S
OCIAL HÅLLBARHET I
OFFENTLIG UPPHANDLING
En studie om offentlig upphandling som politiskt styrmedel
genom den nationella upphandlingsstrategin
Sara Bahram
Seminariedatum: 2021-01-15 Statskunskap kandidat Självständigt arbete 15 hp
Abstract
In this essay a quantitative empirical study with additional qualitative studies are performed. The purpose of this essay is to study how public procurement is used as a political instrument through the national procurement strategy. Swedish procurement legislation is based on EU directives since January 1, 1994 when the 1992 Act: 1,528 entered into force. The purpose of the
provisions was to ensure legal certainty in the purchasing and commercial practices of public authorities. Public authorities spend about 17% of EU gross domestic product on public
procurement. The value of purchases covered by procurement laws is estimated at approximately SEK 625 billion, which corresponds to 25% of GDP excluding VAT. This represents just over one-sixth of gross domestic product. Swedish procurement law is based on EU law and lies between administrative and civil law and is often described as commercial administrative law, as public procurement concerns how the public sector will act in commercial transactions. Public procurement has in recent years been the subject of political focus and a way to achieve political goals. The conclusions of this essay are that it is mainly time and human resources that causes a deficient implementation of the national procurement strategy. According to the top-down perspective, there are a number of possible obstacles to the implementation of a policy, lack of time and resources in the state authorities may have contributed to the national procurement strategy not being implemented to the extent that the government probably hoped. The national procurement strategy has had a direct effect on 5 authorities regarding social sustainability. The authorities that have given social sustainability their own heading in the governing documents can, from the top-down perspective, be considered to have had sufficient time to implement the concepts.
Key words: Public procurement, national procurement strategy, political instrument implementation studies, Public authorities.
Innehållsförteckning
1.Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Problemformulering, syfte och frågeställning ... 2
1.3 Disposition ... 3
2. Utvecklingen av offentlig upphandling som politikområde ... 4
2.1 Tidigare forskning om social hållbarhet i offentlig upphandling ... 4
2.2 EU:s arbete för en förändrad upphandlingspolitik ... 5
2.2.1 Handledning för socialt ansvarsfull upphandling (SRPP) ... 7
2.3 Nationell upphandlingsstrategi ... 8
3. Implementering – ur ett teoretiskt perspektiv ... 9
3.1 Implementeringsforskning ... 9
3.2 Uppifrån- och ner perspektivet ... 10
3.3 Nerifrån och upp-perspektivet (närbyråkraten) ... 11
4. Metod ... 12
4.1 Material och avgränsning ... 12
4.2 Analysschema ... 13
4.3 Analysmetod ... 14
4.3.1 Kvantitativ innehållsanalys ... 14
4.3.2 Frågeundersökning ... 15
4.4 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet ... 16
5. Resultatredovisning och analys ... 17
5.1 Implementering av den nationella upphandlingsstrategin ... 17
5.2 Identifiering av implementeringshinder ... 21
6. Slutsats och avslutande diskussion ... 24
6.1 Slutsats, svar på fråga 1 samt underfråga ... 24
6.2 Slutsats, svar på fråga 2 ... 25
6.3 Avslutande diskussion ... 25
6.4 Förslag till vidare forskning ... 26
1
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Värdet av offentliga upphandlingen i Sverige uppskattas till cirka 782 miljarder kronor per år. Värdet motsvarar närmare en femtedel av BNP eller 80 000 kronor per invånare. Offentlig upphandling regleras genom upphandlingslagstiftningen och syftar till att tillgodose
myndigheternas behov av varor och tjänster. För att tillvarata konkurrensen på marknaden och hushålla med skattemedlen ska myndigheter följa upphandlingslagstiftningen och vissa
bestämmelser (Upphandlingsmyndigheten, 2019). Den lagstiftning som idag gäller i Sverige utgår från EU direktiv. (Upphandlingsmyndigheten, 2019). Direktivet som berör offentlig upphandling syftar främst till att förverkliga principerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) om fri rörlighet för varor, etableringsfrihet och frihet att
tillhandahålla tjänster samt de principer som följer därav, bland annat om likabehandling, icke-diskriminering, ömsesidigt erkännande, proportionalitet och öppenhet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014). Användningen av offentlig upphandling som politiskt styrmedel har bland annat genom regeringens nationella upphandlingsstrategi arta sig som ett påtryckningsmedel om hur upphandlade myndigheter ska arbeta för att utveckla sitt arbete med offentliga inköp (Finansdepartementet, 2019). Offentlig upphandling ger numera regeringen numera två roller, delvis som en stark köpare och som lagstiftare för att genom dess köpkraft främja de politiska målen om social hållbarhet i offentlig upphandling.
Under 2016 arbetar finansdepartementet fram en nationell upphandlingsstrategi som blir gällande i juni 2016. Strategin innehåller tips och råd för hur upphandlande myndigheter ska arbeta med offentlig upphandling för att uppnå regeringens mål och visioner genom strategins uppställda inriktningsmål. Strategin är en av regeringens tre delar för att förändra offentlig upphandling i Sverige. De övriga två områdena är ny lagstiftning som började gälla 1 januari 2017 samt upprättande av en ny myndighet för offentlig upphandling som verkställdes 2015 -
Upphandlingsmyndigheten. Upphandlingsmyndigheten ska utveckla och förmedla kunskap, verktyg och metoder för offentlig upphandling för upphandlande myndigheter, enheter samt privata aktörer. Strategin syftar i huvudsak till att styra myndigheter och enheter att arbeta strategiskt med offentlig upphandling, främja en sund konkurrens på marknaden och att de
2 gemensamma skattemedlen och resurserna används effektivt. Den nationella
upphandlingsstrategin innehåller sju inriktningsmål, (1) Offentlig upphandling som strategiskt verktyg för en god affär, (2) effektiva offentliga inköp, (3) mångfald av leverantörer och en väl
fungerande konkurrens, (4) rättssäker offentlig upphandling, (5) offentlig upphandling som främjar innovationer och alternativa lösningar, (6) miljömässigt ansvarsfull offentlig
upphandling, (7) upphandling som bidrar till ett socialt hållbart samhälle (Finansdepartementet, 2016).
Strategin framför att målen förverkligas genom att dessa implementeras i myndigheternas interna styrdokument (Finansdepartementet, 2016). Upphandlande myndigheter har möjlighet att ställa sociala hänsyn genom att ställa krav på arbetsrättsliga förhållanden, erbjuda personer som står långt ifrån arbetsmarknaden möjlighet till sysselsättning eller att bidra till ökad delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning (Upphandlingsmyndigheten, 2019).
1.2 Problemformulering, syfte och frågeställning
Offentlig upphandling har på senare år varit föremål för politiskt fokus och ett sätt att bland annat uppnå politiska mål och visioner. Under senare tid har även strategisk offentlig upphandling kommit att växa fram som ytterligare ett sätt att uppnå socialpolitiska mål. Myndigheterna ska göra bra affärer och använda skattemedel på ett effektivt sätt. Fokuset på offentlig upphandling i Sverige är en följd av EU:s inflytande och EU har således bidragit till att offentlig upphandling getts en framträdande och betydande roll i regeringens förvaltningspolitik. Europadomstolen bedömer att sociala hänsyn kan värderas högre med stöd av vissa
bestämmelser, vilket regleras i lagen om offentlig upphandling. Bedömningen om att sociala hänsyn kan värderas högre i förhållande till andra krav har bidragit till att offentlig upphandling numera kan används som ett socialpolitiskt styrmedel. Upphandlande myndigheter ska ställa krav på social hållbarhet genom att implementera den nationella upphandlingsstrategin och särskilt nationella upphandlingsstrategins mål om strategins mål (7) Offentlig upphandling som bidrar till ett socialt hållbart samhälle i de interna styrdokumenten för offentlig upphandling. Syftet med denna uppsats är att undersöka hur offentlig upphandling kan nyttjas ett politiskt styrmedel via den nationella upphandlingsstrategin. För att ett politiskt styrmedel ska föreligga ska uppsatsen undersöka i vilken omfattning statliga myndigheter implementerat en politisk vilja
3 i sina styrdokument. Finansdepartements formulering av den nationella upphandlingsstrategin kommer användas för den empiriska undersökningen.1 I denna uppsatts kommer
Finansdepartementets formulering av en nationell upphandlingsstrategi för statliga myndigheter att fungera som underlag vid jämförelse och analys av det empiriska materialet. Uppsatsen kommer undersöka om offentlig upphandling har verkningskraft som politiskt styrmedel genom att studera i vilken omfattning statliga myndigheter har implementerat den nationella
upphandupphandlingsstrategin i respektive styrdokument/policys för offentlig upphandling.
