VTI rapport 667 Utgivningsår 2010
www.vti.se/publikationer
Beslut om hastighetsgränser
Prioriteringar, avvägningar och aktörer i regionala
beslutsprocesser
Tomas Svensson Robert Hrelja Jane Summerton
Utgivare: Publikation: VTI rapport 667 Utgivningsår: 2009 Projektnummer: 40705 Dnr: 2007/0490-23 581 95 Linköping Projektnamn:
Hastighetsfrågor på regional nivå – Etapp 2. Konkret hantering av hastighetsgränser
Författare: Uppdragsgivare:
Tomas Svensson, Robert Hrelja och Jane Summerton Transportstyrelsen
Titel:
Beslut om hastighetsgränser
Prioriteringar, avvägningar och aktörer i regionala beslutsprocesser
Referat (bakgrund, syfte, metod, resultat) max 200 ord:
Riksdagen antog regeringens proposition ”Nollvisionen och det trafiksäkra samhället” i oktober 1997 (prop. 1996/97: 137). Propositionen slår fast att det långsiktiga målet ska vara att ingen dödas eller skadas allvarligt inom vägtransportsystemet samt att vägtransportsystemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta. En åtgärd som på kort sikt skulle kunna medföra en markant minskning av antalet dödade är sänkta, bättre övervakade och efterlevda hastighetsgränser. Föreliggande rapport utgör avrapporteringen av etapp 2 i forskningsprojektet ”Hastighetsgränsfrågor på regional nivå” som har genomförts av Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI). Etapp 1 var fokuserad på att kartlägga och analysera olika aktörers syn och roller i samband med hanteringen av hastighetsgränser i en region. Syftet med etapp 2 är att beskriva och analysera konkreta planerings- och beslutsprocesser kring hanteringen av hastighetsgränsfrågor. Studien baseras i första hand på intervjuer med
myndighetsföreträdare och privatpersoner samt en genomgång av dokumentationen av ett antal ärenden om förändrade hastighetsgränser som har aktualiserats genom ansökningar till länsstyrelsen. Studien är i första hand avgränsad till Östergötlands län men relateras också i relevanta delar till förhållanden inom den berörda Vägverksregionen som består av fem län, och till den nationella nivån.
Studiens resultat visar att samtliga medverkande myndigheter prioriterar biltrafikens framkomlighet på vägen före de närboendes upplevda säkerhet och trygghet. Nästan alla ansökningar om sänkta hastighets-gränser från privatpersoner avslås av länsstyrelsen. Det framgår tydligt av undersökningsmaterialet att det är Vägverket som har det dominerande, direkta inflytandet över beslut om hastighetsgränser i länet trots att det är länsstyrelsen som fattar de formella besluten om lokala trafikföreskrifter. Vägverket besitter den reella ämneskompetensen om vägnätet, dess fysiska standard och kopplingen till den mätbara trafiksäkerheten. De två mål eller prioriteringar som balanseras mot varandra i besluten om förändrade hastighetsgränser är framkomlighet och trafiksäkerhet. För de intervjuade privatpersonerna framstår länsstyrelsens avslag på deras ansökningar om ändrade hastighetsgränser som oförståeliga. De accepterar inte att deras upplevda säkerhet riskeras för att säkerställa att vägarnas framkomlighets-funktion garanteras. Med utgångspunkt från studiens resultat diskuteras också olika frågor som dels kan vara föremål för fortsatt forskning, dels kan användas i en diskussion om utvecklingsbehov och
förändringar/förbättringar av den tillämpade beslutsmodellen i samband med förändrade hastighetsgränser.
Nyckelord:
Nollvisionen, trafiksäkerhet, hastighetsgränser, aktörer, beslutsprocesser, arenaperspektiv, region
Publisher: Publication: VTI rapport 667 Published: 2009 Project code: 40705 Dnr: 2007/0490-23
SE-581 95 Linköping Sweden Project:
Speed issues on a regional level – Phase 2. Concrete handling of speed limits
Author: Sponsor:
Tomas Svensson, Robert Hrelja and Jane Summerton The Swedish Transport Agency
Title:
Decisions on speed limits
Priorities, trade-offs and actors in regional decision-making
Abstract (background, aim, method, result) max 200 words:
The Swedish Parliament adopted the Government Bill "Vision Zero and the traffic safe society" in October 1997 (prop. 1996/97: 137). The bill states that the long term goal of Swedish policy on traffic safety is that no one should be killed or seriously injured in road transport and that road design and operation should be adapted to the demands that follow from this goal. A measure that in the short term could lead to a marked reduction in the number of fatalities in road accidents is lower speed limits and seeing to it that these limits are monitored and complied with.
This report concerns the results of phase two of the research project "Speed issues on a regional level", which has been conducted by the Swedish National Road and Transport Research Institute (VTI). Phase 2 describes and analyzes the concrete decision-making concerning the setting of speed limits. The study is based primarily on interviews with official representatives from the relevant authorities and private individuals as well as examination of documentation of a number of cases of contested speed limits as indicated by applications to the County Board. The study is primarily limited to the County of
Östergötland but also concerns relevant relations within the broader Swedish Road Administration (SRA) region consisting of five counties, as well as relations with the national level. The results show that all participating agencies give a stronger priority to car traffic mobility than to the private citizens’ perceived safety and security in cases where residents contest speed limits on specific stretches of road. It is clear from the study that SRA has dominant direct control over decisions about speed limits despite the fact that it is the County Board that takes the formal decisions on local traffic regulations. The two goals or priorities that are balanced against each other in actual decisions about changing speed limits are mobility and road safety. The interviewed individuals typically view the County Administrative Board's rejection of their applications for lowering speed limits as incomprehensible. They do not accept that their perceived security risk is not accounted for and that road mobility is prioritised by the officials. Based on the findings of the study, various issues for further research are discussed, issues that also provide input in discussions about how to develop and improve current decision making models in the context of changing speed limits. This study suggests that there is a need to develop the decision making model and the decision-making system that guides decisions on changes in speed limits. Speed limits are not currently assessed on the basis of an overall transport policy target perspective. The interview
responses show that many of the officials involved, and even private citizens who have applied for reduced speed limits, call for a broader "safety and security review" process that involves more policy measures than speed limits.
Keywords:
Vision Zero, traffic safety, speed limits, actors, decision-making, the arena perspective, region.
Förord
Föreliggande rapport utgör avrapporteringen av etapp 2 i forskningsprojektet ”Hastighetsgränsfrågor på regional nivå” som har genomförts av Statens väg- och transportforskningsinstitutet (VTI). Uppdraget initierades av Vägtrafikinspektionen vars uppgifter övertogs av den nybildade myndigheten Transportstyrelsen under januari 2009.
Projektgruppen vill rikta ett varmt tack till alla som generöst och intresserat delat med sig av sin tid och sina erfarenheter under de intervjuer som har genomförts i studien. Vi vill också tacka de som har hjälpt oss med datainsamlingen i övrigt. Tack också till Hans Antonson, VTI, som lämnade värdefulla kommentarer i samband med den vetenskapliga granskningen av slutmanuset, och till Anita Carlsson, VTI, för det noggranna redigeringsarbetet.
Linköping december 2009
Tomas Svensson Projektledare
Kvalitetsgranskning
Granskningsseminarium genomfört 2009-09-10 där Hans Antonson vid VTI var lektör. Författarna har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus 2009-11-12.
Avdelningschef Pontus Matstoms har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering 2009-12-07.
Quality review
Review seminar was carried out on September 10, 2009 where Hans Antonson at VTI reviewed and commented on the report. The authors have made alterations to the final manuscript of the report. Research director Pontus Matstoms examined and approved the report for publication on December 7, 2009.
