till.
Urval
Vid urval av vilka kommuner som skulle delta användes först ett
bekvämlighetsurval (Denscombe 2009), d v s ett urval som bestämts utifrån att det var bekvämt för mig att kontakta Lunds Kommun som redan har kännedom om mig efter min kandidatperiod (se förförståelse). Min tanke med att kontakta Lunds Kommun först var att det skulle underlätta att få tag på informanterna i studien då de redan vet vem jag är. Sedan valdes de andra kommunerna i Skåne ut efter antal hushåll med barn som hade försörjningsstöd i kommunen år 2011 (Socialstyrelsen 2011). Jag eftersökte så lika kommuner som möjligt i det avseendet. Hur urvalet gått till gällande vilka kommuner som deltar har ingen vidare betydelse i
uppsatsen då ingen generalisering görs för resterande icke deltagande kommuner (Denscombe 2000).
Från urvalet med de utvalda kommunerna gjordes sedan ett snävare urval, d v s att välja socialsekreterare inom de utvalda kommunerna till studien, s k flerstegsurval som innebär att forskaren från ett urval gör ytterligare ett eller flera urval
(Denscombe 2009). Det visade sig vara samma svårighetsgrad att få socialsekreterare i Lunds Kommun att ställa upp som det var i Landskrona Kommun samt i Kristianstads Kommun. Alla socialsekreterare som arbetar med försörjningsstöd i de utvalda kommunerna fick information om c-uppsatsen av respektive enhetschef och socialsekreterarna kontaktade sedan mig vid intresse att delta. Jag eftersökte från början fyra socialsekreterare i respektive kommun men tre socialsekreterare per kommun ville delta. Inget stratifierat urval gjordes där jag tog hänsyn till socialsekreterares kön, ålder eller etnicitet då syftet med
etnicitet (Denscombe 2000). Skulle jag ändå tagit reda på dessa uppgifter kan det bidra till en svårighet gällande anonymiteten då det kanske endast finns en eller ett fåtal av det könet/åldern/etniciteten på den arbetsplatsen.
Avgränsning
Jag valde vid uppsatsstarten att studera hur tolv socialsekreterare inom tre kommuner fattar beslut. Med det knappa tidsutrymmet så kändes tre kommuner med fyra socialsekreterare från vardera kommunen lagom för att kunna få en bild av hur socialsekreterarna fattar beslut utifrån de vinjetter jag formulerat. Då det endast var tre socialsekreterare per kommun som visade intresse ansåg jag ändå att det vara tillräckligt antal för att kunna få en generell bild över skillnader som kan förekomma men tillräcklig få för att kunna bearbeta materialet.
Tillvägagångssätt
Här kommer jag grundläggande redogöra för hur jag gått tillväga i mitt uppsatsskrivande.
Vid uppsatsstarten tog jag kontakt med de kommuner vilka jag ville skulle delta, d v s Landskrona, Kristianstad samt Lund. Genom Landskrona och Kristianstads kommunväxlar kunde information hämtas om namn samt telefonnummer till enhetschefer över försörjningsstödsverksamhet i respektive kommun.
Telefonnummer till enhetschefer över försörjningsstödsverksamhet i Lund fanns tillgängliga på respektive kommuns hemsida. Därefter kunde jag ringa samtliga enhetschefer för att därigenom komma i kontakt med de socialsekreterare som skulle användas i studien. Då jag hade svårigheter att nå fram till enhetscheferna via telefon mejlade jag istället till enhetscheferna. Enhetscheferna fick
information om studiens syfte samt tillvägagångssätt i mejlet (se bilaga 2). Enhetscheferna valde att sända ut mejlet till alla socialsekreterare alternativt informerade enhetscheferna muntligt som sedan vid intresse tog kontakt via mejl. Det var tre socialsekreterare per kommun som visade intresse, även om jag eftersökte fyra per kommun.
Utifrån min fantasi formulerade jag sedan tre vinjetter som handlar om tre olika men förekommande situationer som en socialsekreterare kan möta. Jag har blivit något inspirerad av fall jag mött under min verksamhetsförlagda utbildning. Tanken är att vinjetterna ska ta upp tre olika ämnen. Den första vinjetten handlar om en pojke som vill börja spela tennis med sina vänner. Här har jag valt att pojken ska spela just tennis och t ex inte en vanligt förekommande allmän sport som fotboll, som även kan spelas gratis. I den andra vinjetten vill jag undersöka hur socialsekreterare ställer sig till om en familj med försörjningsstöd byter bostad utan att samråd med socialsekreterare, vilket alltid förespråkas när någon uppbär försörjningsstöd. Här har jag valt en i mina ögon dyr hyra i jämförelse med deras tidigare p g a att jag tror att socialsekreterare inte anser att det är korrekt att göra ett sådant byte. I detta fall vill jag undersöka huruvida barnen kommer att komma i kläm när föräldrar gör ett enligt socialsekreteraren felaktigt beslut. I det tredje fallet vill jag undersöka hur socialsekreterare förhåller sig till obligatoriska skolresor som fortfarande förekommer. I situationer där de måste delta men inte har pengar nog att ordna matsäck till resan, köpa en glass, läsk, godis eller något annat som kompisarna köper tror jag att barn kan känna sig utanför. I detta fall har föräldrarna inte uppburit försörjningsstöd under en långvarig period om minst sex månader, men genom fallet går det ändå att utläsa att familjen haft det svårt en längre period samt har skulder.
Vinjetterna skickades till respektive socialsekreterare med mejl (se bilaga 1). Jag hade ett sista svarsdatum som innebar att socialsekreterarna hade två veckor på sig att svara. Två av informanterna frågade efter mer tid och fick ännu en vecka på sig att besvara vinjetterna. De nio socialsekreterarna svarade på varje vinjett och jag har därav varken internt eller externt bortfall i min uppsats (Denscombe 2000). Under avsnittet Bakgrund har jag tagit fram sådant jag menar är grundläggande för att kunna förstå på vilket sätt socialsekreterare arbetar med försörjningsstöd samt vilka lagar, förarbeten och konventionstexter de har att förhålla sig till i sitt arbete, vilket är något som är grunden för att kunna undersöka syftet med
uppsatsen.