Frågeställning 1:
I vilken omfattning har målen om social hänsyn i offentlig upphandling implementerats i de statliga myndigheternas styrdokument?
Underfråga:
Hur många gånger förekommer begreppet social hänsyn i de statliga myndigheternas styrdokument där begreppen implementerats i styrdokumenten?
Frågeställning 2:
Vilka tänkbara implementeringshinder kan identifieras vid implementeringen av den nationella upphandlingsstrategin?
1.3 Disposition
Inledningen kommer att redovisa innebörden av offentlig upphandling och vad offentlig upphandling uppfyller för politisk funktion samt en beskrivning av social hållbarhet inom offentlig upphandling. Sedan följer en beskrivning över EU:s betydelse för den offentliga upphandlingen samt den nationella upphandlingsstrategin. Kapitel 2 presenterar utvecklingen av offentlig upphandling som politikområde, tidigare forskning om social hållbarhet i offentlig upphandling, EU:s arbete för en förändrad upphandlingspolitik, en handledning för socialt
1 Upphandlingsstrategin framför sju inriktningsmål, på grund av avgränsningskrav kommer målet om hänsyn till social hållbarhet (mål nummer 7) att ges huvudsakligt utrymme i denna uppsatts. För grundlig beskrivning av strategin se avsnitt 2.3.
4 ansvarsfull upphandling och regeringens nationella upphandlingsstrategi. Kapitel 3 redovisar den teoretiska utgångspunkterna för studien, i avsnitt 3.1 presenteras implementeringsforskning och betydelsen för policyskapande. I avsnitt 3.2 och 3.3 presenteras uppifrån- och ner perspektivet samt nerifrån- och upp perspektivet (närbyråkraten). Avsnitt 4 redogör för metod, material, avgränsningar samt validitet, reliabilitet och generaliserbarhet. Vidare redovisas studiens resultat och analys av den empiriska undersökningen i kapitel 5. Kapitel 6 redogör för slutresultat där studiens frågor besvaras. I kapitel 7 ges förslag på vidare forskning. Slutligen redovisas de källor som använts i studien under kapitel 8.
2. Utvecklingen av offentlig upphandling som politikområde
2.1 Tidigare forskning om social hållbarhet i offentlig upphandling
Tidigare forskning om offentlig upphandling visar att staten under lång tid använt sociala hänsyn som politiskt styrmedel. Redan under 1840-talet användes statliga kontrakt i England, Frankrike och USA för att koppla ihop sociala hänsyn med offentlig upphandling genom att
socioekonomiska mål kopplades ihop med upphandling genom rättvisa arbetsvillkor, rättvisa löner och sysselsättningsmål (McCrudden, 2006, s 2–3). Innan staten började använda sociala hänsyn i offentlig upphandling användes upphandling som ett instrument för att säkerställa ekonomisk och socialpolitik som i sin tur definierades av regeringen. Den moderna offentliga upphandlingen har utvecklats tillsammans med välfärdsstaten och offentlig upphandling används som ett instrument för att utveckla välfärdsstaten (Brammer &Walker, 2007, s 4). Efter första världskriget började statliga kontrakt ses som en viktig mekanism för att främja de
funktionshindrades behov och beslutsfattare började se möjligheterna med att använda
upphandling för att förse den mer utsatta arbetarens behov. Den brittiska regeringen införde ett betydande program för krigsskadade genom statliga kontrakt och efter andra världskriget började staten använda andra program som syftade till att även hjälpa funktionshindrade arbetare och ett populärt tillvägagångssätt var inrättandet av s.k. ”skyddade verkstäder” för funktionshindrade arbetare där vissa varor tillverkades och sedan fick företräde vid statliga inköp. Ytterligare ett exempel på tidig användning av offentlig upphandling som politiskt styrmedel är den
kanadensiska statens arbetet med antidiskriminering som tog fart under 1960-talet. Kanadensiska staten identifierade att diskrimineringslagstiftningen inte efterlevdes tillräckligt och inrättande
5 anställningsskydd för diskriminerade grupper och krävde att företagen skulle införa policys för antidiskriminering. Företag som inte levde upp till kravet om antidiskriminering hade inte rätt att delta i offentliga upphandlingar. Kontrakten med staten genererade stora inkomster för företagen vilket medförde att många företag försökte leva upp till kravet om antidiskriminering
(McCrudden, 2004, s 257–258). Under senare år har det politiska intresset för upphandling ändrat fokus och idag ses möjligheterna att använda offentlig upphandling som ett sätt att
kontrollera utnyttjandet av resurser för att uppnå politiska sociala mål (Brammer & Walker 2011, s 6). I Europa har offentlig upphandling fått stort politiskt utrymme på grund av
Europakommissionens arbete med direktiv. Medlemsstaterna uppmanas genom direktiven och övriga regelverk införa nationella policys som förväntas kontrollera samt styra den offentliga upphandlingen och särskilt styra bland annat social hållbarhet i upphandlingar. Även om offentlig upphandling har en lång historia finns det knapphändigt forskningsunderlag. Det finns emellertid ett exempel på när staten använt policys för att styra den offentliga upphandlingen. I början på 2000-talet utvecklade Nordirland ett projekt för att använda upphandling som ett medel för att minska långtidsarbetslösheten. Kommunfullmäktige i Nordirland införde en miljö- och hållbarhetspolicy som medförde att leverantörerna skulle uppfylla vissa krav för att kunna tilldelas ett statligt kontrakt. Forskarna som studerade policyn ansåg effekten av policys som måttfull, forskarna identifierade att hållbarhetskraven inkluderades i policys men att staten trots hållbarhetskraven ändå valde att teckna kontrakt med den leverantör som erbjöd det lägsta priset. Detta motiverades med att hållbarhetskraven genererade orimligt höga kostnader, uppenbarligen prioriterades lägre kostnader framför uppfyllandet av hållbarhetskraven. Införandet av miljö- och hållbarhetspolicyn i Nordirland ledde förvisso till upplysning om hållbarhet men effekterna av utfallet kan anses som obetydlig (Preuss, 2009, s 21).
2.2 EU:s arbete för en förändrad upphandlingspolitik
Sedan 1 januari 2013 omfattar den Europeiska unionen 28 medlemsstater; Sverige, Spanien, Österrike, Ungern, Tyskland, Tjeckien, Slovenien, Slovakien, Rumänien, Portugal, Polen, Nederländerna, Malta, Luxemburg, Litauen, Lettland, Kroatien, Italien, Irland, Grekland,
6 Frankrike, Estland, Finland, Cypern, Danmark, Belgien, och Bulgarien och Storbritannien 2.
Föredraget om den Europeiska unionen (EUF fördraget) och EU-fördraget beskrivs som EU:s grundlag. EUF fördraget innehåller bland annat bestämmelser om de fyra friheterna: Fri rörlighet för personer, tjänster, kapital och varor. Upphandlingslagarna bygger i sin tur på fem
grundprinciper (Upphandlingsmyndigheten 2019).
