– en brygga mellan dagspolitik och
långsiktiga målsättningar
RAPPORT 5567 • MAJ 2006
mellan dagspolitik och långsiktiga
målsättningar
En förstudie
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620- 5567-4.pdf ISSN 0282-7298 Elektronisk publikation © Naturvårdsverket 2006
Förord
Den svenska klimatpolitiken innehåller mål för utsläppen av växthusgaser på både kort och lång sikt. Det saknas dock mål på medellång sikt. Sådana mål skulle kun-na fungera som brygga mellan de existerande kortsiktiga och långsiktiga målen och fungera som stöd för en effektiv åtgärdsstrategi. Ny kunskap om klimatproblemet kan också motivera omprövning av det existerande målet.
Denna rapport är en förstudie inför det arbete som skall ske under de närmaste åren inom ramen för den fördjupade utvärderingen. Syftet med rapporten är att identifie-ra hur medellånga mål inom klimatpolitiken kan konstrueidentifie-ras och utvärdeidentifie-ras samt vilket behov som kan finnas att revidera det långsiktiga klimatmålet. Däremot läm-nas inga specifika förslag på mål i denna rapport utan det blir en uppgift det fortsat-ta arbetet inom den fördjupade utvärderingen. Rapporten har huvudsakligen ufortsat-tarbe- utarbe-tats under 2005 det vill säga innan innehållet i den senaste klimatpropositionen var känd. En mindre uppdatering av texten gjorts genom att vissa hänvisningar till klimatpropositionen görs i texten.
Författare till rapporten har varit Bengt Johansson, Anna Forsgren och Mattias Lundblad vid klimatenheten på Naturvårdsverket. Bidrag har även lämnats av Tobias Persson, Chalmers tekniska högskola. Värdefulla kommentarer har erhållits av Tea Alopaeus Sandberg, Sven Hunhammar samt Eva Jernbäcker, Naturvårds-verket.
Innehåll
FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 6 SUMMARY 8
1 INLEDNING 10
2 ARBETE MED MEDELLÅNGA MÅL INOM FN OCH EU 11 3 SVERIGES KLIMATPÅVERKAN
I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV 13
4 KLIMATMÅL 19
4.1 Olika typer av mål 19 4.2 Nationella utsläppsmål 21
4.3 Politiska val 22
5 VAD INNEBÄR DAGENS TEMPERATUR-
OCH KONCENTRATIONSMÅL? 24
5.1 Temperaturförändringar vid olika koncentrationsnivåer 24 5.2 Konsekvenser vid olika temperaturförändringar 25 5.2.1 Storskaliga effekter 25
5.2.2 Hälsoeffekter 26
5.2.3 Effekter på livsmedelsproduktion och vattentillgång 26 5.2.4 Effekter på känsliga ekosystem 26 5.3 Är 550 ppm koldioxidekvivalenter ett lämpligt mål? 27 6 MEDELLÅNGA UTSLÄPPSMÅL
MED ETT TOP-DOWN PERSPEKTIV 28
6.1 Hur mycket och när skall de globala utsläppen minskas? 28 6.1.1 Utsläppsreduktioner i u- länder respektive i-länder 30 6.1.2 Betydelsen av USA:s deltagande 31 6.1.3 Alternativa fördelningsgrunder 32 6.2 Möjliga målnivåer för Sverige till 2020 32 6.2.1 Mål utgående från EU förslag 32 6.2.2 Utgångspunkt i långsiktiga per capita mål 33
6.2.3 Sammanfattning 33
7 ETT ÅTGÄRDSINRIKTAT PERSPEKTIV PÅ UTSLÄPPSMÅLEN 35 7.1 Effektiv energianvändning 36 7.2 Förnybara energikällor 38
7.3 Kärnkraft 40
7.4 Naturgasens roll som övergångsbränsle 40 7.5 Nya tekniska lösningar 41 7.5.1 Koldioxidavskiljning 41
7.5.2 Vätgas 42
7.6 Område för fortsatt arbete - scenarier utifrån en mer ambitiös miljöpolitik 42 8 KLIMATANSVAR KOPPLAD TILL KONSUMTION 44
9 KOMPLETTERANDE FRAMGÅNGSINDIKATORER 46
10SLUTSATSER OCH FÖRSLAG TILL FORTSATT ARBETE 48 REFERENSER 50
Sammanfattning
Sveriges klimatmål består idag av ett långsiktigt miljökvalitetsmål om att koncent-rationen av växthusgaser i atmosfären inte skall överstiga 550 ppm koldioxidekvi-valenter och att per capita utsläppen inte skall överstiga 4,5 ton CO2
-ekvivalenter/capita, år 2050 för att därefter minska. I det kortare perspektivet finns ett delmål om att de genomsnittliga utsläppen av växthusgaser 2008-2012 skall vara 4 % lägre än 1990. I denna rapport diskuteras hur ett medellångt mål mellan dessa tidpunkter kan se ut och huruvida det i dag gällande koncentrationsmålet är förenligt med EU:s mål om en maximal temperaturhöjning på 2 grader.
Aktuell forskning visar att temperaturen med stor sannolikhet kommer att öka med mer än 2 grader vid en växthusgaskoncentration på 550 ppm koldioxidekviva-lenter. Det innebär i sin tur att utsläppen kan behöva minska ytterligare jämfört med vad som bedömdes i det senaste klimatpolitiska beslutet för att begränsa tem-peraturökningen till två grader.
En viss koncentration av växthusgaser kan uppnås på många olika sätt. På grund av koldioxidens långa livslängd i atmosfären är det i stort de kumulativa utsläppen som bestämmer koncentrationen av koldioxid (den viktigaste växthusga-sen). Om man väntar med reduktioner av koldioxidutsläppen behöver dessa minska mer på längre sikt och vice versa. Fördelningen av utsläppsreduktionen mellan olika länder påverkar också vilka åtaganden ett enskilt land kan behöva åta sig. Det finns flera olika principer för hur den tillåtna utsläppsmängden skall fördelas mel-lan olika länder men även med en bestämd fördelningsgrund såsom lika per capita utsläpp kan utvecklingen för ett visst land påverkas av vid vilken tidpunkt konver-gensen av per capita utsläppen är tänkta att ske. För Sverige har det särskilt stor betydelse eftersom dess per capita utsläpp är avsevärt lägre än övriga annex I län-ders.
De bedömningar som gjorts i rapporten indikerar att ett svenskt utsläppsåta-gande för 2020 kan hamna på en nivå motsvarande en utsläppsreduktion om 10-30% jämfört med 1990 om man önskar krympa utsläppsutrymmet i enlighet med att nå de långsiktiga målen. Detta står i överensstämmelse med förslaget i den se-naste klimatpropositionen om ett mål för 2020 motsvarande en utsläppsreduktion på 25% jämfört med 1990. Valet av utvecklingsväg mot det långsiktiga målet är kopplad till vilken politisk inriktning som väljs och vilken roll man vill att Sverige skall ta i det internationella klimatarbetet och inom ramen för EU:s klimatarbete.
Det finns mycket som talar för att framtida utsläppsmål bör utformas som uts-läppsåtaganden där olika flexibla mekanismer kan spela en roll. En orsak är att de flexibla mekanismerna har fått en allt större acceptans inom den internationella klimatpolitiken. Ytterligare en orsak till detta är att den klimatpåverkan som en nations medborgare ger upphov till i allt större grad sker utanför landets gränser varför nationella utsläpp i allt mindre grad speglar den miljöeffekt som landets invånare orsakar.
I en långsiktig klimatstrategi är det viktigt att utnyttja energi- och transportsy-stemens inneboende dynamik och påbörja omvandlingen av dessa för att nå de
långsiktiga målen. Detta för att inte alltför plötsliga, och kostsamma förändringar skall bli nödvändiga för att nå långsiktiga klimatmål. Kostnaderna för klimatåtgär-der kan reduceras avsevärt om dessa genomförs i samband med att investeringar görs av andra skäl än miljöskäl.
Mål direkt kopplade till utsläppen av växthusgaser har en fördel i och med att dessa är relativt nära det problem som skall lösas. Dock är det inte självklart att uppfyllandet av ett delmål för utsläppen speglar möjligheterna att nå mer långtgå-ende utsläppsminskningar på sikt. Det kan därför finnas skäl att ytterligare utreda om utsläppsmål skall kompletteras med andra mål som speglar beredskapen att ytterligare minska utsläppen bortom det medellånga målets tidsperspektiv. Det kan vara mål som inkluderar energianvändningen (totalt och/eller i olika sektorer), transporternas omfattning, hur teknikutvecklingen fortgår och i vilken grad viktiga styrmedel har införts.
Summary
Sweden’s climate goal at present consists of a long-term environmental quality objective that the concentration of greenhouse gases in the atmosphere is not to exceed 550 ppm carbon dioxide equivalents and that per capita emissions are not to exceed 4.5 tonnes of CO2 equivalents in 2050 and should then decrease. In the shorter term there is an interim target for average greenhouse gas emissions in 2008-2012 to be 4% lower than in 1990. This report discusses what form a me-dium-term target between these times could take and whether the currently appli-cable concentration target is compatible with the EU target of a maximum rise in temperature of 2 degrees.
