för miljöanpassad
offentlig upphandling
rapport 6329 • januari 2010
Förslag till reviderad handlingsplan
för miljöanpassad offentlig
upphandling
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6329-0. pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2010
Elektronisk publikation
Förord
Miljöanpassad offentlig upphandling har lyfts fram som ett betydelsefullt styrme-del i arbetet mot hållbarare konsumtions- och produktionsmönster av såväl FN som EU och Sveriges regering. Trots det visar olika studier att miljökrav i offentlig upphandling inte ställs i den utsträckning som är möjlig, vare sig inom EU eller i Sverige. EU-kommissionen har uppmanat medlemsstaterna att utarbeta nationella handlingsplaner för att öka den miljöanpassade upphandlingen. Handlingsplanerna ska uppdateras var tredje år.
2007 presenterade den svenska regeringen en handlingsplan för 2007-2010 för att öka andelen ställda och välformulerade miljökrav i Sverige. I handlingsplanen gavs Naturvårdsverket i uppdrag att följa upp handlingsplanens åtgärder och ge förslag till revideringar. Denna rapport utgör tillsammans med underlagsrapporter (6326, 5997, 6310 och 6327) Naturvårdsverkets redovisning av uppdraget. Tomas Chicote har varit projektledare.
Innehåll
FÖRORD 4 INNEHÅLL 5 SAMMANFATTNING 7 INLEDNING 9 NULÄGESBESKRIVNING 10 Uppföljning av mål 10 Uppföljning av åtgärder 11 Nya omvärldsfaktorer 13FÖRSLAG TILL FORTSATT ARBETE 15
Mål och prioriteringar 15
Styrning och motivation 16
Stöd och kompetens 18
Uppföljning och utvärdering 19
Internationellt arbete 19
Övriga frågor 19
KONSEKVENSANALYS 20
Sammanfattning
Regeringen antog 2007 en handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling i enlighet med EU-kommissionens rekommendation. I handlingsplanen gavs Natur-vårdsverket i uppdrag att följa upp planens åtgärder och ge förslag till revideringar. I detta syfte har en större utvärdering gjorts. Utvärderingen visar att den rådande handlingsplanen fokuserar på rätt områden, nämligen styrning och stöd, men att problemen med osäkerhet och politiskt engagemang kvarstår. Därför föreslår Naturvårdsverket följande åtgärder.
Mål och prioriteringar
Naturvårdsverket föreslår att handlingsplanens mål justeras och kompletteras enligt följande. Målen ska vara uppfyllda 2013.
• 80 procent av de upphandlingar som görs inom de av kommissionen ut-pekade produktgrupperna innehåller miljökrav.
• Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer miljökrav ska öka.
• Andelen offentliga upphandlingar med väldefinierade miljökrav ska öka. • Alla centrala statliga ramavtal ska beakta miljökrav.
För att ytterligare stimulera arbetet med miljöanpassad upphandling efterfrågas från regeringen tydligt utpekade områden att prioritera. Naturvårdsverket föreslår därför att klimat pekas ut som prioriterat område i kommande handlingsplan.
Styrning och motivation
För att styra och motivera offentliga organisationer att ta miljöhänsyn vid upphand-ling föreslår Naturvårdsverket att en nationell upphandupphand-lingspolicy inrättas, att an-svar och roller för miljöanpassad upphandling tydliggörs och att osäkerheten kring juridiken klargörs. Dessutom kan de statliga ramavtalen miljöanpassas ytterligare. Politiker och beslutsfattare behöver fortsatt information inom området.
Stöd och kompetens
Miljöstyrningsrådets arbete med stöd till upphandlande myndigheter i form av miljökriterier, utbildning och information bör fortsätta. Miljökriterierna bör använ-daranpassas och förenklas, informationsinsatserna utvecklas och utbildningsinsat-serna målgruppsanpassas.
Uppföljning och utvärdering
Uppföljning och utvärdering bör fortsätta enligt Naturvårdsverkets tidigare modell.
Internationellt arbete
Sverige bör fortsätta sitt aktiva internationella arbete för att bland annat bidra till EU-kommissionens arbete och Sveriges åtaganden inom Östersjöstrategin.
Inledning
Miljöanpassad offentlig upphandling har lyfts fram som ett betydelsefullt styr-medel i arbetet mot hållbarare konsumtions- och produktionsmönster av såväl FN som EU och Sveriges regering. EU-kommissionen har uppmuntrat medlems-staterna att utarbeta nationella handlingsplaner för miljöanpassad upphandling. Handlingsplanerna ska uppdateras var tredje år. 2007 presenterade den svenska regeringen en handlingsplan för 2007-2010 för att öka andelen ställda och välfor-mulerade miljökrav i Sverige. I handlingsplanen gavs Naturvårdsverket i uppdrag att följa upp planens åtgärder och ge förslag till en reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling. Förslaget ska redovisas senast 31 januari 2010.
Huvudsakligt underlag för detta förslag till reviderad handlingsplan är en av Natur-vårdsverket genomförd utvärdering av rådande handlingsplan. Miljökrav i offentlig
upphandling – en fråga om att kunna, vilja och förstå.