Under avsnittet Tidigare forskning har jag lagt fram sådan forskning och publikationer som förefaller intressant utefter syftet och problemformulering. Tanken är att fördjupa förståelsen för hur socialsekreterare bör arbeta i sitt arbete med försörjningsstöd där barn berörs. Jag har även tagit upp tidigare forskning där de precis som jag utgått från vinjettmetoden för att få fram skillnader i de
bedömningar som görs av tjänstemän. På detta sätt stärker jag validiteten i studien när jag visar resultat från studier med liknande ämnesområde (Denscombe 2009). Då ramlagsstiftningen i form av Socialtjänstlagen (2001:453) väger tungt i uppsatsen har det fått ett eget avsnitt under tidigare forskning. Där vill jag med hjälp av tidigare forskning få fram svårigheterna och möjligheterna som finns för socialsekreterare som arbetar inom försörjningsstöd med Socialtjänstlagen som stöd.
I teoridelen har jag fördjupat mig i det handlingsutrymme socialsekreterarna har att förhålla sig till och verka efter. Lipsky (1980) förklarar de faktorer som kan påverka socialsekreterarna att göra vissa bedömningar vilket jag finner intressant i en studie med detta syfte. Tanken är att teorin ska genomgripa hela uppsatsen. I avsnittet med resultat och analys har jag utgått från den process Denscombe (2009) beskriver om hur det går till att analysera ett material. Denscombe (2009) menar att det ofta går att urskilja fem steg i denna process. I en studie med kvalitativt material förbereder först forskaren sitt material. Detta innebär att iordningsställa materialet på så sätt att det går att arbeta med det, d v s föra in i samma programvara, göra plats för anteckningar, identifiera materialet med en unik kod för att sedan kunna referera. Detta sätt underlättar anonymiteten. Jag har varit noga att ta bort de eventuella namn som finns och istället ersätta dessa med det nummer informanten har fått. I det andra steget enligt Denscombe (2009) blir forskaren förtrogen med sitt material genom att läsa igenom materialet flertalet gånger. Detta steg kommer forskaren tillbaka till flera gånger under processens gång. I det tredje steget tolkar forskaren sitt material genom att koda, identifiera teman och hitta samband. Forskaren måste i detta läge också prioritera vissa delar av sitt material, vilka delar som är viktigare. Med hjälp av förklaringar av
liknande data ska forskarens material granskas. Det fjärde steget är att forskaren gör en skriftlig tolkning av det denne kommit fram till (Denscombe 2009). Jag har valt att presentera resultatet i matriser för att läsaren ska få en bättre överblick om hur informanterna besvarat vinjetterna. Dels finns det en spalt som visar om det blivit bifall eller avslag för att sedan närmre redovisa hur informanten bedömt ansökan. Ur bedömningen har jag plockat ut det som jag tycker är viktigast att framföra i kort format. I det femte steget förefaller det viktigt att validera
materialet genom att göra en jämförelse med andra förklaringar (Denscombe 2009).
Etik
I uppsatsen ska jag förhålla mig etisk gentemot informanterna och andra som kan komma till psykologisk skada utifrån arbetsprocessen eller av uppsatsen i sin skriftliga form. Det är även viktigt att vara öppen och respektfull i sin forskning d v s att de som deltar i min studie också vet att de deltar och vad uppsatsen ska användas till (Denscombe 2009).
Utifrån vetskap om att deltagare i en forskningsstudie ska få information om studien samt ge samtycke att delta har jag informerat respektive enhetschef om uppsatsens syfte, tillvägagångssätt samt att socialsekreterarna kommer att avidentifieras men att kommunen de verkar i kommer att presenteras.
Socialsekreterarna har sedan frivilligt valt att kontakta mig vid intresse att delta efter att ha fått information från respektive enhetschef. Den informationen socialsekreterarna fått av sin enhetschef innan de anmälde sitt intresse har jag däremot inte haft kontroll över. Däremot har jag fått vetskap från respektive enhetschef om att socialsekreterarna fått ta del av det mejl enhetschef fått från mig. För att undvika etiska svårigheter valde jag att också informera
socialsekreterarna i mitt utskick av vinjetterna om frivilligheten att delta, att det går att avbryta sitt deltagande, hur många som deltar, samt att informanterna avidentifieras men att kommunen är känd. Jag har i samband med att
socialsekreterarna inlämnat svaren meddelat att de i slutet på maj får ta del av den färdiga uppsatsen. På detta sätt menar jag att jag uppnått informationskravet och samtyckeskravet.
I min uppsats är det också av vikt att det material jag samlar in endast får användas i det syfte som informanterna fått information om. Det finns även ett konfidentialitetskrav som innebär att de informanter som deltar ska ges största möjliga sekretess d v s att informanterna avidentifieras i uppsatsen samt att jag inte ska utelämna mina källor (Denscombe 2009).
Det går att diskutera varför informanterna avidentifieras i studien trots att de är tjänstemän. Detta har jag valt att göra dels för att få socialsekreterare att ställa upp, dels då det kan framkomma ställningstagande och bedömningar som inte ska komma socialsekreteraren till skada på sin arbetsplats. Att kommunen är känd i studien är då jag tror att det kan vara till nytta för kommunerna. Denna uppsats kan då vara ett underlag i diskussioner kring vilka bedömningar som görs inom kommunen för att därigenom eftersträva konsekventa bedömningar men också på vilket sätt barnperspektivet ska framgå fortsättningsvis.
TIDIGARE FORSKNING OCH ANDRA
PUBLIKATIONER
Nedan kommer jag att framföra den tidigare forskning jag funnit relevant till syftet med uppsatsen. Jag har även under detta avsnitt valt att använda mig av andra publikationer som i vetenskapliga termer inte är forskning men ändå är av vikt för ämnet.
