Energieffektiviseringar i byggnader med bevarandevärde: Regelverk, praktisk tillämpning och konsekvenser

UPTEC ES 18 022

Examensarbete 30 hp

Juni 2018

Energieffektiviseringar i byggnader

med bevarandevärde

Regelverk, praktisk tillämpning och konsekvenser

Teknisk- naturvetenskaplig fakultet UTH-enheten Besöksadress: Ångströmlaboratoriet Lägerhyddsvägen 1 Hus 4, Plan 0 Postadress: Box 536 751 21 Uppsala Telefon: 018 – 471 30 03 Telefax: 018 – 471 30 00 Hemsida: http://www.teknat.uu.se/student

Abstract

Energy efficiency in buildings with preservation value:

Regulations, practical application and consequences

Anna Maria Albért

The housing and services sector in Sweden consumes 40 % of the total energy use. To reach sustainable development goals existing buildings must be energy efficient. The potential for energy efficiency is in conflict with cultural goals. Uppsalahem is a real-estate company affected by this conflict. Parts of the property portfolio are affected by the cultural heritage

objectives, where energy efficiency improvements are desirable. The consequences of this has been investigated.

To investigate if and how energy efficiency measures are in conflict with the cultural environment, the regulations were reviewed through the writing of National Board of Housing, Building and Planning, texts of laws and old court orders. Two building permit administrators in Uppsala municipality were

interviewed and the program VIP-Energy was used to investigate the energy effect.

Heritage Conservation Act, Environmental Code, Planning and Building Act are laws that deals with cultural environments. The focus of this report was the Planning and Building Act. Depending on which skills are available in the municipality different

decision regarding building permits can be made. Also depending who is performing the evaluation of the building, different values can be determined. The simulations in VIP-Energy showed how much energy can be saved through different energy efficiency measures. The most effective measure could provide for 77 newly build apartments with the energy saved each year after implementing the measure. The report discusses consequences for the environment, real estate companies, residents and energy producers, suppliers and distributors.

ISSN: 1650-8300, UPTEC ES18 022 Examinator: Petra Jönsson

Ämnesgranskare: Arne Roos Handledare: Tomas Nordqvist

i

Executive summary

Uppsalahem has real estate’s affected by the cultural heritage objectives. At the same time energy efficient improvements are desirable. This degree project has investigated which Swedish laws that are relevant and how they are used. Most relevant for apartment blocks are three acts of law in the Planning and Building Act. These applies to all buildings, not just cultural-historical ones.

To get a building permit the energy efficiency measures should be adapted to the conservation values of the building. The hopes are that the benefits of the measures do not diminish. In such case Uppsalahem, their residents and the environment are adversely affected. To prevent this, cooperation is required between antiquarians, Uppsalahem and Uppsala County. An aspect commonly appearing in appeals is if the building or buildings in the area has previously undergone changes. Suggestions of other locations is a strong argument for not granting building permits. If the cultural values are not specified, they should not be considered, but sometimes they are. There could be great environmental differences of implementing a less energy efficient measure. The energy saved with a new window could supplies 15 more newly build apartments than low-e plastic film.

ii

Sammanfattning

I Sverige står bostads- och servicesektorn för 40 % av den totala energianvändningen. För att nå uppsatta miljö- och klimatmål behöver de befintliga bostäderna energi-effektiviseras. Möjligheterna till detta står i konflikt med de kulturmiljömål som innebär att kulturarvet ska bevaras, användas och utvecklas. Uppsalahem är Uppsalas ledande bostadsbolag och påverkas av konflikten. Detta examensarbete har utrett om och hur energieffektiviserande åtgärder står i konflikt med kulturmiljön. Boverkets skrifter, lagtexter och gamla dombeslut granskades, liksom en hel del annan litteratur bl.a. från Riksantikvarieämbetet. Två bygglovsarkitekter på Uppsala kommun intervjuades och programmet VIP-Energy användes för att undersöka de energimässiga effekterna. De lagar som berör kulturhistoriska byggnader är kulturmiljölagen med bestämmelser om fornminnen, byggnadsminnen och andra klassningar. Dessa ger ett starkt skydd. Miljöbalken inkluderar riksintressen och ska skydda värdefulla natur- och kulturmiljöer. I plan- och bygglagen finns tre paragrafer; förbud mot förvanskning, underhåll- och varmsamhetskravet (8 kap 13, 14, 17 §§). Rapporten fokuserar på dessa tre paragrafer. Kulturvärden kan identifieras och beskrivas i olika program och planer. Regionplaner och översiktsplaner är inte juridiskt bindande till skillnad från detaljplaner och områdesbestämmelser. Det finns även andra program som inte är juridiskt bindande, exempelvis bevarandeprogram, kulturmiljöprogram och bebyggelseinventering.

Vid hantering av bygglov kan handläggarna vända sig till länsmuseer för att få reda på områdets/byggnadens kulturhistoriska värde och utifrån detta fatta ett beslut. Hanteringen av bygglovsansökningar och den antikvariska värderingsprocessen ser olika ut över landet. Beroende på tillgång till kompetens i kommunen samt vem som utför den kulturhistoriska värderingen kan olika svar ges. Det är inte ovanligt att olika instanser dömer olika i bygglovsöverklagande. Vilka värden som borde väga tyngst vid handläggning av bygglov är en komplex fråga, då även energi- och miljövärden samt ekonomiska värden har betydelse. Alla energieffektiviserande åtgärder innefattas av regelverket, men restriktionerna för varje byggnad beror på vad bygganden anses ha för värden. Dock finns det vissa åtgärder, som tilläggsisolering och ändring av fönster, vars påverkan mer frekvent innefattas av plan- och bygglagen.

Simuleringar i VIP-Energy gjordes på en av Uppsalahems byggnader i Salabackar. Olika typer av fönsterrenoveringar och byte av fönster undersöktes, samt installation av nya ventilationssystem då byggnaden har självdrag. Även tilläggsisolering, solceller och olika åtgärdspaket simulerades. Den åtgärd som sparade minst var lågemitterande plastfilm som sattes på fönstren, vilket sparade tillräckligt med energi för att försörja den årliga värmeförbrukningen hos 13 nyproducerade lägenheter, varje år. Den som sparade mest var ett åtgärdspaket med 180 mm tilläggsisolering, från- och tilluftsventilation med återvinning (FTX) och nya fönster, detta skulle försörja 77 lägenheter. En tätare byggnad använder inte bara mindre energi till uppvärmning utan får även en lägre

iii

balanstemperatur vilket förkortar uppvärmningssäsongen. Värmepumpar är effektiva men har stor elförbrukning.

Lagstiftningen får konsekvenser för fastighetsägarna, byggnadens inneklimat och boende, men även för klimatpåverkan. För de boende kan vissa åtgärder leda till förbättrat inneklimat. De blir nöjdare vilket är positivt för fastighetsägaren. Fastighetsägare påverkas även då åtgärder som kunnat höja fastighetens värde kanske uteblir eller att de tvingas välja dyrare metoder/material. Fler av energimålen 20/20 har Sverige redan uppnått, men för att nå ända fram i slutet kan även små besparingar behöva göras.

iv

Innehållsförteckning

4. Kulturvärden, skriftligt och praktiskt ... 9

4.1 Organisation ... 9

4.2 Regelverk ... 11

4.3 Skydd i planer och program ... 14

4.4 Arbetsgång ... 16

4.5 Den antikvariska värderingen ... 20

5. Byggnadens fysik och energieffektiviseringar ... 25

5.1 Byggnadens energiflöde ... 25 5.2 Inomhusklimat ... 25 5.3 Fukt ... 26 5.4 Ventilation ... 27 5.5 Köldbryggor ... 28 5.6 Energieffektiviseringar ... 29

6. Modellering och simulering av Salabackar ... 32

6.1 Objektbeskrivning ... 32

6.2 Indata VIP-Energy ... 33

6.3 Validering ... 39

6.4 Simulerade åtgärder ... 43

7. Diskussion ... 51

8. Slutsats och förslag på argument/checklista... 56

v

Appendix A – Indata VIP-Energy... 65 Appendix B – Validering ... 72 Appendix C – Uträkningar ... 74

vi

Nomenklatur

Atemp Sammanlagda arean innanför klimatskärmen som är avsedd

att värmas mer än 10 ºC.

Balanstemperatur Den temperatur då ingen värme behövs tillföras byggnaden.

BOA Boarea, ytan som kan användas för att bo.

Belok Beställargruppen lokaler.

Bjälklag Horisontell bärande byggdel som åtskiljer olika våningar i en

byggnad. (Nationalencyklopedin, u.å.)

LOA Lokalarea.

g-värde Total solenergitransmittans.