Ytterligare underlag utgörs av tre studier som Naturvårdsverket låtit genomföra för att följa hur miljöanpassad upphandling utvecklas i Sverige.
1) Enkätstudie bland upphandlingsansvariga i stat, kommun och landsting.
Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling.
Naturvårds-verket rapport 5997.
2) Granskning av 270 upphandlingar.
Miljöanpassad upphandling i praktiken, Naturvårdsverket rapport 6310.
3) Granskning av 15 statliga ramavtal.
Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen.
Naturvårdsverket rapport 6327.
Information och synpunkter har även inhämtats genom diskussioner med bland annat Miljöstyrningsrådet, Ekonomistyrningsverket, Konkurrensverket och Sveri-ges Kommuner och Landsting. Miljöstyrningsrådet har dessutom bidragit med ett skriftligt underlag; Miljöstyrningsrådets arbete med miljöanpassad offentlig
upp-handling - erfarenheter samt behov av och motiv till förstärkning av verksamheten.
Nulägesbeskrivning
Uppföljning av mål
Den rådande handlingsplanen anger tre inriktningsmål.
• Andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka.
• Andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka. • Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet
ställer välformulerade miljökrav bör öka.
Naturvårdsverket har genomfört studier för att analysera hur miljöanpassad offent-lig upphandling utvecklas och om målen uppfyllts. Nedan redogörs kort för resul-taten.
Enkätstudie
Naturvårdsverket har genomfört enkätundersökningar bland samtliga upphand-lingsansvariga inom kommuner, landsting och myndigheter. Undersökningen har genomförts 2007 och 2009. De viktigaste resultaten från undersökningarna (2007 års resultat inom parentes) är;
• 82 (78) procent av organisationerna svarar att de har en policy eller rikt-linjer för att miljöhänsyn ska tas vid upphandlingar.
• 55 (47) procent svarar att organisationen har mål för miljöhänsyn vid upphandlingar.
• 52 (45) procent anger att personalen har fått utbildning i miljöanpassad upphandling.
• 57 (57) procent svarar att de alltid eller oftast ställer miljökrav vid upp-handlingar.
• 52 (37) procent uppger att de väljer de miljöbästa produkterna vid avrop på ramavtal.
• 57 (50) procent anger att de använder Miljöstyrningsrådets upphand-lingskriterier.
Granskning av upphandlingar
För att se om miljökrav förekommer och huruvida kraven är väldefinierade har Naturvårdsverket också låtit genomföra en granskning av 270 upphandlingar gjorda av kommuner, landsting och myndigheter. Granskningen omfattar 27 olika produkt-/tjänsteområden i vilka det är relevant att ställa miljökrav. Studien har genomförts 2007 och 2009. För att ett miljökrav ska anses som väldefinierat måste det klart framgå vad som krävs av leverantören eller varan alternativt att det måste vara tydligt vad som kommer att tillmätas betydelse vid utvärderingen.
Resultatet visar att miljökrav har ställts i 85 procent av de granskade upphandling-arna 2009 jämfört med 78 procent 2007. Samtidigt har andelen upphandlingar med endast icke väldefinierade miljökrav ökat från 15 procent 2007 till 17 procent
2009. Andelen upphandlingar med delvis icke väldefinierade miljökrav har ökat från 10 procent 2007 till 28 procent 2009. Utvecklingen har alltså gått mot att fler upphandlingar innehåller miljökrav men också att kraven är icke väldefinierade i större utsträckning.
Granskning av ramavtal
För att se i vilken utsträckning miljökrav ställs i statliga ramavtal har Naturvårds-verket låtit genomföra en granskning av femton upphandlingsområden inom den statliga inköpssamordningen. Syftet är att undersöka hur utvecklingen av miljö-kraven i de statliga ramavtalen har varit. Av de 15 studerade avtalen har 11 avtal mer välformulerade miljökrav 2009 än 2004. Några ramavtalsområden som i upp-handlingen 2004 inte hade några miljökrav alls har idag välformulerade miljökrav.
Har inriktningsmålen nåtts?
Studierna visar ingen entydig bild av hur utvecklingen av miljöanpassad upphand-ling har varit under de senaste åren.
Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka.
Enkätundersökningen visar att allt fler organisationer har policy, mål och utbild-ning inom miljöanpassad upphandling. Fler använder också Miljöstyrutbild-ningsrådets kriterier och fler avropar miljöbästa produkter från ramavtal. Samtidigt har frågan om hur ofta man ställer miljökrav stått still.
Andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka.
När det gäller genomgången av upphandlingar visar studien att något fler av upphandlingarna innehåller någon typ av miljökrav. Samtidigt visar studien att andelen upphandlingar med dåligt specificerade miljökrav har ökat.
Andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka.
De stickprov som granskats visar att ramavtalen har utvecklats i riktning mot målet. Fler ramavtal än tidigare innehåller miljökrav och miljökraven är mer väl-formulerade än tidigare.
Uppföljning av åtgärder
I den rådande handlingsplanen anges ett antal åtgärder för att nå inriktningsmålen. Här redogörs kort för dessa åtgärders genomförande. Mer utförlig beskrivning av åtgärder och erfarenheter av dessa finns i Naturvårdsverkets utvärdering.
Strategiskt område 1: Statliga myndigheter, styrning och kompetens
Åtgärd 1: Se över förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning.