Current research shows the temperature will in all probability increase by more than two degrees at a greenhouse gas concentration of 550 ppm carbon dioxide equivalents. This means that there may be a need for a further decrease in emis-sions in comparison with what was judged necessary in the latest climate-policy decision to limit the increase in temperature to two degrees.
A particular concentration of greenhouse gases can be achieved in many differ-ent ways. Because of the long life of carbon dioxide in the atmosphere, it is largely the cumulative emissions that determine the concentration of carbon dioxide (the most important greenhouse gas). If we wait before reducing carbon dioxide emis-sions, these will need to decrease further in the longer term, and vice-versa. The distribution of the reduction in emissions between different countries also has an impact on what commitments an individual country may need to accept. There are several different principles for distributing the permitted quantity of emissions between different countries, but even with a particular basis of distribution such as equal per capita emissions the trend for a particular country may be affected by the time at which it is envisaged that convergence of per capita emissions will take place. This is of particularly great significance for Sweden, as its per capita emis-sions are substantially lower than those of other Annex I countries.
The assessments made in the report indicate that a Swedish emissions com-mitment for 2020 may end up at a level equivalent to a reduction in emissions of 10-30% in comparison with 1990 if there is a wish to narrow the scope for emis-sions sufficiently to attain the long-term targets. This is in agreement with the pro-posal in the latest climate bill for a target for 2020 equivalent to a reduction in emissions of 25% in comparison with 1990 levels. The choice of development path towards the long-term target is linked to the political orientation chosen and the role Sweden is to play in international climate-change efforts and in the context of EU efforts on climate change.
There is much to suggest that future emissions targets should be formulated as emissions commitments in which various flexible mechanisms may play a role. One reason for this is that the flexible mechanisms have gained increasing accep-tance in international climate-change policy. Another reason is that the impact on the climate caused by the citizens of a nation increasingly takes place outside the
country’s borders, and national emissions therefore reflect the environmental effect of the population of a country to an ever decreasing extent.
In a long-term climate strategy it is important to utilise the inherent dynamics of the energy and transport systems and start transforming these to attain the long-term targets, so that sudden and costly changes do not become necessary to attain the long-term climate targets. The costs of climate-related measures can be sub-stantially reduced if these measures are implemented in conjunction with invest-ments being made for other than environmental reasons.
Targets directly linked to greenhouse gas emissions have an advantage in being relatively close to the problem to be solved. However, it is not self-evident that fulfilment of an interim emissions target reflects the prospects of attaining more far-reaching reductions in emissions in the longer term. There may therefore be reason to investigate more closely whether emissions targets should be supple-mented by other targets that reflect preparedness to further reduce emissions be-yond the time frame of the medium-term target. There may be targets that include energy use (total and/or in different sectors), volume of transport, how technologi-cal development is progressing and the extent to which important policy instru-ments have been introduced.
1 Inledning
I den svenska klimatstrategin finns idag ett kortsiktigt mål att minska utsläppen av växthusgaser till år 2008/2012 med 4 % jämfört med 1990. Dessutom finns ett långsiktigt mål att man skall arbeta för att koncentrationen av växthusgaser skall stabiliseras på en nivå motsvarande 550 ppm koldioxidekvivalenter vilket har be-dömts vara förenligt med en temperaturhöjning om högst 2 grader. Det har enligt klimatstrategin i sin tur bedömts erfordra att per capita utsläppen av växthusgaser till år 2050 minskar till 4,5 ton CO2ekv/capita, år för att sedan minska ytterligare. Enligt den analys som genomförts inom ramen för Naturvårdsverkets Post-Kyotouppdrag behöver per capita utsläppen dock vara lägre än 4,5 ton CO2 -ekvivalenter för att vara förenliga med en koncentration av växthusgaser om 550 ppm. Skattningar visade där att en nivå på cirka 3 ton CO2-ekvivalenter/capita kan krävas till år 2050. Analyser som har presenterats efter Post Kyotouppdraget indi-kerar dessutom att en koncentration på 550 ppm med största sannolikhet kommer att leda till större temperaturförändringar än 2 grader. 1 Det skulle i så fall ställa krav på ytterligare utsläppsminskningar jämfört med vad som tidigare föreslagits för att temperaturmålet skall nås.
I flera sammanhang har önskemål om medellånga mål lyfts fram. 2 Ett medel-långt mål mellan det kortsiktiga målet, för utsläppen 2008-2012, och det långsikti-ga målet för år 2050 kan underlätta genomförandet av de klimatpolitiska målsätt-ningarna. 3 En anledning är att man, med ett lite mer långsiktigt mål, kan få tydli-gare signaler för att genomföra långsiktigt nödvändiga strukturella förändringar samtidigt som tidsramen är tillräckligt näraliggande för att man på ett rimligt sätt skall kunna utvärdera om politiken är på rätt väg. I redovisningen av underlag till kontrollstation 2004 visade prognoserna över framtida utsläpp att utvecklingen på kort sikt är ganska gynnsam i förhållande till målen medan utvecklingen på lite längre sikt, fram till 2020, går åt fel håll i ljuset av det långsiktiga målet.
Ett mål på medellång sikt kommer också att bli aktuellt inför förhandlingarna om en andra åtagandeperiod under Kyotoprotokollet. Inom EU har rådet under våren 2005 diskuterat vilka mål och strategier EU bör anta på medellång och längre sikt. Detta kan bland annat ses som en förberedelse för vilka åtaganden EU ser vara möjliga inför kommande internationella förhandlingar. Det är i det sammanhanget viktigt att fundera på vad denna EU inriktning kan betyda för Sverige.
I denna rapport beskrivs de olika klimatmål som finns idag och det arbete som pågår internationellt för att utarbeta mål bortom 2012. Olika metoder att konstruera utsläppsmål på medellång sikt analyseras. Fördelar och nackdelar att koppla ett medellångt utsläppsmål till andra typer av klimatmål (t ex mål som speglar energi-användning, teknikstatus eller styrmedelsimplementering) utreds också.
1
Se tex Hare och Meinshausen (2004).
2
Se till exempel Naturvårdsverket (2004) och Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2004) samt riksdagsbeslut i november 2005 (rskr 2005/06:48). I den senaste klimatpropositionen (2005/06:172) föreslås också ett mål för 2020.
3
Observera att man i vissa sammanhang betecknar mål för 2050 som medellånga mål medan långsik-tiga mål motsvarar mål för 2100, se t ex Ministry of the Environment Japan (2004).
2 Arbete med medellånga mål
inom FN och EU
Enligt Kyotoprotokollet skall diskussioner om en andra åtagandeperiod starta se-nast under år 2005. Denna fråga har dock varit ytterst känslig. Vid partsmötet i Buenos Aires 2004 fanns det starkt motstånd mot att ens börja diskutera framtida åtaganden. I en kompromiss lyckades man komma överens om ett FN seminarium i maj 2005 där regeringar informellt kunde utbyta information om existerande och framtida policys. Det fastslogs dock samtidigt att seminariet inte skulle öppna för några förhandlingar som kunde leda till nya åtaganden.
Vid klimatkonventionens elfte partsmöte, vilket också tjänade som det första partsmötet för Kyotoprotokollet, togs ett första viktigt steg i diskussionerna om framtiden, efter 2012. Länderna kunde enas om två vägar i processen fram mot en överenskommelse om framtiden. Den ena vägen innebär en översyn av Annex I-ländernas åtaganden enligt Kyotoprotokollet. 4 Enligt protokollets artikel 3.9 skulle en sådan översyn inledas senast 2005. Det har funnits en oro hos många Annex I-länder att detta skulle bli den enda vägen framåt och att det därmed inte skulle vara möjligt att bredda deltagandet. Nu öppnas parallellt en väg under konventionen som innebär att en dialog om framtida klimatsamarbete startas. Under konventio-nen ser Annex I-länderna en möjlighet till ett bredare deltagande vilket är nödvän-digt om konventionens övergripande mål ska kunna nås. Detta var även USA till-slut tvunget att acceptera. Aktiviteter under båda spåren ska komma igång under våren 2006.
Inom EU har diskussion om mål för 2020 förts under hösten och våren 2004/2005. Rådets miljögrupp diskuterade frågan såväl i december 2004 5 som i mars 2005 . Gruppen drog bland annat slutsatsen att det är osannolikt att en stabili-sering av koncentrationen av växthusgaser motsvarande 550 ppm CO2 ekvivalenter är konsistent med en 2 graders temperaturhöjning och att för att klara ett sådant temperaturmål med en rimlig sannolikhet bör koncentrationen stabiliseras på en nivå klart under 550 ppm.
Vid mötet gjordes också bedömningen att man bör överväga reduktionsbanor för industriländer som motsvarar en 15-30% reduktion till 2020 och 60-80% reduk-tion till 2050 6 jämfört med den bas som förutsågs i Kyotoprotokollet. Utgångs-punkten är att man, baserat på IPCC, gör bedömningen att för att nå tvågradersmå-
4
Annex I motsvarar de 24 ursprungliga OECD länderna, Europeiska Unionen samt 13 länder med ekonomier i förändring (EIT). Samtliga annex I länder med undantag av Turkiet och Vitryssland fick åtagande vilka redovisades i annex B till Kyotoprotokollet.