Beakta barn i beslut
På Barnombudsmannens webbsida (Barnombudsmannen 2 2012-05-04) finns information om hur kvalitet ska uppnås i de beslut som rör barn och unga. De menar att om beslutsfattaren gör barnkonsekvensanalyser i alla beslut som rör barn kan kvalitet i dess beslut uppnås. Det handlar inte om ett arbete vid sidan av det vanliga utan att det blir en del av det arbete som redan sker. Ett första steg är att använda Barnkonventionen som ett underlag i barnkonsekvensanalysen. För att kunna göra en bedömning av barns bästa är det av stor vikt att barnet får möjlighet att yttra sig om sina åsikter i beslut som rör barnet, vilket också framgår av
Barnkonventionen artikel 12. Genom att låta barnet få säga sina tankar och låta det vara en del i beslutet kan socialsekreteraren först säga att denne beaktat barnets bästa och låtit barnet hamna i främsta rummet. Även om barnet får säga sin mening, vilken får ligga till grund, är det ändå en vuxen som ska fatta beslutet (webbsida Barnombudsmannen 2 2012-05-04).
Socialsekreteraren som fattar beslut som rör barn och unga måste ha ett
professionellt förhållningssätt med kunskap om lagar, riktlinjer, förarbeten och föreskrifter som är kopplade till barns rättigheter och intressen. Av stor vikt är även att socialsekreteraren har kunskaper om tidigare forskning kring barns behov, utveckling och intressen (a a).
Analysen ska innehålla vilka intressen som står och väger mot varandra; barnets bästa gentemot vårdnadshavarens åsikt och samhällsekonomin. Gällande
samhällsekonomin är det viktigt att påpeka att det inte enbart gäller kostnaderna med att bevilja exempelvis ett bistånd utan även vinsterna och nyttan som det kan ge. Om ett barn får bistånd till en fritidsaktivitet kan det innebära vinster i form av bättre hälsa och frånvaro av framtida psykiska problem. Dock kan det finnas en annan lösning som kan kompensera behovet och då är det den lösning som får lyftas fram i analysen (a a).
När det föreligger en risk för att en barnfamilj vräks bör socialnämnden agera omgående med att utse en handläggare som har hand om ärendet som kontaktar hyresvärden och den enskilde. Detta för att på ett tidigt stadium kunna
uppmärksamma familjen och på så vis undvika vräkning. Det föreligger en
intressekonflikt i att ta kontakt med föräldrarna då de själva ska få bestämma över när de vill ta kontakt med en myndighet. Enligt detta förslag från Socialstyrelsen väger dock barnets rätt att ha ett stabilt boende tyngre än att hålla Socialtjänsten utanför i dessa situationer. I förlängningen har det visat sig kosta mindre för kommunen att arbeta som en uppsökande verksamhet jämfört med en passiv verksamhet då de kommuner som arbetar aktivt har lägre kostnader för försörjningsstöd till hyresskulder än de som förhåller sig passivt (a a).
Vinjettstudier där de belyst bedömningar
För att öka validiteten i studien vill jag redogöra för tidigare forskning som genom vinjettmetoden undersökt hur bedömningar av tjänstemän kan komma att skilja sig åt.
I Blomqvist och Wallanders (2004) vinjettstudie ”Åt var och en vad hon behöver; en vinjettstudie av socialsekreterares bedömningar och val av insatser vid
missbruksproblem” har 205 socialarbetares bedömningar granskats.
fiktiva fall som sedan jämförts och analyserats av forskarna. Forskarna har i en del undersökt betydelsen av vilken kommun eller stadstillhörighet socialsekreteraren har för de insatser som erbjuds. Här föreligger en betydande skillnad i vilka insatser en klient erbjuds, där skillnaden är att en klient inte erbjudas någon hjälp alls till att det har att göra med tvångsvård. Blomqvist och Wallander har även analyserat betydelsen av bakgrundsfaktorer för hur socialsekreterarens benägenhet är att erbjuda behandling och även mer ingripande insatser, bakgrundsfaktorer som de ekonomiska förhållandena i området, hur länge socialsekreteraren arbetat med missbruksproblem samt synsätt på missbrukare. I den analysen, som de menar inte har funnit tillräckligt med stöd i, har de kommit fram till att det kan finns tecken på att ett individualiserande arbetssätt hänger ihop med vilken syn arbetsgruppen har på missbruk medan ett rutiniserande arbetssätt hänger ihop med hög arbetsbelastning. Blomqvist och Wallander menar att det föreligger ett
utrymme för individuella tolkningar och lokala variationer i de bedömningar som görs av socialsekreterare inom missbruksvården. Vidare menar de att det finns en avsaknad av en enhetlig ”begreppsapparat” och även en kontinuerlig diskussion om bedömningar och val av insatser (Blomqvist & Wallander 2004).
”Från rättvise- och rättssäkerhetssynpunkt finns det dessutom skäl att peka på att såväl möjligheten att överhuvudtaget få bistånd från socialtjänstens missbruksvård som sannolikheten att bli föremål för tvångsvård i oacceptabelt hög grad tycks vara beroende av var man är bosatt” (Blomqvist & Wallander 2004).
Vid en analys av sjukhusjournaler vid mentalsjukhus visade det sig att lagen används på ett slentrianmässigt vis. Det visade sig nämligen att intagningsbesluten inte riktigt grundade sig i lagen men att det vanligaste skäl som åberopades var ”att vederbörande är ur stånd att ta vård om sig själv” (Stjernquist & Widerberg 1989:55). Det framkom med andra ord att ”de legala skälen döljer de verkliga” (a a). Det verkliga skälet var oftast att andra offentliga organ, så som polis,
socialtjänst eller sjukhus, begärde tvångsintagning. Undersökningens slutsats blev att ”en lag med bred tolkningsmarginal inte direkt påverkar en beslutssituation där det förekommer olika slags socialt tryck utifrån”. Lagen tillåter beslutsfattaren att rätta sig efter arbetssituationens krav (Stjernquist & Widerberg 1989).
Fler vinjettstudier där de undersökt bedömningar är Östberg et al (2000) som skrivit ”Barnavårdsutredningar i sex kommuner – en vinjettstudie”. I studien framgår att barnavårdsutredningarna skiljer sig åt både efter vilken kommun den enskilde bor i samt vilken socialsekreterare den enskilde tilldelas. De har kommit fram till att olikheterna i utredningarna påverkar rättssäkerheten.