Ansvar Regeringskansliet
Ej genomförd. Åtgärden sköts på framtiden i avvaktan på att slutbetänkandet om nya upp-handlingsregler behandlats.
Åtgärd 2: Ge skräddarsydda utbildningar för de 12 ramavtalsmyndigheterna.
Ansvar: Ekonomistyrningsverket i samarbete med Konkurrensverket, Miljöstyrningsrådet och Naturvårdsverket
Genomförd
Strategiskt område 2: Engagera politiker och andra beslutsfattare på lokal och regional nivå.
Åtgärd: Genomföra informationskampanj Ansvar: Miljöstyrningsrådet i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting.
Genomförd
Strategiskt område 3: Säkerställ kompetens bland upphandlare
Åtgärd 1: Inrätta helpdesk. Ansvar: Miljöstyrningsrådet Genomförd Åtgärd 2: Utveckla utbildningsmaterial Ansvar: Miljöstyrningsrådet Genomförd Åtgärd 3: Erbjuda webbaserad grundkurs
Ansvar: Miljöstyrningsrådet
Genomförd Åtgärd 4: Ta fram informationsmaterial om att
miljökrav går att ställa enligt LOU. Materialet ska innehålla en sammanställning av rättsfall som gäller ställda miljökrav.
Ansvar: Konkurrensverket i samarbete med Miljöstyrningsrådet
Genomförd
Strategiskt område 4: Erbjud ett effektivt och enkelt verktyg
Åtgärd 1: Utveckla EKU-verktyget. a) erbjuda komplett uppsättning produktgrupper. b) fastställa mål för att öka antalet användare. Ansvar: Miljöstyrningsrådet
Pågående
Åtgärd 2: Se över kvalitet, innehåll och nivå på miljökriterierna.
Ansvar: Miljöstyrningsrådet
Pågående
Åtgärd 3: Se över användarvänlighet och funktionalitet.
Ansvar: Miljöstyrningsrådet
Pågående
Åtgärd 4: Återlansering och marknadsföring av verktyget.
Ansvar: Miljöstyrningsrådet
Genomförd/Pågående
Åtgärd 5: Tydliggör koppling mellan EKU och miljömärkning.
Ansvar: Miljöstyrningsrådet och SIS Miljö-märkning
Nya omvärldsfaktorer
Sedan handlingsplanen för miljöanpassad offentlig upphandling trädde i kraft i mars 2007 har ett antal nya initiativ tillkommit både på nationell och på internatio-nell nivå. Detta ger nya förutsättningar för Sveriges fortsatta arbete.
Nytt inom EU
Gemensamma kriterier och mål
Den 16 juli 2008 presenterade kommissionen sin kommunikation Public Procure-ment for a better environProcure-ment. Kommissionen föreslår att 2010 ska 50 procent av medlemsstaternas offentliga upphandlingar vara miljöanpassade. I kommunika-tionen föreslår kommissionen också att EU-gemensamma miljökrav för offentlig upphandling ska utvecklas. Kommissionen har redan tagit fram gemensamma miljökrav för tio produkt- och servicegrupper och uppmanar medlemsstaterna att inkludera dessa kriterier i sina nationella handlingsplaner och vägledningar. Miljö-kriterier för ytterligare tio produktgrupper planeras tas fram. Diskussioner pågår för närvarande om hur ledande medlemsländer kan hjälpa EU kommissionen i det fortsatta arbetet så att det bättre kan anpassas till nationella förutsättningar.
Direktiv om främjande av rena och energieffektiva vägtransport-
fordon 2009/33/EG
Offentliga institutioner och myndigheter inom EU måste vid inköp av vägtransport-fordon ta hänsyn till de driftskostnader som är knutna till energiförbrukningen, koldioxidutsläppen och utsläppen av vissa föroreningar under fordonens hela livs-cykel. Denna skyldighet ska träda i kraft den 1 januari 2012 och gäller både vid upphandling av vägtransportfordon och vid inköp av vägtransportfordon för till-handahållande av kollektivtrafik på licens, med tillstånd eller godkännande.
Förordning om energieffektiv IT och kontorsutrustning
Offentliga institutioner och myndigheter inom EU måste använda energimärkning-en Energy Star vid offenergimärkning-entliga upphandlingar energimärkning-enligt förordning 106/2008 som beslu-tades av Europeiska Unionens råd i december 2007. Energianvändningen i den kontorsutrustning som köps in måste motsvara de krav som ställs i Energy Star eller vara ännu energisnålare.
Direktiv om energieffektiva byggnader
Enligt det uppdaterade och nyligen beslutade byggnadsdirektivet från EU ska offentligt ägda byggnader vara så kallade ”Nära nollenergihus” från och med år 2018. Energianvändningen ska vara mycket låg och energiförsörjningen ska näst intill enbart komma från förnybara energikällor. Detta gäller alla av stat, kommun eller landsting ägda byggnader som hyrs ut, köps eller byggs.
Nätverk för miljöanpassad offentlig upphandling i Östersjöregionen
Sverige kommer att leda arbetet att tillsammans med övriga länder runt Östersjön etablera ett nätverk för miljöanpassad upphandling i Östersjöregionen. Arbetet är
ett flaggskeppsprojekt inom prioriterat område 8 i Östersjöstrategins aktionsplan och kommer att påbörjas 2010.