Innehållsförteckning
Sammanfattning ...5 Summary ...9 1 Inledning ...13 1.1 Bakgrund ...13 1.2 Syfte ...151.3 Metod, material och avgränsningar...16
1.4 Rapportens disposition och läsanvisningar...19
2 Hastighetsgränser på den regionala arenan – Ett analytiskt perspektiv...21
2.1 Tidigare forskning om hastigheter – en selektiv översikt ...21
2.2 Ett arenaperspektiv – vad menas med det? ...21
3 Formell hantering av hastighetsgränser – organisation, ansvar och aktörer...24
3.1 Bestämmande av hastighetsgränser enligt trafikförordningen ...24
4 Regionala aktörers syn på hastighetsgränser – sammanfattning av resultaten av etapp 1 ...28
5 Resultat – privatpersoners upplevelser och perspektiv...31
5.1 Svårigheter att förstå skälen bakom länsstyrelsens avslag ...33
5.2 Myndighetsbeslut utan verklighetsförankring? ...36
5.3 Vägverket avslår privatpersoners överklaganden ...37
6 Myndigheternas beslutsprocess och perspektiv ...39
6.1 Länsstyrelsens handläggare ...39
6.2 Vägverkets trafikingenjörer ...43
6.3 Polismyndigheten – trafikpolisers perspektiv ...52
6.4 Beslut som överklagas till Vägverket ...54
7 Beslut om hastighetsgränser i en region – sammanfattande analys och diskussion ...56
7.1 Beslut som baseras på tolkningar och erfarenhet...57
7.2 Framkomlighet eller trafiksäkerhet?...58
8 Fortsatt forskning och framtida utvecklingsbehov ...62
Beslut om hastighetsgränser. Prioriteringar, avvägningar och aktörer i regionala beslutsprocesser
av Tomas Svensson, Robert Hrelja och Jane Summerton VTI
581 95 Linköping
Sammanfattning
Riksdagen antog regeringens proposition ”Nollvisionen och det trafiksäkra samhället” i oktober 1997 (prop. 1996/97: 137). Propositionen slår fast att det långsiktiga målet ska vara att ingen dödas eller skadas allvarligt inom vägtransportsystemet samt att väg-transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta. Förutom nollvisionens långsiktiga mål arbetar man mot så kallade etappmål. Målet för 2007 var att färre än 270 personer skulle dödas, ett mål som hade sin bakgrund i ambitionen att halvera antalet dödade i vägtrafiken jämfört med 1996. Den faktiska utvecklingen av trafiksäkerheten har inte motsvarat målsättningarna. Antalet omkomna i trafiken för hela år 2007 uppgick till 471 individer, vilket var en höjning med 26 indi-vider i jämförelse med år 2006 (SIKA, 2008). Etappmålet för år 2007 kunde därför inte nås. Under 2009 föreslog regeringen ett nytt och ännu ambitiösare etappmål. Enligt det nya etappmålet ska högst 220 omkomma i trafiken 2020 (prop. 2008/09:93).
En åtgärd som på kort sikt skulle kunna medföra en markant minskning av antalet dödade är sänkta, bättre övervakade och efterlevda hastighetsgränser. Enligt det
allmänna kunskapsläget överlever de flesta oskyddade trafikanter om de blir påkörda av en bil i 30 km/tim i dagens vägtransportsystem. Om däremot hastigheten är 50 km/tim eller högre omkommer de flesta människor om de blir påkörda av en bil. En nyare bil är byggd för att skydda åkande i 65–70 km/tim vid en frontalkollision och i 45–50 km/tim vid en sidokollision. Om hastighetsgränsen sätts till högst 30 km/tim i trafikmiljöer där oskyddade trafikanter blandas med andra trafikanter, högst 70 km/tim på länkar där bilar möts samt högst 50 km/tim vid korsningspunkter i biltrafiknätet skulle därför antalet dödade och svårt skadade i vägtransportsystemet reduceras högst väsentligt; under förutsättning att hastighetsgränserna efterlevs. En mer offensiv användning av lägre hastighetsgränser med syfte att höja trafiksäkerheten har därför en stor potential att förbättra trafiksäkerhetens utveckling i en riktning som är i överensstämmelse med noll-visionens intentioner.
Föreliggande rapport utgör avrapporteringen av etapp 2 i forskningsprojektet ”Hastig-hetsgränsfrågor på regional nivå” som har genomförts av Statens väg- och transport-forskningsinstitutet (VTI). Etapp 1 var fokuserad på att kartlägga och analysera olika aktörers syn och roller i samband med hanteringen av hastighetsgränser i en region. Etapp 1 avrapporterades i Svensson och Summerton (2007). Syftet med etapp 2 är att beskriva och analysera konkreta planerings- och beslutsprocesser kring hanteringen av hastighetsgränsfrågor. Ambitionen är att genom en analys av den konkreta
beslutsprocessen få ökad kunskap om de berörda aktörernas faktiska ageranden i förhandlingar och prioriteringsarbete kring hastighetsgränser.
I etapp 2 beskrivs och analyseras den konkreta beslutsprocessen utifrån följande forskningsfrågor:
• Vilka intressen och anspråk har olika aktörer?
• Vilka faktorer avgör de slutliga besluten om hastighetsgränser? • I vilken utsträckning beaktas olika transportpolitiska mål (till exempel
tillgänglighet samt säkerhet, miljö och hälsa) i diskussionerna om hastighetsgränser?
Studien baseras i första hand på intervjuer med myndighetsföreträdare och privat-personer samt en genomgång av dokumentationen av ett antal ärenden om förändrade hastighetsgränser som har aktualiserats genom ansökningar till länsstyrelsen. Studien är i första hand avgränsad till Östergötlands län men relateras också i relevanta delar till förhållanden inom den berörda Vägverksregionen som består av fem län, och till den nationella nivån.
Det statliga vägnätet utanför tätort där länsstyrelsen eller Vägverket fattar beslut om förändrade hastighetsgränser utgör studiens fokus. Länsstyrelsen fattar beslut om förändrade hastighetsgränser genom lokala trafikföreskrifter. Vägverket kan fatta så kallade långa beslut om avvikelser från bashastigheten 70 km/tim på statliga vägar utanför tätbebyggt område eller besluta om att bashastigheten åter ska gälla på den aktuella sträckan.
Studiens resultat visar att samtliga medverkande myndigheter prioriterar biltrafikens framkomlighet på vägen före de närboendes upplevda säkerhet och trygghet. Nästan alla ansökningar om sänkta hastighetsgränser från privatpersoner avslås av länsstyrelsen. De restidsförluster som skulle bli fallet om hastighetsgränsen sänktes anses som tillräckligt stora av myndigheterna för att inte gå med på att sänka hastighetsgränserna enligt de sökandes önskningar. Det framgår tydligt av undersökningsmaterialet att det är Vägverket som har det dominerande, direkta inflytandet över beslut om hastighets-gränser i länet trots att det är länsstyrelsen som fattar de formella besluten om lokala trafikföreskrifter. Vägverket besitter den reella ämneskompetensen om vägnätet, dess fysiska standard och kopplingen till den mätbara trafiksäkerheten. De prioriteringar och bedömningar som de intervjuade trafikingenjörerna för fram som Vägverkets ställnings-taganden delas av de intervjuade tjänstemännen från länsstyrelsen och polisheten. Den faktiska beredningen görs därför av Vägverket och grunden för myndig-heternas sinsemellan mycket stora samsyn vilar på Vägverkets prioriteringar och kompetens.
De två mål eller prioriteringar som balanseras mot varandra i besluten om förändrade hastighetsgränser är framkomlighet och trafiksäkerhet. Det framgår också av undersök-ningsmaterialet att de intervjuade tjänstemännen gör en relativt bred tolkning av begreppet ”framkomlighet”. För många av dem har vägarna en grundläggande sam-hällelig uppgift att erbjuda snabba och enkla möjligheter för biltrafiken att ta sig mellan två punkter. Tjänstemännen uppfattar att det finns en väl förankrad uppfattning bland medborgare att detta är vägtransportsystemets grundläggande uppgift. För många av de intervjuade tjänstemännen är det därför av största betydelse att det som beslutas kan accepteras av dem som färdas på vägen. Acceptansfrågan är den viktigaste bedömnings-grunden kopplad till det grundläggande samhälleliga framkomlighetsanspråket.
Framkomlighetsintressen, formulerade på lite olika sätt av olika aktörer, har därmed stort inflytande över de fattade besluten. Avvägningen görs mellan framkomlighet och trafiksäkerhet där det i första hand är konsekvenser för trafikanter på vägen som vägs samman till en helhetsbild. Övriga transportpolitiska eller andra mål är inte alls eller i ytterst begränsad omfattning representerade som bedömningsgrunder. De stora förlorarna av den samsyn och praxis som har utvecklats mellan myndigheter är
privatpersoner som oroar sig för sin säkerhet och som av den anledningen har ansökt om hastighetsbegränsningar. De har mycket svårt att få gehör för sina önskemål. För de intervjuade privatpersonerna framstår länsstyrelsens avslag på deras ansökningar om ändrade hastighetsgränser som oförståeliga. De accepterar inte att deras upplevda säkerhet riskeras för att säkerställa att vägarnas framkomlighetsfunktion garanteras. Den oro de beskriver tar myndigheter inte hänsyn till eftersom någon allvarlig olycka ännu inte har inträffat. Tjänstemännens bevakande av det samhälleliga framkomlighets-anspråket resulterar i att många privatpersoner beskriver myndigheterna som verklig-hetsfrämmande.
