INSTITUTIONEN FÖR TEMATISK UTBILDNING OCH
FORSKNING
EXAMENSARBETE
C-UPPSATS
Hur företag anpassar sig till hållbar utveckling
En studie över Bravikens Pappersbruk och dess restprodukt
D-fiber
Hanna Pehrsson
Linköpings Universitet, Campus Norrköping, Miljövetarprogrammet, 601 74 NORRKÖPING
Rapporttyp Report category Licentiatavhandling Examensarbete AB-uppsats X C-uppsats D-uppsats Övrig rapport ________________ Språk Language X Svenska/Swedish Engelska/English ________________ Titel
Hur företag anpassar sig till hållbar utveckling
En studie över Bravikens Pappersbruk och dess restprodukt D-fiber Title
How companies adapt to sustainable development
A study of Braviken Papermill and their wasteproduct D-fibre
Författare Author Hanna Pehrsson Sammanfattning Abstract
Vi måste ändra samhället vi lever i idag för detta samhälle är inte hållbart. En hållbar utveckling är därför viktig att sträva emot. Företag måste anpassa sig till en hållbar utveckling och de har lagar och krav som de ska följa. För att de ska kunna uppnå en hållbar utveckling måste begreppet operationaliseras, tas ner till handlingsbara regler. Det är näst intill omöjligt att veta vad som ska göras för att uppnå en hållbar utveckling utan att bryta ner begreppet till delmål och lagar. Studien tar upp fallet Bravikens Pappersbruk som vill hitta en annan avsättning för en av sina restprodukter. Detta för att visa hur ett företag går till väga då de anpassar sig till hållbar utveckling genom att börja med något litet som återanvändning av en restprodukt. Studien är uppdelad i två undersökningar en organisatorisk, där visas det hur lagar och krav från Länsstyrelsen bryts ner. Den andra undersökningen, den tekniska, visar vad Braviken måste göra för att få återanvända restprodukten, på vilket sätt de genomför det mål som i resultatet av operationaliseringen blir det sista delmålet. Här visas detta genom en kvalitetssäkring av restprodukten. Slutsatserna i studien är att det är svårt att anpassa företag till hållbar utveckling, men att det kan bli lättare om företag och myndigheter har en tät och bra kontakt.
ISBN _____________________________________________________ ISRN LIU-ITUF/MV-C--02/10--SE _________________________________________________________________ ISSN _________________________________________________________________ Serietitel och serienummer
Title of series, numbering
Handledare Tutor
Mathias Martinsson
Nyckelord: Keywords:
Hållbar utveckling, kvalitetssäkring, operationalisering, lagar och krav
Datum
Date 2002-06-07
URL för elektronisk version
http://www.ep.liu.se/exjobb/ituf/
Institution, Avdelning
Department, Division
Institutionen för tematisk utbildning och forskning, Miljövetarprogrammet
Department of thematic studies, Environmental Science Programme
F
ÖRORDDenna uppsats har gjorts i samarbete med Bravikens Pappersbruk i Norrköping. Ett tack till alla som hjälpt mig med uppsatsen, speciellt Rikard Nilsson och Magnus Revland på Braviken. Jag vill också tacka Ola Lindén från Länsstyrelsen och min handledare Mathias Martinsson.
S
AMMANFATTNINGVi måste ändra samhället vi lever i idag för detta samhälle är inte hållbart. En hållbar utveckling är därför viktig att sträva emot. Företag måste anpassa sig till en hållbar utveckling och de har lagar och krav som de ska följa. För att de ska kunna uppnå en hållbar utveckling måste begreppet operationaliseras, tas ner till handlingsbara regler. Det är näst intill omöjligt att veta vad som ska göras för att uppnå en hållbar utveckling utan att bryta ner begreppet till delmål och lagar. Studien tar upp fallet Bravikens Pappersbruk som vill hitta en annan avsättning för en av sina restprodukter. Detta för att visa hur ett företag går till väga då de anpassar sig till hållbar utveckling genom att börja med något litet som återanvändning av en restprodukt. Studien är uppdelad i två undersökningar en organisatorisk, där visas det hur lagar och krav från Länsstyrelsen bryts ner. Den andra undersökningen, den tekniska, visar vad Braviken måste göra för att få återanvända restprodukten, på vilket sätt de genomför det mål som i resultatet av operationaliseringen blir det sista delmålet. Här visas detta genom en kvalitetssäkring av restprodukten. Slutsatserna i studien är att det är svårt att anpassa företag till hållbar utveckling, men att det kan bli lättare om företag och myndigheter har en tät och bra kontakt.
I
NNEHÅLLSFÖRTECKNING1 INLEDNING ... 1
1.1 1.1 HÅLLBAR UTVECKLING OCH AVFALL... 1
1.2 SYFTE... 2 1.2.1 Frågeställningar... 3 1.3 AVGRÄNSNINGAR... 3 2 METOD ... 3 2.1 DATAINSAMLING... 4 3 TEORIRAM ... 6 4 BAKGRUND ... 7 4.1 SVENSKA FÖRVALTNINGEN... 7 4.2 RESTPRODUKTHANTERING... 8 4.3 KVALITETSSÄKRING... 9
5 HUR MÅL BRYTS NER I BRAVIKENS FALL... 10
5.1 FALLET BRAVIKEN... 10
5.2 BRAVIKENS RESTPRODUKT... 10
5.2.1 Varför återanvända? ... 11
5.3 OPERATIONALISERING... 11
5.4 REGEL- OCH DELMÅLSSYSTEM FÖR BRAVIKEN FRÅN LÄNSSTYRELSENS PERSPEKTIV: ... 11
5.4.1 Hållbar utveckling och kretsloppsprincipen... 12
5.4.2 Hänsynsregler och gränsvärden... 12
5.4.3 Kvalitetssäkring ... 13
5.4.4 Lagar och problem ... 14
5.5 REGEL- OCH DELMÅLSSYSTEM FÖR BRAVIKEN FRÅN BRAVIKENS PERSPEKTIV: ... 15
5.5.1 Kretsloppsprincipen... 15 5.5.2 Hänsynsreglerna... 16 5.5.3 Gränsvärden ... 16 5.5.4 Kvalitetssäkring ... 16 5.6 BRISTER I SYSTEMET... 17 6 KVALITETSSÄKRING AV D-FIBER... 19
6.1 VAR RETURPAPPERET KOMMER IFRÅN... 19
6.2 KEMIKALIER: ... 19
6.3 PROCESSEN HUR D-FIBER KOMMER TILL... 20
6.3.1 Flotationsprocessen... 20
6.4 PAPPERSRECEPTET... 21
6.5 VAD D-FIBER INNEHÅLLER... 21
6.6 FINNS DET NÅGRA VARIATIONER I D-FIBERN? ... 21
6.7 VAD SÄGER KVALITETSSÄKRINGEN? ... 23
7 DISKUSSION... 23
7.1 KAN D-FIBER ANVÄNDAS? UPPFYLLS KRAVEN?... 23
7.2 NÅS DEN ÖVERGRIPANDE MÅLSÄTTNINGEN? ... 25
7.4 VALIDITET, RELIABILITET OCH FORTSATT FORSKNING... 27
8 LITTERATUR ... 28 8.1 TRYCKTA KÄLLOR... 28 8.2 EJ TRYCKTA KÄLLOR... 29 8.2.1 Internetkällor... 29 8.2.2 Muntliga källor... 30 BILAGA 1 INTERVJUFRÅGOR... 31
BILAGA 3 ANALYSER AV D-FIBER ... 33 BILAGA 4 KURVOR ÖVER D-FIBER (DIP-SLAM) ... 35 BILAGA 5 GRÄNSVÄRDEN ... 37
1 I
NLEDNINGSamhället vi idag lever i är en bidragande orsak till miljöproblemen som finns och begreppet miljöproblem har definierats som ”miljöproblem är de beteenden och livsstilar som människor strävar efter att undvika med argumentet att skydda natur och hälsa”, av Anna Lindén bitr. professor, Lunds Universitet. Vi kan undvika miljöproblemen genom lagstiftning och reglering i riktning mot en bättre miljö. Ett annat sätt är att göra det lönsamt för företagen att främja miljön och att ge kunskap och information till både företag och människor så att de
motiveras till att göra något för miljön. 1
Det har sedan 1970-talet vuxit fram ett allt större intresse och engagemang för miljöfrågorna och ett stort antal lagar som helt eller delvis rör dessa frågor har kommit till. I och med detta har ett nytt rättsområde, miljörätten bildats. Lagstiftningens uppgift är att säkerhetsställa de miljöpolitiska målen som att sluta industrisamhällets kretslopp och att göra producentansvaret tydligt. I Sverige började arbetet med miljöbalken 1989. Innan dess behandlades de olika ämnesområdena naturvård, kemikalier och avfall i separata lagstiftningar. Arbetet påbörjades bl.a. då vi numera vet att miljöproblemen är komplexa och att det ofta krävs flera insatser samtidigt på olika områden. Arbetet började också då vi på en nationell nivå skulle anpassa oss till den internationella miljörätten exempelvis FN-konferensen i Rio De Janeiro 1992, då bl.a. Rio-deklarationen om miljö och utveckling och Agenda 21 antogs. Miljöbalken trädde sedan i kraft 1 januari 1999. Det övergripande målet för miljöbalken är att främja en hållbar utveckling. I balkens första kapitel finns en precisering av vad som menas med hållbar utveckling och där står bl.a. att: ”återanvändning och återvinning av uttjänta varor och produkter ska främjas liksom andra åtgärder som gynnar ett kretslopp av varor, energi och andra produkter.” Miljöbalken innehåller också ett kapitel med hänsynsregler där det bl.a. står att den som handhar en verksamhet ska skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna hushålla med naturresurser och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och