Nytt i Sverige
Lagrådsremiss
I den lagrådsremiss som regeringen presenterade i december 2009 föreslås att en ”Bör regel” implementeras i LOU. Det innebär att formuleringen ändras från att man får ställa miljökrav till att man bör göra det.
Förordning om energieffektiva åtgärder
Den 1 september 2009 trädde regeringens förordning 2009:893 om energieffektiva åtgärder för myndigheter i kraft. De åtgärder som följer av förordningen bidrar till uppfyllelse av det svenska åtagandet av EG- direktivet om energitjänster
(2006/32/EC). Bland annat ingår åtgärder för att upphandla energieffektiv utrust-ning och energieffektiva byggnader. Frivilliga avtal kommer också att slutas med kommuner och landsting.
Ny förordning om miljöledning och uppföljning av upphandling
Från och med 1 januari 2010 regleras statliga myndigheters miljöledningsarbete i en förordning. Enligt förordningen ska myndigheterna särskilt arbeta för att miljö-anpassa sina upphandlingar. Myndigheterna ska också årligen rapportera andelen upphandlingar med miljökrav av det totala antalet upphandlingar samt ekonomiska värde av upphandlingar med miljökrav av det totala ekonomiska värdet av sina upphandlingar.
Kammarkollegiet centralt upphandlingsstöd
Kammarkollegiet har sedan 1 januari 2009 i uppdrag att utveckla och ansvara för ett nationellt upphandlingsstöd. Regeringen har anslagit 22 miljoner kronor årligen för att Kammarkollegiet bland annat ska leverera praktiska verktyg och vägled-ningar i nära samverkan med intressenterna på upphandlingsmarknaden samt driva utvecklingen av e-upphandling.
Handlingsplan för miljöteknik
I december 2009 publicerade Swentec, Sveriges miljöteknikråd, på uppdrag av regeringen ett förslag till handlingsplan för svensk miljöteknik. I planen ingår ett antal förslag till åtgärder som även inkluderar offentlig upphandling av miljötek-nik. Bland annat ökad betonas kompetens, stöd och riskpremier vid tuffare miljö-krav.1
1
Förslag till fortsatt arbete
Naturvårdsverkets utvärdering visar att den rådande handlingsplanen fokuserar på rätt områden, nämligen styrning och stöd, men att problemen med osäkerhet och politiskt engagemang kvarstår. Därför föreslår Naturvårdsverket följande åtgärder.
Mål och prioriteringar
Handlingsplanens mål bör justeras och kompletteras enligt följande. Målen ska vara uppfyllda 2013.
Implementera Kommissionens mål och kriterier
Kommissionen har ett mål om att 50 procent av medlemsstaternas offentliga upp-handlingar ska vara miljöanpassade 2010. Uppföljning sker mot de tio produkt-grupper för vilka man tagit fram gemensamma kriterier. Sverige ligger i Kommis-sionens senaste mätning på 60 procent. Sverige är ett föregångsland inom miljöan-passad offentlig upphandling och för att behålla den positionen bör vi sträva efter att nå 80 procent. Det är värdefullt för Kommissionens arbete med miljöanpassad offentlig upphandling att det finns medlemsländer som ligger i framkant och där-med bidrar till utvecklingen. Kommissionens beräkningar visar dessutom att an-vändningen av miljökriterierna även är ekonomiskt lönsam för upphandlande orga-nisationer på grund av lägre kostnader under livscykeln.2 Målet kan formuleras enligt nedan.
80 procent av de upphandlingar som görs inom de av kommissionen utpekade pro-duktgrupperna innehåller miljökrav.
Revidera inriktningsmålen
Andelen myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet
ställer miljökrav ska öka
.Syftet med målet är att motivera fler organisationer att miljöanpassa sin upphand-ling. Målet följs upp genom enkätstudier enligt dagens modell. Skrivningen har skärpts från bör öka till ska. Ordet välformulerade har tagits bort då det inte går att mäta i detta sammanhang utan mäts i nedanstående mål.
Andelen offentliga upphandlingar med väldefinierade miljökrav ska öka.
Syftet med målet är att följa upp att de miljökrav som ställs också är väldefini-erade, det vill säga att de har avsedd effekt. Målet följs upp genom stickprov enligt dagens modell. Skrivningen har skärpts från bör öka till ska. Ordet välformulerade har bytts ut till väldefinierade.
2
Alla centrala statliga ramavtal ska beakta miljökrav.
Syftet med målet är att motivera de myndigheter som upphandlar ramavtal att i förstudien till upphandlingen alltid beakta om och hur miljökrav ska ställas. Målet följs upp genom stickprov enligt dagens modell. Målet är omformulerat för att passa ramavtalsområdet.
Prioritera klimat
För att få igång arbetet med miljöanpassad upphandling i myndigheter, kommuner och landsting efterfrågas från regeringen tydligt utpekade områden att prioritera. Det finns flera exempel på att kommuner och landsting implementerar centralt formulerade riktlinjer och mål (till exempel har målet om ekologiska produkter och miljöbilsförordningens mål fått stort genomslag även i kommuner och landsting). Prioriterat område bör väljas utifrån pågående eller framtida processer inom miljö-politiken där upphandling kan utgöra en del av styrmedelsmixen. För det priorite-rade området kan till exempel miljökriterier utvecklas/paketeras och utbildnings- och informationsinsatser riktas.