5
Europeiska unionens råd (miljö), 16298/04.Klimatförändringar-Strategier på medelång och lång sikt för utsläppsminskning med uppställda mål-utkast till rådets slutsatser.
6
Europeiska unionens råd (miljö), 7242/05. Klimatförändringar-Strategier på medelång och lång sikt för utsläppsminskning med uppställda mål-utkast till rådets slutsatser.
let de globala utsläppen behöver nå sin topp inom 2 decennier och minska med 15-50% till 2050. Vid Europeiska rådets möte var formuleringarna något försikti-gare:
”…Utan att föregripa nya metoder för differentiering mellan parterna i en fram-tida rättvis och flexibel ram ser EU fram emot att tillsammans med andra parter utforska möjliga strategier för att uppnå nödvändiga utsläppsminskningar och anser att man i detta syfte för gruppen med industriländer bör överväga minskningsprofi-ler på 15-30% jämfört med referensvärdena i Kyotoprotokollet senast 2020 och därefter i den anda som uttryckts av rådet (miljö).” 7
EU-parlament uttalade i en resolution (2005/2049 (INI)) i november 2005 att EU bör minska utsläppen med 30 % till år 2020 genom att använda sig av mark-nadsinstrument och reglering för att stimulera investeringar i energieffektivisering och teknik som släpper ut lite eller ingen koldioxid. 8
Även på nationell nivå har mål på medellång och lång sikt föreslagits. Tysk-land har satt upp ett reduktionsmål på 40 % för samtliga växthusgaser till 2020 under förutsättning att EU kommer överens om ett mål på -30 % (BMU, 2005) Storbritannien har i sin vitbok om energi satt upp en 60 % reduktion av koldioxid som mål för 2050 (DTI, 2003) I Frankrike har utsläppsminskningar om 75-80% till 2050 diskuterats på ministerienivå (MIES, 2004).
7
Europeiska unionens råd. 2005. Europeiska rådet i Bryssel den 22-23 mars 2005. Ordförandeskapets slutsatser. 7619/05.
8
Europaparlamentet. 2005. Resolution om seger i kampen mot den globala klimatförändringen (2005/2049(INI)). 16 november 2005.
3 Sveriges klimatpåverkan
i ett internationellt perspektiv
Sveriges utsläpp av växthusgaser uppgick år 2002 till cirka 72 Mton CO2 ekviva-lenter. Per capita utsläppen motsvarar knappt 8 ton CO2 ekv/capita, år. Jämfört med många andra industrialiserade länder är per capita utsläppen låga, t ex var per capi-ta utsläppen av växthusgaser bland annex B länderna 9 i genomsnitt ca 16 ton CO2 ekv/capita, år 1995, se Figur 1 . De genomsnittliga per capita utsläppen bland icke annex B länderna var i sin tur nästan 4 gånger lägre.
CO2 dominerar utsläppen av de Kyotoreglerade växthusgaserna i Sverige och svarar för cirka 80 % av de totala utsläppen. Detta kan jämföras med motsvarande andel på global nivå som är cirka 70 %.
Per capita utsläpp av växthusgaser 1995
0 5 10 15 20 25 30
Annex B Sverige EU-25 USA Japan Icke annex
B
Latinamerika Afrika Asien
ton CO 2ek v/ capi ta Figur 1. Per capita utsläpp av växthusgaser år 1995. Figur baserad på Naturvårdsverket (2004). Utvecklingen av koldioxidutsläppen över tiden skiljer sig kraftigt åt mellan olika länder. Medan utsläppen av koldioxid i Kina har fyrdubblats mellan 1971 och 2002 har de svenska utsläppen minskat med cirka 40 % under motsvarande period. Ut-släppen i EU-15 (Exklusive Östtyskland) har ökat med ungefär 6 % medan utsläp-pen i USA ökat med drygt 30 % under motsvarande period IEA(2004). Värt att notera är att om man ser till den absoluta ökningen är skillnaden i ökning mellan Kina och USA betydigt mindre. 10
De svenska utsläppen av växthusgaser har några specifika karaktäristika som skiljer dem från utsläppen i andra industriländer. Till exempel är elproduktionen till största delen baserad på vattenkraft och kärnkraft. Fjärrvärme svarar för en stor del av värmetillförseln men är till mindre än 1/5-del baserad på fossila bränslen. I ett internationellt perspektiv är per capita utsläppen från el- och
9
Här redovisas data inklusive USA trots att USA inte ratificerat Kyotoprotokollet.
10
Kinas årliga utsläpp ökade med cirka 2500 Mton mellan 1970 och 2001 medan motsvarande värde för USA var cirka 1350 Mton.
torn små, se Figur 2. De svenska per capita utsläppen är i nivå med icke annex I ländernas utsläpp och avsevärt lägre än genomsnittet i EU-15. Även om Sverige har låga utsläpp från el- och värmesektorn så beror det mer på valet av energislag än att konsumtionen av el är särskilt låg. 11 Jämfört med andra OECD länder är den svenska per capita användningen av el mycket hög, se Figur 3. Det är såväl elan-vändning inom industri som för bostäder som är betydande.
Figur 2. Per capita utsläpp från energiindustri i ett urval länder år 2002. Beteckningen energiindu-stri innefattar el- och fjärrvärmeanläggningar, raffinaderier, koksverk etc. Källa: IEA (2004).
Figur 3. Elanvändning per capita 2002 för ett urval länder. Källa IEA (2004).
11
Om motsvarande mängd el som idag produceras i kärnkraftverken hade producerats med fossila bränslen hade de totala svenska utsläppen varit 50-100% högre än idag. Mycket talar dock för att den svenska elanvändningen hade varit avsevärt lägre om inte kärnkraften byggts i den grad som skett varför jämförelsen haltar något
Percapita utsläpp av koldioxid från energiindustrin
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 Sv erige Ty sk land Fr an kr ik e to rb rita nn ie n It a lie n EU -1 5 USA Ja pa n Au st ra lie n T o tal an ne x I Ki na a l non -an nex I Gl obal t kg /c ap ita, å r
Elanvändning per capita
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Sverige Tyskland Frankrike Storbritannien Italien USA Japan Australien
M W h/ capit a , å r Total Industri Bostad
För transportsektorn, se Figur 4, är skillnaden i utsläpp mellan de redovisade EU länderna relativt små. USA:s och Australiens per capita utsläpp är däremot avsevärt högre än de svenska. De något högre svenska utsläppen, jämfört med övriga EU länderna, kan bland annat förklaras av att personbilarna har högre energianvänd-ning än genomsnittet i EU. Nya bilar som säljs i Sverige hade 2001 18 procent högre energianvändning än genomsnittet för EU-15 (Kågesson, 2003)
Figur 4. Per capita utsläpp av koldioxid från transporter 2002 från ett urval länder. Källa IEA (2004).
De svenska per capita utsläppen från bostäder är också mycket låga internationellt sett, Figur 5. Till stor del beror det på att bostadsuppvärmningen till största delen är baserad på el, fjärrvärme och i viss mån biobränslen. De indirekta utsläpp som härrör från el och fjärrvärme redovisas under energisektorn. Dessa utsläpp är dock, som redovisats i Figur 2 också låga i ett internationellt perspektiv. Förutom den stora användningen av energibärare med låga koldioxidutsläpp är den svenska energianvändningen för uppvärmning i nivå med många andra europeiska länder trots Sveriges geografiska läge (Kjellsson och Westling, 2002).
Percapita utsläpp av koldioxid från transporter 2002
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 Sver ig e T yskland Fr an kr ik e S tor bri ta nni en Italien EU-1 5 USA Japan A u st ra lie n T o tal a nnex I Kin a T otal non-annex I G lobal t kg/cap ita, år
Figur 5. Per capita utsläpp av koldioxid från bostäder 2002 från ett urval länder. Källa IEA (2004).
De specifika utsläppen från industrin i Sverige är också relativt låga jämfört med övriga industriländer, se Figur 6. Det beror bland annat på att en stor del av energi-tillförseln är baserad på biobränslen och el. I Sverige svarade el, fjärrvärme och biobränslen för drygt 70 % av energin som användes inom industrin år 2000 (Ener-gimyndigheten och Naturvårdsverket, 2004)
Trots Sveriges stora skogs- och stålindustrier är Sveriges beroende av koldiox-idintensiv industri inte exceptionellt stor i jämförelse med andra länder, Figur 7. Om Sverige hade haft samma fördelning på industribranscher som EU skulle det minska energianvändningen inom industrin medan koldioxidutsläppen hade ökat, Figur 8. Det beror på att andelen massa och pappersindustri, som samtidigt som den är ytterst energiintensiv till största delen använder biobränslen och el, är avse-värt större i Sverige än i övriga EU. Däremot är de koldioxidintensiva branscherna gruvor och jord- och stenvaruindustri mindre i Sverige. 12
Sammanfattningsvis kan man se att de svenska per capita utsläppen av växt-husgaser är relativt låga i jämförelse med de flesta annex B länder. Detta beror till största delen på en stor andel förnybar energi och kärnkraft i energimixen.