- Likabehandlingsprincipen: vid en upphandling ska samtliga leverantörer behandlas lika. Samtliga lika fall ska behandlas lika och samtliga olika fall ska behandlas olika. Samtliga leverantörer ska få tillgång till samma information samtidigt för att inte en leverantör får ett övertag. Leverantörer ska ges samma förutsättningar och ingen leverantör får gynnas eller missgynnas.
- Icke-diskrimineringsprincipen: principen innebär att ingen leverantör får diskrimineras på grund av medborgarskap, verksamhets- eller etableringsland. Principen förutsätter att alla anbudsgivare behandlas lika.
- Öppenhethetsprincipen: offentliga upphandlingar ska präglas av öppenhet och
förutsebarhet. Uppgifter gällande upphandlingen ska inte hemlighållas, upphandlingen ska annonseras offentligt och de anbudsgivare som deltagit i upphandlingen ska informeras om resultatet.
- Proportionalitetsprincipen: kraven som ställs i en upphandling ska vara i proportion till det som ska upphandlas. Kraven som ställs måste vara effektiva, möjliga att kontrollera och leda till att syftet med upphandlingen nås.
- Principen om ömsesidigt erkännande: innebär att medlemsstaterna är skyldiga att erkänna ex betyg och handlingar som utfärdas av respektive medlemsstat.
Den 9 september 2015 talade kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker med en avsikt att utveckla ett förslag till en europeisk pelare för sociala rättigheter. Syftet med dessa rättigheter var att formulera viktiga principer som bedöms vara viktiga för väl fungerande och rättvisa arbetsmarknader och utvecklandet av välfärdssystem. (Europeiska kommissionen, 2017).
2Storbritannien lämnade Europeiska unionen den 31 januari 2020. Under resten av 2020 gällde övergångsregler,
Från den 1 januari 2021 är Storbritannien emellertid inte längre del av EU:s regelverk, vilket bland annat innebär att den så kallade fria rörligheten upphör att gälla.
7 Förslaget innefattar ett meddelande från kommissionen av deskriptiv art där man beskriver bakgrunden och syftet med en europeisk pelare om sociala rättigheter. Meddelandet innehåller även hur kommissionen ämnar etablera pelaren samt en kommissionsrekommendation om den europeiska pelaren. Kommissionen skriver att den europeiska pelaren bör främja en mer hållbar och inkluderande tillväxt i Europa genom att bland annat främja jobbskapande och social
gemenskap. Samtidigt är Kommissionen tydlig med att flertalet områden i pelaren huvudsakligen berör nationella befogenheter men att EU har möjlighet att agera på det sociala området.
Förslaget är indelat i tre kapitel: det första kapitlet benämns ”lika möjligheter och tillträde till arbetsmarknaden”. Kapitlet lyfter bland annat att alla har rätt till utbildning och livslångt lärande. Alla ska behandlas lika och ges lika möjligheter oavsett lön, ras, etniskt ursprung, religion, sexuell läggning eller ålder. Det andra kapitlet ”rättvisa arbetsvillkor”. Kapitel två beskriver bland annat en trygg anställning, information om anställningsvillkor, lön och skydd vid uppsägning. Även balanser mellan arbete och privatliv beskrivs. Det tredje kapitlet ”socialt skydd och inkludering” belyser bland annat om rätten till socialt skydd, barnomsorg, arbetslöshetsersättning, hälso- och sjukvård och stöd/tjänster till personer med funktionsnedsättning. Förslaget presenterades i sin helhet 26 april 2017 (Europeiska
kommissionen, 2017).
2.2.1 Handledning för socialt ansvarsfull upphandling (SRPP)
År 2011 publicerade Europakommissionen en handledning för socialt ansvarsfull upphandling (SRPP). Syftet med handledningen är att öka de upphandlande myndigheternas medvetenhet om de potentiella fördelarna med SRPP och att klargöra de möjligheter som finns i EU:s regelverk och möjligheterna som finns för offentliga myndigheter att beakta sociala hållbarhet i offentliga upphandlingar och inte enbart fokusera på priset. Kommissionen lyfter fram socialt ansvarsfull upphandling som ett sätt att sprida goda exempel och ett sätt att påverka marknaden.
Handledningen lyfter fram att upphandlande myndigheter genom offentlig upphandling kan bidra till fler arbetstillfällen, anständigt arbete, social integration, tillgänglighet, ”design för alla” och samtidigt försöka efterleva sociala standarder. SRPP:s effekter kan komma att bli viktiga för vissa arbeten, tjänster och produkter eftersom offentliga upphandlingar dominerar en stor den av marknaden (Europeiska kommissionen, 2011).
8
2.3 Nationell upphandlingsstrategi
Våren 2016 börjar regeringen likt kommissionen se offentlig upphandling som ett sätt att använda skattemedel på resurseffektivt sätt för att uppnå viktiga samhällsmål.
Finansdepartementet presenterar utifrån detta en nationell upphandlingsstrategi där regeringen beskriver hur upphandlande myndigheter och enheter ska gå tillväga för att uppfylla regeringens mål om offentlig upphandling som ett strategiskt verktyg för att uppnå förvaltningspolitiska, sociala- och miljömässiga mål. Den nationella upphandlingsstrategin är en av regeringen tre reformer 3. Regeringen belyser att de offentliga inköpen kommer att ha en allt större roll för
Sveriges nationella genomförande av FN:s agenda 2030 med målen till en socialt, ekonomiskt och hållbar utveckling och vara uppnådda till år 2030 i världens alla länder.4 Agenda 2030 är
indelade i tre delar av hållbar utveckling: den sociala, den miljömässiga och den ekonomiska. I den nationella upphandlingsstrategin skriver man följande (Finansdepartementet, 2016). ”Målet för politikområdet Offentlig upphandling är att offentlig upphandling ska vara effektiv, rättssäker och ta tillvara konkurrensen på marknaden. Den ska också främja innovativa lösningar och ha miljöhänsyn och sociala hänsyn i beaktande. En strategisk användning av offentlig upphandling är ett effektivt instrument för att uppnå målet och samtidigt åstadkomma flera positiva effekter i samhället. I detta ingår att främja en ökad tillväxt och sysselsättning samt en hållbar utveckling med hänsyn till miljömässiga, sociala och etiska aspekter.”
Den nationella upphandlingsstrategin vänder sig främst till företrädare för de statliga myndigheterna och det är regeringens önskan att dessa genomför strategin för att uppnå
strategins uppsatta mål. Det är kommuner och landsting som står för huvuddelen av de offentliga upphandlingarna men utifrån det kommunala självstyret har de ingen skyldighet att följa den nationella upphandlingsstrategin. Trots det kommunala självstyret uppmanas kommuner och regioner att följa strategin och implementera målen i sina styrdokument för att uppnå strategins sju uppställda mål. Strategin innehåller sju inriktningsmål: (1) Offentlig upphandling som
3 Reformen består av tre delar: upphandlingslagstiftningen, den nationella upphandlingsstrategin och inrättandet av Upphandlingsmyndigheten som särskild myndighet som en nationell myndighet avseende upphandlingsfrågor. 4 Agenda 2030 antogs 2015, målen ersatte den 1 januari 2016 de åtta milleniemålen som FN och världens länder hade arbetat med sedan år 2000.
9 strategiskt verktyg för god affär. (2) Effektiva offentliga inköp. (3) En mångfald av leverantörer och en väl fungerande konkurrens. (4) En rättssäker offentlig upphandling. (5) En offentlig upphandling som främjar innovationer och alternativa lösningar. (6) En miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling. (7) Offentlig upphandling som bidrar till ett socialt hållbart samhälle (regeringen 2016). Den nationella upphandlingsstrategin kommer att följas upp av
Upphandlingsmyndigheten som fått ett särskilt uppdrag att följa upp strategin utifrån de sju inriktningsmålen.