Naturvårdsverket föreslår att klimat pekas ut som prioriterat område 2010-2013 och att offentlig upphandling ska bidra till de Svenska klimatmålen. Energieffektiv utrustning, förnybar energi och miljöanpassade fordon och transporter är exempel på produktområden där upphandling kan bidra till målen. Initiativ finns redan bland annat genom Energimyndighetens uppdrag att genomföra energieffektivitetsför-ordningen och genom miljöbilsförenergieffektivitetsför-ordningen samt det kommande direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Prioriteringen skulle innebära ett relativt stort arbete för Miljöstyrningsrådet att bland annat utveckla klimatrelaterade upphandlingskriterier, utbildnings- och informationsinsatser.
Styrning och motivation
Naturvårdsverkets utvärdering identifierar tre grundläggande faktorer som avgö-rande för om miljökrav ställs eller inte i upphandlingar. Dessa nyckelfaktorer är:
• Politisk vilja
• Osäkerheter om regelverket • Individuellt engagemang
Dessa faktorer har att göra med styrning och motivation. Det handlar om att skapa incitament för att offentliga organisationer ska förstå, vilja och kunna ställa miljö-krav. Följande åtgärder föreslås för att förtydliga vad som förväntas av offentliga organisationer, förbättra styrningen och öka motivationen.
Upprätta en nationell upphandlingspolicy
Det finns en osäkerhet kring hur mycket miljö får kosta, det vill säga om offentliga organisationer får upphandla en dyrare produkt med hänvisning till att den är miljö- anpassad. Regeringen behöver därför vara tydlig med att offentlig upphandling även är ett verktyg för miljöpolitiken och att upphandlande enheter därmed får (och
bör) väga in samhällsekonomiska kostnader i sina beslut. Tydligt stöd för detta finns bland annat inom transportområdet av direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Detta skulle till exempel kunna uttryckas i en nationell upphandlingspolicy som regeringen fastställer och som också ska imple-menteras i de statliga myndigheterna.
Tydliggör ansvar och roller för miljöanpassad upphandling
Naturvårdsverkets utvärdering visar att rollfördelningen blivit tydligare i och med handlingsplanen men att det fortfarande finns en viss osäkerhet om vem som an-svarar för området. Det behöver tydliggöras att Miljöstyrningsrådet är huvudaktör med uppdrag att implementera miljöanpassad upphandling. Det behöver också tydliggöras hur Miljöstyrningsrådets arbete förhåller sig till andra aktörers arbete, bland annat Kammarkollegiet och Konkurrensverket. Naturvårdsverket bör behålla sin uppgift att följa styrmedlet och ge förslag till policyförändringar. Naturvårds-verket har även ansvar för att stödja de statliga myndigheterna i deras miljöled-ningsarbete, vari miljöanpassad upphandling är en viktig del.
Klargör osäkerheten kring juridiken
Konkurrensverket gav inom ramen för rådande handlingsplan ut en skrift om lag-stiftningen och miljökrav inklusive relevanta rättsfall. Avsikten var att klargöra den osäkerhet som rådde om juridiken. Naturvårdsverkets utvärdering och enkätstudie visar att det fortfarande finns en utbredd rädsla för överprövningar vilket i många fall hindrar att effektiva miljökrav ställs i offentliga upphandlingar. Mycket tyder dock på att ytterst få överprövningar beror på ställda miljökrav (uppskattningsvis mindre än 10 av 1400). Det vore värdefullt om dessa upphandlingar kunde grans-kas och sammanställas så att statistiken kan kommuniceras till upphandlare och jurister. Uppdrag bör läggas på lämplig myndighet i enlighet med den rollfördel-ning regeringen beslutar om enligt ovan.
Miljöanpassa de statliga ramavtalen
Naturvårdsverkets studier visar att ramavtalen har blivit klart bättre ur miljösyn-punkt under de senaste åren men att ytterligare förbättringspotential finns. Tydliga-re krav bör ställas på de ramavtalsslutande myndigheterna att man ska analysera om miljökrav ska ställas i de upphandlingar man gör, att detta måste beaktas i förs-tudien till ramavtalsupphandlingen. Detta kan styras genom de elva ramavtals-myndigheternas regleringsbrev. Arbetet med miljöanpassad upphandling kan då också efterfrågas i samband med resultatdialogen.
En eftersatt målgrupp är avroparna. Även om miljökrav ställts i ramavtalsupphand-lingen kan det finnas möjlighet att avropa mer eller mindre miljöanpassade produk-ter inom ramavtalet. Informationen till avropare måste förbättras så att det framgår om miljökrav ställts i upphandlingen och vilka möjligheter till miljöalternativ som finns inom avtalet. Det finns ett behov av att lyfta fram miljöinformation tydligare
på avropa.se. De elva ramavtalsmyndigheterna behöver också leverera miljöinfor-mationen.