Med utgångspunkt från studiens resultat diskuteras också olika frågor som dels kan vara föremål för fortsatt forskning, dels kan användas i en diskussion om utvecklingsbehov och förändringar/förbättringar av den tillämpade beslutsmodellen i samband med förändrade hastighetsgränser. En första fråga som delvis kan antas förklara privat-personers och myndigheters skilda prioriteringar och privatprivat-personers beskrivningar av myndigheterna som cyniska har att göra med den tämligen snäva tolkning av begreppet ”trafiksäkerhet” som myndigheter använder vid t.ex. formuleringen av alla avslags-beslut efter ansökningar om sänkta hastighetsgränser. Med ”trafiksäkerhet” avses i dessa sammanhang framförallt den objektivt mätbara olycksfrekvensen. I den politiska diskussionen inom trafiksäkerhetsområdet lyfts också begreppet upplevd ”trygghet” fram som en central målvariabel att likställa med begreppet ”säkerhet”. Om med-borgares upplevda trygghet i praktiken ska användas som en målvariabel, hur ska då en avvägning mot statistiskt uppskattad säkerhet ske?
En annan fråga som hänger samman med prioriteringen mellan trygghet och säkerhet rör vilka anspråk på vägen som egentligen ska tillgodoses och hur de ska balanseras genom hastighetsregleringen. Framkomlighet är ett centralt anspråk för de myndigheter som medverkar i den formella beslutsprocessen. Frågan är dock vad begreppet
egentligen står för och hur framkomlighet är relaterat till de transportpolitiska målen och andra politiska målsättningar. Det framkommer av studiens resultat att det finns flera olika tolkningar av framkomlighetsbegreppet som är förhållandevis oklara och svåra att använda som bedömningsgrunder för t.ex. beslut om hastighetsgränser. Denna studie tyder på att de största utvecklingsbehoven är kopplade till hur besluts-modellen och det beslutsfattande systemet egentligen är utformade i samband med beslut om förändrade hastighetsgränser. Hastighetsgränserna prövas inte utifrån en samlad transportpolitisk målbild. De tillämpade bedömningsgrundernas koppling till transportpolitiska och andra mål är oklara och delvis öppna för olika tolkningar. Prövningen av lokala avvikelser beror på vilka ansökningar som kommer in till länsstyrelsen. Det är inte trafiksituationen på specifika vägsträckor som avgör om ärenden väcks utan om någon ansöker om en förändring till länsstyrelsen. Nära
sammanhängande med denna problematik är att prövningen av ansökningar om sänkta hastighetsgränser enligt den nu tillämpade formella beslutsordningen endast omfattar just hastighetsgränsen. Av intervjusvaren framgår att många av de inblandade tjänste-männen, och även privatpersonerna som har ansökt om sänkta hastighetsgränser, efterlyser en bredare ”säkerhets- och trygghetsprövning”.
Decisions on speed limits
Priorities, trade-offs and actors in regional decision-making by Tomas Svensson, Robert Hrelja and Jane Summerton
VTI (Swedish National Road and Transport Research Institute SE-581 95 Linköping Sweden
Summary
The Swedish Parliament adopted the Government Bill "Vision Zero and the traffic safe society" in October 1997 (prop. 1996/97: 137). The bill states that the long term goal of Swedish policy on traffic safety is that no one should be killed or seriously injured in road transport and that road design and operation should be adapted to the demands that follow from this goal. The middle-term goal for 2007 was fewer than 270 people killed, a goal which had its origin in the ambition to reduce the number of fatalities in road accidents by 50% compared to 1996. The actual development of road safety has fallen short of objectives. The number of traffic fatalities for the year 2007 amounted to 471 individuals, which was an increase by 26 individuals in comparison with 2006 (SIKA, 2008). Subsequently, the intermediate target for 2007 could not be reached. In 2009 the government proposed a new target. The target states that the upper limit for road fatalities in 2020 is 220 individuals. (Government Bill 2008/09: 93).
A measure that in the short term could lead to a marked reduction in the number of fatalities in road accidents is lower speed limits and seeing to it that these limits are monitored and complied with. Research indicates that even the most vulnerable road users survive if they get hit by a car at 30 km/h in the current road transport system. At speeds of 50 km/h or greater, however, most people die in accidents involving a car. A newer car is built to protect the passengers up to 65–70 km/h in a frontal collision and at 45–50 km/h in a side impact collision. If speed limits are set to a maximum of 30 km/h in traffic areas where vulnerable road users interact with other road users, at a maximum of 50 km/h at intersection points and at a maximum of 70 km/h on stretches of road where cars meet without separation, the number of killed and seriously injured in road transport would be reduced substantially. A more ambitious use of lower speed limits to improve road safety is therefore a concrete measure with a strong potential to advance road safety development in a direction that is consistent with the intentions of Vision Zero.
This report concerns the results of phase two of the research project "Speed issues on a regional level," which has been conducted by the Swedish National Road and Transport Research Institute (VTI). Phase one focused on identifying and analyzing various stakeholders’ views and roles in the management of speed limits in a region (see Svensson and Summerton 2007). The purpose of phase two is to describe and analyze concrete planning and decision making processes by which the actual setting of speed limits is discussed and implemented among relevant actors. The ambition is that analyzing the actual decision-making will enhance the understanding of actors’ relations, negotiations and prioritizing in setting speed limits.
Phase 2 describes and analyzes the concrete decision-making concerning the setting of speed limits with focus on the following research questions:
• What interests, positions and claims can be associated with different actors? • How do different actors work for their interests and claims?
• What factors determine the final decisions on speed limits?
• What role do various transport policy objectives (such as availability and safety, environment and health) have in shaping actors’ positions on speed limits? The study is based primarily on interviews with official representatives from the relevant authorities and private individuals as well as examination of documentation of a number of cases of contested speed limits as indicated by applications to the County Board. The study is primarily limited to the County of Östergötland but also concerns relevant relations within the broader Swedish Road Administration (SRA) region consisting of five counties, as well as relations with the national level.
The focus of the study is the national road network outside urban areas where the County Board or the SRA decides on changes in speed limits. The County
Administrative Board decides on changes in speed limits that are determined by local traffic regulations. SRA can take a so-called long-term decision on deviations from base speed of 70 km/h on public roads outside the urban area or decide to reinstall the base speed limit.
The results show that all participating agencies give a stronger priority to car traffic mobility than to the private citizens’ perceived safety and security in cases where residents contest speed limits on specific stretches of road. Almost all applications for reduced speed limits from private citizens are rejected by the County Board. The losses in travel time that would occur if the speed limit was lowered is considered important by the authorities and forms the basis for not agreeing to lower the speed limits according to the private citizens' desires. It is clear from the study that SRA has dominant direct control over decisions about speed limits despite the fact that it is the County Board that takes the formal decisions on local traffic regulations. SRA has the real expertise on the road network, its physical standards and links to the measurable road safety. The priorities and estimates that the traffic engineers from the SRA use in their decision making are shared by the interviewed officials from the County Board and the Police Authority. The actual processing of the cases is done by the SRA and the basis for the authorities’ consensus rests on the SRA's priorities and competence. The two goals or priorities that are balanced against each other in actual decisions about changing speed limits are mobility and road safety. It is also clear from the study that the interviewed officials make a fairly broad interpretation of "mobility". For many of these actors, a fundamental societal objective of the road network is to provide quick and easy opportunities for car traffic and travel. Officials perceive that there is a well-rooted perception among citizens concerning the basic task of the roads. For many of the interviewed officials, it is therefore of paramount importance that what is decided will, in a broad sense, be socially accepted by those who travel on the road. Acceptance is the key issue of actors’ assessment as related to the perceived value of mobility in society.