3. Implementering – ur ett teoretiskt perspektiv
3.1 Implementeringsforskning
I den offentliga debatten kopplas politik ofta med det som händer innan ett beslutet är fattat i exempelvis riksdagen. Det som händer näst kan uppfattas som en teknisk förvaltningsprocess där man genomför de politiska besluten enligt beslutfattarnas syften. Verklighetens
genomförandeprocesser ser emellertid inte ut på detta sätt utan landar ofta på ett helt annat sätt i samhället, något som sällan uppmärksammas i den offentliga debatten. Den här delen kommer presenteras olika sätt att implementera politiska beslut. Implementering är den näst sista delen av en policyprocess och ser ut på följande sätt:
Policyformation → Fastsättande av dagordning → Beslut → Implementering → Utvärdering. (Malmö stad 2012).
Att analysera politiska beslutsprocesser som något linjärt har både för och nackdelar. Modellen visar läsaren en förutbestämd beslutsprocess samtidigt som en dynamisk process kan fånga flera moment och händelser. Under 1970-talet var den klassiska implementeringsforskningen mycket populär under men kom att från slutet på 1980-talet ses som omodern och många forskare valde under den tiden att inte fokusera på forskningen kring implementering. Forskning har visat att det minskade intresset för implementeringsforskning orsakades av både samhälleliga externa faktorer och akademiskt interna faktorer. Den akademiska debatten som fortgick mellan nerifrån och upp-perspektivet och uppifrån ner-perspektivet blev till slut tröttande för forskare. De diskussioner som fördes fick många forskare att till slut ge upp implementeringsstudier. En
10 samhällelig orsak till att forskare gav upp implementeringsstudier var en extern faktor som berodde på utvecklingen i USA och Storbritannien under 1980-talet, denna faktor hade en betydande roll för utvecklingen inom förvaltningsforskningen över hela världen. Både USA och Storbritannien styrdes av nyliberala regeringar som i sin tur ville sätta sin egen prägel på
politiken om hur respektive land skulle styras (Hall & Löfgren, 2006, s 139–141).
3.2 Uppifrån- och ner perspektivet
Under 1970-talet började forskare se att politiska förhandlingar fortsatte efter att ett beslut fattats och att beslutfattarnas politiska syften sällan följdes. Uppifrån-och närperspektivet håller fast vid föreställningen om att en policyprocess är avslutad efter att de nödvändiga besluten är fattade, det vill säga att beslutsfattande är det sista steget i policyprocessen. Föreställningen om att andra personer (oftast tjänstemännen) ska ta vid och genomföra ett beslut efter att politiker har fattat ett beslut sägs vara både empirisk och normativ. Den mest kända studien är Pressmans och
Wildavskys (1973) som undersöker hur implementeringen av ett projekt i Oakland trots ett politiskt stöd och ekonomiska resurser blev ett totalt misslyckande. Slutsatsen utifrån Pressmans och Wildavskys studie var att desto fler glapp och desto större avstånd det fanns mellan dem som fattar besluten och de som ska förverkliga ett beslut, desto större blev riskerna att syftet med beslutet inte genomfördes. Det som är särskilt utmärkande för uppifrån och ner-perspektivet är en föreskrivande ambition att försöka ta fram bättre kunskap för beslutsfattare för att kunna styra genomförandet av en policy. En lyckad implementeringsprocess kräver att nedanstående
parametrar uppfylls:
- Tillämparen hindras inte av externa omständigheter.
- Tillräckligt med tid avsätts till genomförandet av implementeringsprocessen. - Nödvändiga resurser är tillgängliga.
- Det politiska beslutet baseras på en korrekt kausal förståelse av mål och medel. - Relationen mellan mål och medel är direkta.
- Tillämparen (i många fall tjänstemännen) är inte beroende av andra aktörer. - Deluppgifterna i genomförandet är specifika och i rätt ordning för genomförande. - Det finns en utmärkt kombination mellan kommunikation och koordination.
11 - Beslutsfattare kan uppnå och kräva kontroll över processen. (Hogwood & Gunn, 1984, s
198).
Förvaltningspolitiken i Sverige präglas av en dualism i sättet att styra förvaltningen där det finns en tydlig gräns mellan de politiska och administrativa nivåerna inom förvaltningen. Dualismen märks särskilt genom att Sverige länge haft en lokal nivå av beslutsfattare i form av kommuner och Regioner. Uppifrån och ner-perspektivet präglar många beslutsfattares styrning och
implementering av politiska beslut genom policyskapande. Perspektivet ämnar till att vägleda beslutsfattare genom att vara till hjälp och för att beslutsfattare ska undvika
implementeringsproblem som kan uppstå med tanke på den dualism som föreligger. För att de statliga myndigheterna ska undvika implementeringsproblem krävs resurser och att det fattade beslutet kan genomföras utan inflytandet av andra aktörer. Det krävs även tydlig kommunikation och koordination mellan beslutfattare och tjänstemännen om vad som förväntas uppnås med beslutade politiska målen.
3.3 Nerifrån och upp-perspektivet (närbyråkraten)
Närbyråkrater är statstjänstemän som är anställda för att agera å politikernas vägnar och implementera och genomföra de politiska beslut som politikerna fattat. Kännetecknande för närbyråkratens arbetssituation är att arbetsområdet inte är detaljreglerat och lämnar därför utrymme för visst tolkningsutrymme av de fattade politiska besluten som tjänstemännen
förväntas implementera och genomföra. Arbetet sker i ett nära samarbete mellan närbyråkraterna och utövarna och närbyråkraterna är inte lätta att kontrollera. Organisationerna där
närbyråkraterna arbetar saknar ofta kunskap om närbyråkraternas arbetsområde om vad som fungerar med hänsyn till prioriteringar och resurserna är ofta begränsade. Några
konsekvenser/problem som kan uppstå i närbyråkratens arbete är att närbyråkrater själva ska tolka regler och politiska beslut och att dessas attityder till arbetet ofta påverkas av den nära kontakten med brukarna. Andra konsekvenser som kan uppstå är att närbyråkraten tar över kontrollen av genomförandet av fattade politiska beslut och att dessa administrerar
arbetsuppgifter som och står ansvarig för beslut som de själva inte haft möjlighet att påverka. Tjänstemännen gör ofta en egen bedömning av de beslutade politiska besluten och därför efterlevs ofta inte de politiska intentionen fullt ut. En naturlig följd blir alltså att tjänstemännen
12 utformar policy och riktlinjer efter subjektiva tolkningar. Nerifrån och upp-teorin tar
tjänstemännens parti och vill att politiken ska rikta sig på och uppmärksamma tjänstemännens arbetssituation istället för att försöka styra deras arbetssätt för att lyckas med implementering av politiska beslut (Hall & Löfgren, 2006 s 142).
4. Metod
4.1 Material och avgränsning
Det material som valts ut har analyserats med en kvantitativ innehållsanalys är styrdokument från tjugo (20) stycken statliga myndigheter. Ett styrdokument definieras som ett hjälpmedel för myndigheten att styra tjänstemännen i en särskild riktning och för att uppnå vissa politiska beslut/mål. Styrdokumenten ska syfta till att leda verksamheten mot att nå de kortsiktiga- och långsiktiga målen (Malmi & Brown, 2008, s 293). Skälet till att studien har avgränsats till att analysera styrdokumenten är att de statliga myndigheterna till skillnad från kommuner lyder under kommunalt självstyre och är skyldiga att följa regeringens regleringsbrev och politiska mål. De statliga myndigheterna är även skyldiga att följa regeringens riktlinjer, i detta fall den nationella upphandlingsstrategin. Namnen på de myndigheter som ingår i studien redovisas men det går inte att härleda vilka myndigheter som besvarat frågorna med ja/nej, det kan anses positivt eftersom man på detta sätt kan göra en mer objektiv och opartisk bedömning om hur den nationella upphandlingsstrategin fungerar som ett politiskt styrmedel på de statliga
myndigheterna. Det empiriska materialet till denna studie har inhämtats genom en begäran om utlämnande av styrdokumenten, begäran mejlades till respektive myndigheters registrator. Totalt har tjugofyra (24) stycken myndigheter tillfrågats, varav tjugo (20) stycken myndigheter svarade på begäran. De tillfrågade myndigheterna gavs en möjlighet att återkomma inom 2 veckor vilket kan anses som rimligt eftersom en begäran om utelämnande av handlingar enligt
tryckfrihetsförordningen ska hanteras skyndsamt av myndigheterna. Myndigheter som inte inkom med svar uteslöts från studien. Eftersom det totala antalet myndigheter nationellt överstiger tjugo (20) stycken myndigheter kan resultatet i studien inte anses som nationellt allmängiltigt.