12 Här är en varning att dra alltför långtgående slutsatser av resultaten på sin plats.
Sektorsuppdelning-en som använts är relativt grov och Sektorsuppdelning-energi- och koldioxidintSektorsuppdelning-ensitetSektorsuppdelning-en skiljer sig kraftigt åt mellan olika undersektorer.
Per capita utsläpp -bostäder
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 Sv e rig e Ty sk la n d Fr a nk ri ke S torb rit an n ien It a lie n EU -1 5 US A Ja p an Aus tra lie n T otal a nne x I Kin a T ot al no n-a nne x I Gl oba lt kg/c ap ita, å r
Figur 6. Per capita utsläpp av koldioxid från industrin 2002 från ett urval länder. Källa IEA (2004).
Andel av BNP i koldioxidintensiv industri
0 2 4 6 8 10 12 14
Sverige Canada USA Japan UK Tyskland Frankrike
Procent
Figur 7. Andel av förädlingsvärde som skapas i sektorerna gruvor, massa- och pappersindustri och förläggare, raffinaderier, koksverk och kärnbränsleindustri, jord- och stenvaruindustri och järn-, stål och andra metallverk. Källa OECD (2005a och 2005b).
Per capita utsläpp av koldioxid från industrin 2002
0 500 1000 1500 2000 2500 Sv e rig e T yskl an d Fra nk ri ke S to rbr ita nni en It a lie n EU -1 5 US A Japa n Au st ral ien T ot al a nne x I Kin a T ot al no n-an nex I Gl oba lt kg/ cap ita, år
-15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 30 Energi Koldioxid Pro cen tu ell skill n ad
Figur 8. Teoretisk skillnad i energianvändning och koldioxidutsläpp mellan dagens situation och om Sverige hade haft samma industristruktur som EU i genomsnitt. Beräkningarna är gjorda med svenska data för specifik energianvändning och specifika koldioxidutsläpp Källa EU:s national-rapport till klimatkonventionen, EUROstats databas, SCB:s miljöräkenskaper, Kontrollstation 2004
4 Klimatmål
Det svenska miljömålssystemet är uppbyggt med ett antal övergripande miljökvali-tetsmål. Dessa konkretiseras med ett antal kvantitativa delmål som delar upp miljö-kvalitetsmålet i mätbara parametrar. Som ledning för vägen mot miljökvalitetsmå-len införs även delmål som redovisar hur långt man skall ha nått vid vissa specifika tidpunkter. För de flesta miljömålen har man satt som mål att uppnå miljökvali-tetsmålet inom en generation. För målet begränsad klimatpåverkan har dock ett längre tidsperspektiv använts.
Den idé om målstyrning som ligger till grund för det svenska miljömålssyste-met förutsätter att åtgärder genomförs av samhällets olika aktörer. Det erfordrar dels att lämpliga styrmedel införs från myndigheternas sida, dels att individuella aktörer tar hänsyn till miljön i sina respektive beslut, vilket inkluderas i begreppet sektorsintegration.
Klimatmål behöver inte självklart vara kvantitativa som de svenska delmålen. Även om även det internationella regelverket för närvarande inkluderar kvantitati-va åtaganden inom Kyotoprotokollet pågår diskussioner om hur det framtida regel-verket skall se ut. Vissa länder argumenterar i det sammanhanget emot kvantitativa åtaganden och förespråkar andra system som till exempel teknikprotokoll eller avtal baserade på åtgärder och styrmedel (policies and measures). I denna rapport kommer analysen av klimatmål begränsa sig till olika former av kvantitativa mål.
4.1 Olika typer av mål
Klimatmål kan definieras på flera olika nivåer alltifrån uppmätta miljöeffekter till den punkt utsläppen sker, se Figur 9. Ett miljökvalitetsmål för klimat baserar sig lämpligen på någon form av miljöeffekt. Det övergripande målet i klimatkonven-tionen, att koncentration av växthusgaser skall stabiliseras så att farlig påverkan på klimatet kan undvikas. 13 Målet är dock så abstrakt och ospecificerat att det är svårt att bedöma vad det egentligen innebär. Försök har gjorts att konkretisera detta övergripande mål med specificeringar i form av maximal acceptabel temperatur-förändring och hastighet med vilken temperaturtemperatur-förändringarna får ske. Inom EU utgår klimatarbetet, genom ett rådsbeslut, ifrån att temperaturhöjningen inte bör överstiga två grader.
För att koppla miljöförändringarna till nödvändiga utsläppsminskningar har ett flertal bedömningar gjorts om vilken koncentration av växthusgaser som är fören-lig med temperaturmålet om två graders temperaturhöjning. Det svenska miljökva-litetsmålet för begränsad miljöpåverkan innehåller ett koncentrationsmål om max-imalt 550 ppm CO2ekv, se box 1. Det har på senare tid ifrågasatts om 550 ppm verkligen är förenligt med tvågradersmålet, se fortsatt diskussion i avsnitt 5.
13
I klimatkonventionens artikel två står det att målet för konventionen är ”stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous interference with the climate system”
Figur 9. Illustration av kopplingen mellan utsläpp av växthusgaser och de miljöeffekter man öns-kar undvika.
Det kan skapas ett i princip oändligt antal utsläppsscenarier som är förenliga med en viss utsläppskoncentration. Eftersom flera av växthusgaserna är ytterst långlivade i atmosfären är det i stor grad de kumulativa utsläppen som bestämmer koncentrationen av växthusgaser. Detta innebär att om man väntar med att minska utsläppen så måste mer kraftfulla utsläppsreduktioner ske i framtiden. Valet av lämplig reduktionskurva kan därför baseras på vilken syn på risker man har liksom på trögheten hos de tekniska och sociala system som behöver förändras.
Förväntningar om den framtida teknikutvecklingen kan också spela en roll för valet av reduktionskurva. Om det kommer fram billig koldioxidneutral teknik som möjliggör riktigt låga utsläppsnivåer i framtiden skulle man kunna tillåta högre utsläpp i det kortare perspektivet. Om teknikgenombrott bedöms vara mindre san-nolika, ökar skälen för att begränsa utsläppen mer i ett tidigare skede. Ett faktum som komplicerar frågan är att det finns en koppling mellan tidigt agerande för att minska utsläppen och utveckling och spridning av ny koldioxidneutral teknik.
Klimatmål kan skapas på global, nationell, regional och lokal nivå. Det kan också skapas mål på sektorsnivå, vilket i Sverige bland annat har gjorts för trans-portsektorn. Den direkta kopplingen mellan utsläpp och klimatförändringar finns på global nivå. En definition av klimatmål på lägre nivå kan dock motiveras som ett sätt att fördela bördan för utsläppsminskningarna på de aktörer som har förut-sättning att fatta beslut om utsläppsminskningar. De kan också innebära en konkre-tisering som underlättar åtgärdsarbetet och som kan ligga till grund för förslag om styrmedel. För att skapa en förståelig koppling mellan styrmedel och mål kan det eventuellt finnas skäl att skapa klimatrelaterade mål som endast indirekt är koppla-de till utsläppen av växthusgaser, se diskussion i avsnitt 9.
De aktuella svenska klimatmålen sammanfattas i box 1. Riksdagen (rskr 2005/06:48) stödde i november 2005 två utskottsreservationer. I den ena ansågs att miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan bör ändras så att det baserar sig på en acceptabel temperaturförändring och inte på halten växthusgaser i atmosfären. Den andra lyfte fram behovet av fler tydliga delmål inom klimatområdet. I den senaste klimatpropositionen (2005/06:172) föreslås att miljökvalitetsmålet bör kompletteras med ett temperaturmål om en maximal global uppvärmning med två grader. Man föreslår också att utsläppen för Sverige år 2020 bör vara 25 procent
Förändrat klimat (temperatur, nederbörd etc.) Effekter på arter, ekosystem och konstruktioner Utsläpp Koncentration i atmosfären
lägre än utsläppen år 1990. Ambitionen för ett svenskt mål på medellång sikt är beroende av andra europeiska länders nationella åtaganden och tar sin utgångs-punkt i den av Europeiska rådet fastlagda inriktningen.
Box 1. Aktuella svenska miljökvalitetsmål och delmål för miljömålet begränsad klimatpåverkan.
Miljökvalitetsmål
Det svenska miljökvalitetsmålet för begränsad klimatpåverkan innebär att halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokol-let och IPPC:s definitioner tillsammans skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. År 2050 bör utsläppen för Sverige sammantagen vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter för att sedan minska ytterligare.
Delmål
De svenska utsläppen av växthusgaser skall som medelvärde för perioden 2008-2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Målet skall nås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.