Ramlagsstiftning
Socialtjänstlagen är en ramlag. För att jag ska kunna göra en tolkning av
socialsekreterarnas bedömningar behöver jag reda ut på vilket sätt en bedömning görs utifrån en ramlag då det är ramlagsstiftningen som ligger till grund för denna uppsats.
Socialtjänstlagen (2001:453) är en reformlag med ramlagskaraktär, en lag som ger uppdrag till myndigheter att bl a omfördela ekonomiska resurser till olika
samhällsgrupper. Ramlagskaraktären kännetecknas av att det finns en allmän måldeklaration som sedan myndigheter och i detta fall socialnämnd bryter ner och utformar till mer specifika föreskrifter för att kunna fatta beslut i enskilda fall. På detta sätt undviks en stel reglering för att ersättas med flexibilitet i tillämpningen
för de skilda situationerna som uppstår. Förutom måldeklaration innehåller även ramlagen regler för vilka som får fatta beslut samt regler om hur de formellt ska gå tillväga (Stjernquist & Widerberg 1989).
Johansson (2007) för i Vid byråkratins gränser också fram problematiken med ramlagar och den individuella situationsanpassningen då det kan leda till en godtycklig behandling av klienten och att rättsäkerheten på detta sätt försvinner. Alternativet att istället ha en strikt regeltillämpning höjer rättsäkerheten men blir istället stelbent. På detta vis finns ingen enkel lösning mellan att ge en
likabehandling och att ta hänsyn till den individuella situationen. Med den ramlagsstiftning som råder i nuläget måste socialsekreteraren i sitt
försörjningsstödsarbete förenkla individen och fästa vikt vid vissa av individens egenskaper och på så sätt göra individen till en klient. Det handlar om en social process där socialsekreterarens eget omdöme är oundvikligt då individen är en människa som måste tolkas in med all den komplexitet som föreligger.
Socialsekreteraren verkar nämligen i situationer som är så pass komplexa att det inte direkt fungerar att passa in dem i de formella regler som finns. Istället krävs det att socialsekreteraren besitter en förmåga att improvisera samt har sunt förnuft (a a).
Det finns åtminstone två sätt att se på socialsekreterarens arbete. Det första är att socialsekreteraren (enl Johansson: gräsrotsbyråkrat) besitter makt då det endast är socialsekreteraren som möter klienten och som därefter journalantecknar efter sin upplevelse av besöket och fattar ett beslut. Journalanteckningen ska vara objektiv, vilket är nästintill omöjligt. Om sedan politiker granskar beslutet utgår de ifrån det som finns antecknat då de ej deltagit i mötet. På detta sätt kan socialsekreteraren medvetet eller omedvetet styra klientens motiv till exempelvis en ansökan. Med beskrivningen ovan kan vi se att socialsekreteraren har en roll som går utöver gränserna, d v s de har förstahandsinformationen från klienten men också kunskap om vilka organisatoriska möjligheter som finns för att möta klientens behov vilket gör det svårt att kontrollera arbetet. Det går också att se på socialsekreterarens arbete utifrån vilka begränsningar som finns i handlingsutrymmet och hur detta handlingsutrymme varierar helt beroende på arbetsuppgift och utformningen i organisationen (a a).
Johansson (2007) menar att handlingsfriheten på sätt och vis begränsas när organisationen kan kontrollera arbetet före och efter arbetsprocessen. I
beslutsfattande är utgångspunkten att människan endast är begränsat rationell. Med det menas att en socialsekreterare omöjligtvis i en beslutssituation kan ta ställning till precis alla möjliga valalternativ och de efterföljande konsekvenserna av varje enskilt alternativ. Även om detta vore möjligt finns det inget val som är objektivt rationellt och därav inget bästa utfall. I praktiken innebär detta att människan endast är förmögen att inrikta sig mot det val som är tillfredsställande istället för att ta riktning mot det bästa alternativet. I socialsekreterarens fall innebär det att dennes rationalitet är relativ till en referensram och referensramen bestäms utifrån de begränsningar som finns i socialsekreterarens kunskap. Genom denna vetskap kan organisationen tillhandahålla en referensram. Med detta i beaktande kan vi se att det skulle kunna vara på så vis att socialsekreterarna vistas i en psykologisk miljö som anpassar besluten utefter organisationens mål. De förses med den information som krävs för att fatta ”rätt” beslut. Det vill säga att organisationen sätter upp premisser i arbetet som inte enbart underlättar arbetet för socialsekreterarna utan som även ger vissa tolkningar samt meningar
företräde. Ännu ett exempel är när en socialsekreterare i möten föredrar ärenden för arbetsgruppen. Ärendet har då redan blivit filtrerat genom socialsekreteraren vilket menas med att det ”faktaunderlag” som presenteras egentligen är en tolkning utefter organisationens egna termer (a a).
Så här kan vi se på socialsekreterarens roll ur två perspektiv utifrån hur ramlagen kan komma att påverka socialsekreterarens arbete. Handlingsutrymmet kan vara en källa till makt; att arbeta utifrån sitt eget ställningstagande alternativt att handlingsutrymmet egentligen är väldigt begränsat då organisationen påverkar socialsekreteraren att se sina ärenden med organisationens ögon. Om vi ser på det på ett förenklat vis.
TEORI
I teoridelen presenteras den teori som genomgripande används genom uppsatsen för att förstå och analysera det insamlade materialet. Teorin är inte vald
slumpmässigt utan utifrån mitt valda problem, jag vill nämligen förstå vad som faktiskt händer när socialsekreterare beslutar i ärenden gällande barn. Detta i synnerhet som lagstiftningen är en ramlag och således inte ger beslutsfattaren särskilt mycket ledning.