13
4.2 Analysschema
För att ge en övergripande bild av studiens värden, variabler och analysenheter har ett
analysschema upprättats. Syftet med analysschemat är att ge en övergripande sammanfattning över insamlat material. Urval av variabler kan göras enligt fyra avgränsande sätt: absoluta, relativa, kontextuella och kollektiva variabler. De absoluta variablerna är de mest använda variablerna men förklarar enbart förändringen av fall i en studie. Till skillnad från de absoluta variablerna förklarar de relativa variablerna förändringarna i analysenheterna som är beroende av andra analysenheter. Relativa variabler kan alltså mäta förändringar genom att sätta olika
analysenheter mot varandra. Kontextuella variabler kan användas när en studie anser förklara egenskaper hos en variabel som kan kopplas till en så kallas superanalysenhet, en
superanalysenhet innehåller många olika gemensamma analysenheter. Kollektiva variabler förklarar egenskaper hos utvalda analysenheter. Vid valet av variabler är det viktigt att inkludera sådan information som annars skulle lämnas utanför en analys. Mätning är att empiriskt
färdigställa analysschemat till en färdig datamatris. Operationalisering är den process som med hjälp av en teoretisk definition leder fram till mätningen i en studie. Operationaliseringen innebär
att ett fenomen omformuleras från något omätbart och diffust till konkret och mätbart (Esaiasson et.al. 2017 s.45–57). Tabell presenterar studiens formvariabler. Formvariabler i en studie
omfattar exempelvis storlek, antal, tid, eller namn (Esaiasson et.al. 2017 s.202–206)
Tabell 2: Formvariabler
Namn på variabel Värde (variabelns värde)
Namn på statlig myndighet Namn på statlig myndighet Förekomst av social hållbarhet 1=Ja, 0=Nej
Antal förekomster av social hänsyn Antal gånger som begreppet social hänsyn som begreppet förekommer i
styrdokumentet.
Hierarki, social hänsyn Social hänsyn ges en egen rubrik i styrdokumentet.
1=Ja, 0=Nej
14 införande av den nationella
upphandlingsstrategin
upphandling har uppdaterats efter juni 2016. 1=Ja, 0=Nej
Ett alternativ till den kvantitativa innehållsanalysen hade varit att istället genomföra en kvalitativ textanalys som hade kunnat öppnat för möjligheten att djupare undersöka den nationella
upphandlingsstrategin och dess politiska budskap genom att analysera ett textmaterial, i detta fall styrdokumenten kvalitativt. En kvalitativ textanalys fokuserar på att ta fram det huvudsakliga innehållet i en text genom att läsa helheten.
Tabell 1: Myndigheter
Finansinspektionen Försäkringskassan Försvarets materielverk Statens maritima museer Konsumentverket Kriminalvården
Kungliga tekniska högskolan Statens fastighetsverk Statens institutionsstyrelse Regeringskansliet Statens inköpscentral Stockholms universitet Trafikverket Statens historiska museer SIDA
Centrala
studiestödsnämnden
Statens skolverk Exportkreditnämnden Arbetsgivarverket Arbetsförmedlingen
4.3 Analysmetod
4.3.1 Kvantitativ innehållsanalys
I denna uppsats har materialet som valts ut analyserats med hjälp av en kvantitativ
innehållsanalys. Innehållsanalys är en bra metod för att undersöka i vilken utsträckning den nationella upphandlingsstrategin implementerats i myndigheters styrdokument för offentlig upphandling. När syftet med en undersökning är att analysera ett stort material kan kvantitativa analysmetoder användas och då talar man om innehållsanalys. Innehållsanalysen är en
kvantitativ metod. (Beckman, 2005, s 42–43). En kvantitativ innehållsanalys innebär att siffror används för att beskriva ett insamlat material. Innehållsanalys kan anses vara en bra metod då studien vill undersöka hur offentlig upphandling används som ett politiskt styrmedel genom den
15 nationella upphandlingsstrategin. Analysen kommer utföras med hjälp av förekomsten, antal förekomster (antal förekomster av social hållbarhet) och hierarki (egen rubrik). Antalet förekomster av begreppet social hållbarhet har räknats manuellt. De variabler som använts i studien är nominalvariabler, denna typ av variabler passar bra när man vill skilja olika
svarsalternativ åt (ja/nej). I denna studie kommer frågorna besvaras med två svarsalternativ, s.k. dikotoma variabler som tekniskt sett behandlas som ordinalvariabler. Samtliga formvariabler har kodats i statistikprogrammet SPSS, resultaten kommer sedan redovisas i avsnitt 5.
Utöver den myndigheternas styrdokument har även en kvalitativ undersökning genomförts och använts. Den kvalitativa undersökningen har bestått i en informationsundersökning riktad till upphandlingschefer/upphandlingsansvarig på de statliga myndigheterna. Frågan som ställts är vilka hinder de ser vid implementeringen av den nationella upphandlingsstrategin.
Frågeundersökning har riktats endast till de statliga myndigheter som inte implementerat den nationella upphandlingsstrategin i myndigheternas styrdokument.
4.3.2 Frågeundersökning
Den kvantitativa innehållsanalysen är den huvudsakliga metoden som används i uppsatsen men efter att den kvantitativa innehållsanalysen genomförts uppstod ett behov av att komplettera uppsatsen med ytterligare undersökning, en respondentundersökning. Syftet med
frågeundersökningen är att de tillfrågade ska ges möjlighet att uttrycka sina åsikter om de implementeringshinder som respondenterna anser finns för genomförande av den nationella upphandlingsstrategin. Samtliga respondenter har fått samma fråga. En respondentundersökning är lämplig när en studie är intresserad av att uppmärksamma enskilda svar (Esaiasson et al. 2017 s.233–237). Mot bakgrund av att uppsatsens huvudsakliga metod är kvantitativ har
frågeundersökningen begränsats till en fråga. Frågan som ställts till respondenterna är uppsatsen andra frågeställning: vilka hinder anser ni föreligga för implementeringen av den nationella upphandlingsstrategin? Frågan har mejlats till upphandlingschefer för de statliga myndigheterna som ingår i studien. Myndigheternas svar kommer i likhet med den kvantitativa undersökningen anonymiseras eftersom det inte anses relevant att redovisa vilken myndighet som har utryckt respektive åsikter. Resultatet av frågeundersökningen kommer att analyseras och diskuteras utifrån uppifrån- och ner perspektivet, samt nerifrån- och upp perspektivet.
16
4.4 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet
I detta kapitel diskuteras studiens validitet, reliabilitet och generaliserbarhet. Inledning redogör för innebörden av validitet, reliabilitet och generaliserbarhet.
En studies reliabilitet innebär tillförlitlighet eller noggrannhet. När en mätning inte utsätts för påverkan av händelser kan reliabiliteten anses vara hög. Om en studie har en hög reliabilitet innebär det att studien ska kunna upprepas och leda till ett likvärdigt resultat. Vid utförandet av kvantitativa undersökningar är reliabiliteten i undersökningen samma sak som upprepbarhet, det ska vara möjligt att upprepa samma undersökning och komma fram till ett likvärdigt resultat.