4.2 Nationella utsläppsmål
Nationella utsläppsmål kan definieras antingen som krav på nationella
utsläpps-minskningar såsom dagens svenska nationella utsläppsmål, eller i form av ut-släppsåtaganden. Utsläppsåtaganden används inom ramen för Kyotoprotokollet
och den därtill kopplade bördefördelningen inom EU. Ett utsläppsåtagande innebär att om de nationella utsläppen överstiger åtagandet kan det kompenseras med ut-släppsminskningar utanför landets gränser. Inom Kyotoregelverket är det tänkt att åtagandet delvis kan uppfyllas genom införskaffande av utsläppsrätter (AAU, ERU, CER, RMU) 14. På motsvarande sätt fungerar EU:s handelssystem vars ut-släppsrätter för perioden 2008-2012 skall kopplas till Kyotoprotokollets AAU. Metoden med utsläppsåtaganden innebär med andra ord att ett land inte måste upp-fylla hela sitt åtagande genom utsläppsminskningar inom landet. Däremot måste man ekonomiskt bidra till att sådana reduktioner sker som komplement till egna utsläppsminskningar genom att man köper utsläppskrediter som genererats som ett resultat av utsläppsminskningar någon annanstans. 15
14
AAU=Assigned Amount Units är de utsläppsrätter som är kopplade direkt till annex I ländernas utsläppsåtagande under Kyotoprotokollet. ERU och CER är utsläppskrediter som skapas genom de projektbaserade mekanismerna JI (gemensamt genomförande) och CDM (Mekanismen för ren utveck-ling). RMU är krediter som skapas från sänkor.
15
Det finns inte någon heltäckande garanti att utsläppsminskningar verkligen sker någon annanstans. Under den första åtagandeperioden har många länder fått en mycket stor tilldelning av AAU i relation till deras förväntade utsläpp. Denna så kallade ”hot air” som framför allt uppkommit i det forna Sovjetunio-nen och Östeuropa beror på att tilldelningen inte tagit hänsyn till de kraftiga utsläppsreduktioner som uppkommit som en följd av den industriella omstruktureringen sedan 1989. För de projektbaserade mekanismerna är system som säkerställer additionaliteten centrala.
Allteftersom större utsläppsminskningar erfordras kan det dock i allt mindre grad förväntas vara möjligt att förlita sig på åtgärder i andra länder. Dynamiken i det egna energisystemet blir då alltmer betydelsefull. Det indikeras bland annat i en ny studie från EEA (2005) där man bedömer att åtgärder som täcker 50-70% av utsläppsminskningarna enligt ett medellångt åtagande (2020-2030) på EU nivå bör genomföras inom EU för bibehållande av kostnadseffektiviteten. Framemot 2040-2050 bedöms dock den interna andelen öka uppemot 85-95% av åtagandet.
Man kan tänka sig åtminstone två olika perspektiv när man bestämmer lämpli-ga utsläppsmål/utsläppsåtalämpli-ganden på medellång sikt. Med en top-down metod kan man utgå från en utsläppsprofil förenlig med ett visst långsiktigt temperaturmål enligt ovanstående beskrivning. Metoden kan till exempel vara baserad på en linjär eller exponentiell reduktion. För att skapa ett nationellt mål eller åtagande utifrån denna metod måste man också bestämma enligt vilka principer utsläppsminskning-en/utsläppsåtagandet skall fördelas mellan olika länder. Fördelningen kan till ex-empel basera sig på mål om lika per capita utsläpp, lika procentuella reduktioner, ackumulerade historiska utsläpp, betalningsförmåga etc. Sveriges långsiktiga mål baserar sig idag på en idé om lika per capita utsläpp globalt, se box. I avsnitt 6 beskrivs hur mål för Sverige kan bestämmas med hjälp av denna metod.
Ett principiellt annorlunda angreppssätt tar sin utgångspunkt i ett bottom-up perspektiv där man utgår från information om befintliga utsläppskällor och bedöm-ningar av lämpliga tidpunkter för utsläppsreducerande åtgärder. Från detta kan en effektiv utsläppsprofil konstrueras där reduktionskostnaderna begränsas genom att utnyttja de tillfällen när olika nyinvesteringar genomförs av andra skäl. Genom att analysera konsekvenserna av att genomföra åtgärder enligt vissa kriterier är det möjligt att skapa utsläppsprofiler som är kompatibla med olika miljöambitioner. Denna metod är användbar för nationella utsläppsmål men kan inte direkt applice-ras för ett system med utsläppsåtaganden eftersom dessa inte självklart bör vara kopplade till de nationella möjligheterna att minska utsläppen. I fallet med ut-släppsåtaganden finns möjligheten att direkt eller indirekt genomföra nödvändiga utsläppsminskningar i andra länder. Den kunskap som genereras med hjälp av bottom-up analyser kan dock ändå vara av stort värde för att identifiera vilka möj-ligheter till utsläppsminskningar som finns. I avsnitt 7 diskuteras vidare hur denna typ av analyser skulle kunna gå till.
4.3 Politiska val
För utvecklingen av svenska medellånga mål finns det ett antal viktiga politiska val att göra, vilka påverkar hur målen kan definieras. Frågor rör både hur ett svenskt medellångt mål skall se ut samt vilken linje Sverige skall ta i förhandlingar om åtaganden inom EU och i de internationella klimatförhandlingarna.
• Skall man fokusera på nationella utsläppsminskningar eller skall inrikt-ningen hellre vara mot någon form av nationella utsläppsåtaganden där målen delvis kan klaras med de flexibla mekanismerna?
• Skall Sverige fungera som en förebild och ta strikta åtaganden eller skall man anpassa sig till vad andra viktiga länder gör?
• Skall den långsiktiga utgångspunkten för en bördefördelning fortsatt vara lika per capita utsläpp?
I den senaste klimatpolitiska propositionen (2005/06:172) tar regeringen ställning i vissa av dessa frågor. Ambitionen för ett svenskt mål på medellång sikt kopplas till övriga europeiska länders nationella åtaganden. Man anser att Sverige fortsatt bör ligga i framkant i klimatarbetet genom en hög ambitionsnivå i arbetet för att mins-ka utsläppen av växthusgaser nationellt. En långsiktig strävan anges också vara att industriländernas respektive u-ländernas per capita utsläpp bör närma sig varann. Däremot tas i propositionen inte någon definitiv ställning till hur de flexibla meka-nismerna skall kopplas till de nationella målen.
5 Vad innebär dagens temperatur-
och koncentrationsmål?
Det nationella långsiktiga målet att koncentrationen av växthusgaser skall stabilise-ras på en nivå motsvarande 550 ppm koldioxidekvivalenter har tidigare bedömts vara förenlig med en global medeltemperaturshöjning om högst 2 grader. Mycket tyder dock på att en koncentration på 550 ppm koldioxidekvivalenter kommer att leda till större temperaturförändringar än 2 grader 16.
5.1 Temperaturförändringar vid
olika koncentrationsnivåer
EU:s mål om en höjning av medeltemperaturen med högst 2° C sattes 1996 inför Kyotoförhandlingarna. Målet har bekräftats ett antal gånger, senast i rådets slutsat-ser från våren 2005. Det baslutsat-serades på den information och kunskap som var till-gänglig då, främst de effektstudier som presenterades i IPCC:s andra utvärderings-rapport (IPCC, 1995). Man antog i dessa studier bland annat en koldioxidhalt på dubbla förindustriella nivån (550 ppm) och att ekosystemen klarar en anpassning till en ökningstakt på 0,1° C per årtionde. I IPCC:s tredje utvärderingsrapport (IPCC, 2001) konstaterade man att 550 ppm koldioxid troligen innebär en tempera-turökning på 2,5-5,5° C. En stabilisering på 450 ppm koldioxid skulle innebära en stabilisering på 2,0-4,5° C. I båda fallen antogs att ingen begränsning i utsläppsut-vecklingen av de övriga växthusgaserna skulle äga rum.
Det var med denna utgångspunkt som man satte det svenska målet om en stabi-lisering av halten växthusgaser på 550 ppm CO2-ekvivalenter (en koncentration av växthusgaser motsvarande 550 ppm CO2 ekvivalenter har ofta bedömts motsvara en koldioxidkoncentration om 450 ppm, se till exempel Naturvårdsverket, 2004). Det stod vid tidpunkten för det senaste klimatpolitiska beslutet 17 dock klart att 550 ppm CO2-ekvivalenter med stor sannolikhet inte är förenligt med ett tvågradersmål.
Det finns även nyare studier där man har beräknat vilken temperaturhöjning som förväntas vid olika stabiliseringsnivåer. Till exempel uppskattar Hare och Meinshausen (2004) att dagens långsiktiga mål med en stabilisering på 550 ppm koldioxidekvivalenter skulle förväntas leda till en temperaturökning på ca 2,6 al-ternativt 3,3° C utgående från två olika antaganden om klimatets känslighet. EU:s långsiktiga mål om en maximal ökning av den globala medeltemperaturen på 2° C överskrids, enligt samma studie, med 75 % sannolikhet vid en stabilisering vid 550 ppm koldioxidekvivalenter (baserat på en skattad klimatkänslighet om 2.6° C 18 ).
16
Se till exempel Hare och Meinshausen (2004).
17
Sveriges klimatstrategi, proposition 2001/02:55.