Fastighetsenergi Energin som används för byggnadens behov, t.ex. elektricitet

till pumpar och fläktar.

Klimatskal Tak, väggar golv som omsluter en byggnad.

Tappvarmvatten Varmvatten som kommer ur kranen för tvätt, dusch m.m.

U-värde Värmegenomgångskoefficient.

1

1. Inledning

I Sverige står bostads- och servicesektorn för 40 % av den totala energianvändningen (Henning, 2017). För att nå uppsatta klimat- och miljömål, både på internationell, nationell och regional nivå, behöver de befintliga bostäderna energieffektiviseras. Möjligheterna för energieffektivisering i befintliga byggnader kan stå i konflikt med de kulturmiljömål som finns. En punkt i Sveriges kulturmiljömål är att kulturarvet ska bevaras, användas och utvecklas.

Uppsala är en snabbt växande stad med ett flertal olika fastighetsbolag. Uppsalahem är Uppsalas ledande bostadsbolag med drygt 16 000 bostäder. Bolaget är miljöcertifierade enligt standarden ISO14001 och arbetar ständigt med att minska sin klimatpåverkan. Uppsalahem har egna uppsatta energimål, både för sina bostäder men även internt i företaget. Delar av fastighetsbeståndet berörs av målen gällande kulturarv samtidigt som energieffektiviseringar vore önskvärt. Innebörden av detta är inte helt klart och behöver därför utredas.

1.1 Syfte

Detta examenarbete är utfört i samarbete med Uppsalahem för att ta reda på om och hur energieffektiviserande åtgärder står i konflikt med kulturmiljön. Syftet är också att undersöka vilka konsekvenser detta regelverk och en praktisk tillämpning får för fastighetsägare, brukare, energileverantörer, energidistributörer och energiproducenter men även för inneklimatet och energianvändningen.

Syftet kan beskrivas med följande frågeställningar:

▪ Vad innehåller regelverket om kulturhistoriska byggnader?

▪ Hur påverkar regelverket den praktiska processen för bygglov och utförande av energieffektiviserande åtgärder?

▪ Vilka åtgärder påverkas av regelverket?

▪ Hur påverkar detta i sin tur olika intressenter, byggnadens energiprestanda samt innemiljö ifall energieffektiviseringsåtgärderna genomförs eller inte genomförs?

1.2 Metod

För att utreda regelverket har lagtexter och Boverkets skrifter studerats samt gamla dombeslut. Kunskap om regelverkets praktiska tillämpningar i Uppsala erhölls genom en intervju med två bygglovsarkitekter på Uppsala kommun. Ett stort antal böcker och rapporter gicks igenom för att ta reda på vilka åtgärder som berörs. Ett urval av dessa åtgärder simulerades sedan i energiberäkningsprogrammet VIP-Energy. Modellen bestod av ett verkligt hus som representerade ett av Uppsalahems bostadsområden (Salabackar) från 1950-talet. Med hjälp av programmet jämfördes energianvändningen innan och efter utförda åtgärder. Modellen i VIP-Energy byggdes upp utifrån originalritningar och kompletterades med platsbesök och uppgifter från böcker om tidstypiska byggtekniker.

2

En känslighetsanalys av modellen utfördes för att bilda en uppfattning om påverkan av osäkra indataparametrar.

1.3 Avgränsningar

Rapportens fokus har lagts på relevanta paragrafer i plan- och bygglagen, förkortad PBL. Andra lagar har förklarats för att ge förståelse men ingår inte i huvudsyftet. Detaljer om bygglovsansökan och krav som ställs vid ändringar (t.ex. tillgänglighetskrav) tas inte upp på ett djupare plan. För tidsåtgångens skull simulerades endast ett hus i Salabackar som fått representera hela området. Det togs heller ingen hänsyn till kostnader och tekniska möjligheter eller energiåtgången för framställning av nya produkter samt installationen av dem.

1.4 Disposition

Kapitel 2 presenterar olika begrepp och definitioner som används i rapporten. I kapitlet ingår även teori för uträkningar av primärenergital och normalårskorrigering. Kapitel 3 tar upp politiska mål för energi och kulturvärden. Kapitel 4 beskriver de regelverk som berör kulturvärden samt deras skydd i olika planer och bestämmelser. Bygglovshanteringen förklaras även kort samt hur överklagning av bygglovsbeslut går till. I kapitel 4 står det även om den antikvariska värderingen av byggnader och avslutas med inventeringar och bygglovshantering i Uppsala kommun. Kapitel 5 beskriver byggnadens fysik samt vanliga energieffektiviseringar och deras påverkan på kulturvärden. Kapitel 6 är simuleringsdelen, där beskrivs området och bygganden som simuleras, hur simuleringen gick till och vilka resultat som ficks. I samma kapitel diskuteras simuleringsresultatet och dess trovärdighet. I kapitel 7, som är den slutgiltiga diskussionen, diskuteras regelverket och dess konsekvenser.

3

2. Bakgrund

I detta kapitel förklaras relevanta begrepp och definitioner samt grundläggande teori för utförda beräkningar.

2.1 Kulturhistoriska begrepp

Riksantikvarieämbetet utformade 2015 en plattform, med titel Kulturhistorisk värdering

och urval (Génetay och Lindberg, 2015). Skriften är till för att samla information och ge

vägledning i kulturarvsarbetet, vars inriktning förändras över tiden. I denna skrift förklaras nedanstående begrepp.

Kulturarv

Kulturarv avser alla materiella och immateriella uttryck för mänsklig påverkan. Kan vara spår, föremål, konstruktioner, miljöer eller kunskaper m.m.

Företeelse

En del av kulturarvet som kan handla om hela landskap eller landskapsavsnitt, bebyggelsemiljöer, enstaka byggnader. Fornlämningar, parker, föremål, ortnamn, traditioner m.m.

Kulturmiljö

Kulturmiljön avser en del av kulturarvet och är miljö som på något vis har präglats av människans verksamheter och aktiviteter. Det kan innefatta en enskild anläggning eller ett större landskapsavsnitt. Även immateriella ting som ortnamn innefattas. En kulturmiljö måste inte innebära höga kulturvärden utan kan även ha andra värden som biologiska eller ekonomiska.

Kulturvärde

Begreppet kulturvärde är en sammanfattning av vad som i den fysiska miljön bedöms värdefullt ur ett kulturhistoriskt, estetiskt och socialt avseende. Dessa tre perspektiv överlappar varandra men är till stor del åtskilda. Kulturvärden kan vara en byggnad, anläggning eller lämning men kan även vara hela miljöer eller stora landskapsavsnitt.

Figur 1. Kulturvärde bedöms ur kulturhistoriskt, estetiskt och socialt avseende. (Efter Génetay och Lindberg, 2015)

Kultur-historiskt

Socialt Estetiskt

4

En bebyggelses eller landskaps kulturvärde bedöms utifrån de tre perspektiven. Värdering ur ett kulturhistoriskt perspektiv sker genom att bedöma möjligheterna att framställa och förmedla kunskaper om olika händelser och sammanhang och på så vis förstå människors livsvillkor förr och nu. Det estetiska perspektivets värdering är en bedömning av rumsliga, visuella och akustiska egenskaper i den fysiska miljön. Ur ett socialt perspektiv värderas människors relation till kulturmiljön. Det vill säga hur olika grupper använder, uppfattar och värdesätter bebyggelsen eller landskapet. I boverkets byggregler, BBR, används begreppet kulturvärden som en samlingsbeteckning för en byggnads byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga, konstnärliga och arkitektoniska värden.

2.2 Byggrelaterade begrepp

Byggherre

En byggherre utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten för egen räkning. Byggherren ansvarar för att lagar, förordningar, föreskrifter och beslut följs. Byggherren behöver inte vara en fysisk person utan kan vara ett företag, kommun eller annan juridisk person. Uppsalahem blir en byggherre när de vill energieffektivisera sina byggnader. (Boverket, 2016a)

Antikvarie

Antikvarie är en yrkestitel som härstammar från latin med betydelsen ’älskare av forntiden’ (Nationalencyklopedin, u.å. a). En byggnadsantikvarie kan bl.a. arbeta med att ge antikvarisk rådgivning eller med kulturmiljö- och byggnadsvård. Många arbetar på länsstyrelser, kommuner, eller museer men även på arkitekt- och konsultföretag eller som egna företagare (Göteborgs universitet, u.å.).

Energieffektivisera

Energieffektivisering betyder att energianvändningen sänks i förhållande till nyttan eller att nyttan ökar med konstant energianvändning. Enligt Energiboken (Broström m.fl,. 2011) kan energieffektivisering för byggnader sammanfattas i fyra punkter (s. 41):

▪ Minska värmeförlusterna genom tätning av byggnadens klimatskal: främst väggar, tak, golv, fönster.