Handlingsutrymme
Mitt syfte med uppsatsen är att belysa hur beslutsmotiveringar formuleras av socialsekreterare inom tre kommuner. Detta är intressant då socialsekreterarna har ett visst handlingsutrymme som i praktiken gör det möjligt för dem att fatta olika beslut. Valet att applicera en teori som förklarar och problematiserar just
socialsekreterarnas handlingsutrymme är därför lämpligt. I föregående avsnitt har jag framfört fördelar och svårigheter med en ramlagsstiftning som
Socialtjänstlagen (2001:431) är. En ramlagsstiftning ger socialsekreteraren ett visst handlingsutrymme att verka utefter där även fler faktorer kan komma att påverka hur socialsekreteraren väljer att formulera sina beslutsmotiveringar. Lipsky (1980) talar om street-level bureaucracy vilket i svenska kan översättas med gräsrotsbyråkrater (Se även Svensson et al 2008). Gräsrotsbyråkrater kännetecknas som en tjänsteman i offentlig sektor som har direktkontakt med medborgarna. Det är en speciell roll där gräsrotsbyråkraten på uppdrag av staten ska fördela resurser till medborgarna. Då människan är så pass komplex föreligger en svårighet att sätta tydligare ramar för arbetet. Istället så ges gräsrotsbyråkraten ett ansvar att formulera individuella beslut. Lipsky (1980) menar att besluten som gräsrotsbyråkraterna fattar, rutinerna de etablerar och systemen som de uppfinner för att hantera medborgarna samt arbetsbördan skapar den offentliga policyn. Lipsky (1980) framför att gräsrotsbyråkraterna tenderar att favorisera klienter samt att det kan komma att påverka vilka beslut som fattas och leder till att beslut som fattas av olika gräsrotsbyråkrater också blir olika. Detta trots att de utgår från samma lagar. Vissa grupper i samhället kan missgynnas då favoriseringen i viss mån präglar de beslut som fattas, d v s etnicitet kan spela roll vem
gräsrotsbyråkraten omedvetet förfördelar. Detta fastän lagarna i sig inte är segregerande. Gräsrotsbyråkraterna lever dock gärna i tron att de behandlar alla klienter lika (Lipsky 1980).
Lipsky (1980) framför fem problemområden som karaktäriserar de offentliga organisationerna.
1. Tillgångarna är otillräckliga utifrån de krav som ställs på tjänstemännen. Gräsrotsbyråkraterna arbetar med en relativt hög grad av osäkerhet p g a
komplexiteten hos individen och de hinner inte heller få fram den information som de skulle behöva då de har bråttom när besluten ska fattas.
2. Efterfrågan tenderar att öka i takt med utbudet.
Då resurser ska fördelas av det offentliga har Lipsky sett en tendens att efterfrågan på dessa är i det närmaste omättlig. Om exempelvis nivån för försörjningsstöd fördubblades över en natt skulle det knappast vara någon svårighet att hitta villiga mottagare av biståndet.
3. Målen är otydliga eller står i konflikt med varandra.
4. Prestationsorienterade mål tenderar att vara svåra om inte omöjliga att mäta.
5. Klienterna är där inte frivilligt, och de är inte den främsta referensgruppen. Det finns inga incitament att tillfredställa klientens önskemål, då tjänstemannen inte har något att förlora på att inte tillfredsställa denne (a a).
Svensson et al (2008) menar att det inte finns något rätt eller fel i det arbete som socialsekreterarna utför utan arbetet bygger på bedömningar som är värdeladdade och moraliska. Det kan grunda sig i värderingar tjänstemannen har men också utifrån de värderingar som finns i samhälle. Däremot finns det regler och riktlinjer som de ska följa. Lagarna är sällan exakta och lämnar plats åt socialsekreteraren att tolka. Målet är ändå att variationen ska vara så liten som möjligt för att klienten inte ska vara utlämnad utan få det denne har rätt till. Flexibiliteten i lagarna är till för klientens skull för att en individuell bedömning ska kunna göras, vilket i praktiken kan innebära att bedömningarna blir något olika beroende av tjänsteman. Svårigheten i arbetet ligger i att vara aktiv och flexibel utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet för att kunna ge klienten det som den har rätt till, men samtidigt vara lika i alla situationer för att klienterna inte ska behandlas olika (Svensson et al 2008).
Tidigare i teorin har jag förklarat de svårigheter som ofta föreligger inom
organisationer med gräsrotsbyråkrater. Vidare har Lipsky (1980) kommit fram till fyra punkter som organisationen bör diskutera och uppfylla för att komma åt de svårigheter som finns. Görs detta så kan i förlängningen bedömningar av de anställda bli mer likartade. På så sätt ökas också rättssäkerheten. De fyra punkterna är:
• Organisationen måste veta vad de vill att de anställda ska göra, när målen är tvetydiga måste man rangordna sina preferenser.
• Organisationen måste veta hur man ska mäta de anställdas prestation. • Organisationen måste ha möjlighet att jämföra de anställdas bedömningar
med varandra för att etablera en standard för bedömningar/beslut. • Organisationen måste ha piska och morot för att styra sina anställda. Råder oenighet inom organisationerna så kan man kontrollera vilka av dessa punkter som är uppfyllda och vilka som inte är det för att få mer likartade bedömningar (Lipsky 1980).
RESULTAT OCH ANALYS
I denna del ska materialet redovisas och analyseras. De tre vinjetterna står för varsitt avsnitt. Varje avsnitt innehåller vinjett, kort resultat i matrisform samt vidare resultat som integrerats med analys. Efter de tre delanalyserna görs en slutlig analys av de tre vinjetterna.
Pojke, 10 år, vill spela tennis
Vinjett 1
En ensamstående man, 34 år, med en pojke på 10 år.
Familjen kom som flyktingar år 2005 och pappan har endast haft sysselsättning i form av SFI, samt något enstaka jobb som inte lett någonvart. Han är intresserad av att bli lastbilschaufför men har inget svenskt körkort. Familjen har en del släktingar i kommunen.
Pojken vill väldigt gärna spela tennis precis som hans kompisar gör, men pappan säger att det är alldeles för dyrt. Det kostar nämligen 3000 kr per halvår. Det finns en billigare tennisskola i kommunen som kostar 1500 kr där pojkens kompisar inte går. Nu ansöker pappan om försörjningsstöd till tennis om 3000 kr.
Resultat till vinjett 1
Beslut Bedömning i korthet
Landskrona Kommun
Informant 1 Avslag Ingår ej i skälig levnadsnivå. Framkommer inga särskilda skäl varför pojken behöver aktivering just genom tennis.