Mobility interests, formulated in slightly different ways by different actors, have thus considerable influence over the decisions on speed limits that are made. The balance is made between the policy goals of mobility and safety, where it is primarily the impact on road users that is assessed. Other transport policy and other objectives are not represented in actors’ assessments and priorities. The major “losers” in the common understandings and practices that have developed between the authorities are those private citizens who are concerned for their safety and have requested lower speed limits for that reason. They have severe difficulties in influencing the authorities’ decision making.
The interviewed individuals typically view the County Administrative Board's rejection of their applications for lowering speed limits as incomprehensible. They do not accept that their perceived security risk is not accounted for and that road mobility is
prioritised by the officials. The officials are taking no account because serious accidents have not yet occurred. One consequence of the officials’ prioritising of mobility over traffic safety is that many of the individuals in this study describe the authorities as divorced from reality.
Based on the findings of the study, various issues for further research are discussed, issues that also provide input in discussions about how to develop and improve current decision making models in the context of changing speed limits. A first issue which may partly explain the difference between individuals’ and officials’ priorities and the labelling of the authorities as “cynical”, has to do with the officials’ rather narrow interpretation of "road safety”, for example in the formulation of all denials of requests for reduced speed limits. In this context, "road safety" means specifically the objectively measurable frequency of accidents. However, the political discussion in the field of road safety also highlights the concept of perceived "security", which has emerged as a key target variable to equate the term "safety". If citizens perceived that security is to be used as a target variable, how can security be weighed against the statistically estimated concept of safety?
A second issue related to the priority between security and safety concerns what claims on the road are actually met and how different actor positions and claims are balanced through speed limit regulations. Mobility is a central claim of the authorities involved in the formal decision-making. The question is what the term really stands for and how mobility is related to transport policy objectives and other policy objectives. This study's findings indicate that actors have different interpretations of the concept of mobility – interpretations that are relatively obscure and difficult to use as criteria for decisions about speed limits.
This study suggests that there is a need to develop the decision-making model and the decision-making system that guides decisions on changes in speed limits. Speed limits are not currently assessed on the basis of an overall transport policy target perspective. The links between speed limits and transport objectives and policy are unclear and partly open to different interpretations. Possible local deviations in speed limits are determined by the requests received by the County Administrative Board; that is, it is not the traffic situation per se at specific sections that determine if cases are dealt with, but rather if a private citizen applies for a change to the County Board. Closely
correlated with this situation is that the process for applying for reduced speed limits is, according to the current formal decision-making model, restricted to pertain precisely to the speed limit and nothing else. The interview responses show that many of the
officials involved, and even private citizens who have applied for reduced speed limits, call for a broader "safety and security review" process that involves more policy measures than speed limits.
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Riksdagen antog regeringens proposition ”Nollvisionen och det trafiksäkra samhället” i oktober 1997 (prop. 1996/97:137). Propositionen slår fast att det långsiktiga målet ska vara att ingen dödas eller skadas allvarligt inom vägtransportsystemet samt att
vägtransportsystemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta. Nollvisionen medförde att tyngden för det transportpolitiska målet om trafik-säkerhet ökades avsevärt i förhållande till andra mål. Det gällde i första hand relationen mellan de dåvarande planeringsmålen för framkomlighet för biltrafiken och hög trafik-säkerhet. År 2003 bekräftade regeringen att det långsiktiga målet ligger fast och man presenterade förslag som man menade var en fortsättning och intensifiering av trafiksäkerhetsarbetet (prop. 2003/04:160).
Förutom nollvisionens långsiktiga mål arbetar man mot så kallade etappmål. Målet för 2007 var att färre än 270 personer skulle dödas, ett mål som hade sin bakgrund i ambitionen att halvera antalet dödade i vägtrafiken jämfört med 1996. Den faktiska utvecklingen av trafiksäkerheten har inte motsvarat målsättningarna. Antalet omkomna i trafiken för hela år 2007 uppgick till 471 individer, vilket var en höjning med 26
individer i jämförelse med år 2006 (SIKA, 2008). Etappmålet för år 2007 kunde därför inte nås. Vägverket menar i sin årsredovisning från 2008 att etappmålet inte har varit tillräckligt styrande och att trafiksäkerhetsåtgärder har introducerats alltför långsamt eller inte alls (Vägverket 2008, s. 35). Under 2009 föreslog regeringen ett nytt och ännu mer ambitiösare etappmål. Enligt det nya etappmålet ska högst 220 omkomma i trafiken 2020 (prop. 2008/09:93).
Den enda åtgärd som på kort sikt skulle kunna medföra en markant minskning av antalet dödade är sänkta, bättre övervakade och efterlevda hastighetsgränser. Enligt det allmänna kunskapsläget överlever de flesta oskyddade trafikanter om de blir påkörda av en bil i 30 km/tim i dagens vägtransportsystem. Om däremot hastigheten är 50 km/tim eller högre omkommer de flesta människor om de blir påkörda av en bil. En nyare bil är byggd för att skydda åkande i 65–70 km/tim vid en frontalkollision och i 45–50 km/tim vid en sidokollision. Om hastighetsgränsen sätts till högst 30 km/tim i trafikmiljöer där oskyddade trafikanter blandas med andra trafikanter, högst 70 km/tim på länkar där bilar möts samt högst 50 km/tim vid korsningspunkter i biltrafiknätet skulle därför antalet dödade och svårt skadade i vägtransportsystemet reduceras högst väsentligt, under förutsättning att hastighetsgränserna övervakas och efterlevs. Det kan därför konstateras att en mer offensiv användning av lägre hastighetsgränser med syfte att höja trafiksäkerheten har en stor potential att förbättra trafiksäkerhetens utveckling i en riktning som är i överensstämmelse med nollvisionens intentioner.
År 2007 infördes ett nytt hastighetsgränssystem som i jämförelse med det tidigare systemet medför en ökad prioritering av trafiksäkerhetsmålet. I det svenska regelverket för hastighetsgränser på vägnätet kommer det även fortsättningsvis att finnas endast två bashastigheter, 50 km/tim inom tätbebyggt område och 70 km/tim utanför tätorter. Men betydligt fler hastighetsgränser används på gator och vägar. Dessa hastighetsgränser har formellt beslutats för varje särskild delsträcka av någon av aktörerna Vägverket,
länsstyrelser eller kommuner. Vem som har fattat beslutet är beroende av vem som har beslutanderätten enligt trafikförordningen. Varje beslut föregås av ett formellt reglerat handläggningsförfarande.
Vid nyinvesteringar och ombyggnader av vägnätet är hastigheten en del av ett större sammanhang och integrerad med kapacitet och utformning. Det innebär att hastighets-frågan är en del av den planeringsprocess som föregår investeringen, vilket i sin tur medför att fler aktörer än de ovan nämnda också har ett formellt ansvar för hur utfallet kommer att bli. En viktig förändring i detta sammanhang är regionförbundens ansvar för framtagandet av länstransportplaner som gäller för det statliga vägnätet med undantag för det nationella stamvägnätet. Även utfallet av Vägverkets planering av investeringar i det nationella stamvägnätet har stora regionala konsekvenser. I stora kommuner är det kommunala vägnätet omfattande och kommunernas användning av hastighetsgränser som åtgärd har en potentiellt sett stor betydelse för trafiksäkerheten.
Ett mer ambitiöst användande av hastighetsgränssystemet för transportpolitisk mål-uppfyllelse innebär därför sammantaget att kunskapen om hur hastigheterna i praktiken utformas bör öka avsevärt. För att kunna komma fram till en sådan kunskap är det centralt att de processer som föregår en förändring, eller blockerar en förändring, av hastighetsgränser på sträckor i vägnätet fokuseras. Dessa processer äger rum med en stark koppling till en konkret lokal och regional verklighet. De nationella regelsystemen kommer att ange ramarna för hur hastighetsgränser sätts samtidigt som olika stöd- och styrprocesser även kommer att involvera nationella instanser i lokala och regionala sammanhang. Men utfallet kommer att bestå av en konkret hastighetsgräns på en specificerad sträcka någonstans i vägnätet som också involverar lokala och regionala beslutsprocesser, vilket öppnar upp för möjligheter till informell påverkan. Det kan hävdas att det är i de lokala förhandlingsprocesserna som de viktiga konflikterna samt kampen om makten och inflytande över den långsiktiga transport- och trafiksäkerhets-politiken utspelar sig. Det är här de högt ställda politiska visionerna om ett tillgängligt
och trafiksäkert transportsystem prövas praktiskt.