▪ Återvinna värme, främst ventilation.

▪ Effektivisera energitillförseln genom att byta värmeanläggning med högre verkningsgrad, t.ex. bättre panna eller en värmepump. Bättre styrning av värmesystemet är också ett sätt att höja effektiviteten.

▪ Ändra beteendet i bygganden, t.ex. inte värma alla rum lika mycket eller kompensera för en sänkt innetemperatur med varmare kläder.

5

2.3 Aktörer

Fastighetsägare

En fastighetsägare äger och förvaltar en fastighet. En fastighetsägare kan även vara hyresvärd och byggherre (Fastighetsägarna, u.å). I deras intressen ligger att deras fastigheter ska vara lönsamma, det vill säga bära sina kostnader och ge utdelning på insatt kapital. Rimliga hyror och goda trivselvärden gör lägenheterna mer eftertraktade och lättare att hyra ut. De ser också fördelar med hållbara och lättskötta material och praktiskt utformade utrymmen och byggnadsdelar (Berggren, Bohm och Vidén, 1996).

Brukare

Med brukare menas både boende och de som har lokaler inom området. Brukare är en heterogen grupp med delvis olika intressen och behov. De önskar en god och stabil miljö till ett pris de har råd med. En förnyelse önskas tillgodose deras intressen och innefatta varaktiga förbättringar som ger valuta för kostnadsökningen. Gärna utan att störa vardagslivet. (Berggren, Bohm och Vidén, 1996)

Energiproducenter

En energiproducent producerar energi i form av elektricitet eller värme, t.ex. kärnkraftverket Forsmark. I Sverige är vattenkraft och kärnkraft två stora energikällor som 2016, enligt Statistiska central byrån (SCB, u.å), stod för ca 80 % av elproduktionen. Samma år stod vindkraft för ca 10 %. Uppsalahem har ett vindkraftverk som står för ca 40 % av deras fastighetsel (Uppsalahem, u.å).

Fjärrvärme är den dominerande värmekällan för flerbostadshus med en marknadsandel på ca 90 % (Energimyndigheten, 2015). I Uppsala är det Vattenfall som äger stadens fjärrvärmeanläggning (Vattenfall, u.å). Det är alltså dem som producerar, distribuerar och levererar värmen. Alla Uppsalahems bostäder i Uppsala stad har fjärrvärme som uppvärmningssystem, det är endast de bostäder som ligger i utkanten eller utanför staden som har alternativ värmekälla.

Energidistributörer

Sveriges stamnät ägs av statliga Svenska kraftnät. Elektriciteten till hushållen distribueras genom region- och lokalnäten vilka ägs av olika elnätsföretag. Dessa driver, underhåller och förvaltar näten (Energikunskap, 2015). Det går inte att välja elnätsägare, vilket görs att de kontrolleras av Energimarknadsinspektionen. I Uppsalas fall är det Vattenfall som äger de flesta lokalnäten till Uppsalahems fastigheter. Näten i Björklinge och Bälinge ägs av Upplands Energi (Uppsalahem, u.å a).

Energileverantörer

Elhandelsföretag är dem man köper elektriciteten ifrån. Du kan själv välja ditt företag och avtal. Det finns omkring 120 olika elhandelsföretag att välja mellan (Lindholm, 2017). För uppvärmning däremot är det mycket mer begränsat. Som hyresgäst kan du inte välja

6

värmekälla och i Uppsala värms nio av tio hushåll, kontor och företag med fjärrvärme (Karlsson & Vestman, 2017).

2.4 Beräkningsteori

Primärenergitalet

Primärenergitalet, PET beskriver en byggnads energiprestanda och definieras i Boverkets byggregler (2017a). Primärenergitalet består av byggnadens viktade energianvändning och skrivs i enheten kWh/m2(Atemp). Energianvändningen består av uppvärmning (Euppv),

komfortkyla (Ekyl), tappvarmvatten (Etvv) och byggnadens fastighetsenergi (Ef). Solenergi

som alstras i byggnaden eller på dess tomt och används till något av ovanstående energianvändningsområden, räknas inte med i byggnadens energianvändning. Energianvändningen viktas med en faktor, primärenergifaktorn PEi, som är 1,6 för el och

1 för övriga energibärare (fjärrvärme, fjärrkyla, biobränsle, olja och gas). Uppvärmningen justeras med en geografisk justeringsfaktor, Fgeo som för Uppsala är 1.

Primärenergitalet beräknas med följande formel:

𝑃𝐸𝑇 = (𝐸𝑢𝑝𝑝𝑣,𝑒𝑙 𝐹𝑔𝑒𝑜 + 𝐸𝑘𝑦𝑙,𝑒𝑙+ 𝐸𝑡𝑣𝑣,el+ 𝐸𝑓,𝑒𝑙 ) ∙ 𝑃𝐸𝑒𝑙 + ( 𝐸𝑢𝑝𝑝𝑣 𝐹𝑔𝑒𝑜+ 𝐸𝑘𝑦𝑙+ 𝐸𝑡𝑣𝑣𝑖+ 𝐸𝑓 ) ∙ 𝑃𝐸ö𝑣𝑟 𝐴𝑡𝑒𝑚𝑝 (1)

Atemp är sammanlagda arean innanför klimatskärmen som är avsedd att värmas mer än

10 ºC.

Normalårskorrigering – graddagar

Eftersom temperaturen varierar från år till år görs normalårskorrigering för att kunna jämföra uppmätt energianvändning för en byggnad med tidigare år eller liknande byggnader. En metod för detta är Graddagsmetoden. Metoden sker i tre steg:

1. Den del av energianvändningen som inte påverkas av klimatet tas bort, som varmvattenförbrukning och fastighetsel.

2. Den del som påverkas av klimatet korrigeras med graddagar.

3. Den energianvändning som togs bort läggs till den klimatkorrigerade uppvärmningen.

En graddag räknas ut genom att ta skillnaden mellan en gränstemperatur, 17 °C, och dygnsmedeltemperatur. SMHI har graddagar för olika områden som kan köpas. Med hjälp av detta beräknas en korrigeringsfaktor som visar hur mycket varmare/kallare det aktuella året är jämfört med ett normalår.

Korrigeringsfaktorn räknas ut med

𝐾𝑜𝑟𝑟𝑖𝑔𝑒𝑟𝑖𝑛𝑔𝑠𝑓𝑎𝑘𝑡𝑜𝑟 =𝐺𝑟𝑎𝑑𝑑𝑎𝑔𝑎𝑟 𝑑𝑒𝑡 𝑎𝑘𝑡𝑢𝑒𝑙𝑙𝑎 å𝑟𝑒𝑡

𝐺𝑟𝑎𝑑𝑑𝑎𝑔𝑎𝑟 𝑒𝑡𝑡 𝑛𝑜𝑟𝑚𝑎𝑙å𝑟 (2)

Korrigeringsfaktorn multipliceras sedan med energianvändningen för det aktuella året. (SMHI, u.å.)

7

3. Politiska mål

I detta kapitel presenteras relevanta mål för energi och kulturvärden.

3.1 EU:s energimål

På regeringens hemsida (Regeringen, 2015) beskrivs Europiska Unionens (EU) klimat och energipolitiska mål, som ingår i Europa 2020-strategin. Det långsiktiga målet är att 2050 ha minskat växthusgasutsläppen med 80–95 %. För att nå dit har två ramverk tagits fram. Det ena är klimatmålen 20/20/20. Målen lyder:

▪ EU:s växthusgasutsläpp ska till 2020 minska med 20 % jämfört med 1990. Siffran kan komma och öka till 30 %.

▪ 20 % förnyelsebar energi och för drivmedel ska 10 % vara från förnyelsebara källor.

▪ 20 % ökad energieffektivitet.

Det andra målet beslutades om 2014 och gäller EU:s klimat och energipolitik fram till 2030. De energirelaterade målen är: minska växthusgasutsläppen med 40 % jämfört med 1990, 27 % procent förnyelsebar energi och 27 % ökad energieffektivitet.

3.2 Nationella mål

3.2.1 Energimål

EU:s medlemsstater har satt upp nationella mål för att tydligt se sina ansvar. Sveriges mål till 2020 är:

▪ 40 % mindre växthusgasutsläpp jämfört med 1990. ▪ Minst 50 % förnyelsebar energi.

▪ Minst 10 % förnyelsebara drivmedel.