återvinning: den s.k. kretsloppsprincipen.2
1.1 Hållbar utveckling och avfall
Begreppet hållbar utveckling ses i denna studie som en vision som ska ingå i vår vardag. Det ska finnas en strävan att uppnå denna vision. Vi klarar kanske inte det inom en generation, men vi har förmodligen ändrat vår inställning till miljön och lever i ett mer hållbart samhälle än innan begreppet överhuvudtaget existerade. Hållbar utveckling kan definieras som att samhällets aktiviteter ska rymmas inom naturens kretslopp. Kretsloppsbegreppet rymmer idag en mängd olika tolkningar och åtgärder och varje sektor ska operationalisera begreppet, göra begreppet handlingsinriktat, i enlighet med egna syften och med utgångspunkt i de resurser som är aktuella. Kretsloppstänkande ska på ett övergripande plan leda till målet en hållbar
utveckling. Hållbar utveckling måste också preciseras och bestämmas på olika nivåer.3
I ett hållbart samhälle ska det råda en balans mellan nedbrytning och uppbyggnad av resurser. Industrisamhället har utvecklats med hjälp av i huvudsak enkelriktade flöden av material och energi. Dessa flöden har lett fram till att naturresurser blivit till avfall. Avfallet samlas inte bara på soptippar utan lite varstans i vårt samhälle t.ex. i mark och vatten. Detta händer när ekosystemet inte längre kan ta emot och omvandla avfallsprodukter till nya resurser. Det är därför viktigt att stoppa avfallsproblemen innan ekosystemet blivit ”fullt” och
1 Pettersson C., 2001, s. 1, Persson T., 1994, s. 128, Per Warfvinge, 1997, s. 1 2 SOU 1996:103, 1996, 173, 178, 181, 183, Rubensson S., 1998 s. 16-17, 19-20 3 Mårtensson K., 1997, s. 6, 73-76, Söderberg H., 1999 s. 15, 16
omvandlingsprocessen inte längre fungerar så att nedbrytningen av resurser överskrider
uppbyggnaden. Återvinningen måste börja innan det har gått så långt. 4
Förbränning av avfall med energiutnyttjande och återanvändning av produkter är exempel på handlingssätt som betecknas som återvinningsåtgärder. I Sverige utnyttjar vi idag återvinning till stor del då avfallet omhändertas. Det vanligaste sättet för omhändertagande är förbränning med energiutnyttjande. Det som inte återvinns idag deponeras. Processindustrin deponerar en del av sitt avfall, men oftast återvinns det och en mindre del av detta sker inom det specifika
företaget. 5
Skogsindustrin är en av Sveriges basnäringar och har stor betydelse för landets ekonomi. Bland pappersbruken i Sverige är Bravikens Pappersbruk i Norrköping ett av de större. Vid tidningspapperstillverkning används mest massa från barrträd där veden sönderdelas och fibrerna bearbetas mekaniskt, men det har nu också blivit vanligt med returpappersmassa i papperstillverkningen. Båda dessa massor är mekaniska massor. Det blir naturligtvis avfall vid papperstillverkning och det består till största delen av bark, vedhanteringsavfall, slam och returfiberavfall vilket inkluderar avsvärtningsslam (DIP-slam), som efter avvattning kallas D-fiber. Vanligen förbränns eller deponeras D-fibern. I Braviken förbränns den och sedan deponeras askan, men de vill hitta en annan avsättning för D-fibern. Detta för att den genererar en mängd aska som det idag inte finns några återvinningsmöjligheter för. Pappersbruken vill minska sitt avfall och bli bättre på att ta hand om det avfall som uppstår i
de olika processerna. 6
Det som är intressant är att se om Braviken kan återanvända restprodukten D-fiber. För att det överhuvudtaget ska vara möjligt krävs det att Braviken följer lagar och krav från myndigheterna. I detta fall gäller det först och främst krav från Länsstyrelsen. Återanvändning av D-fiber är ett litet steg mot hållbar utveckling. För att kunna gå från ett så stort mål som en hållbar utveckling ner till ett litet, att återanvända D-fiber, krävs det flera delmål däremellan. Detta behövs för att man ska se vilka lagar som gäller i fallet och vilka krav myndigheterna ställer. Denna studie tar upp hur mål bryts ner så att de blir användbara i Bravikens fall och vad Braviken har för krav från Naturvårdsverket och Länsstyrelsen. Braviken behöver veta detta så att de sedan vet vilka data som behövs för att kunna bedöma om materialet är godkänt för återanvändning ur miljösynpunkt. Ett företag som vill återanvända en restprodukt som bildas någonstans i processen ska visa att den inte innehåller några farliga substanser varken
för människa eller miljö, för att visa detta kvalitetssäkras produkten.7 De data som föreligger
idag kommer att utvärderas för att få fram om det är någon fara med att återanvända D-fibern, samt ge förslag på hur ett program för kvalitetssäkring kan läggas upp.
1.2 Syfte
Syftet är att visa hur ett specifikt företag som vill återanvända en restprodukt anpassar sig till hållbar utveckling genom att följa de lagar och krav som myndigheterna ställer. Företaget är Bravikens Pappersbruk som vill hitta en annan avsättning för sin restprodukt, D-fiber. För att anpassa sig till hållbar utveckling och hitta annan avsättning krävs insatser på flera områden. Braviken måste känna till och följa de krav myndigheterna har på produkter som ska återanvändas. Lagar och krav från myndigheterna måste brytas ner. Lagarna och kraven måste
4 Mårtensson K., 1997, s. 75-77
5 Bilaga 3 till Renhållningssförordningen SFS 1998:899, numera ersatt av Avfallsförordningen SFS 2001:1063,
Naturvårdsverkets hemsida
6 Hultman. S., 1997, s. 32-33, 60, 87, 92, 98, Intervju med Revland M., Braviken 2002-05-03 7 Intervju med Lindén O., Länsstyrelsen Östergötland, 2002-04-10
bli tillämpliga så att en återanvändning möjliggörs praktiskt. Syftet är också att visa hur Braviken sedan går tillväga för att uppnå de krav som har ställts av de berörda myndigheterna och det kommer att föras en diskussion kring om Braviken kan återanvända sin restprodukt.
1.2.1 Frågeställningar
1. Hur går ett företag tillväga för att gå från en hållbar utveckling till återanvändning av en viss produkt?
2. Hur ska ett företag, i detta fall Braviken, gå tillväga då de vill hitta en annan avsättning för en restprodukt, D-fiber?
3. Vilka miljömässiga krav från Länsstyrelsen och Naturvårdsverket måste uppfyllas innan D-fiber kan användas till annat än energiutvinning?
4. Hur går företaget tillväga för att uppfylla kraven?
5. Finns det miljömässiga skäl att inte använda D-fiber i andra användningsområden än energiutvinning?
Alla frågeställningar finns med igenom hela uppsatsen och diskuteras i diskussionen. Frågeställning tre och fyra kommer dessutom till stor del behandlas i kapitel fem och frågeställning fem i kapitel sex.
1.3 Avgränsningar
I denna studie studeras ett specifikt fall, Bravikens Pappersbruk, för att se hur det går till då övergripande mål bryts ner till mindre handlingsinriktade mål och hur företag går tillväga för att uppnå lagar och myndigheternas krav. Det studerade projekt är Bravikens försök att hitta en annan avsättning för D-fiber. Detta pågående projekt startades av Braviken 1997. D-fiber har valts att studeras då det är ett material som skulle kunna vara möjligt att återanvända och kretsloppstänkande är ett slagord idag. Det finns två undersökningar i studien, den organisatoriska, vad Braviken har för krav från Länsstyrelsen och hur de möter dem. Den andra undersökningen är den tekniska som beskriver hur D-fibern uppkommer och vad den innehåller. I den andra undersökningen har det på grund av tidsbrist inte varit möjligt att gå in på tryckfärgernas innehåll och deras miljöpåverkan, även om detta är viktigt då de till viss del finns i D-fibern.