Det nya hastighetsgränssystemet medför en delvis ny situation i form av nya hastighets-gränser. I det nya systemet kommer också hastigheterna 40, 60, 80, 100 och 120 km/tim att användas. Vägverket anger som motiv för att införa fler nivåer att det skulle under-lätta en anpassning av hastigheterna till rådande förhållanden och därmed åstadkomma ett hastighetsgränssystem som är effektivare i förhållande till nollvisionen och de transportpolitiska målen. Anpassningen av hastighetsgränserna skulle kunna ge prak-tiska konsekvenser i form av sänkningar från 90 till 80 km/tim vintertid, 100 km/tim på mötesfria mitträckesvägar, 80 km/tim på farliga tvåfältsvägar och 120 km/tim på de säkraste motorvägarna. I tätorter kan 40 km/tim användas på vissa länkar i huvudnätet. Dessa möjligheter till en bättre koppling mellan hastigheter och förutsättningar för en säkrare trafik blockerades i det föregående, mer trubbiga hastighetsgränssystemet enligt Vägverket (Vägverket, 2005:100).
Den omprövning av hastighetsgränserna som nu görs inom ramen för det nya
hastighetsgränssystemet är den mest djupgående översyn av gällande hastighetsgränser som har genomförts under de senaste tre, fyra decennierna. Utfallet av denna process kommer att ge en god bild av hur prioriteringar mellan olika transportpolitiska mål görs vid beslut om hastighetsgränser för vägnätets olika delar. Den förändringen pågår emellertid för fullt i skrivande stund och har inte varit möjlig att beskriva och analysera inom ramen för föreliggande studie.1 För att förstå förutsättningarna för en
framgångsrik implementering av det nya systemet är det viktigt att analysera den
1
Se dock Svensson och Svensson (2009) för en diskussion om regionala aktörers syn på det nya hastighetsgränssystemet och införandeprocessen.
dynamik och de prioriteringar som präglar lokala och regionala beslutsprocesser i samband med hastighetsgränser, processer som har utvecklats över tid och som följer med in i det nya systemet.
1.2 Syfte
Föreliggande rapport utgör avrapporteringen av etapp 2 i forskningsprojektet ”Hastighetsgränsfrågor på regional nivå”. Syftet med etapp 1 var att kartlägga och analysera olika aktörers syn och roller i samband med hanteringen av hastighetsgränser i en region. Etapp 1 avrapporterades i Svensson och Summerton (2007). Resultaten från etapp 1 kommer att sammanfattas även i föreliggande rapport.2 Syftet med etapp 2 är att
beskriva och analysera konkreta planerings- och beslutsprocesser kring hanteringen av
hastighetsgränsfrågor som har gjorts till föremål för förhandlingar och prioriteringar mellan aktörer med olika anspråk, makt, intressen och mandat på den regionala arenan. Ambitionen är att genom en analys av den konkreta beslutsprocessen få ökad kunskap om de berörda aktörernas faktiska ageranden i förhandlingar och prioriteringsarbete kring hastighetsgränser. Forskningen i etapp 2 är även fortsättningsvis inriktad på att fördjupa kunskapen om den vardagliga praktiken, dvs. ”de många små besluten” som kontinuerligt fattas i de planerings- och beslutsprocesser som formar hastighetsgränser inom en region.
Den empiriska utgångspunkten för etapp 2 utgörs av konkreta hastighetsärenden på det statliga vägnätet utanför tätort i Östergötlands län (som även studerades i etapp 1). Längs med olika sträckor i regionens vägnät finns ett flertal olika hastighetsgränser som utgör resultat av formella beslut. Det är också uppenbart att vägar som ur vissa utgångs-punkter är förhållandevis lika (vägtyp, flödestyp etc.) inte har behandlats lika vad gäller besluten om olika hastighetsgränser. Vi kommer i första hand att studera den konkreta hanteringen av hastighetsgränser i de ärenden som väcks av privatpersoner när de ansöker om förändrade hastighetsgränser i form av lokala trafikföreskrifter till
länsstyrelsen i Östergötlands län. I praktiken innebär det att vi analyserar ansökningar om sänkningar av hastighetsgränser eftersom ingen privatperson under den undersökta perioden har ansökt om höjningar. Vi kommer också att beröra de tidigare hastighets-gränsöversynerna inom Vägverket, speglade genom olika intervjupersoners upplevelser och erfarenheter.
I etapp 2 beskrivs och analyseras den konkreta beslutsprocessen utifrån följande forskningsfrågor:
• Vilka aktörer medverkar formellt och informellt i planerings- och beslutsprocessen?
• Vilka intressen och anspråk har olika aktörer?
• Hur driver och framför aktörerna sina intressen och anspråk? • Vilka faktorer avgör de slutliga besluten om hastighetsgränser?
• I vilken utsträckning beaktas olika transportpolitiska mål (t.ex. tillgänglighet samt säkerhet, miljö och hälsa) i diskussionerna om hastighetsgränser?
2
Den teoretiska bakgrunden och beskrivningen av den formella hanteringen av hastighetsgränser är gemensam för båda etapperna.
1.3
Metod, material och avgränsningar
I rapporten identifieras en regional arena för hanteringen av frågor om hastighetsgränser på vägnätet. Med arena menas den mötesplats som bildas när aktörer och aktörsgrupper som har ett ansvar för eller känner ett engagemang för ett fenomen eller en fråga (t.ex. alkoholpolitiken, trafiksäkerhet, hastighetsfrågan), diskuterar, agerar och i viss mån samspelar i anslutning till denna fråga (Clarke, 2005; Summerton, 2005). Var och en av aktörerna har sitt eget perspektiv på frågan. Aktörerna inom en arena behöver inte ha en utpräglad samsyn i den fråga som står i centrum för deras gemensamma intresse. I stället kan en arena kännetecknas av bristande konsensus, konflikter eller öppna kontroverser.
En arena har ofta en geografisk förankring och i vårt fall har indelningen av Sverige i
län som administrativ enhet utgjort grund för valet av undersökningsområde. Ett län är
relevant att studera eftersom det är Länsstyrelserna som fattar beslut i ärenden som väcks av privatpersoner som ansöker om förändrade hastigheter i form av lokala trafikföreskrifter.3 Det är också inom denna arena som många överväganden och diskussioner om hastighetsgränser äger rum, specifikt i anslutning till det regionala vägnätet. Inom ett län finns också en mångfald av aktörer inom bl.a. organisationer, företag, kommuner och regionförbund, vilka har delvis olika intressen och synsätt och som möts i förhandlingar kring vilka hastighetsgränser som bör råda. I föreliggande studie använder vi Östergötlands län som arena.
Metodologiskt innebär arenaperspektivet att forskaren försöker identifiera de aktörer, dvs. de individer, grupper och organisationer, som är engagerade i en viss fråga. Dessa aktörers olika tolkningar, agerande eller handlande kring frågan kartläggs. Eventuella konflikter i tolkningar eller synsätt identifieras och diskuteras (för en ingående metod-beskrivning se Clarke, 2005). I en fallstudie är inte resultaten i första hand empiriskt generaliserbara; empiriska omständigheter som enskilda intervjupersoners uppfattningar och föreställningar är inte generaliserbara. Möjligheterna till generaliserbarhet ligger istället i resultatens förmåga att vara analytiskt generaliserbara. Med detta menas att förmågan till generaliserbarhet uppnås genom analytiska och principiella resonemang som kan dras av resultaten från studien och som kan ligga till grund för formulering av hypoteser om förhållanden på andra platser. Det finns samtidigt inga skäl att befara att planerings- och beslutsprocesserna i Östergötland skulle avvika markant från hante-ringen i andra svenska län och utgöra unika fall vad gäller de frågeställningar som behandlas i projektet. Ett sådant resonemang utesluter emellertid inte att regionala skillnader förekommer inom de olika delområden som analyseras i studien.
Undersökningen baseras på två sorters material, nämligen skriftliga källor och muntliga källor i form av intervjuer.