▪ 20 % effektivare energianvändning jämfört med 2008. (Regeringen, 2017) 3.2.2 Miljökvalitetsmålet: God bebyggd miljö

Sverige har 16 miljökvalitetsmål, varav God bebyggd miljö är en av dem och det mål som i första hand berör byggnader och bebyggelse. Miljökvalitetsmålen är riktmärken i miljöarbetet för att lösa våra miljöproblem. God bebyggd miljö ska utgöra en god livsmiljö och bidra till hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålet har 10 preciseringar, de som rör renovering av befintliga byggnader är; hållbar bebyggelsestruktur, kulturvärden i bebyggd miljö samt hushållning med energi och naturresurser. Även hälsa och säkerhet är viktigt, som att människor inte ska utsättas för skadliga luftföroreningar eller ljudnivåer. Boverket är ansvarig myndighet och ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering för målet. Det finns ett antal indikatorer som används vid uppföljning

8

av miljökvalitetsmålet, bl.a. antikvarisk kompetens, byggnadsminnen, energianvändning, planering energi, planering kulturmiljö och q-märkt. (Ripa, 2016)

3.2.3 Kulturpolitiska mål

I december 2009 beslutades de nationella kulturpolitiska målen. Målen styr den statliga kulturpolitiken men är också tänkt att vägleda kulturpolitiken i kommuner och landsting. Målen är att kulturen ska vara dynamisk, utmanande och obunden och att alla ska ha rätt att delta i kulturlivet. För att nå dit ska bl.a. kulturarvet bevaras, användas och utvecklas (Regeringen, u.å). Detta visar på en politik som gått från att fokusera på bevarande till att bli mer en del av samhällsutvecklingen. Riksantikvarieämbetet är ansvarig myndighet och ser till att målen uppfylls genom att bygga och sprida kunskap samt metodutvecklande. (Offentliga fastigheter, 2015)

3.3 Uppsala kommuns mål

Enligt Uppsala kommuns Miljö- och klimatprogram 2014–2023 (Kommun Uppsala, u.å) finns fem långsiktiga mål. Det första är att minska växthusgasutsläppen till 2020 med 30 %, jämfört med 1990, för att fram till 2070 ha minskat med 110 %. För att snabbare nå de långsiktiga målen, samt utvecklas till ett hållbart samhälle i allmänhet, har åtta etappmål skapats. Etappmål nr. 7 ”Öka det hållbara byggandet och förvaltandet” omfattar alla hållbarhetsaspekter och innefattar även den befintliga bebyggelsen, då den största energianvändningen sker i dessa byggnader. På kommunens hemsida finns Mål och

budget 2018–2020 (Uppsala kommun, 2017b). Under mål nr. 3 ”Uppsalas stad och

landsbygd ska växa smart och hållbart” står uppdraget att öka andelen förnyelsebar energi och öka takten i arbetet med energieffektivisering och energisparande där energianvändning/m2 ska minska.

3.4 Uppsalahems mål

Uppsalahem har även egna mål för att minska sin påverkan på miljön, dessa är:

▪ Minska energianvändningen (kWh/m2_{, år) med 24 % till 2020, jämfört med 2007.}

▪ Ha CO2-neutral uppvärmning, elektricitet samt egna transporter till 2020.

9

4. Kulturvärden, skriftligt och praktiskt

Kapitlet beskriver organisationen kring bevarandet av kulturvärden, dess regelverk och kulturvärdens skydd i olika planer och bestämmelser. Bygglov och dess handläggning förklaras kort samt hur överklagning av bygglovsbeslut går till. Kapitlet beskriver även den antikvariska värderingen av byggnader och avslutas med inventeringar och bygglovs-hantering i Uppsala kommun.

4.1 Organisation

Offentliga fastigheter1 (2015) skriver om fyra organisatoriska nivåer som behandlar energieffektiviseringar i kulturmärkta byggnader. Dessa nivåer illustreras i figur 2. På den internationella nivån finns EU. EU:s energi- och klimatpolitik påverkar medlemsländerna då deras direktiv är bindande. Den nationella nivån ansvarar för framtagande av regelverk samt uppföljning av politiska och miljömässiga mål. Här har de statliga verken Boverket, Energimyndigheten och Riksantikvarieämbetet särskilt ansvar för effektiviseringar av kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Länsstyrelsen är den operativa myndigheten på regional nivå. På den lokala eller kommunala nivån har kommunen ansvar för översiktlig planering av markanvändning. Kulturvärdena ska beaktas i alla led i detaljplanearbetet och i hantering av bygglovsärenden.

Figur 2. De fyra organisatoriska nivåerna som behandlar energieffektiviseringar i kulturhistoriskt värdefulla byggnader, samt de verksamma enheterna på varje nivå.

Efter Offentliga fastigheter (2015)

1_{Offentliga fastigheter är en organisation där organisationer som förvaltar Sveriges offentliga fastigheter har gått samman för att}

ta tillvara och utveckla sin kompetens. De bedriver gränsöverskridande utvecklingsprojekt som effektiviserar och förbättra förvaltningen. Offentliga fastigheter styrs av representanter från Sveriges Kommuner och Landsting, Fortifikationsverket och Samverkansforum genom Statens fastighetsverk och specialfastigheter. (Offentliga fastigheter - SKL, 2018)

Lokal Kommunen

Regional Länsstyrelsen

Nationell

Riksantikvarieämbetet Boverket Energimyndigheten

Internationell EU

10

Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet lyder under kulturdepartementet och är den myndighet som ansvarar för frågor om kulturarv och kulturmiljöer. De fungerar som stöd med central expertis inom kulturmiljöområdet, genom bl.a. tillsynsvägledning i frågor kring kulturreservat. Enligt kulturmiljölagen (SFS 1988:950) har Riksantikvarieämbetets överinseende över kulturmiljöarbetet i landet. Genom samarbeten och projekt främjar de kunskap och utvecklar metoder för att uppfylla de kulturpolitiska målen. De fördelar bidrag och förvaltar nationella databaser för kulturhistorisk information, som exempelvis register över byggnadsminnen. (Fadeel, 2017b)

Boverket

Boverket är en myndighet för samhällsplanering, byggande och boende. Grunden för deras arbete är plan- och bygglagen (PBL), delar av miljöbalken och bostadsförsörjningslagen. Deras arbete består bl.a. av att ta fram vägledning och föreskrifter, utföra tillsyn och administrera statliga stöd och bidrag. Boverket har ansvar för miljömålet God bebyggd miljö, genom bl.a. uppföljning och rapportering. De tillhandahåller även listor på certifierade sakkunniga. I Uppsala finns det fem stycken sakkunniga personer inom området kulturvärden. Kraven för certifiering inom kulturvärden står i Boverkets föreskrift (KUL 2, BFS 2011:15). (Boverket, 2017b)

Energimyndigheten

Energimyndigheten (2017) arbetar på uppdrag av miljö- och energidepartementet. De arbetar bl.a. med att hitta nya resurseffektiva produkter, system och metoder för energieffektiva renoveringar och nybyggen. Energimyndigheten bedriver forsknings-programmet Spara och bevara vars syfte är att varsamt energieffektivisera äldre byggnader genom att utveckla och förmedla kunskap och tekniska lösningar. (Energimyndigheten, 2018b)

Länsstyrelsen

Länsstyrelsen är en statlig myndighet på regional nivå vars uppgift är att ge tillstånd, råd och information. Länsstyrelsen har det praktiska ansvaret för kulturmiljölagen, vilket bl.a. innebär att avgöra vilka byggnader som kan klassas som byggnadsminnen. De har även tillsynsansvar över kulturminnesvården och ser till att kulturmiljölagen följs.

Enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (PBL) har länsstyrelsen en skyldighet att tillhandahålla underlag för miljökonsekvensbeskrivningar och för kommunernas översiktsplanering. De medverkar även i kommunernas detaljplanarbete, främst genom att komma med synpunkter under samrådsskedet. De kan även komma med åsikter under övriga delar av processen. De ansvarar för att kulturmiljöns värden tas tillvara i planeringen. För att få stöd i expertfrågor använder sig länsstyrelsen ofta av de lokala

eller regionala museerna. Länsstyrelsen ger vägledning i kommunernas

byggnadsnämnders tillsynsarbete. Den som inte är nöjd med kommunens detaljplan eller beslut om bygglov kan överklaga hos länsstyrelsen. (Fadeel, 2017c) (Länsstyrelsen i Uppsala län, u.å. b)

11

Kommun

Varje kommun ansvarar för att utföra översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser skriver Boverket (2016d). Översiktsplanen, som inte är juridiskt bindande, anger hur kommunen tänker tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder samt riktlinjer som konkretiserar hur behovet kommer att tillgodoses (Boverket, 2016e). I sitt bevarandeprogram kan kommunen peka ut särskilt värdefulla byggnader. Bevarandeprogrammen har dock ingen rättslig verkan i sig, till skillnad från detaljplan och områdesbestämmelser (Boverket, 2016c).