Validitet eller giltighet innebär att verktyget eller frågan verkligen mäter det de är avsedda att mäta. Frågorna måste övergripande behandla det område som undersökningen ska täcka in och svarsalternativen måste stämma överens med frågornas utformning. Frågorna täcker in områden som är väsentliga för uppsatsens syfte och det finns enbart två svarsalternativ. Två punkter man bör komma ihåg för kvantitativa undersökningar är att hög reliabilitet inte garanterar hög validitet och att hög validitet förutsätter hög reliabilitet. En studies validitet avgörs av om det som avser att undersökas teoretiskt operationaliseras i undersökningen och förekomsten av systematiska fel. Dessa två definitioner av validitet benämns inom litteraturen som
begreppsvaliditet. Resursvaliditet är en annan form av validitet. Resultatvaliditet och beskrivs vanligen som att det vi avser att mäta de facto mäts. Resultatvaliditeten kan av naturliga skäl utvärderas först efter att undersökningen är slutförd. (Esaiasson et al. 2017s.58–59). En studies validitet kan även delas in i intern- och extern validitet. Intern validitet avgör hur väl en studies hållbara slutsatser ryms in i studien. Extern validitet avgör vilken grad av allmängiltighet slutsatserna i en studie har. Extern validitet kan ha en fördel i många studier då denna kan förmedla slutsatser som är allmängiltiga. Den interna validiteten ska inte underskattas då den kan bidra med resultat om en specifik grupp som kategoriserats utifrån en särskild egenskap
exempelvis geografisk närhet eller ekonomisk ställning (Esaiasson et al. 2017 s.154–156). Bristfällig insamling av material eller problem med bearbetningen av materialet är den vanligaste orsaken till låg reliabilitet. Faktorer som minskar risken för låg reliabilitet är ett omsorgsfullt utvalt mätinstrument som hanteras med noggrannhet (Esaiasson et al. 2017 s.64–65). Den
17 överhängande risken för bristande reliabilitet i studien är att styrdokumenten ofta är godkända av beslutsfattare på myndigheten och inte de tjänstemän som dagligen arbetar med upphandling. Några fördelar med att analysera styrdokument är alltså att de inte har en s.k. intervjueffekt, på så sätt kan inte svaren anpassas för och bidrar till att variablerna kan studeras oberoende av varandra. Politiska texter och implementeringen av politiska beslut föreslår i huvudsak till att främja en politisk förändring. Därför kan det vara av yttersta vikt att ifrågasätta hållbarheten i den nationella upphandlingsstrategin och framför allt ifrågasätta om de sju inriktningsmålen är hållbara och rimliga. Bör de statliga myndigheterna acceptera de sju inriktningsmålen som de är skrivna eller finns det ett utrymme för myndigheterna att göra en egen tolkning av de budskap som den nationella upphandlingsstrategin vill uppnå.
5. Resultatredovisning och analys
5.1 Implementering av den nationella upphandlingsstrategin
I detta avsnitt kommer resultatet av studien redovisas som har genomförts med en kvantitativ metod med hjälp av ett flertal diagram. De frågor som kommer besvaras i detta avsnitt är fråga 1: i vilken omfattning har begreppet social hållbarhet implementerats i styrdokumenten? Samt underfrågan: hur många gånger förekommer socialhänsyn i styrdokumenten? Frågorna kommer sedan diskuteras utifrån perspektivet om implementering utifrån det teoretiska perspektivet nerifrån samt upp perspektivet samt uppifrån- och ner perspektivet.
18 Diagram 1 visar en tydlig överblick om förekomsten av begreppet social hållbarhet i de tjugo (20) stycken styrdokument som ingår i den empiriska studien. Begreppet social hänsyn förekommer i elva (11) stycken av styrdokumenten och saknas i nio (9) av tjugo (20) stycken
19 styrdokument. Diagram 2 visar förekomsten av styrdokument som givit social hållbarhet en hierarki (i form av egen rubrik/stycke). Diagrammet visar att fem (5) stycken av tjugo (20) stycken studiens styrdokument givit begreppet social hållbarhet en hierarki i femton i form av en egen rubrik/stycke.
Diagram 3 visar med hjälp av ett stapeldiagram antalet förekomster av social hållbarhet, det vill säga antalet gånger social hållbarhet förekommer i de tjugo (20) styrdokument som ingår i studien. Diagrammet visar att av de 11 styrdokument där social hänsyn förekommer inkluderas begreppet 1,2,3,7 respektive 12 gånger i styrdokumenten.
20 Diagram 4 visar att elva (11) stycken myndigheter uppdaterat sina styrdokument efter att den nationella upphandlingsstrategin trädde i kraft. att elva (11) stycken myndigheter har uppdaterat styrdokumenten efter publicering av den nationella upphandlingsstrategin visar att strategin har en effekt som politiskt styrmedel, emellertid är effekten inte betydande stark. Den nationella upphandlingsstrategin har haft en betydande kraft eftersom flertalet av de myndigheter som ingår i studien uppdaterat sina styrdokument. Att många myndigheter valt att uppdatera
styrdokumenten efter den nationella upphandlingsstrategin kan enligt uppifrån- och ner perspektivet förklaras av att tjänstemännen inte har hindrats av externa omständigheter och att nödvändiga resurser har varit tillgängliga. Tillämparen (i dessa fall tjänstemännen) har inte varit beroende av andra aktörer utan har kunnat implementera den nationella upphandlingsstrategin genom att tillsätta tillräckligt med tid till genomförandet av implementeringsprocessen. En annan viktig anledning är att det funnits en utmärkt kombination mellan kommunikation och
koordination mellan tjänstemännen. Regeringen har visserligen i samband med utformandet av den nationella upphandlingsstrategin utformat de politiska intentionerna utan att faktiskt ha insyn i tjänstemännens dagliga arbete men att den nationella upphandlingsstrategin ändå haft en effekt kan även bero på att tjänstemännen äntligen fått tillgång till riktlinjer att förhålla sig till och utgå
11 9
Diagram 4. Är styrdokumenten uppdaterade efter att den nationella upphandlingsstrategin började gälla?
21 ifrån. I de fall myndigheter inte valt att lägga upp en plan för hur strategin ska genomföras kan vara att beslutsfattarna i ledningen inte har en insyn i tjänstemännens dagliga arbete med upphandling och inköp. När det inte finns tydliga styrdokument börjar tjänstemännen enligt uppifrån och ner-perspektivet att göra egna tolkningar av politiska beslut. En viktig åtgärd kan vara att inkludera tjänstemännen i genomförandet av de politiska beslut eftersom det faktiskt är tjänstemännen som har den största insynen i hur arbetet ska utföras och vilka aktiviteter som är kopplade till resultatet.
5.2 Identifiering av implementeringshinder
I detta avsnitt ska resultatet av den kvalitativa frågeundersökningen redovisas och analyseras. Svaren i tabell 5 är svar från de nio (9) myndigheter som ingår i studien vars styrdokument där begreppet social hänsyn inte förekommer. Avsnittet kommer utgå från huvudfråga 2: vilka tänkbara implementeringshinder kan identifieras vid implementeringen av den nationella upphandlingsstrategin? Svaren som redovisas i tabellerna nedan kommer analyseras och
diskuteras enligt teoribildningen om policyprocessen ur ett uppifrån- och ner perspektiv, samt ett nerifrån- och upp perspektiv. På samma sätt som tidigare svar i redovisade diagram och tabeller inte har kopplats till specifika myndigheter kommer myndigheternas svar vara anonyma även i nedanstående tabeller. Svaren har anonymiserats anses inte vara relevant på grund av att
resultatet inte påverkas av att anonymisera myndigheternas svar. Frågan som ställts till samtliga myndigheter är alltså med utgångspunkt i huvudfråga 2: vilka tänkbara implementeringshinder kan identifieras vid implementeringen av den nationella upphandlingsstrategin?