2 M
ETODMetoden som kommer att användas kallas fallstudie. En fallstudie är en undersökning av en
specifik företeelse t.ex. en händelse, ett skeende, en institution eller en social grupp.8 Denna
metod passar då ett specifikt fall, Bravikens Pappersbruk studeras. För att Braviken ska kunna hitta en annan avsättning är det nödvändigt att bryta ner mål och lagar så att det ska bli möjligt för verksamheten att följa dem. Detta gäller inte enbart i Bravikens fall utan det måste ske vilken verksamhet det än gäller för att få mål och krav som går att följa.
Syftet med en fallstudie är inte att komma fram till den ”korrekta” eller ”sanna” tolkningen av faktan som varit tillgänglig utan rättare sagt att kunna utesluta felaktiga slutsatser så att det slutliga resultatet är den bästa och mest övertygande tolkningen. Det finns inga speciella metoder för insamling eller analys av information i en fallstudie. Alla metoder för att samla in vetenskaplig information, från test till intervju kan vara användbara även om vissa metoder är vanligare än andra. Fallstudiens egenskaper gör att det kan bli vissa begränsningar när denna
metod väljs, kanske det inte finns pengar eller tid att göra en allt för ingående studie av ett
problem.9
Möjligheten finns att människor blandar ihop fallstudieforskning med andra företeelser som brukar benämnas fallstudier. Ett exempel är där materialet avsiktligt är utvalt för att demonstrera en viss poäng effektivt, detta görs inte i en fallstudie. Många tycker också att fallstudier ger för lite fakta för att det ska gå att generalisera. Hur ska man kunna generalisera från ett fall? Svaret på den frågan är inte lätt, men författaren till Case Study säger att ”fallstudier är som experiment generaliserbara på teoretiska förslag och inte på populationer eller universum”. En tredje negativ uppfattning om fallstudier är att de tar lång tid och att de resulterar i massiva och oläsbara dokument. Detta stämmer med hur människor förr gjorde fallstudier, men inget säger att de måste se ut så i framtiden. Fallstudier behöver inte ta lång
tid, det krävs t.ex. ingen speciell metod som tar tid och mycket beror på ämnet som studeras.10
All forskning inklusive fallstudier syftar till att producera giltiga och hållbara resultat på ett etiskt godtagbart sätt. För att kunna uppnå detta behandlar forskarna begreppen validitet och reliabilitet. Validitet och reliabilitet är frågor som kan bli besvarade genom att lägga uppmärksamhet på de grundläggande begreppen i undersökningen och hur materialet har samlats in, analyserats och slutligen hur informationen har tolkats. Den fråga som forskaren ska ställa sig är i hur stor utsträckning fallstudiens resultat går att lita på. Det finns inre och yttre validitet. Inre validitet handlar om i vilken mån resultaten stämmer med verkligheten och om resultaten fångar det som finns. Yttre validitet innebär att ta reda på om resultaten går att generalisera till andra fall. Går det att dra slutsatser till andra fall utifrån de resultat man kommit fram till? Reliabiltet handlar om i hur stor utsträckning resultaten kan upprepas och
om det är möjligt att komma fram till samma resultat om studien upprepas. 11
Det finns som nämnts några negativa synpunkter med fallstudier, men de positiva synpunkterna med en sådan här studie anses överväga de negativa och bl.a. därför har valet om metod fallit på fallstudien. Ytterligare en anledning är att det passar problemet som studien behandlar. Det är inte bara Braviken som anpassar sig till hållbar utveckling utan det sker i många företag och Braviken är ett fall som ska visa hur det kan gå till då ett företag anpassar sig till hållbar utveckling.
2.1 Datainsamling
Intervjuer är en vanlig metod att samla in kvalitativ information på. I denna studie har tre intervjuer blivit genomförda. Studiens syfte bestämmer antalet intervjuade och i detta fall var det tre som var det antal som räckte för att få den kunskap som var nödvändig för att kunna genomföra studien. Den kvalitativa forskningsintervjun handlar om samspel, ett utbyte av synpunkter kring ett gemensamt intressant ämne mellan två samtalande personer. En stor
fördel med kvalitativa intervjuer är just deras öppenhet.12 De genomförda intervjuerna har
varit öppna, samtalsliknande intervjuer med frågor förberedda i förväg. Intervjufrågorna ligger som bilaga 1.
En intervju har blivit genomförd med Ola Lindén på Länsstyrelsen Östergötland och en med Rikard Nilsson, Miljö och kvalité sektionen på Braviken. Ola Lindén blev intervjuad för att
9 Merriam S., 1994, s. 43-44, 46-47, 24, 85 10 Yin R., 1994, s. 9-11
11 Merriam S., 1994, s. 174-177, 180, 183, 193
han är en av de ansvariga för miljöfrågorna på Länsstyrelsen och i detta fall är det av intresse att intervjua en sådan person. När frågorna till denna intervju kom till fanns det i åtanke att han var en kunnig person inom lagstiftnings- och miljöområdet. Frågorna kunde då läggas på relativt hög nivå, allting behövde inte förklaras utan han besitter mycket kunskap på området. Frågorna kunde därför gå direkt in på det som var relevant för studien. Det som var intressant var hur Länsstyrelsen såg på kraven som ställs då ett företag ska återanvända en restprodukt och vilka lagar som gäller vid en eventuell återanvändning. Intervjun med Rikard Nilsson från Braviken genomfördes då han arbetar med miljö- och kvalitetfrågor och har kunskap om lagar och krav. Han arbetar också med att få D-fiber godkänt för återanvändning. Det var en sådan kunskap som var ett krav för att få de frågor besvarade som var av intresse för studien. Det som var intressant i detta fall var att få veta hur Braviken mötte de krav som Länsstyrelsen ställde och hur de gör för att uppnå de krav och mål som ställs på dem innan en återanvändning av restprodukten är möjlig. Intervjuerna har blivit genomförda för att få en blick över hur mål och lagar bryts ner till ett för Braviken användbart mål. För att få en bra bild över detta har ett regel och delmålssystem används som Westerlund S. tar upp i sin bok,
En hållbar rättsordning.13
Ytterligare en intervju har blivit genomförd med en person på Braviken. Denna intervju var av informativ art och det var Magnus Revland, chef för DIP, som blev intervjuad, detta för att få reda på hur D-fiber kommer till. Även dessa intervjufrågor ligger som bilaga 1. Här har frågorna blivit utformade med tanke på de kunskaper som Magnus Revland besitter om DIP-processen och D-fibern. Frågorna var här mer expertinriktade på grund av Magnus Revlands kunskaper. Det var nödvändigt att frågorna lades på ett högre plan för att få fram det som var nödvändigt för att kunna belysa D-fiberns tillkomst och innehåll.
Även en analys av D-fiber har blivit gjord där intervjun med Magnus Revland har legat som grund. Prover tagna av Braviken på D-fibern har jämförts med varandra, högsta, lägsta och medelvärdet har tagits fram för att få fram om och hur mycket de varierar. Värdena har sedan blivit jämförda med några gränsvärden från Naturvårdsverket, slam till åkermark och
förorenad mark och med Skogsvårdsstyrelsens rekommendationer vid askåterföring. Kurvor
på D-fiberns innehåll har också studerats för att se hur värdena varierar över tiden.
Både kvalitativa och kvantitativa metoder har används i denna studie för att på bästa sätt besvara syftet. Det som i studien är analyserat med kvalitativa metoder är den organisatoriska undersökningen, där nedbrytningen av övergripande mål till mer handlingsinriktade mål behandlas. Här har det utifrån de två intervjuerna blivit tolkat hur nedbrytningsprocessen ser ut i de båda fallen och Westerlunds regel- och delmålssystem har legat som grund för denna process. Den kvantitativa delen i studien är den tekniska undersökningen. Även här har en intervju genomförts, men ur den har enbart fakta samlats för att kunna göra kvalitetssäkringen av D-fiber. I den tekniska undersökningen finns också tabeller och kurvor som visar prover tagna på D-fibern.
3 T
EORIRAMI den miljörättsliga forskningen är det intressant att undersöka hur ett lagstiftningssystem som säger att samhället ska utvecklas på ett hållbart sätt konstrueras. Detta är en del i den
rättsvetenskapliga teorin.14 Forskarna Westerlund, Gipperth och Christensen har skrivit om att
det är nödvändigt att ta ner övergripande mål till handlingsregler. Detta är nödvändigt för att kunna uppnå övergripande mål. Studien utgår från detta då den handlar om ett fall där det övergripande målet måste tas ner till handlingsbara mål för att Braviken ska veta vad som gäller då de ska återanvända sin restprodukt.