Byggnadsnämnden är den nämnd i kommunen som hanterar verksamhet enligt PBL (STS 2010:900). Namnet kan variera beroende på kommun, i Uppsala heter den plan- och byggnadsnämnden. Enligt PBL hanterar byggnadsnämnden förhandsbesked och prövar bygglov. De ger start- och slutbesked som krävs vid bygglov, marklov, rivningslov eller anmälan. Nämnden ska enligt PBL fungera som tillsynsmyndighet, se till att lagstiftning följs och att fel och brister åtgärdas. Under byggprocessen anordnar nämnden arbetsplatsbesök, tekniskt samråd och slutsamråd. I samband med startskedet gör byggnadsnämnden en bedömning om byggherrens organisation har kompetens nog att utgöra egenkontroll så att samhällets krav uppfylls. Anses kompetensen inte tillräcklig kan byggnadsnämnden kräva att en certifierad sakkunnig ska utföra en viss kontroll. Enligt boverkets föreskrifter om certifiering av sakkunniga avseende kulturvärden (BFS 2011:15 – KUL 2) ska den sakkunnige ”kunna sätt in, analysera och tolka byggnadsverk i ett kulturhistoriskt perspektiv”. (Boverket, 2016b) (Boverket, 2017g)

4.2 Regelverk

I detta avsnitt presenteras lagar och regler som berör kulturhistoriska byggnader och miljöer. Förutom de lagar som presenteras i detta avsnitt finns det även krav på hänsyn till kulturmiljövärden uttryckt i Väglagen, Skogsvårdslagen, Förordningen om statliga byggnadsminnen samt indirekt i Järnvägslagen (Fadeel, 2017c).

4.2.1 Kulturmiljölagen

Enligt Boverkets handbok PBL–Kunskapsbanken (2014a) är syftet med kulturmiljölagen (SFS 1988:950) att försäkra att både nuvarande och kommande generationer har tillgång till mångfald av kulturmiljöer. I lagen finns bestämmelser om fornminnen, byggnadsminnen, kyrkliga kulturminnen, kulturföremål och ortnamn. Det finns två typer

av byggnadsminnen; statliga byggnadsminnen och byggnadsminnen enligt

kulturmiljölagen (Fadeel, 2017a) vilka innefattas av 3 kap. Att klassas som byggnadsminne innebär ett skydd som fastställs i 2 och 3 §§. Det är en hög kvalifikationsgräns vilket gör att endast ett litet urval omfattas av skyddet (Boverket, 2014c). Statliga byggnadsminnen ägs av staten och beslutas av regeringen. Riksantikvarieämbetet lämnar förslag på nya statliga byggnadsminnen och har tillsynsansvar för de som finns (Fadeel, 2017a). Byggnadsminnen enligt kulturmiljölagen bestäms av länsstyrelsen men vem som helst kan väcka frågan om att en byggnad bör

12

förklaras byggnadsminne. På länsstyrelsens webbplats för Uppsala län (Länsstyrelsen Uppsala län, u.å a) listas de 69 byggnadsminnen som finns i området. Uppsalahem äger Mikaelskyrkan vilket enligt Riksantikvarieämbetets bebyggelseregister inte har utretts om lagskydd.

4.2.2 Miljöbalken

Miljöbalken (SFS 1998:808) är den centrala miljölagstiftningen som bl.a. skyddar värdefulla natur- och kulturmiljöer. Områden som för kulturmiljövården är av riksintresse inkluderas i denna lagstiftning. Riksintresse kan vara ett område, en plats eller ett objekt, som exempelvis en naturtillgång, en flygplats eller en stadskärna. Länsstyrelsen och Naturvårdsverket har en central roll inom riksintressen. I 7 kap regleras kulturreservat vilket kan omfatta byggnader, anläggningar, lämningar och marker men även värden som består av verksamheter, kunskaper och traditioner. (Fadeel, 2017c) I 2 kap 3 § ställs det krav på att ”alla ska vid yrkesmässig verksamhet används bästa möjliga teknik”. Vilket enligt Rimlighetsavvägningen i 7 § ska vara ekonomiskt och tekniskt rimligt.

4.2.3 Plan- och bygglagen

PBL (SFS 2010:900) innehåller regler som gäller planläggning av mark och vatten samt byggande (Nationalencyklopedin, u.å).

I 1 kap 1 § i PBL står följande:

1 § I denna lag finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.

Lagen innehåller även bestämmelser om hur kommunerna ska utforma sina översiktsplaner samt bestämmelser om detaljplan och bygglov (Boverket, 2016e). Det finns även tre paragrafer, som ligger i 8 kap, vilka berör särskilt värdefulla byggnader och beskrivs nedan.

Förbud mot förvanskning

Förbud mot förvanskning regleras i 8 kap 13 § i PBL.

13 § En byggnad som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt får inte förvanskas.

Första stycket ska tillämpas också på

1. anläggningar som är bygglovspliktiga enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

2. tomter i de avseenden som omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller i områdesbestämmelser,

3. allmänna platser, och

13

Boverkets handbok (2016c) förklarar att förbudet gäller vid alla ändringar, in- och utvändigt oavsett om åtgärderna är bygglov- eller anmälningspliktiga eller inte. Det är inte ett förbud mot att riva en hel byggnad, eftersom det inte finns någon byggnad kvar som förvanskats. Förbudet går heller inte att tillämpa så att pågående markanvändning påtagligen försvåras.

För att anses särskilt värdefullt ”krävs det att byggnadens värde är så stort att dess bevarande kan sägas utgöra ett verkligt allmänt intresse” (Boverket, 2016c). Även om byggnaden i sig inte anses särskilt värdefull kan förbudet gälla om byggnaden finns i ett bebyggelseområde som är särskilt värdefullt, enligt Boverket (2016c). Detta om byggnaden bidrar till områdets värden eller om åtgärden på den icke värdefulla byggnaden påverkar det värdefulla bebyggelseområdets värden. Däremot gäller detta bara för befintliga byggnader. Skulle en nybyggnation skada ett särskilt värdefullt områdes värden ska det prövas inom ramen för 2 kap. 6 § tredje stycket i PBL och inte mot förvanskningsförbudet.

Förvanskningsförbudet ska inte ses som ett förändringsförbud utan ett skydd för de egenskaper som gör byggnaden särskilt värdefull. Begreppet förvanskning är inte definierat i lagtext, därför kan ofta en sakkunnigs hjälp behövas för att klarlägga värdena på den specifika byggnaden.

Underhåll

Underhållskravet regleras i 8 kap 14 § i PBL och innebär att områdets kulturvärden ska tas i hänsyn. En kulturhistorisk särskilt värdefull byggnad måste även underhållas så att dess särskilda värden bevaras skriver Boverket i sin handbok (Boverket & Riksantivarieämbetet, 2014).

14 § Ett byggnadsverk ska hållas i vårdat skick och underhållas så att dess utformning och de tekniska egenskaper som avses i 4 § i huvudsak bevaras. Underhållet ska anpassas till omgivningens karaktär och byggnadsverkets värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt.

Om byggnadsverket är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, ska det underhållas så att de särskilda värdena bevaras.

En anordning för ett syfte som avses i 4 § första stycket 2–4, 6 eller 8, ska hållas i sådant skick att den alltid fyller sitt ändamål. Lag (2011:335). (Plan- och bygglag SFS 2010:900)

Underhållskravet gäller både på in- och utsidan. Vid tillämpning görs en skälighetsbedömning. Underhållsåtgärderna ska utföras så att bebyggelsens värden och karaktär inte förändras, det betyder att t.ex. material och färg ska anpassas till byggnadens värde, karaktärerna på omgivningen och till lokala traditioner.

PBL definierar begreppet underhåll i 1 kap 4 §; ”underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde”. Ett underhåll av en viss egenskap

14

kan innebära en ändring i en annan egenskap vilket leder till 8 kap 17 § i PBL som beskrivs nedan.

Varsamhet

Varsamhetskravet regleras i 8 kap 17 § i PBL och innebär att alla ändringar på en byggnad ska utföras varsamt så byggnadens värden och kvaliteter bibehålls.