Informant 2 Avslag Fritid/Lek ingår i norm. Ytterligare bistånd är över skälig levnadsnivå.
Informant 3 Avslag Behovet redan tillgodosett genom Fritid/Lek i norm. Det framkommer inga särskilda skäl att bevilja ytterligare bistånd.
Kristianstads Kommun
Informant 4 Avslag Behovet kan tillgodoses med minde kostsam aktivitet. Hänvisning till låginkomsttagares möjligheter.
Informant 5 Avslag Dyr aktivitet ingår ej i skälig levnadsnivå, men
Fritid/Lek ingår i norm. Inga särskilda skäl för pojken att delta i dyrare fritidsaktivitet.
Informant 6 Avslag Fritid/Lek ingår i norm. Ytterligare bistånd anses ej ingå i skälig levnadsnivå. Ska inte ta ifrån föräldrarna
ansvaret med prioritering, vägledning och gränssättning.
Informant 7 Avslag eller
Bifall Avslag på tennisen om 3000 kr då det inte finns skäl nog. Bedömningen görs utifrån låginkomsttagares möjligheter. Om tennisen om 1500 kr väljs ges bifall om 1000 kr enligt nya riktlinjer till fritidsaktivitet.
Resterande får tas av Fritid/Lek som ingår i norm. Informant 8 Avslag Oskäligt dyr aktivitet. Det föreligger skäl att pojken
utövar aktivitet, men får ansöka om aktivitet med lägre kostnad.
Informant 9 Bifall Bifall om 1000 kr. Avslag på resterande summa om 500 kr då de redan beviljas genom norm. Att pojkens
kompisar går på den dyrare tennisskolan är inte skäl nog att bevilja den dyrare kostnaden.
Analys på bedömningar till vinjett 1
Med bedömningar som är väldigt olika även inom kommunerna väljer jag att analysera informanternas bedömningar var för sig. I slutet på denna analys ger jag en generell bild över det jag kommit fram till.
Informant 1, Landskrona Kommun, har valt att avslå ansökan med motivering:
”då det inte framkommit några särskilda skäl till varför pojken behöver aktiveras just genom tennis görs bedömningen att pojken inte är i behov av terminsavgiften för att uppnå en skälig levnadsnivå”. Informant 1 skriver att särskilda skäl skulle vara att pojken växer upp i en otrygg miljö och därav är i behov av en vuxen och stabil förebild, något pojken funnit i tennisläraren. Här får informant 1 in
Socialtjänstlagen (2001:453) genom 5 kap 1§ då denne framför vikten av att pojken får en trygg uppväxt och främja en god utveckling hos pojken. Informant 1 skriver även att vinjetten är väldigt kort och utifrån det som står drar slutsatsen att pappan har svårt att komma in på arbetsmarknaden, vilket innebär att familjen är i behov av ekonomisk hjälp. Informantens menar att familjen har ett starkt närverk med släktingar som bor inom kommunen och får genom dem hjälp i sin
föräldraroll. Utifrån ovan gör informant 1 tolkningen att pojken växer upp i en bra miljö. Det förefaller intressant att veta hur informanten vidare tänker kring
”aktivering just genom tennis” om en aktivering genom en annan idrott vore lämpligare efter pojkens behov och vilken idrott det i så fall skulle vara. Min egen tolkning av hur informanten valt att bedöma fallet är att denne tänker att pojkens behov av en aktivering av tennis inte är tillräcklig snarare än att det skulle avslås av ekonomiska skäl.
Informant 2, Landskrona Kommun, tar upp två aspekter under kommentarer. Dels
att ”kostnad för dyrare sportevenemang kan ej anses ingå i skälig levnadsnivå”. Huruvida det är tennisen i sig som är dyrare sportevenemang eller om en sport med kostnad om 3000 kr/halvår enligt informanten är en dyrare sport
framkommer ej. En annan aspekt Informant 2 framför är att det inte finns några ”medicinska skäl som föranleder någon annan bedömning”. I själva beslutet framkommer ingen av dessa aspekter utan avslaget görs utifrån att kostnaden för pojkens fritid/lek-behov redan tillgodoses genom riksnorm. Informanten
diskuterar inte vidare vad som kan anses vara barnets bästa.
Informant 3, Landskrona Kommun, framför att det är sparsamt med
bakgrundsinformation varför det blir svårt att fatta ett beslut, men utifrån det som står utgår informanten från ”att det inte föreligger några särskilda skäl varför
pojken är i behov av att spela tennis för att uppnå en skälig levnadsnivå”. Då det inte föreligger några särskilda skäl kan behovet tillgodoses genom bruttonormen skriver informanten. Informant 3 skriver att en individuell bedömning alltid ska göras och ”om det framkommit andra skäl att bevilja avgiften såsom att pojken växt upp under svåra förhållanden och att det hade främjat pojkens utveckling ifall han fick komma igång i någon aktivitet” hade annan bedömning varit möjlig. Här använder informant 3 Socialtjänstlagen (2001:453) genom 5 kap 1§ men
förtydligar inte varför pojkens utveckling inte skulle främjas med denna aktivitet. Det hade även varit intressant att veta varför informanten menar att pojken inte växt upp under svåra förhållanden. Informant 3 skriver vidare om Barn- och ungdomshandläggare varit aktuell i fallet hade deras bedömning vägt in. Precis som framgår i Stjernquist och Widerberg (1989) går det att se att andra
tjänstemäns bedömningar kan komma att påverka ett beslut, vilket jag gör en tolkning av som något bra i detta fall, om barn- och ungdomshandläggaren har bredare och djupare kunskap om barnets behov och det skulle leda till en
bedömning som utgår från barnets intressen, behov och barnets bästa, precis som det står skrivet på Barnombudsmannens webbsida (Barnombudsmannen 2 2012-05-04). Informant 3 tror att om det funnits skäl nog för pojken hade den lägre summan om 1500 kr troligen bifallits, då den högre summan ej bedöms som en skälig kostnad. I Landskrona kommun antas 420 kr gå till barnets fritid/lek varje månad för ett barn som är 10 år. Om kostnaden 3000 kr slås ut på sex månader blir summan 500 kr/månad. Som jag tolkar det kostar sporten 80 kr för mycket varje månad för att anses skälig enligt informant 3:s bedömning.