Engagera politiker och beslutsfattare
Utvärderingen pekar ut politisk vilja som en av framgångsfaktorerna för om miljö-anpassad upphandling får genomslag i en organisation. Fortsatta insatser behövs för att engagera politiker och beslutsfattare på lokal nivå. Insatserna behöver ske kontinuerligt. Detta bör ske i samarbete mellan Miljöstyrningsrådet och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).
Stöd och kompetens
Naturvårdsverkets utvärdering visar att förmåga i fråga om kunskap och kompetens är en avgörande faktor för hur och på vilken nivå upphandlande enheter ställer sina miljökrav. De organisationer som har miljökunskap inom organisationen ställer i högre utsträckning miljökrav än övriga. En framgångsfaktor är därför att erbjuda alla upphandlande enheter både kompetenshöjande åtgärder och centralt framtagna miljökriterier som är så enkla att de går att använda även av dem som inte besitter någon större miljökunskap. Följande åtgärder föreslås.
Upprätthåll Miljöstyrningsrådets arbete
Miljöstyrningsrådet har genom arbetet med handlingsplanen åtgärdat de brister och oklarheter som tidigare förelåg och har nu väl utvecklade kriterier för cirka 50 produkter. Rådet har också byggt upp sin organisation för att klara uppdraget. Det är viktigt att resurser säkras så att man kan bibehålla verksamhetens höga kvalitet. Kriterierna kräver ständig uppdatering och revidering och satsningarna på utbild-ning och rådgivutbild-ning behöver fortsätta.
Användaranpassa upphandlingskriterierna
Kriterieutvecklingen bör vidareutvecklas för att ytterligare öka tillämpningen av de upphandlingskriterier som Miljöstyrningsrådet arbetar fram. Det gäller i första hand en bättre målgruppsanpassning med särskilt fokus på de upphandlande enhe-ter som inte har tillräckliga resurser att tillgodogöra sig alltför komplicerade krite-rier. För dessa målgrupper krävs en förenkling av Miljöstyrningsrådets kriterier så att de lättare kan förstås och komma till användning. Detta kommer sannolikt att leda till att många mindre och medelstora kommuner som idag inte använder sig av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier kan börja göra det. Förenklingen av kriterierna kan ske genom att utveckla ett databasbaserat system där användare av kriterierna kan välja olika nivåer efter ambition och kunskapsnivå.
Utbildnings- och informationsinsatser
• Naturvårdsverkets utvärdering och enkätstudie visar att Miljöstyrnings-rådets stöd i form av rådgivning och utbildningar fortfarande är relativt okänt bland upphandlare. Mer informationsinsatser krävs för att nå ut med informationen om det stöd som rådet erbjuder.
• De utbildningsinsatser som Miljöstyrningsrådet genomfört har varit inriktade på generella utbildningar med information för alla upphandlare. För att komma vidare krävs en målgruppsanpassning av utbildningarna. • Miljöstyrningsrådet bör upprätta målgruppsanpassade nätverk för
upp-handlare för att underlätta erfarenhetsutbyte och spridning av goda exempel. Ett speciellt upphandlingsnätverk behövs till exempel för stat-liga myndigheter som i Naturvårdsverkets mätningar visar sig ha svårast att implementera miljöanpassad upphandling i praktiken. Ekonomistyr-ningsverkets ramavtalsnätverk med fokus på miljö bör fortsätta och Miljöstyrningsrådet ge fortsatt stöd till detta arbete.
Uppföljning och utvärdering
Naturvårdsverket bör fortsätta följa hur miljöanpassad upphandling utvecklas. Enkätundersökningar och granskningar av upphandlingar och ramavtal bör fortsätta utgöra huvudmetoden för uppföljning och genomföras var tredje år. Ytterligare en utvärdering av handlingsplanens åtgärder bör utföras i samband med nästa revide-ring.
Internationellt arbete
Naturvårdsverket och Miljöstyrningsrådet deltar båda i det internationella arbetet inom EU och Norden. Naturvårdsverket är regeringens representant och Miljöstyr-ningsrådet deltar i rollen som expert på området. Som redovisats i föregående av-snitt ställer EU-kommissionen allt högre krav på medlemsländerna vad gäller att implementera miljöanpassad offentlig upphandling. Kommissionen efterlyser ock-så ett utökat samarbete med de medlemsstater som kommit längst i denna fråga och där har Sverige en nyckelroll. Miljöstyrningsrådet får därmed en utökad roll i det internationella samarbetet. För att Sverige ska kunna leva upp till EU kommissio-nens mål och förväntningar samt våra åtaganden inom östersjöstrategin krävs att satsningarna på miljöanpassad upphandling fortsätter.
Övriga frågor
Två frågor som kommit upp i Naturvårdsverkets utvärdering men som inte har en plats i denna handlingsplan är teknikupphandling (det vill säga upphandling av ännu ej på marknaden existerande produkter) och sociala/etiska krav vid upphand-ling. För båda dessa områden saknas huvudman/ansvarig organisation för imple-mentering. Det finns ett behov av att klargöra ansvar för dessa frågor.
Konsekvensanalys
Inledning
Avgränsning
Konsekvensanalysen fokuserar på de förändringar som föreslås i förhållande till rådande handlingsplan. För en konsekvensanalys av rådande handlingsplanen hän-visas till Naturvårdsverkets rapport En mer miljöanpassad offentlig upphandling –
förslag till handlingsplan.