17 § Ändring av en byggnad och flyttning av en byggnad ska utföras varsamt så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden. (SFS 2010:900)

Kravet gäller alla byggnader vid alla ändringar, detta inkluderar tillbyggnad, ombyggnad samt övriga ändringar, även vid flyttning av byggnad. Kravet gäller invändigt och utvändigt oberoende om åtgärden är bygglov- eller anmälningspliktig eller inte. (Boverket, 2014e)

Oberoende av byggnadens ålder ska dess positiva och på andra sätt bevarandevärda värden och karaktärsdrag tillvaratas. Karaktärsdrag kan t.ex. vara byggnadsmaterial, takutformning, färgsättning och byggnadens samspel med omgivningen. Det är inte endast utseendet som viktigt utan även tekniken och materialet som använts. På insidan kan varsamhetskravet handla om kakelugnar, skåpsnickeri, dörrar och paneler. Förutom de kulturhistoriska värdena ska även de värden som uppskattas av de boende behandlas varsamt. Det kan vara kvaliteter som rumssamband, rumsvolym och inredningsdetaljer. (Boverket, 2014e)

4.2.4 Boverkets byggregler

Boverkets byggregler, förkortat BBR, innehåller föreskrifter och allmänna råd för byggande (Boverket, u.å). BBR gäller både vid uppförande och ändring av en byggnad bl.a. finns krav på energihushållning beskrivet i avsnitt 9. Kraven specificerar högst

tillåtna primärenergital, installerad effekt för uppvärmning, genomsnittlig

värmegenomgångs-koefficient och genomsnittligt luftläckage vid 50 Pa tryckskillnad. Det högst tillåtna primärenergitalet för flerbostadshus är 85 kWh/m2(Atemp) och år.

BBR (Boverket, 2017a) innehåller även regler vid ändring av byggnader.Handboken för

energihushållning enligt Boverkets byggregler (Boverket, 2012) skriver att samma krav

som gäller vid nybyggnation även gäller vid en ändring av en byggnad. Däremot så måste kraven vid ändring anpassas utifrån ändringens omfattning och byggnadens

förutsättningar, så som ekonomiska, tekniska och kulturhistoriska. Även

varsamhetskravet och förvanskningsförbudet ska enligt PBL tas i åtanke.

4.3 Skydd i planer och program

Kulturvärden kan identifieras och beskrivas i olika planer och program. Detta avsnitt förklarar dessa program och deras juridiska innebörd.

15 4.3.1 Regionplan

En regionplan har till uppgift att ge vägledning i mellankommunala frågor, som användning av mark- och vattenområden eller riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och byggnadsverk. Regionplanen gäller i åtta år men är inte juridiskt bindande. Planen ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdes-bestämmelser. (SFS 2010:900 7 kap 1–10 §§)

4.3.2 Översiktsplan

Översiktsplaner regleras i 3 kap i PBL och är inte juridiskt bindande. Varje kommun ska ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Planens nytta är att kunna sätta enskilda beslut om den fysiska miljön i ett större perspektiv. Översiktsplanen ska innehålla inriktningen för den långsiktiga planeringen av den fysiska miljön. Den ska även ge vägledning för mark- och vattenområdens användning samt hur bygd miljö ska användas, utvecklas och bevaras. En annan funktion översiktsplanen har är att vägleda kommunen i beslut gällande detaljplanering, planbesked, bygglov och andra tillståndsprövningar. Den ska också innehålla hur kommunen planerar att tillgodose riksintressena, följa gällande miljökvalitetsnormer och tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. (Boverket, 2016f)

4.3.3 Detaljplan

Kommuner avgöra själva om, när och var en detaljplan ska göras, de är alltså inte skyldiga att upprätta en detaljplan. I en detaljplan regleras mark- och vattenområden samt bebyggelse och byggnadsverk. Planen prövar om ett område är lämpligt för bl.a. bebyggelse och gäller både vid nyproduktion och förändring av befintliga byggnader. En detaljplan har rättsverkan och ska bestå av en karta över det innefattande området där det framgår hur planområdet har delats upp, samt vilka bestämmelser som gäller för de olika områdena. (Boverket, 2017d)

I en detaljplan får kommunen bestämma hur allmänna platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt ska skyddas (4 kap 8 § PBL). De kan även bestämma om byggnaden omfattas av förvanskningsförbudet (8 kap 13 §) samt precisera de krav som behövs för att följa kraven på varsamhet enligt 2 kap 6 § tredje stycket och 8 kap 17 och 18 §§ skriver Boverket (2016d). De två markeringarna som kan göras i en detaljplan är q- och k-bestämmelser. q-bestämmelsen är en skyddsbestämmelse och är det starkaste skyddet en byggnad kan få i detaljplan. Det innebär att byggnaden har ett särskilt kulturhistoriskt värde och inte får förvanskas. k-bestämmelsen är en varsamhetsbestämmelse som innebär att byggnadens karaktär ska beaktas och dess kulturhistoriska värden tas till vara. Icke bygglovspliktiga åtgärder kan inte regleras med k. (Fadeel, 2017c)

Enligt 9 kap 31b § i PBL kan bygglov för en åtgärd som avviker från detaljplan ges om avvikelsen är liten. Genomförandetiden för en detaljplan måste minst vara fem år och som

16

mest 15 år. Genomförandetiden kan förlängas högst fem år i taget. Efter genomförande-tiden har gått ut kan planen ersättas, ändras eller upphävas utan att beakta rättigheter som fåtts i och med detaljplanen. Om kommunen inte ersätter, ändrar eller upphäver planen fortsätter den att gälla. (Boverket, 2016d)

4.3.4 Områdesbestämmelser

I områdesbestämmelser regleras, precis som i detaljplan, användningen av mark- och vattenområden och bebyggelse. De har även rättslig verkan. Det som skiljer områdesbestämmelser från detaljplan är att de inte är lika precisa och det finns inga regler om hur de ska genomföras. Områdesbestämmelser kan upprättas inom ett begränsat område som inte har detaljplan och tas fram av kommunen för att uppnå syften med översiktsplanen. De frågor som kan regleras i områdesbestämmelser står i 4 kap 42 § i PBL. (Boverket, 2014b)

4.3.5 Andra program

Det finns flera icke juridiskt bindande program med fokus på kulturmiljö. Dessa kan användas som underlag för att ta hänsyn till kulturvärden i planeringsskeden och beslutssituationer. De kan kallas vid olika namn, exempelvis bevarandeprogram, kulturmiljöprogram, kulturmiljöinventering eller bebyggelseinventering (Ros, 2013). Det finns olika nivåer av dessa underlag vilket Riksantikvarieämbetet och Boverkets digitala handbok (2014) tar upp. Dels finns olika kunskapsunderlag, exempelvis bebyggelse-inventeringar och kulturmiljöprogram. De ska ge generell kunskap om kulturmiljöns egenskaper och värden. Det finns även planeringsunderlag som kan vara fördjupande riksintressebeskrivningar eller landskapsanalyser, dessa ska ge kunskap och analys för att möjliggöra avvägningar. Beslutsunderlag är konsekvensbeskrivningar som tydligt förmedlar ett förslags konsekvenser och alternativa lösningar.

4.4 Arbetsgång

Från fastighetsägarens beslut om att en byggnad behövs energieffektiviseras tills att åtgärden är genomförd sker flera steg. Beroende på vad det är för åtgärd kan fastighetsägaren behöva göra en anmälan eller ansöka om bygglov. Det är kommunens byggnadsnämnd som hanterar ansökningarna. Är byggnaden skyddad enligt kulturmiljölagen finns regler och bestämmelser att följa. Även om byggnaden inte har skydd enligt kulturmiljölagen kan den skyddas av PBL, oavsett om åtgärden kräver anmälning, bygglov eller ingetdera. (Uppsala kommun, 2017a)

Vissa åtgärder och förändringar kräver inte bygglov utan det räcker med att göra en anmälan till byggnadsnämnden skriver Uppsala kommun på sin webbplats (2017a). Efter en ansökan har skickats in behövs ett startbesked innan arbetet kan påbörjas. Typiska åtgärder där det räcker med anmälan är de som rör byggnadens inre delar, exempelvis planlösning och ventilation. Även för vissa fasadändringar och tillbyggnader på maximalt 15 m2 räcker det med anmälning (Boverket, 2017f).

17

Bygglov krävs i de flesta fall förklarar Uppsala kommun (2017a). Skulle något som kräver bygglov göras utan bygglovet måste en byggsanktionsavgift betalas. Vilka åtgärder som kräver bygglov regleras i plan- och bygglagen (PBL) 9 kap (SFS 2010:900) och i 6 kap plan- och byggförordningen (SFS 2011:338). Det kan exempelvis vara vid ändring av husets yttre som byte av fasadmaterial eller byte av fönster. Ett bygglov innebär att åtgärden har prövats mot PBL, men i vissa fall kan den även kräva tillstånd enligt annan lagstiftning, t.ex. kulturmiljölagen (Boverket, 2014a). Nämnden ska upplysa den sökande om tillstånd från annan lag krävs. Uppsala kommun (2017a) skriver hur ansökningsprocessen går till steg för steg, vilket illustreras med figur 3. När ansökan är fullständig börjar handläggningen, vilket enligt PBL ska ta maximalt 10 veckor.