Tabell 5. Redovisning av frågeundersökning
Myndighet 1. Vi ser inga implementeringshinder men har inga resurser eller kunskap för att implementera den nationella upphandlingsstrategin i de interna styrdokumenten för offentlig upphandling.
Myndighet 2. De faktorer som påverkar och försvårar implementeringen av den nationella upphandlingsstrategin finns utanför upphandlingsfunktionen. Vi har inte de verksamhetssystem som vi bedömer krävs för och ingen beställarkompetens. Verksamheten behöver främst se till och tillgodose verksamhetsbehoven och har
22 inte prioriterat införandet av den nationella upphandlingsstrategin.
Myndighet 3. Arbetet med implementeringen kommer påbörjas under 2021 när vi beräknas slutfört rekryteringen av strategiska upphandlingsroller som ska arbeta med strategiska upphandlingsfrågor. Vi har som ambition att börja arbete mer strategiskt och har nu tilldelats medel att rekrytera, arbetet med ett strategiskt upphandlingsarbete kommer påbörjas.
Myndighet 4. Upphandlingsenheten arbetar löpande med inriktningsmålen men vi har inte uppdaterat våra styrdokument i enlighet med den nationella
upphandlingsstrategin och ser inga hinder med implementeringen av strategin. Vi beräknar implementera inriktningsmålen nästa gång vi uppdaterar myndighetens styrdokument avseende upphandling.
Myndighet 5. De hinder som vi sett är bristen på resurser och tid. Vi har många beställare i organisationen och prioriterar att stötta beställarna i första. Implementering av den nationella upphandlingsstrategin har inte prioriterats.
Myndighet 6. Vi har brist på resurser och tid, men främst brist på resurser. På grund av att vi har brist på både resurser och tid har vi inte haft tid att sätta oss in i
inriktningsmålen men hoppas kunna göra detta inom snar framtid. Ambitionerna finns men inga resurser.
Myndighet 7. Anser inte att inriktningsmålen i den nationella upphandlingsstrategin är tydligt formulerade. Strategin har bra utgångspunkter men är inte anpassade efter våra verksamhetsbehov. Vi uppdaterar löpande våra styrdokument men ser inte hur vi skulle kunna implementera den nationella upphandlingsstrategin i våra
styrdokument.
Myndighet 8. Har läst den nationella upphandlingsstrategin men har inte implementerat inriktningsmålen i styrdokumenten. Upphandlar inte sådana tjänster/produkter där vi har möjlighet att ställa sociala krav/hänsyn. Vi saknar tid för att tolka inriktningsmålen i den nationella upphandlingsstrategin och därefter anpassa inriktningsmålen till vår verksamhet. Vi uppdaterar våra styrdokument när vi anser att det är nödvändigt för att kunna bedriva vår verksamhet på ett
andamålenligt sätt utifrån de behov som finns i verksamheten. Ledningsgruppen är inte insatt i upphandlingsfrågor och upphandlingsfunktionen har ingen direkt
23 möjlighet att påverka om att myndigheten ska implementera den nationella upphandlingsstrategins inriktningsmål i våra styrdokument. Implementering av den nationella upphandlingsstrategins inriktningsmål kräver att ledningsgruppen där myndighetens beslutsfattare ingår stöttar implementeringen.
Upphandlingsfunktionen bedömer inte att det finns ett stöd från ledningsgruppen att implementera strategin.
Myndighet 9. Myndigheten har ett pågående arbete med styrdokument och ska förankra
styrdokumenten inför beslut, dessa ska förankras hos beslutsfattare på myndigheten innan de börjar gälla. Myndigheten har tagit fram en att implementera så många inriktningsmål som möjligt ur den upphandlingsstrategin. Vi har även en del operativa upphandlingsfrågor som har företräde framför det strategiska arbetet så för vår del handlar det mycket om tid. I vårt fall är det en fråga om tid, dvs. vi har inte hunnit färdigställa, besluta och implementera strategin ännu.
Tabell 5 visar att de flesta statliga myndigheter som inte har implementerat den nationella upphandlingsstrategins mål i sina styrdokument har en vilja av att implementera det i sina styrdokument. Ett flertal myndigheter anser brist på tid och resurser som en betydande orsak till att den nationella upphandlingsstrategin inte har kunnat implementerats i styrdokumenten. Myndigheterna anger även att verksamhetsbehoven, det vill säga det operativa arbetet har getts företräde framför det strategiska arbetet eftersom verksamhetens behov i första hand ska tillgodoses för att verksamheten ska fungera. Exempelvis anger myndighet 8 att de läst den nationella upphandlingsstrategin men att de saknar tid för att tolka inriktningsmålen och därefter anpassa dessa till sin verksamhet, myndigheten anger även att ledningsgruppen inte är insatt i upphandlingsfrågor och att upphandlingsfunktionen inte har stöd att implementera strategin. Myndighet 7 anger att inriktningsmålen i den nationella upphandlingsstrategin är tydligt formulerade. Strategin har bra utgångspunkter men är inte anpassade efter myndighetens verksamhetsbehov. Myndigheternas svar tyder på att implementeringen av den nationella
upphandlingsstrategin prioriteras av tjänstemännen men att flertalet myndigheter saknar både tid och resurser för att implementera strategin i de interna styrdokumenten och att ledningsgruppen på myndigheterna saknar kunskap om upphandlingsfrågor. Enligt nerifrån- och upp perspektivet saknar organisationerna där närbyråkraterna arbeta ofta kunskap om närbyråkraternas
24 begränsade. Några konsekvenser som kan uppstå i tjänstemännens arbete är att dessa börjar tolka politiska beslut och att det uppstår en konflikt mellan tjänstemännen och beslutsfattare på
myndigheterna. Enligt nerifrån- och upp perspektivet bör politiken uppmärksamma
tjänstemännens arbetssituation istället för att försöka styra tjänstemännens arbetssätt genom politiska beslut.
Några konsekvenser/problem som kan uppstå i tjänstemännens arbete är att tjänstemännen gör egna tolkningar av regler och politiska beslut och att dessas attityder till arbetet ofta påverkas av den nära kontakten med brukarna En naturlig följd blir alltså att tjänstemännen utformar policy och riktlinjer efter subjektiva tolkningar. Nerifrån och upp-teorin tar tjänstemännens parti och vill att politiken ska rikta sig på och uppmärksamma tjänstemännens arbetssituation istället för att försöka styra deras arbetssätt för att lyckas med implementering av politiska beslut.
6. Slutsats och avslutande diskussion
6.1 Slutsats, svar på fråga 1 samt underfråga
Svaret på frågan vilken omfattning har social hållbarhet implementerats i de statliga
myndigheternas styrdokument samt underfrågan: hur många gånger förekommer begreppet social hållbarhet i de styrdokument där begreppet implementerats i styrdokumenten? Av de 20 styrdokument som analyserats förekommer begreppet social hållbarhet i 11 stycken
styrdokument. Det är en relativt hög siffra då över hälften av de analyserade dokumenten implementerat social hållbarhet i de interna styrdokumenten. I de 11 fall där social hänsyn samt miljöhänsyn implementerats i styrdokumenten har social hänsyn givits en hierarki i form av egen rubrik i 5 avstyrdokumenten. Detta kan tolkas som att den nationella upphandlingsstrategin har haft direkt effekt hos 5 myndigheter gällande sociala hållbarhet. De myndigheter som har givit social hållbarhet en egen rubrik i styrdokumenten kan enligt uppifrån- och ner perspektivet anses ha haft tillräckligt med tid för att implementera begreppen, myndigheterna har haft tillräckliga medel och resurser för att implementera begreppen samt att dessa myndigheter kan anses tycka den nationella upphandlingsstrategins mål avseende social hållbarhet vara tydliga.