1.3.1 Muntliga källor
De muntliga källor som studien bygger på består av intervjuer med individer. Intervju-erna kan delas in i tre kategorier: intervjuer med politiker, tjänstemän och privat-personer (intervjuförteckning, se bilaga 1). De politiker som har intervjuats är kommunernas ledande kommunalråd som också oftast innehar ordförandeposten i respektive kommunstyrelse. De intervjuade tjänstemännen arbetar på Vägverket,
Länsstyrelsen i Östergötlands län, Regionförbundet Östsam, kommuner och inom länets
3
polismyndighet.4 De intervjuade tjänstemännen har identifierats på två sätt. Först har vi kartlagt ett antal relevanta aktörer genom att utgå från den formella regleringen av hur hastighetsgränser sätts och förändras i länets vägtransportsystem. Dessa aktörer har intervjuats. I samband med varje intervju har vi sedan explicit bett den intervjuade personen att identifiera ytterligare aktörer som har aktiva roller i diskussioner om hastighetsgränser inom länet. Denna metod kallas för ”snöbollsmetoden” och utgör ett vedertaget arbetssätt inom samhällsvetenskapliga studier av detta slag. Därmed
genereras kunskap om vilka ytterligare aktörer som är relevanta att ta med i undersök-ningen utöver de som identifierats i det första steget med utgångspunkt i den formella regleringen av hastighetsgränser.
Förutom de individer som i sina respektive yrkesroller eller politiska uppdrag hanterar frågor om hastighetsgränser, har vi också intervjuat privatpersoner som har ansökt om att hastighetsgränsen ska sänkas på en viss sträcka i det regionala vägnätet och därmed initierat en beslutsprocess om ansökningarna ska beviljas eller avslås. Dessa privat-personer är i samtliga fall permanent- eller fritidsboende utmed den väg där de har ansökt om sänkt hastighetsgräns. I vissa fall kombineras boendet med någon form av verksamhet (t.ex. uthyrning av stallplatser, gårdsbutik) som också utgör ytterligare skäl för privatpersonens ansökan och framförda argument för att hastighetsgränsen bör sänkas. Privatpersonerna identifierades genom de ansökningar om hastighetssänkningar som skickats till Länsstyrelsen Östergötlands län under perioden 2005 till våren 2008. De privatpersoner som intervjuades var främst de som relativt nyligen hade ansökt om hastighetsbegränsningar. Vi valde också intervjupersoner utifrån hur omfattande den skriftliga dokumentationen var i anslutningar till ärendena, för att få ett så fylligt empiriskt underlag som möjligt.
Totalt har 30 intervjuer genomförts inom projektets etapp 2 under perioden från mars 2008 till mars 2009.5 Av dessa är 11 intervjuer med tjänstemän, 3 med politiker och 16 med privatpersoner. Intervjuerna med tjänstemän och politiker har haft en genomsnittlig omfattning på ca en och en halv timme. Med några få undantag har intervjuerna ägt rum på den intervjuade personens kontor eller i ett sammanträdesrum i organisationens kontorslokal. Intervjuerna med privatpersoner har genomförts via telefon. Dessa intervjuer varierar i omfattning från 10–15 minuter till ca 1 timme med en genomsnittlig intervjutid på ca 25 minuter.
Intervjuerna är av karaktären semistrukturerade intervjuer. Det innebär att forskaren utgår ifrån en viss uppsättning av frågor, men lämnar stort utrymme för frågor eller sakområden som den intervjuade personen själv tar upp och utvecklar. Intervjufrågorna bildar därmed en ram för samtalet samtidigt som de ger flexibilitet för såväl forskaren som den intervjuade att diskutera frågor som genererats under samtalets gång. När det finns material från intervjuerna som exemplifierar våra slutsatser redovisar vi dem som citat. Citaten är språkligt redigerade för att underlätta läsbarheten; Vi har t.ex. tagit bort upprepningar och hummanden. Ibland har citaten kortats vilket markeras med punkter inom hakparentes. Ibland har ord lagts till för att förbättra läsbarheten vilket också markeras inom hakparentes.
I samband med analys av intervjuerna är det viktigt att forskaren är medveten om de eventuella nackdelar som snöbollsmetoden medför (t.ex. att vissa aktörer selektivt hänvisar till sådana andra aktörer som man upplever har liknande perspektiv som de
4
Se kap två för en beskrivning av hur hastighetsärenden formellt hanteras.
5
egna; att vissa aktörer väljer att exkludera andra aktörer; att aktörerna kan uppfatta forskarens fråga på skilda sätt). Dessa förhållanden understryker vikten av ett kritiskt förhållningssätt hos forskaren.
De personer som har intervjuats utifrån sin anställning med ett formellt ansvar för hantering av hastighetsgränsfrågor eller utifrån ett politiskt uppdrag med ett ansvars-område som omfattar frågor om hastighetsgränser och infrastruktur, betraktas som representanter för sina respektive organisationer. Eftersom varje organisation består av en heterogen grupp av personer med delvis olika synsätt och roller inom organisationen är det viktigt att forskaren behåller sin medvetenhet om att en individuell aktör
omöjligen kan spegla mångfalden av de perspektiv som finns inom en organisation. I samband med intervjuerna har vi tydliggjort att varje person har valts utifrån dennas yrkesroll i hanteringen av hastighetsgränser. Ingen intervjuperson har villkorat sina uttalanden med hänvisning till att dessa uttalanden bör särskiljas från något annat, ”officiellt” synsätt hos sin organisation. Inför varje intervju har vi beskrivit hur vi ska använda intervjun i rapporten och att vi inte ska namnge personerna om vi hänvisar till intervjuerna med dem eller redovisar deras svar i form av citat.
1.3.2 Skriftliga källor
Utöver intervjuerna har skriftliga källor använts som t.ex. plandokument, policydoku-ment, verksamhetsberättelser, interna PM, framställningar, brev, forskningsrapporter och tidningsartiklar. Detta material har genererats dels genom forskarens egen informa-tionssökning, dels genom de intervjuade personerna. Dessutom ingår alla ansökningar (87 stycken) om sänkta hastighetsgränser till Länsstyrelsen i Östergötland under
perioden 2005 till våren 2008 i undersökningsmaterialet. För två riksvägar i länet, Rv 35 och Rv 32 ingår också alla gällande beslut om hastighetsgränser som regleras med lokala trafikföreskrifter i studiens undersökningsmaterial.
1.3.3 Forskningsprocessen
De olika sorternas material har sedan använts för att i en iterativ process ta fram kunskap om vilka prioriteringar olika aktörer gör och hur deras perspektiv påverkar konkreta planerings- och beslutsprocesser kring hanteringen av hastighetsgränsfrågor. Det tidigare arbetet i etapp 1 gav en förförståelse som användes vid tolkningen av de dokument som finns i anslutning till ansökningarna om sänkta hastighetsgränser. Parallellt med dokumentstudierna intervjuades tjänstemän, politiker och privatpersoner. Varje intervju har transkriberats (dock inte av forskarna själva) och i vissa fall komplet-terats med ytterligare anteckningar i form av observationer och särskilda intryck från respektive intervju. Detta material har sedan analyserats genom att med utgångspunkt i intervjufrågorna och intervjumaterialet identifiera ett antal teman eller ”frågekluster.” Metoden är besläktad med den så kallade kodning som tillämpas inom grounded-theory ansatsen (Corbin & Strauss, 1990). Dessa teman har sedan använts för att strukturera och tolka materialet som grund för analysen. Vi har inte haft ambitionen att avgöra om beslut om hastighetsgränser är ”rätta eller felaktiga” eller om privatpersoners oro över trafiksituationer är berättigad. Tolkningen har varit förståelseinriktad, dvs. ambitionen har varit att få en förståelse av den intervjuade personens egna perspektiv och synsätt i förhållande till identifierade teman.
1.3.4 Avgränsningar
Undersökningen utgår i huvudsak från material som är hämtat från Östergötlands län. Tidigare forskning antyder att det finns skillnader mellan olika regioner i hur det
formella regelverket om förändringar av hastighetsgränser tillämpas i praktisk handling. I viss utsträckning framgår dessa regionala skillnader av undersökningsmaterialet efter-som några intervjupersoner har ansvars- och intresseområden efter-som är större än
Östergötlands län. En intervju har också genomförts med en handläggare vid en länsstyrelse i ett angränsande län som har god erfarenhet av praktiken i Östergötland. Vidare är intervjumaterialet beroende av de förhållanden som gällde vid den tidsperiod när respektive intervju genomfördes. Ingen explicit tidsbegränsning har använts i intervjufrågorna och tillbakablickande sammanfattningar av förändringar i olika dimensioner har varit vanligt förekommande i intervjusvaren. Nya regelsystem och andra förändringar kommer att påverka de förhållanden som beskrivs och analyseras i rapporten.