Mål finns på olika nivåer och är av olika typer. Övergripande målsättningar t.ex. hållbar utveckling är en generell målsättning för alla mänskliga förhållanden. Sådana mål är oftast abstrakta och det är svårt att koppla dem till någon handling eller åtgärd. Är ett övergripande mål en utgångspunkt är det inte ofta adressaten, den enskilda individen, känner till vad han/hon ska göra för att uppnå målet. Dessa mål behöver därför brytas ner till delmål för att preciseras. Delmålen ska återspegla det övergripande målet antingen tillsammans eller var för sig och dessa ska kunnas eller måste uppnås för att genomföra det övergripande målet. Delmålen ska också tydligt visa vad som adressaten behöver göra för att målet ska uppnås. Processen då övergripande mål bryts ner till delmål och handlingsdirektiv för enskilda kallas operationalisering. Första ledet i en operationalisering är att se om målet kan brytas ner, det andra är att genomföra operationaliseringen och det tredje är att genomdriva de förhållningsregler som blir resultatet. Det är en omfattande uppgift att operationalisera, målet måste inte bara brytas ner till delmål, det krävs också en anpassning till rättsläget och förutsättningarna för att genomdriva detta så att målet och inte bara delmålen kommer att
genomföras.15
Delmål kräver också operationaliseringar, flera delmålsnivåer kan krävas för ett delmål. Dessa kan bli utformade som regel som t.ex. gränsvärden. Delmål kan brytas ner så långt att de anger gränser för enskilda förhållningssätt t.ex. vad som är förbjudet för en viss verksamhet. Målen kan på olika sätt brytas ner från övergripande till regler för handlande i specifika fall, det finns många sätt att utforma delmålkonstruktioner på. I Bravikens fall kommer dock Westerlunds exempel på system ligga som grund för operationaliseringen, se nästa sida. Systemet är generellt och kan användas för olika operationaliseringar. Det är uppbyggt så att det överst står en övergripande målsättning t.ex. hållbar utveckling. Denna målsättning måste brytas ner i flera delmål för att kunna bli användbar i ett specifikt fall och det krävs flera delmål för att få ner den övergripande målsättningen till handlingsinriktade regler vilket är syftet med systemet. Nästa delmål, nummer två, kan vara ett av de tolv miljökvalitetsmålen som Sverige har t. ex. att bevara den biologiska mångfalden eller en av de miljöpolitiska principerna t.ex. kretsloppsprincipen. Sätter man någon av dessa som delmål två har en nedbrytning av den övergripande målsättningen skett, det kan som sagts ovan också finnas flera delmål under varje delmålsnivå. Delmål tre skulle kunna vara att en viss djurart t.ex. en fisk som Westerlund tar upp som i exemplet i sin bok, En hållbar rättsordning, ska kunna leva ett naturligt liv. Delmål fyra blir då att vattenkvaliteten ska vara bra. Detta kan regleras med gränsvärden för hur mycket syre och hur högt pH vattnet får ha. På detta sätt fortsätter nedbrytningen av målsättningen ned tills målen blir tillräckligt genomdrivande och handlingsinriktade regler. För att sedan den övergripande målsättningen ska bli uppfylld krävs det att de handlingsinriktade reglerna genomdrivs. Det går att anpassa systemet efter det fall
14 Gipperth L., 1999, s. 10
som blivit studerat och då är det inte säkert att det får lika många delmål som det har nedan.16 Regel- och delmålssystemet i denna studie ser inte likadant ut som Westerlunds även om det ligger som grund för studiens system. Systemet i studien har färre delmål då dessa räcker för att få en nedbrytning av hållbar utveckling. De namn som Westerlund satt på delmålen finns inte i studiens system då detta inte är relevant för studiens syfte, däremot nämns några av dessa i och med diskussionen av operationaliseringen. Grunden är som nämnts trots dessa förändringar likadan som Westerlunds system.
Regel- och delmålssystem Övergripande mål Delmål, delmålsnivå 1 Delmål, delmålsnivå 2 Kvalitetsdelmål, delmålsnivå 3 Belastningsdelmål, delmålsnivå 4 Utsläppsdelmål, delmålsnivå 5 Verksamhetsdelmål, delmålsnivå 6 Efterlevnadskontroll, delmålsnivå 7
Tillräckligt genomdrivande, delmålsnivå 8 17
Det är en skillnad mellan att sätta upp mål och att genomföra dessa, men fortfarande måste delmål utformas för att kunna genomföra ett övergripande mål. Delmålen måste operationaliseras så att de inte rättsligen strider mot måluppfyllelsen. Ett rättsläge som är tillräcklig för att klara målen måste skapas. Hur människor och företag får handla regleras genom materiella regler (vad som är tillåtet respektive otillåtet). Att koppla målet till
materiella regler är att göra en rättslig operationalisering. Det räcker inte att en lagstiftning har
materiella regler som bistår målet, de måste också genomdrivas.18 Då det krävs att mål på hög
nivå bryts ner till lägre nivåer för att identifiera regler och lagar som är nödvändiga för att Bravikens projekt ska bli genomfört är denna teoriram intressant för studien. Studien kommer med hjälp av en delmålskonstruktion visa hur mål och krav bryts ner i Bravikens fall och sedan hur de blir uppfyllda och genomdrivna.
4 B
AKGRUND4.1 Svenska förvaltningen
Den svenska förvaltningen är indelad i tre nivåer: Central förvaltningsnivå t.ex. Naturvårdsverket Regional förvaltningsnivå t.ex. Länsstyrelsen
Lokal förvaltningsnivå t.ex. Kommunal förvaltning 19
I denna studie är det Länsstyrelsen som är av intresse och Länsstyrelsen är den myndighet som ansvarar för den statliga förvaltningen i länet. Myndigheten svara för frågor som rör bl.a. miljöskydd, kemikaliekontroll och hushållning med naturresurser. Länsstyrelsen har enligt miljöbalken tre roller; tillståndsrollen, tillsynsrollen och rollen som företrädare för det allmänna intresset bl.a. inför miljödomstolen. Tillsynsrollen är i sin tur delad i tre bitar; kontroll, rådgivning och miljöstrategiarbete. I praktiken består tillsynsarbetet av:
16 Westerlund S., 1997, s. 43-44, 84, Gipperth L., 1999, s 38 17 Westerlund S., 1997, s. 45-46
18 Gipperth L., 1999, s. 53, Westerlund S., 1997, s. 52 19 Loftson E., 1993, s. 66
• behandling av anmälningsärenden • behandling av miljörapporter • arbete med kontrollprogram
• styrning av besiktning och granskning av besiktningsrapporter • besök samt planering och uppföljning av dessa
• rådgivning i samband med besöken
• uppföljning av utsläppens utveckling föreläggande och beivranden. 20
Tillsynsmyndigheten har en dubbel roll då den dels ska utöva tillsyn över verksamheten och samtidigt, enligt miljöbalkens bestämmelser, anmäla verksamhetsutövaren till åklagar-myndigheten vid misstanke om miljöbrott. Samarbetet mellan verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten är viktig för att tillsynen ska fungera. Det är till Länsstyrelsen Braviken ska vända sig om de som här vill återanvända en restprodukt. Detta för att Braviken är en A-anläggning, se not. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för alla A-anläggningar och har därför
hand om Bravikens tillsyn. 21
Naturvårdsverket har också en liten del i studien och verket är en statlig myndighet som är underställd regeringen. Verket ska verka för åtgärder och handlingsmönster som leder till en uthållig utveckling i förhållande till sektorsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter, näringsliv och allmänhet. Naturvårdsverket har i sitt arbete kontakter med en rad myndigheter (bl.a. Länsstyrelsen), företag, organisationer i Sverige och internationellt. Verket ska stödja, styra, samordna, följa upp och utvärdera den operativa tillsyn som bedrivs vid Länsstyrelsen och de kommunala miljönämnderna. Detta sker bl.a. genom att det ges ut allmänna råd och branschfaktablad och att de svarar för juridisk och teknisk expertrådgivning i enskilda tillsynsärenden. En annan av Naturvårdsverkets uppgifter är att vara pådrivande i arbetet med
att ställa om till ett hållbart omhändertagande av avfall,22 detta är av intresse i detta fall.
4.2 Restprodukthantering
Ett mål för företagen bör vara att på ett ekonomiskt och miljömässigt ”optimalt” sätt ta hand om restprodukterna. Det finns i verkligheten ingen sann optimal hantering säger Jan-Olov Sundqvist författare till Industrins restprodukter, då bl.a. miljö och ekonomi i så fall behövs
vägas emot varandra vilket är väldigt svårt.23 Detta kan inte vara det enda skälet till att det
inte finns någon sann optimal hantering för beroende på vem det är som talar om optimering så har de olika uppfattningar om vad begreppet innebär. Sundqvist skriver vidare att för att få fram den ”optimala” hanteringen behöver olika typer av insatser och åtgärder vägas mot varandra. En insats är avfallsminimering vilket innebär att avfallets mängd och farlighet minskas. Det är mängden avfall som lämnas till bortskaffande som ska minska. Det betyder inte säkert att restprodukterna i sin helhet minskar. Det kan fortfarande produceras lika mycket restprodukter, men mer av dem kanske går till återvinning eller förbränning och då har mängden som lämnas till bortskaffande minskat utan att mängden restprodukter minskat. Det är endast hanteringssättet för avfallet som ändrats. Ökad återvinning är en annan insats och här innefattas återanvändning, materialåtervinning, energiutvinning och kompostering.