Figur 3. Arbetsgången för bygglovsansökan i Uppsala kommun steg för steg.

Beviljas ansökan sker det som illustreras i figur 4. Beställa

kartunderlag

• Används som underlag till situationsplanen i ansökan. En situationsplan visar fastighetens tomt, byggnad och omgivning ovanifrån. Planen visar hur marken används och vart nya byggnader ska placeras

(Stockholm stad, 2016).

• Vilken karta som behövs ses på kommunens hemsida.

Skicka in ansökan

•Vilka handlingar som ska skickas in beror på vilket bygglov som söks. • Finns checklistor på hemsidan.

Kontroll

• Kontroll att ansökan är fullständig.

Start

• Handläggningstiden börjar när ansökan är fullständig. • Handläggningstiden är 10 veckor.

Synpunkter

• I en del fall får grannar och andra berörda möjligheten att lämna synpunkter. • Grannarna kontaktas av kommunen.

Beslut

• Plan- och byggnadsnämden fattar beslut.

18

Figur 4. Arbetsgång steg för steg efter bygglov har beviljat i Uppsala kommun.

4.4.1 Överklagan

Beslut om nekat bygglov eller startbesked för anmälning går att överklaga. Däremot kan beslut om kontrollansvarig, särskilt sakkunnig, tekniskt samråd eller slutsamråd inte överklagas. En granne som är missnöjd med en anmälningspliktig åtgärd kan anmäla till byggnadsnämnden. Byggnadsnämnden påbörjar ett tillsynsarbete för att se om åtgärderna strider mot PBL eller startbeskedet. Beslutet som tas i tillsynsärendet kan överklagas. Dagens överklagningssystem började gälla 2 maj 2011, innan dess gällde överklagan efter den äldre plan- och bygglagen (1987:10). (Boverket, 2017f)

Överklagan till länsstyrelsen

Överklagning av beslut från kommunen görs till länsstyrelsen. De som är berättigade att överklaga är de som berörs av ärendet, i enlighet med Förvaltningslagen (SFS 1986:223). Överklagandet ska dock skickas in till kommunen som tar beslut om omprövning och undersöker om överklagandet har kommit in i tid. Tidsperioden anges i beslutet men är normalt på tre veckor och börjar gälla vid delgivandet eller fyra veckor efter beslutet skrivits i Post- och Inrikes Tidningar. Beslutar kommunen att inte göra en omprövning och överklagan kommit in i tid skickar de vidare handlingarna, som legat till grund för beslutet, till länsstyrelsen. (Boverket, 2017c)

Länsstyrelsen ger ärendet ett diarienummer och fördelar det till en handläggare. Normalt handläggs ärendet av en jurist, men ofta deltar även arkitekter, antikvarier eller miljövetare. Handläggaren utreder ärendet och ser till att de kompletteringar som kanske behövs kommer in. Handläggningen är i huvudsak skriftlig och beslut fattas utan förhandling eller överläggning med berörda parter. Beslutet skickas sedan till parterna och kommunen. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till mark- och miljödomstolen. (Länstyrelsen Stockholm, u.å)

Tekniskt samråd

• Byggnadsinspektören kallar byggherren, kontrollansvarig och övriga berörda till tekniskt samråd • Vid teknisk samråd går man igenom hur arbetet ska planeras och organiseras, förslaget till

kontrollplan och övriga handlingar.

Startbesked

• Byggnadsinspektören utfärdar ett startbesked. Bygget kan börja.

Arbetsplats-besök

• Byggnadsinspektören gör ett besök på bygget.

Slutbesked

• Byggnadsinspektören utfärdar ett slutbesked som betyder att det som byggts får användas.

19

Överklagan till Mark- och miljödomstolen

Sveriges fem mark- och miljödomstolar bildades 2011 och ersatte de dåvarande fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna. Mark- och miljödomstolarna är en del av tingsrätterna i Vänersborg, Växjö, Umeå, Östersund och Nacka. Mål som rör Uppsalas verksamhet tas upp i Nacka. Här handläggs mål som t.ex. gäller fastighetsbildning och plan- och byggärenden. Överklaganden om bygglovsbeslut från länsstyrelsen tas upp här. (Sveriges Domstolar, 2016)

Vid avgörandet är både den juridiska kompetensen och expertkunskapen inom berörda området viktig. De som dömer består både av juristdomare och tekniska råd och i vissa fall ledamöter. Beslut i mark- och miljödomstolen kan överklagas till mark- och miljööverdomstolen. (Sveriges Domstolar, 2016)

Överklagan till Mark- och miljööverdomstolen

Mark- och miljööverdomstolen, MÖD, hör till Svea hovrätt och är placerad i Stockholm. Domstolen bildades 2011 och ersatte miljööverdomstolen. MÖD handlägger alla överklagande avgöranden från mark- och miljödomstolen, men (Mark- och miljööverdomstolen, 2012) för att ett fall ska tas upp i MÖD krävs ett beviljat prövotillstånd.

Överklagningar till högsta domstolen kan endast göras om mark- och miljödomstolen var första instansen, vilket det i bygglovsärenden inte är. Dock får MÖD tillåta en sådan överklagning ”om det är vikt för ledning av rättstillämpningen” att överklagandet prövas i högsta domstolen enligt Lag om mark- och miljödomstolar (SFS 2010:921). (Mark- och miljööverdomstolen, 2015)

Praxis vid överklagan

Maria Ros (Ros, 2013) skrev sin kandidatexamen inom bebyggelseantikvariska programmet på Göteborgs universitet. Syftet med arbetet var att ta reda på vad som i praktiken skyddas av PBL:s paragrafer gällande kulturhistoriska byggnader. Ros har genomfört detta genom att studera 92 rättsfall gällande överklagningar av bygglov mellan åren 2007 och 2013. Alla bygglovsansökningar gällde tillbyggnad, yttre förändringar eller nybyggnad av vindkraftverk, master eller teletorn. Krav var även att de berörde hänsynkraven (2 kap 1 § ÄPBL och 2 kap 6 § PBL), varsamhetkravet och förbud mot förvanskning.

I sitt resultat skrev Ros om vilka faktorer som påverkade utgången. En faktor är hur väl kulturvärdena motiveras. För att få en positiv dom för kulturvärdena krävs en beskrivning

varför det är förvanskning och inte bara att det är det. Även formuleringen av

beskrivningen i bevarandeprogram påverkade. För att ge kraft ska byggnadens värden och karaktärsdrag vara tydligt utpekade. Är formuleringarna generella tas de inte hänsyn till i samma utsträckning. Bygglovsansökningar är specifika vilket gör att även bevarande-programmen måste vara det för att ha verkan. När bevarandeprogrammen är tydliga har de dock stor tyngd. Program som står sig har ofta beskrivit områdets

20

karaktärsdrag genom placering i landskapet/stadsrummet, material, form och färgval och ibland pekat ut specifika hus som bidrar till upplevelserna av värdena. Formuleringar som ”bör” och ”undvikas” går att kringgå i överprövningar då de inte innebär förbud. Ros skrev även att byggnadens ålder hade betydelse, ju äldre byggnaden var ju fler bygglov nekades samt att byggrätten var starkare än hänsynskravet, varsamhetskravet och förvansknings-förbudet. Enligt Ros är ett starkt argument för bevaring att komma med alternativ placering, detta gör bevarandekraven i 8 kap i PBL starkare än byggrätten. Som byggnadsnämnd är det viktigt att överklaga hela vägen upp för att nå sin ståndpunkt. I ett fall avslog mark- och miljödomstolen överklagan av grannarna för att de tänkte att kommunen inte var emot tillräckligt för att driva överklagan själva.

I sin kandidatuppsats analyserar Ros vilka förebyggande åtgärder som stärker PBL-argument om varsamhet och förvanskning. Ros kom fram till att skyddsbestämmelser i detaljplan inte alltid är det starkaste skyddet mot bygglov. Av de fall som var inom detaljplan hade 14 stycken kulturhistoriska bestämmelser. Av dessa hade 6 stycken positiv utgång för kulturhistoriska värdena medan det i de andra 8 fallen ansågs att planbestämmelserna inte var tillräckligt starka. Ros skriver även att procentuellt ger bevarandeprogram marginellt starkare skydd än detaljplan trots att dem inte är juridiskt bindande. I de rättsfall som hade bevarandeprogram fick 49 % positiv utgång för kulturhistoriska värden. Att bebyggelsen ligger inom område av riksintresse har ingen betydelse, av de fall som studerades fick ca hälften bygglov och hälften nekades. Dock handlar många av byggloven om förtätningar vilket inte berör riksintresse-beskrivningarna. Däremot, i de fall där ett område av riksintresse förekom, fanns ofta ett bevarandeprogram, i 18 av 29 i de studerade fallen.