18
Klimatkänsligheten mäts här som den förväntade temperaturförändringen vid en fördubbling av halten växthusgaser i atmosfären. Den baserar sig på en lognormal sannolikhetsfunktion enligt Wigley och Raper (2001) där klimatkänsligheten med 90% sannolikhet ligger mellan 1,5 och 4,5° C. Detta mot-svarar det konventionella osäkerhetsintervallet som används av IPCC (DenElzen och Meinshausen, 2005). Det finns studier som uppskattar betydligt bredare konfidensintervall. Andra studier indikerar att det konventionella intervallet fortfarande är rimligt och att modellberäkningarna snarare konvergerar mot smalare intervall (Kerr, 2004).
Med en stabilisering på 450 resp. 400 ppm koldioxidekvivalenter minskar risken att 2° C-nivån överskrids till 40 % respektive 13 % (DenElzen och Meinshausen, 2005). 19
En konsekvens av osäkerheten om klimatkänsligheten är att även uppskattning-ar av möjliga utsläppsnivåer för att kluppskattning-ara ett visst temperaturmål blir ytterst osäkra. Det finns därför skäl för att utnyttja en garderingsstrategi, se avsnitt 6.
5.2 Konsekvenser vid olika
temperaturförändringar
EU:s tvågradersmål avser den globala medeltemperatursökningen jämfört med förindustriell tid. En del av effekterna av en temperaturökning är globala men de flesta beror på förändringar i variabilitet eller extremer på den regionala eller lokala nivån. Effekter på naturliga system har redan observerats som en konsekvens av den pågående temperaturökningen (t.ex. glaciärer som drar sig tillbaks och korall-rev som skadas) och frekvensen av extrema väderhändelser som t.ex. värmeböljan i Mellaneuropa sommaren 2003, har ökat.
5.2.1 Storskaliga effekter
En mängd effekter är tänkbara redan innan en temperaturhöjning om 2° C har nåtts. Risken är inte försumbar att klimatförändringen skulle kunna leda till plötsliga förändringar i storskaliga cirkulationsmönster såsom avbrott i den termohalina cirkulationen 20, ökad klimatåterkoppling, hastig havsytehöjning och naturkatastro-fer. En kraftig höjning av havsytan kan utlösas redan vid en ökning av medeltem-peraturen med 1° C (Hansen, 2004). Återkopplingar i kolcykeln som förstärker växthuseffekten (till exempel genom naturlig avskogning som följd av klimatför-ändringar) innebär att klimatförändringen accelereras. Risken är avsevärd att Grön-landsisens utbredning skulle kunna börja minska redan vid (eller under) en tvågra-ders höjning av medeltemperaturen, och så småningom försvinna helt. Över en tidsskala på över 1000 år skulle detta innebära en havsytehöjning på 7 meter bero-ende på uppvärmningens storlek.21
Om tvågradersmålet inte nås ökar risken för dessa storskaliga effekter. T.ex. ökar risken för att den termohalina cirkulationen avstannar eller kraftigt försvagas, vilket skulle innebära att temperaturen i nordliga trakter skulle sjunka hastigt. Ett annat exempel på storskaliga effekter är att stora mängder metan, lagrat i metan-hydrat i Arktis och kontinentala sediment, kan frigöras vid en ökad temperatur och påskynda uppvärmningen ytterligare. Det finns fortfarande stora osäkerheter om var de s.k. tröskelnivåerna i temperatur ligger för att dessa storskaliga effekter skall bli verklighet men riskerna ökar markant med ökad temperatur.
19
Dessa procentsiffror baserar sig på en sannolikhetsfunktion enligt Wigley och Raper (2001). Med en annan sannolikhetsfunktion (Murphy et al. 2004) ökar enligt den Elzen och Meinshausen (2005) risken att missa tvågradersmålet vid 450 ppm från 40% till 78% och vid 400 ppm från 13% till 33%.
20
Omsättning av vattenmassor till följd av skillnader i temperatur och salthalt. Golfströmmen är en del av den cirkulation av vattenmassor som orsakas av dessa processer.
21
5.2.2 Hälsoeffekter
IPCC och WMO bedömer att en temperaturökning med 2° C innebär en ökning av vektor- 22, livsmedel- och vattenburna sjukdomar och den geografiska utbredning-en av malaria och dutbredning-enguefeber. Fler och mer omfattande översvämningar medför en ökad risk för smittspridning. Fler och kraftigare värmeböljor orsakar stora pro-blem, särskilt för gamla och sjuka. Ett färskt exempel gavs i Frankrike sommaren 2003 när närmare 30 000 personer avled i en värmebölja med temperaturer på 2,3°C över de normala. Ett flertal av dessa effekter kan mildras eller undvikas om man klarar tvågradersmålet.
5.2.3 Effekter på livsmedelsproduktion och vattentillgång
Oavsett vilken modell som används för att studera nederbörden, som är en nyckel-parameter för jordbruket, blir effekterna på livsmedelproduktion och vattentillgång i Europa i genomsnitt positiva men stora regionala skillnader finns. Globalt sett kommer det att bli stora variationer i vattentillgång vid en temperaturökning på 2° C. Några områden får vattenbrist medan andra kommer att uppleva en ökad vattentillgång. Dock kan det även där man generellt får ökad tillgång på vatten kan det bli problem under torrperioder 23 . Detta innebär också stora förändringar i förutsättningarna för jordbruk i olika områden med minskande skördar i tropiska och sub-tropiska områden och ökande skördar på nordligare breddgrader.
Ökad vattentemperatur leder till försämrad vattenkvalitet och risken för saltvat-teninträngning i kustnära vattenmagasin ökar. Skador relaterade till översvämning-ar och torka ököversvämning-ar.
De negativa effekter på livsmedelproduktion och vattentillgång som kan und-vikas om tvågradersmålet nås beror till stor del på hur nederbörden verkligen för-delas i framtiden, den socioekonomiska utvecklingen samt vad temperaturökningen skulle bli om man inte når tvågradersmålet.
5.2.4 Effekter på känsliga ekosystem
Många ekosystem är mycket sårbara vid temperaturnivåer nära EU:s tvågraders-mål. Ett av de mest sårbara ekosystemen är korallreven som påverkas redan vid temperaturökningar på 1-2° C. 15-20 % av världens ekosystem är hotade vid tem-peraturökningar på 2° C och många ekosystem kommer inte att kunna anpassa sig om temperaturförändringen sker inom detta århundrade (Leemans och Eickhout, 2003).
Om man når tvågradersmålet minskar antalet förstörda ekosystem och många arter kan bevaras. Kraftiga effekter på kustnära våtmarker, arktiska ekosystem, boreala skogar och alpina ekosystem undviks. Vid kraftigare temperaturökningar hotas många arter av utrotning.
22
En vektor är i detta sammanhang ett djur som är bärare av en smittospridare utan att själv påverkas av smittoämnet eller parasiten t ex en fästing.
23
5.3 Är 550 ppm koldioxidekvivalenter
ett lämpligt mål?
Med den kunskap om klimatförändringens effekter som finns idag bör EU:s mål om en temperaturökning på högst 2° C vara vägledande för att sätta ett koncentra-tionsmål. Beaktat klimatets känslighetsvariationer bör man välja en nivå där man med relativt hög sannolikhet kan nå 2° C-målet. I dagsläget visar tillgängliga studi-er om kopplingen mellan tempstudi-eraturnivåstudi-er och växthusgashaltstudi-er att sannolikheten för att nå tvågradersmålet vid 550 ppm koldioxidekvivalenter mycket låg (0-25 %). Uppenbarligen är alltså 550 ppm en för hög nivå. Även vid en stabilisering av växthusgaskoncentration vid 440 ppm finns en risk för att man inte klarar tvågra-dersmålet, men sannolikheten att målet klaras är trots allt betydligt högre, >66% (Hare och Meinshausen, 2004). En preliminär inriktning av åtgärdsarbetet mot en koncentration om 450 ppm koldioxidekvivalenter skulle avsevärt förbättra sanno-likheten att klara tvågradersmålet liksom det skulle ge bättre förutsättningar att klara ett mer restriktivt utsläppsmål om ny kunskap visar att klimatet är mer käns-ligt än förväntat.
6 Medellånga utsläppsmål
med ett top-down perspektiv
6.1 Hur mycket och när skall de
globala utsläppen minskas?
En bestämd koncentration av växthusgaser kan nås på flera olika sätt. Eftersom den totala uppvärmningseffekten av de mer långlivade växthusgaserna, såsom koldiox-id, till stor del bestäms av de ackumulerade utsläppen innebär en långsammare reduktion i början att utsläppsnivåerna längre fram i tiden måste vara lägre. På motsvarande sätt gäller att mer kraftfulla utsläppsminskningar i närtid möjliggör att något högre utsläpp kan accepteras på längre sikt.
Argument för en relativt sett långsammare utsläppsreduktion kan vara att man med en sådan strategi kan minska behovet av förtida utskrotning av fungerande teknik, att ny bättre teknik har kommit ut på marknaden och att man har bättre kunskap om vilka utsläppsminskningar som är nödvändiga.