20 SOU 1996:103, 1996, s 484, 546-547, 551-552, Naturvårdsverkets hemsida, Notisums hemsida, Loftson E.,
1993 s. 78
21 Pettersson C., 2001, artikel, s. 2, Intervju med Lindén O., Länsstyrelsen Östergötland, 2002-04-10, Pettersson
C., 2001, s. 9. Anmärkning: Verksamheter delas in i olika kategorier beroende på hur stora de är det finns A, B, C-anläggningar och de är uppdelade efter verksamhetens storlek, är den 20000 m2 eller större är det en
A-anläggning.
22 SOU 1996:106, s. 546-547, Naturvårdsverkets hemsida, Notisums hemsida 23 Sundqvist J-O., 1997, s. 14, 29
Att kontrollera så att bortskaffandet av avfallet blir utfört på ett så bra sätt som möjligt är en tredje insats. Den sista insatsen är separering och källsortering, dessa är ett steg mot återvinning och förbättrat slutligt bortskaffande av avfallet. Det kan vara svårt att veta vilket alternativ som är bäst. Myndigheterna brukar ofta ge en slags rangordning mellan de olika alternativen, där ett är det bästa alternativet och fem det sämsta:
1. Avfallsminimering 2. Återanvändning 3. Materialåtervinning
4. Energiutvinning, näringsämnesutvinning
5. Deponering 24
Företagen bör sträva efter det alternativ som ser till att restprodukten åstadkommer största
möjliga nytta och minsta möjliga skada.25 Rangordningen kan vara en vägledning mot en
hållbar utveckling. Här kan vi komma en bit på vägen till att lyckas nå visionen om en hållbar utveckling. I och med rangordningen tar samhället hänsyn till kretsloppsprincipen och kretsloppstänkandet ska utgöra ett steg mot en hållbar utveckling. Kan det bästa sättet att ta vara på avfall fås fram så har vi kommit en liten bit på väg mot en hållbar utveckling. De olika punkterna i rangordningen påverkar varandra för om mängden avfall minskar, alltså bortskaffandet av avfallet, måste det bli omhändertaget på något annat sätt. Detta sättet kan då vara återanvändning eller förbränning, där rangordningen säger att återanvändning är att föredra framför förbränning antagligen då det som blir över av förbränningen oftast deponeras.
Företag och myndigheter uppfattar säkert denna rangordning olika då åsikterna kan gå isär vad gäller det som ska vara det bästa sättet att hantera en restprodukt på. Detta har att göra med att de uppfattar begreppet optimering olika. Företagen kanske tycker att det är optimalt att återvinna, det blir mindre avfall som går till deponi som företagen troligtvis anser som det sämsta alternativet. Myndigheterna anser antagligen att avfallsminimering är det bästa alternativet då det blir mindre avfalla att ta hand om och då avfallets farlighet samtidigt ska minska som Jan-Olov Sundqvist nämner. I detta fall tycker Braviken att återanvändning av deras restprodukt är bättre än det som sker nu, förbränning och deponering. Ska återanvändning ske behöver det utredas om produkten innehåller något miljöfarligt avfall. Innehåller D-fibern inget farligt avfall kan återanvändning ses som ett bättre alternativ än deponering. Länsstyrelsen kan avslå ansökan om de anser att restproduktens farlighet är stor även om nu återanvändning ligger högre upp i rangordningen. Sker detta så kan Braviken tänka på nummer ett i rangordningen och att minska ämnets farlighet så kan D-fiber kanske återanvändas senare. Det gäller alltså att gå till rangordningen och sin restprodukt och se vad som är bäst för just den restprodukten. Optimering beror således inte bara på vad företaget eller myndigheterna lägger i begreppet utan också hur restprodukten ser ut.
4.3 Kvalitetssäkring
I alla processer där produkten eller råvaran kan visa varierande kvalité som ger miljöpåverkan eller påverkar processens lönsamhet etc. efterfrågas en kvalitetssäkring av produkten eller råvaran. Det finns olika betydelser av kvalitetssäkring: några menar olika metoder att kontrollera kvalitén vid leverans, andra anser att det är direkta åtgärder för att råvaran ska få
bättre kvalité.26 I denna studie betyder kvalitetssäkring att visa att produkten i fråga inte
24 Sundqvist J-O., 1997, s. 14, 29 25 Sundqvist J-O., 1997, s. 14 26 Andersson C., 1999, s. 53-54
innehåller något som skulle kunna vara farligt för miljön. Detta stämmer väl överens med vad Länsstyrelsen menar med kvalitetssäkring. De vill att Braviken ska kunna uppvisa en långsiktig kvalitetsgaranti. Länsstyrelsen menar att en kvalitetssäkring är ett krav för att Braviken ska få börja använda råvaran i en annan produkt och att Braviken måste visa att
användandet av D-fibern inte kommer att påverka miljön negativt.27
5 H
UR MÅL BRYTS NER IB
RAVIKENS FALL5.1 Fallet Braviken
Bravikens Pappersbruk ligger vid Bråviken på en halvö kallad Malmölandet ca 7 km norr om Norrköping. Bruket tillverkar tidningspapper och telefonkatalogspapper på tre pappersmaskiner. Papperet skeppas ut med båt eller transporteras med lastbil till användarna,
endast en liten del transporteras med tåg.28
Papperet tillverkas av ved från barrträd, termomekanisk massa (TMP) och returpappersmassa (DIP-deinked pulp). DIP framställs av insamlat tidnings-och journalpapper, t.ex. vecko-tidningar. Papperet löses upp med vatten och kemikalier i en trumma. Detta renas sedan i olika reningssteg. För en mer ingående beskrivning av DIP-processen se bilaga 2. För hela produktionen är ca 40 % av massorna returpappersmassa. Magnus Revland, chef för DIP säger att: ”DIP är idag och för överblickbar framtid en billig råvara, som vid upparbetning förbrukar måttligt med elenergi jämfört med TMP. Även ur kretsloppssynpunkt är användandet av avsvärtad returpapper värdefullt. Bravikens två returpapperslinjer är utrustade med modernast tänkbara tekniska utrustning för att kunna ge returpappersmassan så bra
egenskaper som möjligt.”29
Braviken har också en avloppsreningsanläggning och en ångkraftcentral (ÅKC), vilken förser bruket med ånga som används bl.a. till torkning av papperet. Mycket av brukets avfall, bark, flis, pappersrejekt (större sopor från DIPen), brännbart, källsorterat material och D-fiber, eldas i en fastbränslepanna i ÅKC, där det också finns en oljepanna och en elpanna. D-fibern är volymmässigt brukets största restprodukt. Det som nu bränns på bruket är huvudsakligen D-fiber. Redan nu återanvänder Braviken slam från avloppsreningen vilket bearbetas till
jordförbättringsmedel av ett externt bolag. 30
5.2 Bravikens restprodukt
D-fiber, avvattnat avsvärtningsslam, DIP-slam, är en restprodukt som uppkommer i processen då returpapperet avsvärtas. Redan i Bravikens avfallsplan från 2000 tar bruket upp att följande alternativ kan vara tänkbara som användningsområden för D-fiber:
• Absorbentmaterial • Bygg-/betongmaterial
• Jordförbättringsmedel 31
27 Intervju med Lindén O., Länsstyrelsen Östergötland, 2002-04-10 28 Miljötillståndsansökan, MKB s. 5
29 Intervju med Revland M., Braviken, 2002-04-22, Avfallsplan för hamnen s. 2, Miljötillståndsansökan,
MKB s. 5
30 Avfallsplan för hamnen s. 2, Miljötillståndsansökan, MKB s. 30 31Intervju med Revland M., Braviken, 2002-04-22, Avfallsplan s. 5-6
Braviken samarbetar med en konsultfirma för att få fram en annan avsättning för D-fiber. För närvarande är det alternativ nummer två som undersöks. För den långsiktiga avfallsplaneringen upprätthålls en löpande kontakt med Länsstyrelsen. En tidig kontakt med Länsstyrelsen togs i detta ärende, i augusti 2001 skickades ett dokument till Länsstyrelsen
som innehöll fakta om D-fiber och vad det skulle kunna användas till. 32
5.2.1 Varför återanvända?
Braviken vill återanvända D-fiber i första hand för att det belastar deponin vilket inte är långsiktigt hållbart. Det finns ett positivt värmeinnehåll i D-fibern, men det går inte att få ut så stort värmeinnehåll. Detta går inte då det inte är så mycket som är brännbart i D-fibern, det beror på att den innehåller mycket aska. Det kan också vara svårare att använda askan än själva D-fibern då askan har utsatts för hög temperatur. Det bildas oftast miljöfarliga ämnen vid höga temperaturer, men D-fibern är inte i kontakt med hög värme. Braviken tycker att återanvändning är bättre än deponering om det visar sig att materialet inte är farligt. Det finns också bra ändamål som D-fibern kan användas till, se punkterna på föregående sida, och det är ett av skälen till att de vill återanvända.