Det framkommer här svårigheter att generalisera utifrån hur alla socialsekreterare som arbetar med försörjningsstöd i Landskrona Kommun skulle bedöma detta fall. Detta då jag menar att bedömningarna av de tre informanterna är så pass olika. Det som generellt går att se är att avslag ges, men det ges både utifrån att kostnaden är oskäligt hög samt att behovet inte bedöms vara tillräckligt. Clevesköld et al (2009) menar att skäl som bestämt utgången i ett ärende ska motiveras enligt 20§ i Förvaltningslagen. I Landskrona Kommun framgår att skälen till besluten är olika vilket också i varje beslutsmotivering motiverats vilket innebär att 20§ i Förvaltningslagen följts. Vidare tar varje socialsekreterare upp varför barnets behov tillgodoses utan att tennisen beviljas och de har därav också beaktat barnets behov enligt Socialtjänstlagen (2001:443).
Informant 4, Kristianstad Kommun, skriver att terminsavgiften till tennis inte
ingår i begreppet skälig levnadsnivå och ”behovet kan tillgodoses genom andra mindre kostsamma fritidsaktiviteter”. Det som i detta fall föreligger intressant menar jag är att informant 4 under kommentar skriver att 500 kr/månad redan ingår i norm, vilket för ett halvår blir just 3000 kr. Behovet av försörjningsstöd prövas månadsvis medan denna aktivitet betalas halvårsvis och det är egentligen där problemet för informant 4 uppstår menar jag. Enligt norm skulle denna
kostnad om 3000 kr, som månadsvis blir 500 kr, bedömas som skälig och avslaget bestå i att det redan är tillgodosett genom norm. Detta om det för informant 4 alternativt socialnämnden i Kristianstad Kommun är meningen att de 500
kr/månad enbart ska gå till en fritidsaktivitet. Informant 4 skriver även att ”bistånd ska utgå för att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå utifrån vad en låginkomsttagare normalt sätt kan kosta på sig” samt att en fritidsaktivitet som kostar 3000 kr per halvår är något som en låginkomsttagare har råd med. Om låginkomsttagare ej har råd med 500 kr/månad undrar jag varför 500kr/månad till fritid/lek ingår i den norm som Kristianstad Kommun disponerat utifrån
Riksnormen. Informant 4 skriver även att behovet av umgänge med kompisar kan tillgodoses genom deltagande i andra mindre kostsamma aktiviteter. Informant 4 gör ingen vidare diskussion kring pojkens behov.
Informant 5, Kristianstad Kommun, bedömer att utövning av en ”dyr aktivitet”
inte ingår i begreppet skälig levnadsnivå. Informanten avslår med anledning av att aktiviteten är för dyr, men menar även att det i norm redan ingår kostnader för aktiviteter. Precis som informant 4 talar informant 5 om aktiviteten som dyr fastän samma summa redan ingår i norm. Avslag borde av den anledningen istället göras utifrån att behovet redan är tillgodosett genom norm, menar jag. Informant 5 menar även att ”det kan finnas speciella situationer där det finns anledning till att bevilja högre belopp för någon aktivitet t ex om aktiviteten är väldigt viktigt för barnet så att barnet inte mobbas i skolan eller av rehabiliteringsskäl”. Informant 5 skriver att pojken inte har några sådana behov men diskuterar inte vidare kring om det kan föreligga andra dolda behov i vinjetten.
Informant 6, Kristianstad Kommun, bedömer precis som de andra i Kristianstad
Kommun att kostnaden ej anses ingå i skälig levnadsnivå. Informanten skriver under kommentar att det ”utifrån de uppgifter som framkommer anser vi inte att det finns någon grund att bevilja ekonomiskt bistånd till en högre nivå utöver riksnormen”. Informant 6 framför ingenting om pojkens behov. Informant 6 skriver däremot att ”det är föräldrarnas ansvar att vägleda, prioritera och sätta gränser vilket man inte bör ta ifrån dem”. Jag tolkar det som att informanten här använt sig av 5 kap 1§ SoL där det bl a framgår att nämnden ska ”i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom”. Informant 6 reflekterar över förälderns eget ansvar och möjligtvis också över att pappan i vinjetten säger att tennisaktiviteten är dyr och vill låta föräldern ha denna åsikt.
Genom informanterna i Kristianstad Kommuns svar framgår att de har lika tänk kring att aktiviteten är för dyr i förhållande till norm, medan det egentligen är samma summa som de utger i norm. Det är kostnaden och riksnormen som blir motiveringen till avslag. Informanterna diskuterade mer kring kostnader än pojkens behov. Vid intresse av kostnadsaspekter finns det även anledning att diskutera vinsterna och nyttan av att ge ett bistånd, då det kan finnas vinster i framtiden i form av bättre hälsa samt frånvaro av framtida psykiska problem (webbsida Barnombudsmannen 2 2012-05-04). Däremot diskuterar de hur behovet kan komma att tillgodoses på annat sätt vilket innebär att behovet kan kompenseras utan att just tennisen ska beviljas.
Informant 7, Lunds Kommun, bedömer att kostnaden för det dyrare alternativet är
över skälig levnadsnivå, detta då bedömningen görs utifrån vad en
låginkomsttagare har möjlighet att betala och utifrån det anses kostnaden oskälig. Normbeloppet för fritid/lek är i Lunds kommun 404 kr/månad för ett barn som är 10 år. Som jag tolkar det kostar sporten 96 kr för mycket varje månad för att anses skälig enligt informant 7:s bedömning. Informanten diskuterar inte om pojkens behov och kring barnets bästa. Om pojken vill delta i tennisen om 1500 kr/månad kan dock 1000 kr beviljas och sedan använda resterande från norm. Att det bifalls med just 1000 kr menar informanten har att göra med att de enligt nya riktlinjer kan bevilja 1000 kr till ”barnfamiljer som varit aktuella för ekonomiskt bistånd längre än 6 månader”.