En ytterligare avgränsning är att fokus för studien i huvudsak utgörs av det statliga vägnätet utanför tätort. Där är det länsstyrelsen, i form av lokala trafikföreskrifter, eller Vägverket, i form av s.k. långa beslut om avvikelse från bashastigheten, som har den formella beslutanderätten om hastighetsgränsen. Kommuner och polismyndigheter fungerar i de fallen som instanser som ska ges möjlighet att yttra sig över förslagen till beslut. I intervjuer med kommunala trafikplanerare och kommunala politiker berörs också förhållanden vid beslut om hastighetsgränser som kommunen har rätt att besluta om på det egna kommunala vägnätet eller på statliga vägar inom tätort.
Huvuddelen av intervjuerna i studien genomfördes innan omskyltningen av förändrade hastighetsgränser som en följd av det nya hastighetsgränssystemet påbörjades i
september 2008. Den besluts- och planeringspraktik som i huvudsak avses i studien rör därför förhållandena före implementeringen av det nya hastighetsgränssystemet. Vår utgångspunkt är dock att den besluts- och planeringspraktik vi studerar aktualiserar samma avvägningar och prioriteringar som i det nya systemet. Många av responden-terna var vid intervjutillfället fullt sysselsatta med förberedelser och planering inför genomförandet av det nya hastighetsgränssystemet, vilket även påverkade intervju-svaren.
1.4
Rapportens disposition och läsanvisningar
Efter inledningskapitlet följer en beskrivning av rapportens teoretiska ram (kapitel 2), dvs. arenaperspektivet samt en selektiv översikt av tidigare samhällsvetenskaplig forskning om hastighet och hastighetsgränser. I det kapitel som sedan följer (kapitel tre) görs en kort genomgång av det formella regelverk som utgör grunden för hastighets-regleringen av vägnätet och vilka roller som regelverket tillskriver olika myndigheter. Kapitlet beskriver också hur det formella regelverket tillämpas i det studerade länet, Östergötland, vad gäller de yttre formerna för hur frågan om vilka hastighetsgränser som ska gälla hanteras. I kapitel fyra ges en sammanfattning av de viktigaste resultaten från etapp 1 i projektet som studerade regionala aktörers syn på hastighetsgränser. Kapitlet utgör en utgångspunkt för den empiriska genomgången av den konkreta beslutsprocessen i samband med förändrade hastighetsgränser som inleds i kapitel fem. Kapitel fem utgörs av en diskussion av det undersökningsmaterial som har tagits fram genom att intervjua privatpersoner som har ansökt om sänkta hastighetsgränser till länsstyrelsen och genom att gå igenom relevanta beslutsdokument.
I kapitel sex beskrivs och diskuteras de inblandade myndigheternas beslutsprocesser i samband med ändrade hastighetsgränser, ett avsnitt som utöver de formella dokumenten också är baserat på intervjuer av de tjänstemän från respektive myndighet, dvs.
länsstyrelsen, Vägverket och polismyndigheten, som konkret deltar i processen. Rapporten avslutas sedan med två mer analytiska kapitel. I kapitel sju görs en sammanfattande analys av det material som studien har hanterat, där de viktigaste resultaten presenteras och diskuteras. I det avslutande kapitel åtta kopplas studiens resultat till inriktningen av den fortsatta forskningen inom området samt till de mest angelägna utvecklingsbehov som studien har identifierat.
2
Hastighetsgränser på den regionala arenan – Ett analytiskt
perspektiv
Hur ska man analytiskt förstå regionala aktörers syn på frågor kring hastighetsgränser på vägnätet inom en region? Vilka relevanta begrepp och synsätt skulle kunna tillämpas ur ett samhällsvetenskapligt perspektiv? I detta kapitel diskuteras först viss relevant forskning om hastigheter/hastighetsfrågan i Sverige. Därefter presenteras det analytiska perspektiv som ligger till grund för denna studie.
2.1
Tidigare forskning om hastigheter – en selektiv översikt
Tre relevanta sektorsrapporter som fokuserar på utvecklingen av hastighetsfrågan är Vägverket (2001), Nilsson (2001) och Hydén (2004). Vägverkets Den evigahastighetsfrågan – och dess följdfrågor (2001), som författats av Hans Ingvarsson och
Yngve Boye, innehåller en historik över hastighetskriteriernas utveckling sedan början av 1970-talet. Ingvarsson och Boye ger en fyllig bild över de tänkesätt, analyser och beslut som på olika sätt bidragit till kriteriernas utformning under framför allt 1990-talet samt ger förslag till framtida strategier. Göran Nilssons rapport Utvecklingen av
hastig-hetsgränssystemen i Sverige på landsbygden beskriver hur hastighetsgränssystemet på
landsvägar utvecklades framför allt under perioden 1960–2001. Rapporten visar även erfarenheterna av vissa förändringar i hastighetsgränserna i form av uppskattade faktiska hastigheter samt olycksfallsutvecklingen.
Christer Hydéns rapport Vägverkets myndighetsutövning inom hastighetsområdet –
analys och slutsatser (2004) fokuserar på Vägverkets ärendehantering inom
hastighets-området och syftar till att belysa i vilken utsträckning som verkets myndighetsutövning är ”kundorienterad”. Hydén menar att ”ärendehanteringen är `rörig´” (2004:i) och att de studerade länsstyrelsernas beslut är oklara vad gäller vilka kriterier som legat till grund för besluten i hastighetsärenden. Vägverksregionernas roller i de studerade regionerna är också oklara. Hydén lämnar detaljerade förslag till utarbetande av principer och kriterier för val av hastighetsgränser inom det svenska vägnätet.
2.2
Ett arenaperspektiv – vad menas med det?
Denna studie fokuserar på aktörers syn på utvecklingen av väghastigheter inom ett län. För att identifiera och analysera aktörernas ståndpunkter kommer studien att använda sig av ett samhällsvetenskapligt arenaperspektiv.
Det arenaperspektiv som tillämpas i studien har utvecklats av framförallt den ameri-kanske sociologen Adele E. Clarke (se bl.a. Clarke & Montini, 1993; Clarke, 1998 och Clarke, 2005) I en historisk överblick noterar Clarke att detta perspektiv har sina rötter inom den sociologiska forskning som utvecklades inom den s.k. Chicagoskolan från 1920-talet och framåt (Clarke, 2005:37-45). Denna skola kallas ibland för skolan kring symbolisk interaktionism eller socialekologi.6
Forskarna vid Chicagoskolan ville enligt Clarke utveckla metoder för att kartlägga och förstå positioner och interaktioner mellan olika människor, sociala grupper och organi-sationer inom en avgränsad geografisk plats. Exempelvis skulle man kartlägga de olika sociala grupper som fanns inom en stad, en region, ett etniskt präglat område eller ett
6
skoldistrikt. Grundtanken menar Clarke var att rita sociala ”kartor” över platser där olika grupper och verksamheter möts och samspelar med varandra i specifika kulturella och sociala sammanhang. Dessa kartor skulle sedan utgöra en grund för att förstå både sociala processer och de strukturer och den kontext som bildar ramar för sådana processer. I Sverige har denna forskningstradition förutom kopplingar till sociologin även starka likheter med viss forskning inom etnografi, kulturstudier, urban studies och humanekologi.
Denna forskning hade enligt Clarke inledningsvis en stark geografisk prägel men kom efterhand att inriktas på studier av specifika grupperingar, verksamheter eller verksam-hetsområden som var utspridda bortom en lokal plats, t.ex. sektorer, organisationer och professioner. Sådana grupperingar, som åtminstone delvis har gemensamma perspektiv samt delar ett starkt intresse för samma mål eller aktiviteter, kallades av vissa sociologer för sociala världar (Clarke, 2005:45).
Två av de tongivande forskarna kring teorin om sociala världar (”social worlds theory”) var Anshelm Strauss och Howard Becker, som utvecklade ansatsen under framför allt 1960- och 1970-talet. Strauss och Becker menade bl.a. att sociala världar består av
grupper som delar ett åtagande (”commitment”) för vissa aktiviteter (citerade i Clarke,
2005:45–46). Dessa grupper delar vissa värderingar eller ideologier för hur man ska gå tillväga för att uppnå sina mål. De delar också på olika typer av resurser för att uppnå sina mål. Ur ett sådant perspektiv består alltså samhället som helhet av en i Clarkes ord ”mosaik av olika sociala världar och arenor”, där varje människa samtidigt ofta ingår i flera sådana världar (Clarke, 2005:46). Strauss menade vidare att varje social värld har minst en huvudaktivitet, dvs. en aspekt eller en teknologi gemensamt. För att förvalta och utveckla denna aktivitet växer det ofta fram formella organisationer (Strauss, 1978 citerad i Clarke, 2005:46).