5.3 Operationalisering
Westerlund skriver i sin bok En hållbar rättsordning att hållbar utveckling inte ensamt kan ge någon ledning för hur man ska handla och besluta i ett enskilt fall, operationalisering är ett måste. ”Hållbar utveckling kan inte själv vara en rättsregel som riktar sig till enskilda personer angående vad som är förbjudet, tillåtet, påbjudet för deras del” skriver Westerlund. När målets tagits ner på delmålsnivåer utformas regler som riktas till de enskilda
personerna.33 Nedan följer en operationalisering av hållbar utveckling i Bravikens fall med
hjälp av ett system som Westerlund tar upp i sin bok En hållbar rättsordning. Först kommer Länsstyrelsens krav på Braviken och vad de innebär att diskuteras och sedan vad dessa krav innebär för Braviken och vad de gör för att uppnå och följa dem. Skillnader och svårigheter med hur de olika parterna ser på kraven kommer att diskuteras. Tyngdpunkten kommer att ligga på delmålsnivå 4-5 d.v.s. hur man kvalitetssäkrar D-fiber och vad D-fiber har för inverkan på miljön.
5.4 Regel- och delmålssystem för Braviken från Länsstyrelsens
perspektiv:
34Första ledet i att operationalisera var att se om målet kunde brytas ner. I detta fall har flera andra studier blivit studerade där en nedbrytning skett t.ex. Miljökvalitetsnormer, en rättsvetenskaplig studie i regelteknik för operationalisering av miljömål av Gipperth L. Därför anses hållbar utveckling vara ett nedbrytbart mål. Det andra steget var att genomföra operationaliseringen vilket kommer att ske nedan.
Nationellt/Länsstyrelsen
Övergripande mål: Hållbar utveckling Delmål 1: Kretsloppsprincipen
• Återvinning måste se till helheten, vad det påverkar • Är det bra att återvinna? Det måste företaget tänka på
32Intervju med Nilsson R., Braviken, 2002-05-03 33 Westerlund s. 34, 41
34 Detta system baseras på en Intervju med Ola Lindén från Länsstyrelsen, Östergötland och Westerlunds system
Delmål 2: Miljöbalken kap. 2 hänsynsreglerna. • Kunskapskravet
Företaget måste skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna visa att restprodukten kan gå att använda och inte är farlig för människor eller miljö.
• Försiktighetsprincipen
Företaget ska kunna visa att användandet av denna restprodukt inte medför konsekvenser i framtiden.
Delmål 3: Förordningar som innehåller något om återanvändning • Avfallsförordningen SFS 2001:1063
Delmål 4: Gränssvärden, riktvärden (Naturvårdsverket) • Slam på åkermark och liknande
• Vattenkvalité • Markanvändning • Förorenad mark
Delmål 5: Kvalitén på restprodukten. • Långsiktig kvalitetsgaranti
• Visa att restprodukten ej kommer att påverka miljön negativt. • Kontrollprogram
5.4.1 Hållbar utveckling och kretsloppsprincipen
Att uppnå en hållbar utveckling är ett övergripande mål för hela miljöbalken, Sverige och världen. Vid intervjun med Ola Lindén från Länsstyrelsen Östergötland, säger han att hållbar
utveckling ska genomsyra allt.35 Det ska således finnas i åtanke då en restprodukt ska
återanvändas, för det är ett litet steg i riktning mot det stora målet. Om hållbar utveckling är det övergripande målet måste det operationaliseras för att det ska kunna gå att uppnå och i
detta fall så talar Linden om kretsloppsprincipen.36 Det blir därför delmål ett i systemet då
fallet handlar om att återanvända något och detta kan bidra till att sluta kretsloppen. Det finns en baksida med denna princip och det säger Lindén är när återvinning sker bara för att det ser bra ut och inte för att det är bra för miljön. Detta är viktigt att tänka på för företag när de vill börja återanvända en restprodukt. Företaget ska tänka igenom skälen till varför de vill återanvända så att det inte innebär en förlust för miljön om de gör det. Bravikens syn på varför de vill återanvända har tagits upp tidigare i detta kapitel och kommer att diskuteras ytterligare när deras synsätt på systemet diskuteras. Länsstyrelsens företrädare menar att det kanske är bättre att deponera i vissa fall än att börja återanvända något som kanske blir
svårare att ta om hand i ett senare skede. 37 Det kan vara av vikt för förtaget att se till
rangordningen som myndigheterna gjort över hur de vill att företagen helst omhänderta sitt
avfall. men som Lindén menade ska inte återvinning ske bara för att det ser bra ut.38
5.4.2 Hänsynsregler och gränsvärden
Vid intervjun med Lindén säger han att Länsstyrelsen går från miljöbalken ner till
förordningar för att precisera vad som gäller i det specifika fallet.39 Hänsynsreglerna i
miljöbalken kapitel två kan användas i många fall då de är väldigt övergripande, därför utgör de delmål två. Delmålet har också i sig operationaliserats, de mindre målen är kunskapskravet och försiktighetsprincipen. Detta måste förtydligas då det är väldigt svårt att från dessa regler
35 Intervju med Lindén O., Länsstyrelsen Östergötland, 2002-04-10 36 Ibid
37 Ibid 38 Ibid 39 Ibid
säga vad som gäller för Braviken. För att ta ner det på en mer specifik nivå så menar Lindén att i detta fall betraktas förordningar som tar upp återvinning och återanvändning t.ex.
avfallsförordningen,40 detta är delmål tre. Operationaliseringen fortsätter sedan till ännu mer
specifika regler, gränsvärden som är uppställda av Naturvårdsverket. Naturvårdsverket är försiktiga med att sätta gränsvärden säger Lindén då detta tas som en sanning ett tag framöver och kunskapen ändras efterhand. Naturvårdsverket vill inte sätta upp gränsvärden som kanske inte stämmer så länge för följer företagen dessa så påverkar de kanske miljön negativt ändå. Då det inte finns några gränsvärden för just D-fiber får värden uppmätta på material och ämnen som kan likna D-fiber, som D-fiber skulle kunna påverka eller som den kommer att ha
samma användningsområden som användas.41 Detta steg är det som Westerlund kallar
verksamhetsdelmål och det är delmål fyra och även detta operationaliseras så att Braviken får reda på vilka gränsvärden som gäller. Det är först här som Braviken kan jämföra med något för att veta vad som gäller för återanvändning av D-fiber.
5.4.3 Kvalitetssäkring
Nästa delmål, det sista i systemet för att bidra till en hållbar utveckling, är det som är genomförbart. Denna nivå kallar Westerlund tillräckligt genomdrivande och det är här som kravet om en kvalitetssäkring kommer. Kravet om en kvalitetssäkring, som är en materiell regel, räcker inte för att uppnå det övergripande målet. I teoriramen stod det att det inte är tillräckligt med en lagstiftning med materiella regler utan de måste också genomdrivas. Det är därför viktigt att detta mål genomdrivs för att det sedan ska vara möjligt att uppnå det övergripande målet. Detta sista delmål bryts ner i följande tre mindre mål, långsiktig kvalitetsgaranti, visa att restprodukten ej kommer att påverka miljön negativt och kontrollprogram. Dessa miljömässiga krav måste Braviken uppfylla innan de får börja använda D-fibern. Länsstyrelsen vill veta kvalitén på restprodukten och de kräver att Braviken visar att D-fibern inte varierar så mycket över tiden, en långsiktig kvalitetsgaranti. Braviken
måste visa att användandet av D-fibern inte kommer att påverka miljön negativt.42 I och med
detta delmål får adressaten, Braviken, reda på vad det är de behöver göra för att kunna uppnå målet en hållbar utveckling.