Problemanalys
Den offentliga sektorn står för en betydande del av Sveriges totala konsumtion och omsätter stora mängder naturresurser och energi. Att ställa miljökrav vid offentlig upphandling har identifierats som ett viktigt instrument för minskad negativ miljö-påverkan. Fortfarande finns det stor potential att förbättra miljöhänsynen vid upp-handlingar, både kvalitativt och kvantitativt.
Komplettering och revidering av befintliga mål
Förslagen till kompletteringar och revideringar av befintliga mål finns beskrivna i avsnittet ”Förslag till fortsatt arbete” i handlingsplanen. Det handlar i huvudsak om följande punkter:
• Andelen offentliga organisationer som regelbundet ställer miljökrav vid upphandling ska öka (en enkätstudie från Naturvårdsverket indikerar att andelen både år 2007 och 2009 var 57 procent). Nuvarande mål inne-håller formuleringen ”bör” istället för ”ska”.
• 80 procent av de upphandlingar som görs inom de av kommissionen ut-pekade produktgrupperna innehåller miljökrav. En undersökning från EU-kommissionen visar att andelen för närvarande är 60 procent. • Andelen offentliga upphandlingar med väldefinierade miljökrav ska öka
(en enkätstudie från Naturvårdsverket indikerar att andelen år 2009 var 40 procent). Nuvarande mål innehåller formuleringen ”bör” istället för ”ska”.
• Alla centrala statliga ramavtal ska beakta miljökrav. Nuvarande mål är att andelen statliga ramavtalet med välformulerade miljökrav bör öka. • Klimat bör bli ett prioriterat område.
Referensalternativ
De utvärderingar som har gjorts indikerar att faktiska upphandlingar i Sverige har förbättrats i miljöhänseende mellan 2007 och 2009. Troligen kan detta åtminstone delvis tillskrivas åtgärder som har vidtagits i enlighet med den nuvarande hand-lingsplanen, som gäller fram till 2010. Även om den nuvarande planen inte har inneburit några formella förändringar i form av lagstiftning är det rimligt att anta att den har bidragit till den medvetenhet och kompetens som nu finns bland upp-handlare på miljöområdet. Om de nuvarande anslagen för att stödja miljöanpassad
offentlig upphandling hålls oförändrade kan man därför anta att den nivå av miljö-hänsyn som tas idag vid offentliga upphandlingar kommer att bestå också utan en ny handlingsplan. Det behövs kontinuerligt resurser för att upprätthålla och utveck-la kompetensen på området i takt med teknisk utveckling etc. Dock kommer av-saknad av ambitiösa politiska mål på sikt troligen leda till att området prioriteras ner. De mål som föreslås i den nya planen bör innebära att miljöhänsyn kommer att öka snabbare och i högre utsträckning än annars. Utan planen kommer heller inte klimatområdet få särskilt fokus.
Konsekvenser av åtgärder för att nå målen
Direkta kostnader
De åtgärder som identifierats som lämpliga för att nå de föreslagna målen handlar i stor utsträckning om satsningar på information och kompetensutveckling. De direk-ta effekterna av handlingsplanen innebär därför främst att resurser i form av arbets-kraft tas i anspråk. Resurser i form av kompetensutveckling och i viss mån ökad arbetskraft kan behövas både hos de upphandlande enheterna och hos organisatio-ner som driver frågorna centralt. Det handlar till viss del om tillfälliga kostnader under inlärningsperioden. De åtgärder som föreslås bör vara genomförbara inom ramen för givna resurser.
Indirekta kostnader
Indirekta kostnaderna drabbar i ett första skede upphandlande enheter och produ-center i form av högre priser på produkter respektive kostnader för anpassning av produktion. I vissa fall kan dock miljövänligare produkter vara billigare att produ-cera och köpa, se vidare nedan under ”Nyttor”. Idag saknas tillräcklig kunskap för att kunna uppskatta de indirekta kostnaderna kvantitativt.
Nyttor
Nyttan av att den offentliga upphandlingen miljöanpassas i enlighet med målen går inte att kvantifiera säkert utan mycket omfattande insatser. Miljön och folkhälsan bör gynnas. De producenter som påverkas kan gynnas, beroende på hur produktio-nen och marknaden ser ut. I enlighet med den så kallade Porter-hypotesen3 kan ett lands företag genom teknisk utveckling och effektiviseringar gynnas av strängare regleringar på miljöområdet. Denna hypotes är delvis kopplad till teorin om ett ”first-mover advantage”, som säger att företag som först lanserar en innovation, exempelvis ny miljöteknik, på marknaden får ett försprång gentemot senare kon-kurrenter. Empiriska studier av Porterhypotesen och teorin om ”first-mover advan-tage” ger inga entydiga resultat – mycket beror på vilken typ av produkt det hand-lar, och på vilken marknad den omsätts. I den mån upphandlade företag konkurre-rar på en internationell marknad har andra länders styrmedel på miljöområdet bety-delse för vilken effekt svenska regleringar får.