25
6.2 Slutsats, svar på fråga 2
Svaret på frågeställning 2: vilka tänkbara implementeringshinder kan identifieras vid
implementeringen av den nationella upphandlingsstrategin? Enligt den frågeundersökning som gjorts kan man dra slutsatsen att det är främst tid och personella resurser till en bristfällig implementering av den nationella upphandlingsstrategin. Enligt uppifrån- och ner perspektivet finns det ett antal tänkbara hinder för implementeringen av en policy, brister i tid och resurser på de statliga myndigheterna kan ha bidragit till att den nationella upphandlingsstrategin inte har implementerats i den utsträckning som regeringen förmodligen hoppats på, även ovilja hos myndigheternas ledning och tjänstemän som inte har viljan eller kunskapen att implementera strategin kan ha varit orsaken. Även en ovilja och okunskap hos myndigheternas ledningsgrupper kan ha varit orsaken till att den nationella upphandlingsstrategin inte implementerats.
En annat skäl till att den nationella upphandlingsstrategin inte implementerats i vissa myndigheters styrdokument kan vara p g a inriktningsmålen i strategin är utformade på ett generellt sätt och inte efter varje myndighets behov och resurser. De statliga myndigheterna har olika förutsättningar och framöverallt olika medel för att kunna implementera begreppen i styrdokumenten för offentlig upphandling och därigenom uppnå den nationella
upphandlingsstrategins mål om social hänsyn och miljöhänsyn. Vid införandet av en nationell policy som sedan förväntas implementeras i samtliga myndigheter behöver regeringen uppnå och kräva kontrollen över implementeringsprocessen. Den nationella upphandlingsstrategin syftar till att fungera som en vägledande strategi snarare än en tvingande policy vilket för att regeringen får svårt att kontrollera att strategins mål efterlevs i praktiken.
6.3 Avslutande diskussion
Studiens syfte har varit att undersöka om offentlig upphandling fungerar som politiskt styrmedel. Med politiskt styrmedel avses regeringens nationella upphandlingsstrategi som riktar sig till statliga myndigheter. Uppsatsen har undersökt implementeringen av det nationella
upphandlingsstrategins mål 7 avseende social hållbarhet i offentliga upphandlingar. Med tanke på att offentlig upphandling numera ges en stor plats i regeringens förvaltningspolitik var det intressant att undersöka i vilken utsträckning regeringens nationella upphandlingsstrategi
26 implementerats i myndigheternas styrdokument för offentlig upphandling. Det empiriska
underlaget visar att den nationella upphandlingsstrategin har fungerat relativt bra men resultatet är marginellt. I de fall där myndigheterna inte implementerat den nationella
upphandlingsstrategins mål för social hänsyn samt miljöhänsyn i sina dokument kan orsaken bland annat tänkas vara bristen på tid och resurser. I de 11 fall där social hållbarhet
implementerats i styrdokumenten har 5 av dessa givit social hänsyn en egen rubrik i
styrdokumentet, detta kan tolkas som att den nationella upphandlingsstrategins mål om social hållbarhet haft direkt effekt hos 5 av de 11 myndigheter som implementerat sociala hänsyn i styrdokumenten för offentlig upphandling. Slutligen är orsaken till bristande implementering enligt de statliga myndigheterna brist på resurser tid samt en ovilja och kunskap hos
myndigheternas ledningsgrupper. Den nationella upphandlingsstrategins verkan som politiskt styrmedel kan därför anses vara bristande och behöver förtydligas för att fler myndigheter ska implementera strategin i de interna styrdokumenten.
6.4 Förslag till vidare forskning
Den nationella upphandlingsstrategin och nya lagen om offentlig upphandling som trädde i kraft 2017-01-01 är nya former av politisk styrning av de offentliga inköpen och upphandlingarna. Även upphandlingsmyndigheten är en relativt ny myndighet som bildades 2015. Regeringen bör ge Upphandlingsmyndigheten fler uppdrag för att analysera hur den nationella
upphandlingsstrategin har implementerats i myndigheternas styrdokument samt myndigheternas förfrågningsunderlag. Det bör även undersökas om den nationella upphandlingsstrategin de facto har underlättat för myndigheterna att ställa social hänsyn och miljöhänsyn eller om strategin istället har försvårat för myndigheterna att ställa sådana krav. Upphandlingsmyndigheten har visserligen genomfört en uppföljning av den nationella upphandlingsstrategin, denna utfördes dock endast en kort period efter att strategin trätt i kraft. Upphandlingsmyndigheten kommer förhoppningsvis göra en ny uppföljning av strategin framöver och förhoppningsvis har de statliga myndigheterna då kommit längre i sitt arbete med implementeringen av den nationella
upphandlingsstrategin. Att göra en analys av hur mycket av de sju inriktningsmålen används av de statliga myndigheterna (där samtliga myndigheter ingår) i deras upphandlingar längre fram i tiden kan vara ett bra sätt att mäta den nationella strategins slagkraft över tid.
27
7. Källförteckning
Pedersen, Kristian. (2017). Upphandlingens grunder: en introduktion till offentlig upphandling och upphandling i försörjningssektorerna. Fjärde upplagan. Stockholm. Jure.
Beckman, Ludvig. (2005). Grundbok i idénalys: det kritiska studiet av politiska texter och idéer. Första upplagan. Stockholm. Santérus.
Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik, Towns, Ann E. & Wängnerud, Lena (2017). Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad. Femte upplagan Stockholm: Wolters Kluwer.
Hall, Patrik & Löfgren, Karl (2006). Politisk styrning i praktiken. 1.uppl. Malmö: Liber. Europakommissionen (2011). Grönbok: om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling med sikte på en effektivare europeisk upphandlingsmarknad.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0015:FIN:sv:PDF
Finansdepartementet (2016) Nationell strategi för offentlig upphandling.
https://www.regeringen.se/globalassets/regeringen/dokument/finansdepartementet/pdf/2016/upp handlingsstrategin/nationella-upphandlingsstrategin.pdf
Europakommissionen (2011). Socialt ansvarsfull upphandling: En handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling.
https://socialhansyn.se/wp-content/uploads/2014/06/EU-Socialt-ansvarsfull-upphandling-Kommissionen.pdf
Europakommisionen (2001). Anvisningar om miljövänlig upphandling
file:///C:/Users/Hp/AppData/Local/Packages/Microsoft.MicrosoftEdge_8wekyb3d8bbwe/TempS tate/Downloads/IP-01-959_SV%20(1).pdf
28 Upphandlingsmyndigheten (2017). Redogörelse för uppföljningen av den nationella
upphandlingsstrategin.
https://www.upphandlingsmyndigheten.se/globalassets/publikationer/rapporter/fi2016-00833-ou-redogorelse-for-uppfoljningen-av-nus.pdf
Löfgren, K. (2012). Implementeringsforskning: en kunskapsöversikt. Malmö: Malmö stad.
http://malmo.se/download/18.d8bc6b31373089f7d9800026373/Karl+Löfgren_Implementeringsf orskning.pdf
Brammer, Stephen & Walker, Helen. (2007). Sustainable procurement practice in the public sector: An international comparative study.
http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.460.5264&rep=rep1&type=pdf
Lutz, Preuss (2009). Sustainable development through public procurement: the case of local government.
https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/13598540910954557/full/html
McCrudden, Christopher. (2004). Using public procurement to achieve social outcomes.
https://ccednet-rcdec.ca/sites/ccednet-rcdec.ca/files/ccednet/pdfs/2004-mccrudden-public_procurement.pdf
Upphandlingsmyndigheten (2019). Socialt ansvarsfull upphandling.
https://www.upphandlingsmyndigheten.se/hallbarhet/socialt-ansvarsfull-upphandling/
Konkurrensverket (2009). Miljöhänsyn i offentlig upphandling
http://www.konkurrensverket.se/globalassets/publikationer/uppdragsforskning/miljohansyn-i-offentlig-upphandling.pdf
Europeiska kommissionen. European Pillar of Social Rights in detail
29 Europeiska kommissionen (2011). Offentlig upphandling inom europeiska unionen,
överväganden inför framtiden.