Det är idé för Braviken att gå till källan, till returpapperet och tryckfärgerna, för det är ju detta som D-fibern består av, då de ska göra sin kvalitetssäkring menar Lindén. Länsstyrelsens företrädare säger att kvalitetssäkringen ska innehålla tankar om möjliga användningsområden för D-fiber. När Braviken ska göra kvalitetssäkringen är det bra att ta med hela livscykeln för produkten som D-fibern ska användas i så att hela kedjan blir känd. Länsstyrelsen kan sedan ta kontakt med företaget som ska använda D-fibern. Länsstyrelsen anser att Braviken bör ha ett kontrollprogram så att de kan kontrollera att kvalitén på D-fibern inte varierar. I början kan Braviken ha täta kontroller menar Lindén och om det inte finns några variationer kan de minska ner på kontrollerna. Braviken kan lämna in ett förslag på ett kontrollprogram i och med kvalitetssäkringen. Länsstyrelsen kan efter bedömningen ge förslag på ytterligare variabler som måste mätas eller på ett kontrollprogram. Det företag som tar emot D-fibern är säkert också intresserad av ett kontrollprogram, för att se så att D-fibern håller en bra
kvalité.43
Då Braviken vill börja återanvända D-fibern gör de en anmälan till Länsstyrelsen. Lindén påpekar att det är bra om Braviken börjar med att undersöka materialet och sedan stämmer av
40 Intervju med Lindén O., Länsstyrelsen Östergötland, 2002-04-10 41 Ibid
42 Ibid 43 Ibid
med Länsstyrelsen efter hand innan en anmälan lämnas in. Lindén säger att en dialog hela tiden förs mellan Braviken och Länsstyrelsen om ärendet. Anmälan och en kvalitetssäkring lämnas in och det är det som utgör underlaget vid en bedömning av och om Braviken får återanvända D-fiber eller inte. Länsstyrelsen kan kräva kompletterande uppgifter av Braviken
om de uppgifter som finns i kvalitetssäkringen inte räcker till.44
Materiella regler har blivit bestämda för Braviken och de har genomdrivits då de genomfört kvalitetssäkringen och då är första delmålet uppfyllt. I och med bedömningen av kvalitetssäkringen tas ett steg uppåt i systemet. Länsstyrelsen gör bedömningar från fall till fall med hjälp av fakta från företaget. Handläggaren i Bravikens fall samtalar med sina kollegor han konsulterar med ex. deponi-, kemikalie- och avfallshanteringsansvariga på Länsstyrelsen. Branschexperter från Naturvårdsverket kan också rådfrågas. Länsstyrelsen jämför med Naturvårdsverkets gränsvärden för t.ex. avloppsslam. Avloppsslam som ska spridas på åkermark har stränga värden då det rör sig om livsmedel och är bra att jämföra med, företaget kan tänka på detta då de gör sin kvalitetssäkring säger Lindén. Länsstyrelsen sätter också intervaller och inom dessa får D-fibern variera utan att det är risk för några miljömässigt negativa effekter. Dessa intervaller sätts efter att Länsstyrelsen jämfört D-fibern med andra produkter som har återanvänts. De gör bedömningarna på kvalitetssäkringen
utifrån liknade beslut från ex. förbränningsanläggningars kolbottenaskor.45
De miljömässiga krav som ställs på Braviken innan de får återanvända D-fibern är att de måste visa att D-fibern inte har någon inneboende farlighet, att den ej påverkar miljön negativt. Detta ska de visa genom att göra en kvalitetssäkring. Det framkom tydligt att det var detta som var de miljömässiga krav som var viktiga i detta fall. Innan dessa är uppfyllda kan Braviken inte använda D-fibern till något annat än energiutvinning som de gör idag.
5.4.4 Lagar och problem
Länsstyrelsens företrädare säger att det kan uppstå problem vid tolkning av lagar och krav som ställs på företaget. I t.ex. avfallsförordningen står det ganska uttryckligen skrivet vad som gäller i olika fall, medan det i miljöbalken står mer övergripande om vad som gäller och tolkningar görs från fall till fall. Länsstyrelsen kan bedöma ärenden utifrån miljöbalken och är företaget och Länsstyrelsen överens så gör företaget de ändringar som föreslås. Företaget kan däremot tycka att de måste ändra för mycket på sin produktion och då vill de ha mer precisa lagar, förordningar, för att bevisa att det verkligen är så. Det kan finnas fall där enskilda
företag och Länsstyrelsen tolkar lagar annorlunda och det kan då bli en rättssak. 46
Om det finns några sådana problem mellan Braviken och Länsstyrelsen ska diskuteras senare. Dessa problem blir mindre om de två parterna har en regelbunden kontakt. I detta fall så träffas Braviken och Länsstyrelsen några gånger om året och diskuterar allmänna saker de kan bl.a. ta upp att Braviken har ett nytt projekt på gång och sedan har Braviken och Länsstyrelsen
fortlöpande telefon och mail-kontakt under ärendets gång.47 Det är ett viktigt steg i processen
då Braviken måste följa lagar och krav och genom att ha en kontinuerlig kontakt med Länsstyrelsen så kan detta diskuteras. De kanske är oense över något och då kan de på ett tidigt stadium få rätsida på problemet. Olika tolkningar av lagar och krav är vanliga och vet Länsstyrelsen hela tiden vad Braviken gör skapas det ett läge där de båda parterna lättare kan prata med varandra och reda ut saker och ting som kommer upp under projektets gång.
44 Intervju med Lindén O., Länsstyrelsen Östergötland, 2002-04-10 45 Ibid
46 Ibid 47 Ibid
5.5 Regel- och delmålssystem för Braviken från Bravikens perspektiv:
48Regel- och delmålsystemet har också använts för att få reda på hur Braviken uppfattar de olika stegen i systemet och vad de gör för att uppfylla de lagar och krav de får från myndigheterna. Att hållbar utveckling inte är med i Bravikens system beror på att det är det övergripande målet för hela miljöbalken och Sverige och allt ska leda till en sådan utveckling. Braviken i sig kan bara utföra en liten del av detta mål och valet blev då att utgå från kretsloppsprincipen hos dem.
Braviken
Delmål 1: Kretsloppsprincipen • Avfallsplanering
• Braviken studerar vad som är bäst för miljön , återvinning eller förbränning och deponering.
Delmål 2: Miljöbalken kap. 2 hänsynsreglerna. • Kunskapskravet
Braviken försöker klargöra vilka konsekvenserna är om de hittar en annan avsättning för D-fiber.
• Försiktighetsprincipen
Översiktligt betraktas hela livscykeln, dessutom gör Braviken analyser på D-fibern. Delmål 3: Gränsvärden, riktvärden (Naturvårdsverket)
• Slam på åkermark
• Rekommendationer för askåterföring till skog • Förorenad mark och liknande
Delmål 4: Kvalitén på restprodukten.
• Visa att restprodukten ej kommer att påverka miljön negativt. • Långsiktig kvalitetsgaranti.
• Kontrollprogram
5.5.1 Kretsloppsprincipen
I detta system är kretsloppsprincipen delmål ett och operationaliseras som ovan i två mindre mål. Braviken uppfattar kretsloppsprincipen så att det människan plockar ut det ska hon återföra. Detta ska mänskligheten på lång sikt se till att det sker. För att nå dit säger Rikard Nilsson, Miljö- och kvalité, Braviken, krävs det hårt praktiskt arbete inom många discipliner. Det gäller hela världen och det är ett måste att hålla sig aktuell med vad som händer inom forskningen säger Nilsson. Braviken arbetar med kretsloppstänkandet och ett av Bravikens viktigaste mål är avfallsplanering. Det de konkret gör är att försöka hitta avsättning för de
större materialen, aska och D-fiber.49 Detta är det första mindre målet under delmål ett. Det är
bra att arbeta med avfallsplanering, men det gäller även att reflektera över varför Braviken vill hitta en annan avsättning. Reflektionen är viktig så att det inte blir som Länsstyrelsens företrädare menade med kretsloppsprincipens baksida. Det andra mindre målet under delmål ett är att Braviken ska fundera på om det är bra att återanvända. Det finns som nämnts tidigare bra ändamål som D-fibern kan användas till och det är också ett av skälen till att de vill återanvända. Braviken har visat att de anser att det är bättre att återanvända än att deponera. De vinner inget på att sluta deponera då de inte betalar för att få deponera. Det är då bättre att återanvända om de kan visa att D-fiber inte innehåller något som är farligt för miljön. Ett
48 Detta systemet är baserat på en intervju med Rikard Nilsson, Miljö- och kvalitets sektionschef på Braviken
och Westerlunds system som ligger till grund även för detta system.
konstaterande som går att göra här är att kretsloppsprincipens baksida som Lindén talade om inte existerar i Bravikens fall.
5.6 Hänsynsreglerna
Nästa delmål, delmål två, rör hänsynsreglerna i kapitel två i miljöbalken. De två mindre målen under delmålet, kunskapskravet och försiktighetsprincipen är något Braviken ställer upp på, frågan är bara var de ska lägga ribban. Nilsson menar att kunskapskravet är att i förväg klargöra vilka konsekvenserna är för det som ska göras och försiktighetsprincipen kan inte tolkas för fundamentalistiskt för då skulle praktiskt taget ingenting vara tillåtet. Det är viktigt för myndigheterna att företag, Braviken, gör avvägningar och bedömningar. Det gäller för företagen att lägga utredningarna på en bra nivå och att de talar med Länsstyrelsen så att inte missförstånd uppstår. Bravikens sätt att uppnå dessa punkter är att göra analyser och
utredningar och dra slutsatser från dem.50 Vad själva försiktighetsprincipen ofta uttrycks i är
att det är klokt att vara försiktig och att inte göra saker vars konsekvenser inte kan förutses.51
Det är självklart svårt att veta hur högt aktörerna ska lägga ribban vad gäller sådana här frågor. Nya produkter måste kunna utvecklas samtidigt som det är viktigt att utreda dess konsekvenser. Detta sker med dagens kunskap så det är svårt att säga vad som händer när vi får mer kunskap, men som Lindén berättade måste dagens kunskap vara utgångspunkten annars kan det inte tas några beslut över huvudtaget.
5.6.1 Gränsvärden
Delmål tre som behandlar gräns- och riktvärden tycker Nilsson är bra för genom dem så har Braviken något att jämföra med när de ska se om materialet innehåller något farligt.