Ett tidigt påbörjande av utsläppsminskningarna motiveras i stället bland annat av en önskan att bibehålla möjligheterna för att nå lägre koncentrationsnivåer av växthusgaser om ny forskning visar att det är nödvändigt. För att inte göra det onö-digt dyrt och eventuellt politiskt omöjligt att nå låga koncentrationsnivåer är det viktigt att inte investera i teknologier idag med lång livstid om de inte uppfyller det krav som finns om några decennier. Dessutom pekar flera studier 24 på att den eftersträvansvärda tekniska utvecklingen inte kan förväntas komma utan att efter-frågan på alternativ teknik ökar. Efterefter-frågan kan öka om man ställer tuffare krav på utsläppsreduktioner i ett tidigt skede.
När man beslutar om långsiktiga och medellånga utsläppsmål är ett sätt att utgå från ett top-down perspektiv. För klimatproblemet innebär det att man först beslu-tar vilka klimateffekter som är acceptabla, dvs. vilka risker man är beredd att ta. Utgående från detta bedömer man, baserat på bästa möjliga kunskap vilket tempe-raturmål detta motsvarar. För att denna temperaturökning ska kunna omsättas till utsläpp behöver man veta vilken halt av växthusgaser i atmosfären som denna tem-peraturhöjning motsvarar. De globala utsläppen som kan tillåtas för att det över-gripande målet ska nås, ett så kallat stabiliseringsscenario, kan sedan beräknas. Det finns flera stabiliseringsscenarier som uppnår samma koncentration i atmosfären eftersom utsläppen kan fördelas olika över tiden. De globala utsläppen kan sedan fördelas mellan u- respektive i-länder enligt olika principer för att se vad vardera gruppen måste göra för att målet ska nås. Många beräkningar som görs med detta perspektiv utgår från att utsläppen per capita ska utjämnas till år 2050 eller alterna-tivt till slutet av detta århundrade.
I alla dessa steg finns stora osäkerheter vilket har beskrivits i föregående av-snitt. Det är t ex osäkert vilka effekter som uppstår vid olika temperaturhöjningar
24
och på samma sätt är klimatets känslighet osäker dvs. vilken temperaturhöjning som följer av en höjning av halten och vilka utsläpp som motsvarar vilken halt. Detta innebär att man idag inte med säkerhet kan säga vilka utsläppsnivåer som krävs på lång och medellång sikt om framtida klimateffekter skall undvikas. Mål på medellång sikt är snarare en fråga om riskhantering – hur stor/liten sannolikhet för att ett långsiktigt klimatmål skall realiseras är acceptabel i världen.
För att kunna hantera denna situation, där man inte vet vilka utsläppsreduktio-ner och vilken stabiliseringskoncentrations som krävs, är det många, bland annat Naturvårdsverket, som har förespråkat att en garderingsstrategi ska tillämpas (Sto-rey, 2002; Naturvårdsverket, 2004; COOL, 2002; Schneider och Azar, 2001; CICERO, 2005). Med en garderingsstrategi skall man agera så att det är möjligt att nå riktigt låga stabiliseringsnivåer till en rimlig kostnad om klimatkänsligheten visar sig stor eller att klimateffekterna i ett senare skede visar sig vara oacceptabla. Samhället skall således agera de närmsta decennierna, genom tidiga utsläppsreduk-tioner och stärka beredskapen att ytterligare minska utsläppen bortom det medel-långa målets tidsperspektiv till en rimlig kostnad. Svårigheten med en garderings-strategi kan vara att motivera mer långtgående åtgärder den närmsta tiden, utan att veta att de är nödvändiga, eftersom det kortsiktigt leder till ökade.
För att kunna skapa hanterbara utsläppsmål på medellång sikt finns det trots allt skäl att uppskatta det långsiktiga reduktionsbehovet för att uppnå olika koncentra-tionsmål. Aktuella bedömningar indikerar att de globala utsläppen av växthusgaser behöver falla med 15-20% till 2050 jämfört med 1990 för att en växthusgaskon-centration om 550 ppm CO2 ekvivalenter skall klaras. 25 Motsvarande för 450 ppm nivån är 30-40 % minskning av utsläppen. 26 Vad det innebär för ett i-land som Sverige beror bland annat på hur utsläppsåtagandena fördelas mellan i- och u-länder samt även hur utvecklingen inom i-lands gruppen ser ut. En viktig faktor är hur USA kommer att förhålla sig till framtida utsläppsreduktioner. Dessa faktorer diskuteras i kommande avsnitt.
Många beräkningar av utsläppsprofiler koncentrerar sig på koldioxid eftersom den är den viktigaste växthusgasen och som också har en mycket lång livslängd i atmosfären. Värt att notera är att det inte finns någon given relation mellan kon-centrationen växthusgaser och koldioxidkoncentration. Den består i stället av det valda utsläppsscenariot och hur den relativa utsläppsutvecklingen för de olika ga-serna ser ut. den Elzen och Heinshausen (2004) uppskattade att 550 ppm koldiox-idekvivalenter skulle kunna motsvara en koldioxidkoncentration om 475 ppm me-dan 500 ppm koldioxidekvivalenter motsvarar 450 ppm CO2. I Post Kyotouppdra-get gjordes beräkningar med utgångspunkt i att ett koncentrationsmål om 450 ppm CO2 motsvarade 550 ppm koldioxidekvivalenter.
25
Se t ex EEA (2005) och den Elzen och Meinshausen (2005).
26
0 5 10 15 20 25 1990 2010 2030 2050 2070 2090 M iljar d er ton CO2 per år
Icke Annex I Utjämning 2050
Annex I Utjämning 2050
Icke Annex I Utjämning 2100
Annex I Utjämning 2100
Figur 10. Utveckling av i-ländernas och u-ländernas per capita utsläpp av koldioxid i scenarier där en koncentration om 450 ppm nås. Två fall redovisas, ett när utsläppen per capita utsläppen konvergerar 2050 och ett när konvergens sker 2100. U-länderna antas börja minska sina utsläpp 2030 vid en utjämning till 2100 och något senare vid en utjämning till 2050. Om utsläppen ska börja minska år 2030 måste de före det avvika från referensbanan.
6.1.1 Utsläppsreduktioner 27 i u- länder respektive i-länder
Inom ramen för regeringsuppdraget om Post Kyoto 28 genomfördes ett antal beräk-ningar av utvecklingen av i- respektive u-ländernas utsläpp med utgångspunkt i IPCC:s referensscenarier. Slutsatsen i uppdraget var att för att halten ska kunna stabiliseras på 450 ppm CO2 måste de globala utsläppen börja minska inom en snar framtid, runt år 2020.
I- respektive u-ländernas utsläppsutveckling beror på hur bördan att minska ut-släppen ska fördelas. Ett vanligt sätt att hantera detta är att utjämna utut-släppen per capita. Om per capita utsläppen utjämnas till 2050 krävs kraftiga reduktioner i i-länderna, ca 70 % mellan 1990 och 2050, medan minskningen inte måste gå lika fort om utjämningen ska ske till 2100, se Figur 10.
Inom Post Kyoto uppdraget gjordes bedömningen att de industrialiserade län-dernas utsläppsutrymme för koldioxid år 2020 bör vara i storleksordningen 20-35% lägre än 1990 års utsläpp om en stabilisering på 550 ppm koldioxidekvivalenter skall kunna uppnås (Naturvårdsverket, 2004). 29 Detta står relativt väl i överens-stämmelse med EEA (2005) som har gjort bedömningen att EU25 bör ta åtaganden om 15-25% reduktion till 2020 och 35-50% till 2030 oavsett vilken reduktionsarki-tektur som väljs.
27
Vi talar i detta avsnitt för enkelhets skull om olika länders per capita utsläpp och utsläppsreduktioner. I ett ramverk som baserar sig på utnyttjandet av flexiba mekanismer är det dock mer relevant att tala om de olika ländernas utsläppsåtaganden där högre utsläpp än de angivna per capita utsläppen är möjliga genom köp av utsläppsrätter från ett land som har lägre utsläpp än sitt åtagande.
28
Naturvårdsverket (2004)
29
6.1.2 Betydelsen av USA:s deltagande
Utgångspunkten i beräkningarna ovan var att USA deltar i utsläppsreduktionerna enligt samma principer som övriga i-länder. I och med att USA inte ratificerat Kyo-toprotokollet är kalkylerna i viss mån inaktuella. USA har redan avvikit betydligt från vad som antagits i beräkningarna. Enligt Pew Center 30 blir effekterna av den amerikanska klimatstrategin 31 att USA:s utsläpp år 2012 antas ligga 12 % högre än år 2000. Om man vill bedöma effekten av att USA inte deltar i klimatsamarbetet under den första åtagandeperioden under Kyotoprotokollet utan i stället antar att USA kommer med i samarbetet från 2020 blir kraven på utsläppsminskningar för i-länderna något annorlunda. Detta illustreras i följande räkneexempel.