Med utgångspunkt i denna forskning menar sociologen Adele Clarke (1991, 1993, 1998) att olika typer av sociala världar bildar breda arenor där aktörer med intressen för ett visst fenomen möts. Med arena menas alltså den mötesplats som bildas när aktörer och aktörsgrupper som känner ett engagemang för ett fenomen eller en fråga (t.ex. alko-holpolitiken, trafiksäkerhet, hastighetsfrågan) diskuterar, agerar och i viss mån sam-spelar i anslutning till denna fråga (Summerton, 2005). Var och en av aktörerna har sitt eget perspektiv på frågan, s.k. situerad kunskap (Haraway, 1991).
Aktörerna inom en arena behöver således inte ha en utpräglad samsyn i den fråga som står i centrum för deras gemensamma intresse. I stället kan en arena kännetecknas av bristande konsensus, konflikter eller öppna kontroverser. Ett exempel på en sådan kontrovers beskrevs i en studie av en ny abortteknik (Clarke & Montini, 1993). Medan teknikens förespråkare (dvs. vissa vetenskapsmän, experter hos läkemedelsbolag, läkare vid kliniker) agerade för att vinna gehör för sin syn, argumenterade andra grupper (dvs. vissa tilltänkta användare, vissa anti-abortgrupper) emot den nya tekniken.
Metodologiskt innebär arenaperspektivet att forskaren försöker identifiera de aktörer, dvs. de individer, grupper och organisationer, som är engagerade i en viss fråga. Dessa aktörers olika tolkningar, agerande eller handlande kring frågan kartläggs. Eventuella konflikter i tolkningar eller synsätt identifieras och diskuteras (för en ingående metod-beskrivning se Clarke, 2005).
Arenaperspektivets kanske viktigaste bidrag, som det utvecklades av Clarke m.fl. under 1990-taletoch i början av 2000-talet, var att utvidga forskarens blick till att även
omfatta ”tysta” eller ouppmärksammade aktörer. Forskarna menade att det var ange-läget att inte enbart dra fram de aktiva aktörerna kring en viss fråga, utan även att
identifiera de aktörer som på ett eller annat sätt är berörda av frågan – men kanske inte är aktiva i arenan (Clarke & Montini, 1993). Poängen är att lyfta fram även de individer och grupper som påverkas av vad som händer i arenan men som av olika anledningar inte har möjlighet, förmåga eller resurser att vara aktiva:
De aktörer som ska analyseras i en arenaanalys är inte bara de som individuellt och kollektivt är närvarande, välformulerade och motiverade att agera inom arenan, utan även de som i någon mening berörs av verksamheter inom denna arena. Med detta menas att det som händer i arenan påverkar dem, oavsett deras nuvarande närvaro, organisations-tillhörighet eller verksamhet (Clarke & Montini, 1993:45, förf., översättning och betoning).
Syftet med att dra fram de aktörer som inte nödvändigtvis är aktiva men som ändå påverkas av vad som händer inom arenan är att ”skruva upp volymen hos de tystlåtna, de tysta och de nedtystade” (Clarke & Montini, 1993:45). Forskaren försöker alltså arbeta på ett metodologiskt sätt som inte bidrar till att stärka de eventuella dominans-förhållanden som redan finns inom arenan.
Vi menar att det är analytiskt och metodologiskt fruktbart att betrakta ”frågor kring hastighetsgränser” inom regionen Östergötland som en arena där aktörer med delvis gemensamma och delvis olika tolkningar och syn på hastighetsfrågor möts. Med ”frågor kring hastighetsgränser” syftar vi alltså på den arena som bildas av alla de aktörer som på olika sätt arbetar med, påverkar eller berörs av hur hastighetsgränser på det regionala vägnätet definieras, hanteras och fastställs. Förhållandet mellan myndigheter och
medborgare rymmer generellt sett en självklar maktdimension. I föreliggande rapport kommer vi att beskriva de upplevelser och erfarenheter som privatpersoner som ansöker om sänkta hastigheter till länsstyrelsen har av en trafikmiljö som dagligen påverkar dem. Vi kommer också att analysera vilka möjligheter de har att påverka trafikmiljön i enlighet med sina intressen. I slutsatserna återkommer vi till vilka
dominansför-hållanden som råder inom arenan. Studiens resultat visar nämligen att det finns en betydande diskrepans mellan olika privatpersoners och myndigheters uppfattningar om vilka hastighetsbegränsningar som ska råda och att det resulterar i att privatpersoner som ”svaga” aktörer marginaliseras.
3
Formell hantering av hastighetsgränser – organisation,
ansvar och aktörer
Hur hastighetsgränser ska sättas och förändras i formell mening på det svenska vägnätet regleras av trafikförordningen (1998:1276), Vägverkets föreskrifter och i lokala trafik-föreskrifter utfärdade av länsstyrelser och kommuner. För att få en djupare bild av hur hastighetsgränser och hastigheter hanteras i ett regionalt sammanhang är det dock också motiverat att se närmare på hastighetsfrågans hantering vid förändringar av vägnätet, dvs. vid nyinvesteringar och ombyggnationer av olika slag. Förordningar och regelverk anger grundförutsättningarna för hur olika verksamheter ska bedrivas. Dessa regler behöver kompletteras med olika former för tillämpning och implementering för att det ska vara praktiskt möjligt att genomföra verksamheten. Regelverket är också till vissa delar öppet för tolkningar som innebär att det kan förekomma en viss variation i den verksamhet som ska regleras. I dessa delar kommer beskrivningen nedan att utgå från hur det fungerar i Östergötlands län.
3.1
Bestämmande av hastighetsgränser enligt trafikförordningen
Trafikförordningen (1998:1276) innehåller bestämmelser för trafik på väg och terräng. Frågan om vilka hastigheter som ska gälla på vägnätet regleras dels i 3 kap. om bestäm-melser för trafik med fordon, dels i 10 kap. om lokala trafikföreskrifter m.m. Trafikför-ordningen har i dessa delar ändrats efter införandet av det nya hastighetsgränssystemet för att möjliggöra hastighetsgränser i 10-steg.I 3 kap. 14 § anges att ”Ett fordons hastighet skall anpassas till vad trafiksäkerheten kräver. Hänsyn skall tas till väg-, terräng-, väderleks- och siktförhållandena, fordonets skick och belastning samt trafikförhållandena i övrigt. Hastigheten får aldrig vara högre än att föraren behåller kontrollen över fordonet och kan stanna det på den del av den framförvarande vägen eller terrängen som han eller hon kan överblicka och framför varje hinder som går att förutse.”
Vidare anger 17 § att ”Inom tättbebyggt område får fordon inte föras med högre hastig-het än 50 kilometer i timmen. Om det är motiverat av hänsyn till trafiksäkerhastig-heten, fram-komligheten eller miljön får kommunen meddela föreskrifter om att den högsta tillåtna hastigheten inom ett tättbebyggt område eller del av ett sådant område ska vara 30 eller 40 kilometer i timmen. Utom tättbebyggt område får fordon inte föras med högre hastighet än 70 kilometer i timmen (bashastighet). Vägverket får meddela föreskrifter om att den högsta tillåtna hastigheten på väg skall vara 80, 90, 100 eller 110 kilometer i timmen”. Vägverket får meddela föreskrifter om att den högsta tillåtna hastigheten på en motorväg ska vara 120 kilometer i timmen. (9 kap. 1 §.)
Utgångspunkten är att hastigheten ska vara 50 km/tim inom tättbebyggt område och 70 km/tim utanför tätorterna. Kommunen respektive Vägverket har rätt att genom föreskrift besluta om avvikelser från dessa hastigheter enligt vad som anges ovan. Föreskrifterna ska tolkas som gällande för en hel vägsträcka eller inom ett helt
område/zon. Att notera är att rätten att besluta om dessa avsteg från bashastigheten inte är kopplat till väghållaransvaret utan är kopplat till om det är inom eller utom tätbe-byggt område. Exempelvis har en kommun rätt att besluta om 30 km/tim inom tätbebyggt område på en väg där staten är väghållare.