Informant 8, Lunds Kommun, bedömer att kostnaden överstiger skälig
levnadsnivå, men skriver även att det bedöms skäligt att pojken ”ges möjlighet till att ha en fritidsaktivitet och försörjningsstöd för stöd och stimulans kan utgå. Det sökta biståndet överstiger emellertid vad en låginkomsttagare på orten kan bekosta samt utgår stöd och stimulansbidrag för fritidsaktiviteter för barn vanligtvis med högst 1 000 kr/år”. Här hänvisar informant 8 precis som informant 7 kring vad en låginkomsttagare på orten har råd att kosta på sig. I detta fall kan det ha betydelse då summan som pojken vill ha till tennis är högre per månad än den summa som utges genom norm per månad om det är den summa som informant 8 menar överensstämmer med vad en låginkomsttagare på orten har råd med. Informant 8 diskuterar även huruvida föräldern kan fortsätta att betala tennisavgiften vid självförsörjning, vilket ska beaktas enligt 4 kap 1§ SoL där det framgår att
”biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv”. Informant 8 tar även upp under kommentar att ”pappan hamnar naturligtvis i en knepig sits med en son som vill utöva en aktivitet tillsammans med sina kompisar, men har bara möjlighet att hjälpa sonen till en annan aktivitet. I denna del är det pappans ansvar att diskutera förutsättningarna med sin son”.
Informant 8 diskuterar inte vidare pojkens behov utifrån pojkens utveckling utan
enbart att det anses skäligt att pojken ges möjlighet att ha en fritidsaktivitet utan att uppge anledning till det.
Informant 9, Lunds Kommun, ger bifall om 1000 kr till den billigare tennisskolan
och avslag på resterande 500 kr. Informant 9 bedömer att 3000 kr är en orimlig kostnad då familjen lever på försörjningsstöd. ”Att pojkens kompisar inte går på denna skola bedöms inte vara en godtagbar anledning till att den dyrare
tennisskolan skulle godkännas” skriver informant 9. 1000 kr/år kan beviljas i det riktade bidrag till barnfamiljer som varit aktuella för försörjningsstöd i minst 6 månader varför det bedöms rimligt att pojken är berättigad den summan. Resterande 500 kr bedöms vara tillgodosett genom beviljad riksnorm och huruvida det är beviljat när endast 404 kr ingår i norm till fritid/lek framgår ej.
Informant 9 diskuterar inte hur det blir för pojken under höstterminen när tennis
endast kan beviljas under vårterminen, då det rör sig om 1000 kr/år som kan beviljas.
Lipsky menar att gräsrotsbyråkraterna tenderar att favorisera vissa klienter vilket kan leda till att olika beslut fattas i likartade situationer även fast de utgår från samma lagar. Vissa grupper i samhället missgynnas då favoriseringen kan komma att prägla de beslut som fattas, även om lagarna i sig inte är segregerande. Genom att hjälpa de personer som man tror har störst chans att reagera positivt på
behandlingen, eller som i detta fall den ekonomiska hjälp som kan tillgodoses, ökar chansen till belöning för gräsrotsbyråkraten. Dels belöningen för
organisationen men också för gräsrotsbyråkratens egen del att få hjälpa andra. Gräsrotsbyråkraterna lever dock gärna i tron att de behandlar alla klienter lika (Lipsky 1980) vilket även uppmärksammats inom vinjettstudien som Blomqvist och Wallander (2004) gjort.
Familj som vill ha större bostad
Vinjett 2
Ett par, 28 resp 32 år, med fyra gemensamma barn, tre pojkar på 8, 5 och 1 år samt en flicka på 4 år. Både mannen och kvinnan har godkända grundskolebetyg, men ingen av dem har gått gymnasiet. Mannen har precis fått praktik på en restaurang i två månader och det finns goda möjligheter att det leder till arbete. Kvinnan är föräldraledig. Familjen bor i en hyreslägenhet om 3 rum och kök som kostar 5800 kr i månaden. Det är endast föräldrarna där 1-åringen också sover och det äldsta barnet som har ett eget rum. Pojken som är 5 år och flickan som är 4 år sover i en varsin soffa i vardagsrummet. Nu har föräldrarna hittat en lägenhet om 5 rum och kök som kostar 13 000 kr i månaden och de vill väldigt gärna flytta dit och har redan sagt upp kontraktet på bostaden där de bor i nu. Dessutom tycker de att den nya lägenheten ligger på ett ställe som är mer barnvänligt. De tänker att de kanske lättare beviljas den nya lägenheten om de inte har någon annanstans att bo.
Resultat till vinjett 2
Beslut Bedömning i korthet
Landskrona Kommun
Informant 1 Avslag Ytterligare hyreskostnad med 6000 kr avslås, då hyran är oskäligt hög till högsta godtagbara hyreskostnad. Skäl att bevilja högre hyreskostnad än den fastställda normen föreligger ej.
Informant 2 Bifall eller
avslag Bifall med rådrum om familjen ej bedöms ha vetskap om regler. Avslag om de bedöms ha vetskap om regler. Informant 3 Avslag Avslås med 6000 kr då det överstiger högsta godtagbara hyra. Familjen är i behov av större boende, men 13000 kr är orimligt högt. Skäl att bevilja högre hyra än den fastställda normen föreligger ej.
Kristianstads Kommun
Informant 4 Avslag Avslås med 4780 kr då det överstiger högsta godtagbara hyra. Behovet kan tillgodoses med mindre
boendekostnad. Flytten minskar familjens möjligheter till självförsörjning.
Informant 5 Bifall Hyran godkänns utifrån barnperspektivet under en övergångstid, 4 mån, så att familjen får tid att hitta ett billigare boende.
Informant 6 Avslag Avslå till del av hyra om 7200 då familjen fördyrat sitt boende. Behovet anses tillgodosett med tidigare hyreskostnad om 5800 kr. Genom ökade
boendekostnader fördröjer de sina möjligheter till självförsörjning.
Lunds Kommun
Informant 7 Avslag Ansökan avslås med motiveringen att kostnaden är över skälig levnadsnivå. Uppsägningen av lägenheten