Från 2020 antas i vårt exempel samma minskningstakt relativt en referenskurva i USA som i övriga i-länder. Med målsättningen att u-ländernas och i-ländernas per capita utsläpp (sett som genomsnitt per grupp) ska vara på samma nivå år 2050 samt vara förenliga med 450 ppm CO2 innebär detta att övriga i-länder måste minska sina utsläpp snabbare än i fallet där USA är med redan från 2010. För i-länderna (utom USA) innebär det en minskning av utsläppen med ca 85 % mellan 1990 och 2050 medan utsläppen i USA skulle minska med ca 60 % under samma period. Hade USA varit med från början hade utsläppen istället behövt minska med cirka 75 % som ett snitt i alla i-länder. Som en följd av USA:s sena inträde är skill-naderna inom i-landsgruppen stora där USA:s utsläpp per capita är drygt tre gånger högre än övriga i-länder år 2050.
Om vi förutsätter att utsläppen per capita ska vara på samma nivå för USA och övriga i-länder år 2050 (och även för u-länder) krävs det att USA minskar utsläp-pen betydligt snabbare än övriga i-länder när man väl kommer med. USA måste i faktiska siffror reducera utsläppen med nästan 85 % mellan 2010 och 2050 medan motsvarande siffra för övriga i-länder under perioden är ca 70 %.
Ytterligare ett sätt att räkna är att anta att parterna till Kyoto uppnår sina åta-ganden till 2010 och att alla Annex I länder inklusive USA utgår från 2010 som nytt basår och minskar utsläppen i samma takt fram till 2050. U-länderna minskar fortfarande relativt baslinjen och i samma takt som i exemplen ovan. Minskningen blir då 80 % för i-länderna utom USA och 75 % för USA relativt 1990 års nivå.
I en liknande analys i en nyligen publicerad rapport 32 om förutsättningarna för att nå EU:s 2-graders mål dras slutsatsen att det behövs att USA kommer med i samarbetet 2012 samtidigt som u-landsgruppen gradvis fasas in. En ytterligare fördröjning av USA:s inträde med 20 år samtidigt som u-länderna ställer sig utan-för gör det omöjligt att nå tvågradersmålet. Övriga i-länder kan inte ensamma klara detta. Det skulle inte heller räcka om det föreslagna amerikanska handelssystemet (McCain Lieberman) skulle bli verklighet i kombination med att mer avancerade u-länder fasas in för att klara tvågradersmålet.
30
Pew Center, Climate Change Activities in the US: 2004 update , http://www.pewclimate.org/what_s_being_done/us_activities_2004.cfm
31
Utsläppssiffrorna för USA 1990 och 2000 har hämtats ur UNFCCC:s databas.
32
Slutsatsen av detta är att det är avgörande att USA kommer med i samarbetet igen efter 2010 samtidigt som u-länderna också måste börja begränsa sin ökning av utsläppen. Det finns ingen chans för de övriga i-länderna själva att se till att utsläp-pen minskas tillräckligt för att nå ett 2-graders mål.
6.1.3 Alternativa fördelningsgrunder
Ett annat mått som ibland framförs som ett mått på rättvis fördelning av utsläpps-åtaganden är utsläpp per enhet. I ett räkneexempel antas utsläppen per BNP-enhet vara lika stora för i- respektive u-länder år 2050 samtidigt som utsläppskur-van bedöms leda till stabilisering på 450 ppm CO2. I detta exempel blir utsläppen per capita flera gånger högre i i-länderna än i u-länderna och i-ländernas per capita utsläpp tillåts bli 2,5 gånger högre än i det fall där det är per capita utsläppen som konvergerar. 33
6.2 Möjliga målnivåer för Sverige till 2020
6.2.1 Mål utgående från EU förslagInom EU har rådet uttalat att utsläppen i i-länderna bör minska med 15-30% till år 2020, miljörådet har dessutom uttalat ett mer långsiktigt mål om att utsläppen bör minska med 60-80% till år 2050. Ministrarnas mål till 2020 får stöd i en rapport från RIVM (den Elzen och Meinshausen, 2005) där författarna konkluderar att för att nå EU:s 2-graders mål, som antas vara ekvivalent med en stabilisering på 450 ppm CO2-ekvivalenter eller lägre, så måste utsläppen i i-länderna minska med 15-30% till år 2020 samtidigt som större u-länder måste delta inom en snar framtid (20 år). För att undvika att utsläppen måste minska mycket snabbt senare vilket anats bli mycket kostsamt bör de globala utsläppen nå sin topp år 2015 för att se-dan minska.
I-ländernas minskning av utsläppen av växthusgaser med 15-30 % till år 2020 kan fördelas på olika sätt:
Ett sätt skulle vara en linjär fördelning dvs. att alla Annex-I länder minskar med samma procentsats mellan 1990 och 2020. De svenska utsläppen skulle i så fall behöva minskas från 72,4 Mton CO2-ekvivalenter år 1990 till 61,4-50,7 Mton CO2-ekvivalenter 2020 och utsläppen per capita skulle sjunka från 8,8 ton CO2 -ekvivalenter/capita år 1990 till 7,5-6,2 ton CO2-ekvivalenter/capita år 2020. Samti-digt skulle i-ländernas genomsnittliga per capita utsläpp ligga på 15,6-12,9 ton CO2-ekvivalenter/capita. Ur svenskt perspektiv är denna tilldelning mindre gynn-sam eftersom man inte belönas för att man redan har låga utsläpp. Å andra sidan kan man hävda att Sverige har låga utsläpp per capita för att förutsättningarna för detta, i t ex tillgång på förnybar energi, är gynnsamma.
En annan princip kan vara att i-länderna ska ha lika utsläpp per capita år 2020 dvs. i-ländernas utsläpp per capita konvergerar innan de konvergerar med u-ländernas. En minskning med 15-30 % innebär att de genomsnittliga utsläppen per
33
capita för i-länder ska sjunka från 18,4 ton CO2-ekvivalenter /capita till 15,6-12,9 ton CO2 /capita vilket innebär att de svenska utsläppen under detta antagande inte skulle behöva minskas alls. Det är dock tveksamt om Sverige skulle kunna ha att hävda denna ståndpunkt i kommande förhandlingar om man samtidigt vill agera på pådrivande i klimatpolitiken.34
En minskning av i-ländernas utsläpp med 60-80% till år 2050 enligt miljörådets förslag innebär per capita utsläpp i i-länderna på mellan 7,4 och 3,7 ton CO2 -ekvivalenter per capita. Dessa nivåer skulle innebära att de svenska utsläppen skul-le behöva minska med 16-58% mellan 1990 och 2050. Om man antar att minsk-ningen per år är lika stor under perioden ( dvs. takten är högre i slutet av perioden) ska utsläppen minska med 8-29% till 2020.
6.2.2 Utgångspunkt i långsiktiga per capita mål
Det svenska långsiktiga målet är 4,5 ton CO2-ekvivalenter/capita, år. Om man tän-ker sig en linjär reduktion av utsläppen från det svenska målet 2008-2012 till det långsikta målet 2050 skulle utsläppen behöva minskas med 17 % till 2020 jämfört med 1990 (från 72,4 Mton CO2-ekvivalenter till 47,3 Mton år 2050).35
I Post Kyoto studien gjordes en uppskattning att per capita utsläppen behöver minska till 3 ton/ CO2-ekvivalenter/capita eller med 65 % jämfört med dagens nivå för en stabilisering på 550 ppm CO2-ekvivalenter. Om man tänker sig en linjär reduktion av utsläppen från det svenska målet 2008-2012 till det långsiktiga krav 2050 skulle utsläppen behöva minskas med 28 % till 2020 jämfört med 1990.
Med den lägre koncentrationen om 450 ppm CO2 ekv skulle per capita utsläp-pen behöva minska ytterligare. En bedömning är att per capita utsläputsläp-pen bör vara i storleksordningen 2,5 ton CO2-ekvivalenter/capita, år. 36 Med linjär reduktion skul-le det innebära utsläppen skulskul-le behöva minska med 32 % till 2020 jämfört med 1990.
6.2.3 Sammanfattning
Sammanfattningsvis ger olika utgångspunkter olika rimliga målnivåer för Sverige för år 2020 alltifrån att Sverige kan vänta med att ytterligare minska utsläppen utöver 2008-2012 års nivå till minskningar om ca 30 procent jämfört med 1990 års nivå. Mycket talar för att Sverige i en framtida förhandlingssituation svårligen kan undvika att fortsätta reducera utsläppen trots sina i jämförelse med övriga industri-länder låga per capita utsläpp. Ett intervall på utsläppstaganden i storleksordningen 10-30% minskning jämfört med 1990 skulle enligt ovanstående diskussion kunna vara rimliga att analysera i det fortsatta arbetet. Inom detta intervall ryms det i klimatpropositionen (2005/2006:172) föreslagna målet om 25 procents reduktion.
34
I klimatpropositionen 2002 sades att Sverige internationellt skall verka att det globala arbetet skall inrikta sig mot en stabilisering av växthusgaskoncentrationen på en nivå lägre än 550 ppm.
35
Beräkningen baseras på en uppskattad befolkning om 10,5 miljoner 2050.
36