Riktvärden tycker Nilsson är bättre än gränsvärden.52 Det är bra att Braviken ser möjligheten
med att jämföra med dessa värden för då får de en bättre bild av om det är möjligt för dem att återanvända D-fiber. Detta visar att Braviken tänker i samma banor som Länsstyrelsen och det är en fördel när ärendet sedan ska diskuteras.
5.6.2 Kvalitetssäkring
Nästa delmål och det sista är det genomförbara. Detta delmål visar som nämnts i Länsstyrelsens fall vad det är som Braviken behöver göra för att kunna uppnå det övergripande målet. Braviken ska undersöka på kvalitén på restprodukten. Detta har som i Länsstyrelsens system brutits ner i tre mindre mål. Kvalitetssäkring för Braviken är att de
säkerhetsställer materialets sammansättning genom styrning av processen och kontroller.53
Detta stämmer med Länsstyrelsens syn på vad en kvalitetssäkring är. För att Braviken ska uppfylla detta mål undersöker de råvaran som kommer in och styrningen av processen för att se hur D-fibern kommer till. Processen avskiljer de stora avfallen och Braviken kan visa på att D-fibern innehåller det som finns i papperet då den går igenom processen med alla fina
avskiljningstekniker säger Nilsson.54 Länsstyrelsens krav ska bli uppfyllda i och med
kvalitetssäkringen så Braviken måste ha en god kontakt med dem och det ser i detta fall ut
50 Intervju med Nilsson R., Braviken, 2002-05-03 51 SOU 1994:133, 1994, s. 43
52 Intervju med Nilsson R., Braviken, 2002-05-03 53 Ibid
som om de har det. Braviken har kontaktat Länsstyrelsen på ett tidigt stadium angående
avsättningen för D-fiber säger Nilsson.55
Bravikens företrädare berättar att Braviken regelbundet tar prover för att se vad D-fibern innehåller och dessa analyseras till viss del på bruket. De prover som inte analyseras på Braviken skickas till olika ackrediterade laboratorier. Sedan 1998 har Braviken utfört analyser på avsvärtningsslam, D-fiber. Alla prover är punktprover som är tagna varje månad. I och med att det tas ett prov en gång i månaden så bör en större variation ses än om det vore ett
samlingsprov, det gäller att ha kontrollen på en rimlig nivå säger Nilsson.56
Det finns olika saker att fokusera på angående variationer menar Nilsson. Det går att studera om D-fiber varierar så att det är tekniskt omöjligt att använda den t.ex. om ett företag är intresserade av kalkinnehållet i D-fibern och det knappt finns något kalk i den. Miljömässiga
variationer finns också och de ska då hålla sig inom gräns- och riktvärden.57 Inom
Länsstyrelsens intervaller får D-fibern variera utan att det är risk för några miljömässigt negativa effekter. Lindén menade att det inte räcker med att D-fiber håller sig inom gräns- och riktvärdena utan Länsstyrelsen måste i sin bedömning gå lite längre och göra som det stod tidigare, sätta upp intervaller och jämföra med andra produkter som har återanvänds och som det har fungerar bra för.
Företaget som tar emot D-fiber kan också ställa krav som att materialet ska vara homogent och att processen kan styras samt att lämpliga kontroller utförs. Länsstyrelsen vill ha ett kontrollprogrammet på de miljömässiga variablerna, men vill företaget som köper att Braviken ska kontrollera andra variabler så får de ha ett annat program till det menar
Bravikens företrädare.58
5.7 Brister i systemet
Det finns flera sektioner i systemet där det kan uppstå missförstånd eller brister då de två parterna tolkar eller tycker olika. Blir systemet studerat uppifrån så kan det konstateras att de båda ser kretsloppsprincipen på ungefär samma sätt. Det enda som skulle kunna skapa problem är om Braviken tycker att det är bra att de kommer högre upp i rangordningen för restprodukthantering och inte tänker på vad som är bäst för miljön. Lindén nämnde rangordningen, men tog också upp baksidan med kretsloppsprincipen. Braviken tycker att om det finns någon som vill ta hand om restprodukten så är det bättre än att deponera, självklart om den inte innehåller något skadligt för miljön. Braviken menar att de vill hitta en annan avsättning därför att D-fibern belastar deponin väldigt mycket och att detta inte är långsiktigt hållbart. Detta kan verka vara ett lite för svagt skäl då de inte vet om D-fiber gör mer skada som deponerat än som återanvänt material. Nilsson förklarar detta med något som tidigare nämnts att D-fiber inte är i kontakt med hög värme och att Braviken inte får ut så mycket
värme av D-fibern på grund av dess höga askinnehåll.59 De båda parterna menar att det måste
utredas om restprodukten innehåller något farligt så att miljön inte kommer till skada i ett senare skede. Även om Braviken självklart vill hitta en annan avsättning för sin restprodukt så är de medvetna om att de måste visa att den inte innehåller något skadligt. Detta tänkbara problem ska troligtvis inte uppstå i detta fall, det kan dock vara bra att Braviken verkligen visar Länsstyrelsen varför de vill återanvända.
55 Intervju med Nilsson R., Braviken, 2002-05-03 56 Ibid
57 Ibid 58 Ibid 59 Ibid
I Sverige prioriteras materialåtervinning före energiutvinning i de fall som det är miljömässigt
motiverat. 60 Det är just detta som Braviken ska utreda med sin kvalitetssäkring. Det är sedan
Länsstyrelsen som ska ta beslutet om det är miljömässigt motiverat att återanvända D-fiber. Det som kan bli problem i detta fall är om Braviken och Länsstyrelsen har olika åsikter om vad de menar med miljömässigt motiverat. Detta kan de underlätta med hjälp av en tät kontakt varandra emellan som också sker. Braviken verkar vara medvetna om vad kunskapskravet och försiktighetsprincipen betyder så där uppstår nog inga problem. Däremot kan det vara svårt att komma överrens om hur högt de ska lägga ribban. Nilsson menar att företag säkert kan uppleva att myndigheter lägger ribban för högt. Det kan bero på att ribban har lagts på olika nivåer och det är säkert oftast myndigheterna som lägger den högst. De kan inte släppa igenom något för lätt för det skulle antagligen bli väldiga diskussioner kring det. Detta problem kan även det underlättas med en regelbundet kontakt mellan parterna. Det är troligtvis svårt att helt komma ifrån det då företag i allmänhet antagligen tycker att myndigheterna ställer hårda krav. Myndigheterna måste ställa hårda krav annars kan det som nämndes tidigare bli väldiga diskussioner, men de kan inte hålla för hårt på saker och ting för
då kanske ingenting händer och då går vi kanske miste om många bra lösningar vad gäller
restprodukthantering.
Både Länsstyrelsen och Braviken uppfattar gräns- och riktvärden som något positivt, att det finns något att jämföra med. Nilsson sa att gränsvärdena är bra för att de ska kunna se hur mycket D-fibern kan variera. Lindén gav Braviken förslag på att de ska jämföra med bl.a. avloppsslam som ska spridas på åkermark för de värdena är satta ganska högt då det handlar om livsmedel. Gör Braviken detta så får de en känsla för om det är möjligt att överhuvudtaget få igenom detta ärende Länsstyrelsen undersöker således både om D-fibern klarar olika gränsvärden och jämför med andra produkter som har återanvänts. Detta för att de ska få en så bra utgångspunkt som möjligt för sitt beslut angående Bravikens eventuella återanvändning av D-fiber. Här kan man konstatera att Braviken har något lägre krav på vad de tycker är en godkänd fiber än vad Länsstyrelsen har. Braviken behöver å andra sidan inte jämföra D-fibern med andra återanvända produkter utan kan skicka in kvalitetssäkringen ändå. Länsstyrelsen däremot måste göra ett så noggrant arbetet som möjligt för att komma fram till det bästa alternativet. Detta arbete ska vara baserat på dagens kunskap som Lindén poängterade.
Vad gäller begreppet kvalitetssäkring har parterna samma syn på vad det står för och det är en viktig punkt annars kan det bli svårt för Braviken att få igenom sitt ärende och svårt för Länsstyrelsen att behandla det. Också här är det viktigt att parterna håller en tät kontakt för att Braviken ska få reda på vilka krav som gäller för kvalitetssäkringen. Sedan måste Braviken följa dessa så att de får en kvalitetssäkring som tar upp det som Länsstyrelsen vill veta. Slutsatserna av detta är att Braviken anser att det är bra att Länsstyrelsen sätter upp krav på vad som ska vara med för då kan de göra rätt från början och behöver kanske inte göra om
något och de får igenom sitt ärende snabbare.
I verkligheten för att uppnå ett övergripande mål börjar ett företag att gå från det lilla målet och sedan gå stegvis uppåt i systemet mot det stora målet. Det som Braviken måste börja med är att göra en kvalitetssäkring av D-fibern och sedan ta sig uppåt i systemet för att se till att de följer de krav och regler som är uppsatta. I slutänden kan Braviken om deras projekt lyckas bidra med en liten del till att nå det stora målet, en hållbar utveckling. I nästa kapitel visar en