3
Otillräcklig kunskap om nyttor och indirekta kostnader för de föreslagna åtgärderna gör att någon sammanvägning inte kan ske. I allmänna termer kan sägas att i den mån andra ekonomiska eller kvantitativa styrmedel inte leder till en samhällseko-nomiskt optimal offentlig konsumtion kan en miljöanpassad offentlig upphandling innebära samhällsekonomiska vinster. Uppföljningen av miljömålen visar att Sve-rige idag lider av miljöproblem som kan hänföras till konsumtion (utsläpp av miljö- och hälsofarliga ämnen och kemikalier, klimatpåverkan, utarmning av biologisk mångfald) och som innebär stora samhällsekonomiska kostnader. Vi gör bedöm-ningen att miljöanpassad offentlig upphandling i många fall kan leda till minskad skadlig miljöpåverkan och samhällsekonomiska vinster.
Att upphandlande enheter i enlighet med EU-kommissionens Direktiv om främjan-de av rena och energieffektiva vägtransportfordon bör väga in samhällsekonomiska kostnader i sina livscykelberäkningar kommer att öka kunskapen om de indirekta kostnaderna och nyttorna. Förhoppningsvis kommer därför bättre sammanvägning-ar av nyttor och kostnader att kunna göras i framtiden. Det kommer att tydliggöra på vilka områden som miljökrav i offentliga upphandlingar är mest lönsamma ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Fördelningseffekter
På kort sikt innebär handlingsplanen främst statsfinansiella kostnader. Miljöstyr-ningsrådets verksamhet finansieras med sakanslag. Företag som tillhandahåller produkter som uppfyller miljökraven enligt upphandlingar kommer att gynnas på bekostnad av sådana som inte uppfyller kraven. I den mån en miljöanpassad upp-handling innebär högre priser på produkter innebär det en statsfinansiell kostnad, som helt eller delvis kan föras över på den privata sektorn genom skatter eller höj-da avgifter på offentliga tjänster.
Referenser
Bui-Quy, J., Nilsson, K., Druid A., och Blomqvist F. (2009). Miljöanpassad
upp-handling i praktiken – En genomgång av offentliga uppupp-handlingar 2009.
Stock-holm, Naturvårdsverket. Rapport 6310.
Chicote, T., Lindstedt, U., Bergman, I-M. och Hagbarth, U. (2005). En mer
miljö-anpassad offentlig upphandling – förslag till handlingsplan. Stockholm,
Natur-vårdsverket. Rapport 5520.
Europeiska kommissionen (2008). Public procurement for a better environment. COM (2008) 400 final. Bryssel, Europeiska kommissionen.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon.
Europaparlamentets och rådets förordning 106/2008 om ett gemenskapsprogram för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om energieffektiva byggnader version EPBD2.
Finansdepartementet. Förslag om nya upphandlingsregler.
http://www.regeringen.se/sb/d/11392/a/137538. Pressmeddelande 23 december 2009.
Kammarkollegiet.Nationella upphandlingsstödet - främjar den goda affären i offentlig upphandling. http://www.kammarkollegiet.se/nus/nus.html (09-12-01).
Losman, M. och Frisk, E. (2009). Miljökrav i statliga ramavtal – miljöpåverkan
och potential. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5951.
Losman, M. och Frisk, E. (2010). Utvecklingen av miljökrav i den statliga
ramavtalsupphandlingen. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 6327.
Miljöstyrningsrådet. Miljöstyrningsrådets arbete med miljöanpassad offentlig
upp-handling - erfarenheter samt behov av och motiv till förstärkning av verksamheten.
PM 2009-12-15.
PricewaterhouseCoopers, Significant, Ecofys. (2009). Collection of statistical
in-formation on Green Public Procurement in the EU – Report on data collection results.
Regeringen. Förordning 2009:907 om miljöledning i statliga myndigheter. Regeringen. Förordning 2009:893 om energieffektiva åtgärder för myndigheter. Regeringen. Skrivelse 2006/07:54. Miljöanpassad offentlig upphandling.
Söderström, M. (2009). Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling?
En enkätstudie 2009. Stockholm, Naturvårdsverket. NV rapport 5997.
Swentec (2009). Handlingsplan för Svensk miljöteknik. Stockholm, Swentec. Wiktorsson, M. och Åstrand, K. (2010). Miljökrav i offentlig upphandling – en
för miljöanpassad
offentlig upphandling
Regeringen antog 2007 en handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling i enlighet med EU-kommissionens rekommendation. I handlingsplanen gavs Naturvårdsverket i uppdrag att följa upp planens åtgärder och ge förslag till revideringar. Som en del av detta uppdrag har en utvärde-ring genomförts. Utvärdeutvärde-ringen visar att den rådande hand-lingsplanen fokuserar på rätt områden, nämligen styrning och stöd, men att problemen med osäkerhet kring juridiska förutsättningar och politiskt engagemang kvarstår.
Naturvårdsverket föreslår i denna rapport ett antal åtgärder för att förstärka den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige. Åtgärderna gäller bland annat införandet av kvantitativa mål, utpekandet av klimat som prioriterat område, tydligare styrning av statliga myndigheter, motivation av politiker och beslutsfattare samt fortsatta sats-ningar på stöd till och kompetenshöjning av upphandlare.