Författaren gör analysen att tidigare ställningstaganden till kulturmiljön värderas olika i rättspraxis. Enligt ett rättsfall från kammarrätten i Sundsvall 2007 ansåg rätten att ett nytt värde kunde tillkomma på 20 år. Alltså ansågs en byggnads bevarandevärde omfattas av varsamhetskravet trots att den inte fanns i varken kommunens inventering från 1983 eller någon speciell bestämmelse i stadsplanen från 1968. Det varierar även hur kommunerna värderar fristående antikvarisk expertis, vilket påverkar utgången.

4.5 Den antikvariska värderingen

Den antikvariska värderingen är inte en exakt vetenskap. Vilken kompetens som finns att tillgå i en kommun skiljer sig kommuner emellan och även inom en kommun kan värderingarna bli olika beroende på vem som utför dem. Värderingar ändras över tiden och innefattar subjektiva inslag som beror på antikvariens bakgrund och utbildning. Det finns inga nationella regler eller riktlinjer för hur arbetet ska gå till. Riksantikvarieämbetet och Boverkets digitala handbok (2014) tar upp ett flertal (11 stycken) olika metoder för hur antikvarien kan gå tillväga för att analysera och beskriva en plats eller byggnads kulturvärden. Vilken metod som bör användas beror på uppdragets komplexitet och mål. Riksantikvarieämbetet har gett ut skrifter i ett försök att göra värderingsprocessen mer strukturerad och lättförstådd. En av dessa är Axel Unnerbäcks Kulturhistorisk värdering

21

av bebyggelse som gavs ut 2002. Den vänder sig till fackmän som ska kunna argumentera

för sina beslut i bevarandefrågor men ger också råd och riktlinjer för underhåll. Boken ska erbjuda ett system och vägledning för kulturhistorisk värdering. Rapporten Plattform

Kulturhistorisk värdering och urval gavs ut 2015 av Riksantikvarieämbetet. Plattformens

syfte är huvudsakligen rättssäkerhet och är tänkt som en rekommendation och stöd i hur värdering- och urvalsprocessen gällande kulturarv och kulturmiljö ska hanteras. Den är inte tänkt att användas som mall utan är ett komplement till Unnerbäcks eller någon annan metod.

Unnerbäcks metod består av de tre stegen identifikation, bearbetning och sammanfattande värdering. I steget identifikation identifieras grundmotiven och delas upp i dokumentvärde och upplevelsevärde. Dokumentvärde kan förenklat förklaras som de historiska egenskaperna, exempelvis ett byggnadshistoriskt värde som byggnadens ålder. Upplevelsevärde är de estetiska och socialt engagerade egenskaperna, vilket är subjektivt. Grundmotiven kan förstärkas med förstärkande övergripande motiv som kvalitet, sällsynthet eller representativitet. Maria Ros kritiserar Unnerbäcks metod i sitt examensarbete (Ros, 2013) då hon anser att skilja på upplevelsevärdet från materiella värden och egenskaper kan i praxis leda till ihåliga och ohållbara motiveringar. Unnerbäck beskriver metoden som en checklista som tar upp de viktigaste värderingskriterierna och sorterar dem i olika grupper. Ros ifrågasätter även checklistan då hon anser att de uppradade värdena kan tillskrivas nästan alla byggnader vilket gör det svårt att veta vilken som har högre bevarandevärde än andra byggnader.

Plattformen beskriver fyra olika värdering- eller urvalsprocessmoment; beskrivande, analyserande, planerande och beslutande. Skriften tar upp olika begrepp och deras betydelse och problematik. Användningen av vissa begrepp som ”unik” eller ”autentiskt” görs för att förtydliga men kan anses mångtydiga och därmed problematiska. Vissa begrepp har dock en särställning då de förekommer i lagtext. Exempel på dessa är

kulturhistoriskt värde och kulturvärde vilka förekommer i plan- och bygglagen (PBL)

samt kulturmiljölagen respektive miljöbalken. Beroende på lagtext värderas företeelserna utifrån olika aspekter. I PBL är det de sociala, estetiska och kulturhistoriska. Miljöbalken utgår från sociala, ekologiska och kulturhistoriska värderingar och kulturmiljölagen värderas endast utifrån kulturhistoria aspekter.

Plattformen går även in på vad som kan påverka en värderingsprocess. Olika delar av regelverket har inrättats under olika tider och i skilda syften. Detta har lett till att kulturhistoriska företeelser regleras olika samt uppstått otydligheter och olikheter gällande begreppsanvändning. Då regelverket skrevs i en annan tid med den tidens värderingar fattas dagens beslut baserat på gamla värderingar. Lagarna ger dock utrymme för tolkning och en utvecklad praxis kan uppmärksamma behovet av lagändring. Då antikvarier är människor och har olika erfarenheter, intressen och utbildning påverkas slutresultatet. En byggnadsantikvarie kanske bedömer en byggnads förändrade karaktär över tid som värdefullt då det uttrycker hur estetiska ideal ändrats över tid. En annan byggnadsantikvarie anser att de oförändrade detaljerna är mest betydelsefulla då det visar

22

stilidealet som fanns då byggnaden byggdes. Även en erfaren sakkunnig kulturhistoriker behöver som regel anlita flera olika källor i arbetet. Det finns inget rätt eller fel, vilket enligt Plattformen inte behöver vara ett problem utan kan ses som en tillgång.

Något som ofta återkommer i olika texter och läggs mycket tyngd på är vikten av precision. Det är viktigt att tydligt förmedla och dokumentera vad det är som är bevarandevärde och varför. I Unnerbäcks bok ges exemplet av en rötskadad timmervägg. Det är då viktigt att veta om väggen har bevarandevärde på grund av sin höga ålder och då kan skyddas med en panel eller om det är ”synlig timrad vägg” som är av värde. Plattformen belyser att på grund av olikheter i synsätt och inkonsekvenser mellan olika värdering- och urvalsprocesser är det viktigt att intressen, uppdrag, kunskaper, kompetenser och de underlag beslut har baserats på dokumenteras. Det ska tydligt framgå vem som utfört värderingen, varför den gjorts och värderingskriterierna.

4.5.1 Inventeringar, planer och bestämmelser

Bygd att vårda (Upplandsmuseet & Länsstyrelsen Uppsala län, 1984) är en

sammanställning av de kunskapsunderlag som fanns om kulturmiljöer i Uppsala län under slutet av 70-talet. Det framgick att det generellt fanns mycket kunskap om fornlämningar och de förnämsta byggnadsmonument som kyrkor och slott medan det om allmogebebyggelsen, industrimiljöer, folkrörelsehus m.m. fanns lite eller ingen kunskap.

Uppsala en växande stad – bebyggelse 1951–79 (Erikson & Ehlin, 2006) är en

inventering av Uppsalas bebyggelse byggda mellan 1951 och 1979. Skriften, som trycktes 2006, var ett samarbete mellan Uppsala kommun, Upplandsmuseet, och länsstyrelsen i Uppsala län. Syftet var att lyfta fram arkitektoniska och kulturhistoriska värden i Uppsalas bebyggelse och öka kunskapen om dessa. Skriften nämner även tidigare inventeringar gjorda i Uppsala. Stadsbildens framtid, från 1964, omfattar den gamla stadsfyrkanten medan Uppsalas byggnader, skriven 1991, utvidgar inventeringen till Väderkvarnsgatan samt några hus i Luthagen. År 1985 skrev Carl-Erik Bergolds och Per-Olof Sporrong Inventering av skyddsvärda miljöer, vilket i princip omfattande hela staden men behandlade hela områden och inte enskilda byggnader. En industriminnes-inventering genomfördes 2003 av kommunen.

I Uppsala kommuns översiktsplan Del A under 3.2 Generella riktlinjer för alla mark- och

vattenområden utpekas vissa områden som särskilt värdefulla kulturmiljöer ur ett lokalt

perspektiv. Det står dock ingen mer information. Riksintressen står separat beskrivet i Del B. Kommunen har även en karta (Uppsala kommun, u.å. a) med detaljplaner och områdesbestämmelser. Salabackars detaljplan är från 1950.

Carl-Erik Bergold och Per-Olof Sporrong Inventering av skyddsvärda miljöer ligger till grund för det beslut kommunfullmäktige tog 1988, ”Särskilt värdefull bebyggelsemiljö” 1988-11-07 StN 1988:298. Inventeringen inkluderar ett trettiotal skyddsvärda miljöer i Uppsala. Kommunfullmäktige beslutade 7–8 november 1988 att uttala 22 områden till särskilt värdefulla bebyggelsemiljöer. Salabackar beskrivs enligt följande: