J U R I D I C U M
Europeiskaunions rättsliga inverkan på svensk
förvaltningsrätt
- En studie av nya förvaltningslagen (2017)
Patrycja Zakrzewska
VT 2018RV600G Rättsvetenskaplig kandidatkurs med examensarbete (C-uppsats), 15 högskolepoäng Examinator: Eleonor Kristoffersson och Annina H Persson
Sammanfattning
Förvaltningsrätten är en del av den offentliga rätten. Den behandlar förhållandet mellan en-skilda och det allmänna. Sverige är en rättsstat som ständigt strävar efter rättssäkerhet. Det återspeglas i de reformer som skett inom svensk förvaltningsrätten. Den 1 juli 2018 träder den senaste förvaltningslagen (2017) i kraft.
Sverige gick med i Europeiska Unionen 1995. Detta medför de skyldigheten att följa den Euro-piska unionsrätten. Medlemskapet innebär att bland annat principen om unionsrätts företräde och lojalitetsprincipen ska respekteras. Europeiska Unionens medlemsländer ska följa Europe-iska Unionsrättens tre olika källor som är: primärrätt, sekundärrätt och subsidiära rättskällor. Europeiska Unionen saknar självständig kompetens inom medlemsländernas inhemska förvalt-ningsrätt. Den främsta påverkan på svenska förvaltningsrätten har den Europeiska Unionens sekundärrätten (till exempel ett direktiv) och den subsidiära rättskällor (främst de allmänna principerna). Proportionalitet och god förvaltning är sådana allmänna principer som finns inom EU-rätten och återspeglas inom den svenska förvaltningsrätten. Dessa principer är mer synliga i den nya förvaltningslagen (2017). Proportionalitetsprincipen kodifierad i bl.a.5§ i den nya förvaltningslagen (2017). Europeiska Unionens krav som kommer från god förvaltningsprinci-pen var utgångspunkten för lagstiftaren i lagstiftningsprocessen av den nya förvaltningslagen (2017). Överlag har lagstiftaren konstaterat att nuvarande svensk förvaltningsrätt uppfyller de krav som europeiska unionsrätten ställer. Problem med långa handläggningstider och väntetider bör också vara täcka i den nya förvaltningslagen (2017).
Innehållsförteckning:
1. INLEDNING ... 1
1.1. INTRODUKTION/BAKGRUND ... 1
1.2. SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING ... 2
1.3. METOD OCH MATERIAL ... 2
1.3.1 METOD... 2
1.3.2 MATERIAL ... 3
1.4. AVGRÄNSNINGAR ... 3
2. BAKGRUND TILL SVENSKA FÖRVALTNINGSRÄTTEN ... 4
2.1 DET STATLIGA FÖRVALTNINGSSYSTEMET I SVERIGE... 4
2.2 FÖRVALTNINGSRÄTTSREFORMER ... 5
3. EU-RÄTTSLIGA PÅVERKAN ... 6
3.1 EU-RÄTTSLIGA PÅVERKAN PÅ SVENSK RÄTT ... 6
3.1.1 EUROPEISKAUNIONS RÄTTSKÄLLOR ... 6
3.1.2 EU-KONFORM TOLKNING OCH DIREKT EFFEKT ... 8
3.2 EU-RÄTTSLIG PÅVERKAN PÅ SVENSK FÖRVALTNINGSRÄTT ... 8
3.2.1 ALLMÄNNA RÄTTSPRINCIPER ... 10
3.2.2 GOD FÖRVALTNINGSPRINCIPEN ... 12
4. NY FÖRVALTNINGSLAGEN (2017) ... 15
4.1. JÄMFÖRELSE MELLAN FÖRVALTNINGSLAGEN (2017) OCH FÖRVALTNINGSLAGEN (1986) ... 15
4.2. EU-RÄTTSLIG INVERKAN PÅ NYA FÖRVALTNINGSLAGEN (2017) ... 20
5. SLUTDISKUSSION ... 23
5.1 EU-RÄTTENS PÅVERKAN PÅ SVENSK RÄTT ... 23
5.2 EU-RÄTTENS PÅVERKAN PÅ SVENSK FÖRVALTNINGSRÄTT ... 24
5.3 EU-RÄTTSLIG INVERKAN PÅ DEN NYA FÖRVALTNINGSLAGEN (2017) ... 26
5.4 SAMMANFATTANDE SLUTSATSER ... 27
Förkortningslista
EU Europeiska Unionen.
EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga
rättigheterna (1950).
EU-stadga Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2009).
FEU Fördraget om Europeiska unionen.
FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Förvaltningslagen (1971) Förvaltningslagen (1971:290). Förvaltningslagen (1986) Förvaltningslagen (1986:223). Förvaltningslagen (2017) Förvaltningslagen (2017:900).
GDPR Europaparlamentets och rådets förordning (EU)
2016/679 av den 27 maj 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personupp-gifter och om det fria flödet av sådana upppersonupp-gifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.
Prop. Proposition.
PuL Personuppgiftslagen (1998:204).
FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291).
RF Regeringsformen (1974:152).
SOU Statens offentliga utredningar.
TF Tryckfrihetsförordning (1949:105).
1
1. Inledning
1.1. Introduktion/ Bakgrund
Internationaliseringen ökar och påverkar därmed den svenska rätten och rättsutvecklingen. Särskilt intresse föreligger kring förvaltningsrätten eftersom den reglerar förhållandet mellan den enskilde och det allmänna.1 Offentliga organ utövar makt mot enskilda, dvs. myndighetsutövning mot någon enskild.2 Beslut eller andra åtgärder som fattas av myndigheter återspeglar samhällets makt över medborgarna. Den enskilde befinner sig därmed i ett beroendeförhållande till det allmänna. 3 Med anledning av detta har värden som förutsägbarhet och rättssäkerhet stor betydelse inom förvaltningsrätten. De offentliga organen är därmed skyldiga att följa lagar och regler vid utövningen av den offentliga makten4, i enlighet med
legalitetsprincipen.5 Förvaltningsförande har av ”…tradition präglats av en bristande
enhetlighet…”6. Förvaltningsrättensreform 1971 hade som avsikt att bota splittringen och att ”stärka den enskildes rättssäkerhet”7.8 Den 1 januari 1987 trädde nu gällande förvaltningslag (1986) i kraft.9 Vidare 1995 blev Sverige medlem i Europeiska Unionen (EU). Sveriges medlemskap i EU ställer nya krav samt kräver samspel med EU-rätten.10 Den 1 juli 2018 införs därför en ny förvaltningslag (2017) i Sverige.11
EU är en europeisk samarbetsorganisation som bildades av sex medlemsländer 1952. Ett land som vill bli EU medlem måste uppfylla de s.k. Köpenhamnskriterierna som bl.a. kräver en stabil demokratisk rättsstat12 med fungerande marknadsekonomi13 och en anpassade nationell lagstiftning gentemot europeiska unionsrätt (EU-rätt)14. Sverige gick med i EU 1995 efter en folkomröstning.15 Medlemskapet betyder också att det finns bindande gemenskapsrättsliga regler och att EU-rätten går före nationell lagstiftning, s.k. principen om unionsrättens
företräde. En annan grundprincip som Sverige är bunden av är samarbetsförpliktelse som
innebär att medlemsländerna ska samarbete med varandra och med EU-institutioner. Denna principen har gemenskapsvärde samt sträcker sig utanför fördragets tillämpningsområde.16 Sveriges EU-medlemskap innebär att EU-rätt har blivit en del av svenskrätt och överlåtelse av beslutanderätt till EU sker enligt Regeringsformen (1974:152) 10:6 (RF). 17 Detta innebär också
1 Regeringsformer (1974:152) 8:2 p.2; SOU 2010:29 s.64ff, 91ff.
2 U. Bernitz m fl, Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, 2000, s. 40. 3 Prop. 2016/17:180 s. 47f.
4 Regeringsformer (1974:152) 1:1 3st.
5 U. Bernitz m fl, Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, 2000, s. 41. 6 U. Bernitz m fl, Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, 2000, s 39. 7 Kungl. Maj:ts proposition nr 30 år 1971 s. 2.
8 U. Bernitz m fl, Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, 2000, s 39. 9 Prop. 2016/17:180 s 22; prop. 1997/98:101.
10 Kristina Ahlström, Förvaltningslag (2017:900) Inledning, Lexino 2018-01-19.
11Riksdags hemsida, Dokument & lagar: Förvaltningslag (2017), <https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/forvaltningslag-2017900_sfs-2017-900>. Senast besökt 2018-05-23. 12 S.k. det politiska kriteriet.
13 S.k. det ekonomiska kriteriet. 14 S.k. det administrativa kriteriet.
15 Riksdags hemsida, EU-information: Medlem i EU, <http://eu.riksdagen.se/vad-ar-eu/medlem-i-eu/#Att-gå-med-i-EU>. Senast besökt 2018-05-23.
16 Utrikesdepartementet, Sverige och den västeuropeiska integrationen: Konsekvenser av ett svenskt
EG-medlemskap, 1991, 24f.
17 Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: EU-rättens påverkan på svensk rätt,
2 att Sverige är skyldig att se till att säkerställa att fördragsmål fullgörs och inte äventyras. Denna skyldighet framkommer av s.k. lojalitetsprincipen18 och denna skyldighet också omfattar nationella myndigheter och domstolar.19 Medlemskapet i EU är en del av internationaliseringen den som sker och som ställer nya krav på svensk rätt och därmed den svenska förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten är betydelsefull eftersom den griper in på många områden för enskilda. Den är väsentlig och återspeglar hur samhället ser ut. Rättssäkerheten som är utgångspunkten för både EU och Sverige är viktig. Trots att EU inte har självständig kompetens i relation till den inhemska förvaltningsrätten så påverkas den. Denna inverkan är inte direkt synlig och har utvecklats med tiden. Uppsatsen ämnar undersöka just de krav som ställs på svensk förvaltningsrätt och att undersöka förvaltnings rättsläge relaterad till de krav som följer från europeisk unionsrätt.20
1.2. Syfte och Frågeställning
Syftet med denna uppsats är att undersöka vilka rättsliga konsekvenser medlemskapet i Euro-peiska Unionen medför för utvecklingen av den svenska förvaltningsrätten. Frågan analyseras huvudsakligen med hjälp av den nya förvaltningslagen (2017) och europeiska unionsrättens inverkan på den. Alla dessa steg leder till att besvara frågan: Vilken inverkan har den
europe-iska unionsrättens krav på den nya förvaltningslagen (2017).
1.3. Metod och material
1.3.1 Metod
Denna uppsats ämnar främst att undersöka vad som är gällande rätt och därmed är den rätts-dogmatiska metoden lämpligast att använda. Metodens syfte är rättslig problemlösning, tolk-ning och tydligöring av lagstifttolk-ningen. Detta sker genom att systematisk söka efter svaret på problemet i de allmänt accepterade rättskällorna som huvudsakligen utgörs av lagstiftningen, offentligtryck och litteratur samt offentlig rättsvägledning som är nätpublicerad. Uppsatsens metod eftersträvar att följa normhierarki och därmed lagstiftningen, lagförarbeten och rätts-praxis är av centrala betydelsen i analysen.21
Uppsatsen undersöker även EU’s lagstiftning, rättsliga principer, EU-praxis, och därmed hur EU-rättslig metod används. Enligt artikel 4.3 fördraget om Europeiska unionen (FEU) ska med-lemsstaterna respektera europeiska unionsrätten (EU-rätt) och därmed fördragen och sekundär-rätten, s.k. lojalitetsprincipen. Det finns hanteringsregler och tolkningsprinciper för att tillämp-ning av rätten ska ske korrekt och uniformt av medlemsstaterna. Direkt effekt och
18 Artikel 4.3 FEU. 19 SOU 2010:29 s. 64. 20 SOU 2010:29 s.64ff, 91ff.
21 Claes, Sandgren. Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, s. 39-43; Fredric, Korling (red.). Mauro, Zamboni (red.). Juridisk metodlära, s. s. 21; Aleksander, Peczenik. Juridikens metodproblem, s. 48ff; Madeleine, Leijonhufvud, m.fl. Finna rätt – Juristens källmaterial och arbetsmetoder, s. 93.
3 konform tolkning är sådana verktyg. Direkt effekt innebär att EU-rättens gemensamma rätts-regler har direkt grund vid prövning. Direktiven är en sådan rättsakt som saknar horisontell direkt effekt men det betyder inte att doktrinen om direkt effekt är utesluten. Ett direktiv ska tolkas utifrån EU-konform tolkning. Det innebär att den ska tolkas utifrån ändamål. EU-rättslig metod avser även användning av allmänna rättsprinciper. EU saknar självständig kompetens inom medlemsländernas inhemska förvaltningsrätt. Den främsta påverkan på svensk förvalt-ningsrätt har den Europeiska Unionens sekundärrätt (till exempel ett direktiv) och subsidiära rättskällor (främst de allmänna principerna).22 För att åstadkomma det som efterfrågas under-söks först europeiska unionens rättskällor och dess inverkan på svensk rätt. Vidare presenteras europeiska unionens rättsprinciper som har påverkan på den svenska förvaltningsrättens ut-veckling. Främsta intresset i detta sammanhanget kommer bli principen om god förvaltning.
1.3.2 Material
Material som används är i första hand tillämplig lagstiftning. Den svensk förvaltningsrätten regleras generellt av nya förvaltningslagen (2017) och gamla förvaltningslagen (1986). Lagför-arbeten används för att klargöra lagens syfte och tolkningen eftersom lagstiftningen i vissa fall kan både vara vag och svårtolkad samt behövs för att jämföra dessa två lagar. Vad gäller EU-rätten är den främst tillämplig lagstiftning såsom europeiska unionens stadga om de grundläg-gande rättigheterna (2009) (EU-stadga), fördraget om Europeiska unionen (FEU) och fördraget om europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Europeiskaunions domstolens (EU-domstolen) praxis används för att klargöra bestämmelsernas syfte, tolkningen och krav som följer från de. Doktrinen, tidskrifter och offentlig rättsvägledning som är nätpublicerad användes för att främst ge vägledning för analysen.
1.4. Avgränsningar
Utgångspunkten i framställningen har avgränsat till att omfatta analysen kring gällande princi-per och EU-praxis relaterad till förvaltningsförfarande parallellt med den svenska förvaltnings-rätten och dess förfarande regler. Vid genomgången av EU-förvaltnings-rätten huvudfokus är på de rättsliga principer som ställer krav på medlemsländerna inom förvaltningsrätten.
4
2. Bakgrund till svenska förvaltningsrätten
2.1 Det statliga förvaltningssystemet i Sverige
Förvaltningsrätten är en del av den offentliga rätten. Den behandlar förhållande mellan enskilda och det allmänna, regeringsformen (1974:152) (RF) 8:2 p2. De offentliga organen utövar makt mot enskilda, dvs. myndighetsutövning23 mot någon enskild. En tjänsteman måste vid hand-läggning av ett ärende följa förvaltningslagens, s.k. handhand-läggningsregler (förfaranderegler eller processuella regler). Dessutom finns s.k. handlingsregler (materiella regler), dvs. regler som behandlar rent materiellt hur man ska handlägga olika frågor eller ärende. Vidare omfattar för-valtningsrätten också reglerna kring förvaltningsmyndigheternas organisation och verksam-hetsformer, s.k. konstituerande regler. Förvaltningsrätten innehåller bestämmelser för den of-fentliga förvaltningen, dvs. för förvaltningsmyndigheternas verksamhet.24
Sverige är en demokratisk rättsstat som har monarkisk statsform, parlamentariskt styrelsesätt och kommunalt självstyre, RF 1 kap.25 Grundtanken är att svensk offentlig makt ska utgå från folket, s.k. folksuveränitet, och denna folkstyrelse sker genom ett representativ statsskick, RF 1:1.26 De huvudsakliga makthavarna i Sverige är riksdagen och regeringen. Det är regeringen som ”styr riket”, RF 1:6. Domstolar och förvaltningsmyndigheter utövar den offentliga makten. Det är riksdag eller regeringen som tillsätter cheferna för denna.27
Det finns både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter, RF 1:8. De statliga ningsmyndigheterna lyder under regeringen eller riksdagen, RF 12:1. De kommunala förvalt-ningsmyndigheterna innebär kommunernas styrelse och övriga nämnder. Regering och dom-stolar är myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter. Regeringen har bestämmanderätt över myndigheterna, RF 7:3. Därmed finns det inte s.k. ministerstyre. Bland styrmedlen märks bl.a. normgivningsmakten (RF 8 kap.), finansmakten (RF 9 kap.), utnämningsmakten (RF 12 kap.) och kontrollmakten (RF 13 kap.). Myndigheters uppgifter och befogenhet regleras genom normgivning, alltså lagar beslutade av riksdag och förordningar beslutade av regeringen. Rege-ringen styr myndigheterna genom myndighetsförordningen (2007:515) och genom de särskilda myndigheternas instruktioner. Vidare styrs de myndigheternas verksamheter också genom in-terna arbetsordningar och handläggningsordningar. Dessutom gäller i Sverige s.k.
förvaltning-ens självständighet vilket innebär att myndigheterna ska besluta i angelägenhet som rör
myn-dighetsutövning mot enskilda utan regeringens och riksdag ingripande, RF 11:7.28
23Prop. 1971:30 del 2 s. 331.
24Håkan Strömberg och Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 2013, s. 13–15, 41; Stefan Zetterström, Offentlig rätt, <https://www.ur.se/mb/pdf/Texter/Offentlig_ratt_allmant.pdf >. Senast besökt 2018-05-23; U.Bernitz m fl, Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, 2000, s. 40.
25Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformer: en kommentar, 2015, s. 43; DS 2018:6 s. 20f. 26Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformer: en kommentar, 2015, s. 18; DS 2018:6 s. 20f.
27Thomas Bull och Fredrik Sterzel, Regeringsformer: en kommentar, 2015, kommentar s. 44; DS 2018:6 s. 20f. 28 Håkan Strömberg och Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 2013, s. 13–15, 41; DS 2018:6 s. 20f.
5
2.2 Förvaltningsrättsreformer
Förvaltningsrättsreformen år 1971 var produkten av utredningsarbete som tog många år.29 Av-sikten var att stärka den enskildes rättssäkerhet och att bilda regler som är enkla och lättillgäng-liga men som inte negativt påverkar kravet på snabbhet och effektivitet i förvaltningen.30 För-valtningslagen (1971) innehåll grundläggande förfaranderegler, bestämmelser om handlägg-ning av ärendet hos förvalthandlägg-ningsmyndigheter och domstolar. Dessa regler byggdes på grundsat-ser som redan användes av förvaltningsmyndigheter dock skapades en enhetlig och samlad re-glering. Lagen var uppdelad och innehall allmänna ärendehandläggningsbestämmelser men även särskilda bestämmelser där rättssäkerhet var av centralbetydelse.31
Förvaltningsrättsreform lede till en länsdomsreform år 1978. Detta medför de att det inrättades en allmän förvaltningsdomstol i varje län. Dessutom började Förvaltningsrättsutredningen32 se över förvaltningslagen med syftet att bl.a. förbättra serviceskyldighet och kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten samt att förkorta och förenkla förfarandet men även sträva efter effektivare former för omprövning.33 Uppdraget resulterade i Förvaltningslagen (1986). Den 1 januari 1987 träde den nu gällande förvaltningslagen (1986) i kraft. Lagen strukturerades om så att bestämmelserna följde ärendes gång och innehåll. Flera bestämmelser från 1971 års förvaltningslag överfördes utan betydande förändringar.34 1986 är förvaltningslagen innehall bestämmelser som var tydligare angående myndigheters serviceskyldighet, när beslut blir gäl-lande samt regler kring överklagandet. Den nya lagen skulle stärka den enskildas rättssäkerhet. För att åstadkomma detta krävdes ett opartiskt och omsorgsfullt förfarande, formell juridisk korrekta beslut samt snabb och enkel handläggning och snabba, enkla och entydiga myndig-hetsbeslut.35
När 1986 års lag träde i kraft skedde enbart ändringar som var följd ändringar till andra författ-ningsändringar. År 1998 infördes forumbestämmelsen om domstolsprövning av förvaltnings-beslut, 22 a § Förvaltningslagen (1986). Den kompletterar regel om domstolsprövning relaterad till förvaltningsbeslut. När en materiell författning inte har överklagandebestämmelse så tilläm-pas detta paragrafen. Det var en betydande ändring eftersom den presenterade en ny instans-ordningsprincip för överklagande av förvaltningsbeslut.36
29 Kristina Ahlström, Förvaltningslag (2017:900) Inledning, Lexino 2018-01-19. 30 Kungl. Maj:ts proposition nr 30 år 1971 s 2 och prop. 1971:30 del 2 s. 286. 31 Kristina Ahlström, Förvaltningslag (2017:900) Inledning, Lexino 2018-01-19.
32SOU 1983:73.
33 Prop. 1985/86:80 s. 1.
34 Rikard Jermsten, Förvaltningslag (1986: 223), Karnov 2017-07-01 och prop. 2016/17:180 s 21f.
35 Prop. 2016/17:180 s 22; Prop. 1985/86:80 s. 13; Rikard Jermsten, Förvaltningslag (1986: 223) 22a§, Karnov 2017-07-01.
6 Den 1 juli 2018 träder förvaltningslagen (2017) i kraft. Anledningar till nya lagen är att lagstif-taren har funnit luckor i förvaltningslagen (1986) bl.a. gäller verktyg mot långa handläggnings-tider. Lagstiftningen behöver också utvecklas pga. den utvecklande teknologin och tydliggöras (mer om detta i avsnitt 4).37
3. EU-rättsliga påverkan
3.1 EU-rättsliga påverkan på svensk rätt
Varje medlemsland ska följa EU-rättens tre olika rättskällor: primärrätt, sekundärrätt och sub-sidiära rättskällor (se avsnitt 3.1.1). Nationella bestämmelser ska tolkas EU-konformt (se av-snitt 3.1.2). Om EU-medlemsland inte följer EU-rätten kan det resultera i ekonomiska påföljder enligt artiklarna 258 och 259 FEUF.38
3.1.1 Europeiskaunions rättskällor
Den primära EU-rätten utgörs av de grundläggande fördragen, dvs. FEU, FEUF och EU-stadga. Fördragen behandlar den övergripande och konstitutionella funktionen samt funktionella be-stämmelser. EU-stadgan innehåller de grundläggande och fundamentala rättigheterna som måste respekteras vid tillämpningen av EU-rätten. Enligt artikel 52 av EU-stadgan måste de grundläggande rättigheter tolkas i linje med EKMR. Detta innebär att rättigheter i EU-stadgan ska som minst ha samma skyddsnivå som EKMR, artikel 53 EU-stadgan.39
Den sekundär EU-rätten grundar sig på artikel 288 FEUF och består av bindande- och bindande rättsakter. De bindande rättsakter består av förordningar, direktiv och beslut. De icke-bindande rättsakter utgörs av rekommendationer och yttrande. Förordningar är icke-bindande och omedelbart tillämpliga i alla EU medlemsländer.40 Direktiv är inte direkt tillämplig eftersom de
37Riksdags hemsida, Dokument & lagar: Förvaltningslag (2017), < https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/forvaltningslag-2017900_sfs-2017-900>. Senast besökt 2018-05-23; SOU 2012:29 s. 21f.
38Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: EU-rättens påverkan på svensk rätt,
<https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/340283.html>. Senast besökt 2018-05-23. 39Europaparlamentet, Faktablad om Europeiska unionen: Stadgan om de grundläggande rättigheterna,
<http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/sv/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.1.2.html>. Senast besökt 2018-05-23; Europeiska unionens hemsida, Sammanfattningar av EU-lagstiftningen: Europeiska unionens rättskällor, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14534>. Senast besökt 2018-05-23. 40Europeiska unionens hemsida, Sammanfattningar av EU-lagstiftningen: Europeiska unionens förordningar, <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=LEGISSUM:l14522>. Senast besökt 2018-05-23; Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: EU-rättens påverkan på svensk rätt,
7
måste först inkorporeras i den nationella lagstiftningen.41 Syftet med direktiven är att harmoni-sera lagstiftningen. Beslut är en bindande rättsakt för de den är adresharmoni-serat dvs. i första hand medlemsländerna. 42
Den sista kategorin av EU rättskällor är de subsidiära rättskällor som inte uttryckligen grundas i fördragen. Dessa används för att komplettera luckor inom EU lagstiftningen. EU subsidiära rättskällor består av rättspraxis från EU-domstolen, internationell rätt och allmänna rättsprinci-per. EU-domstolens praxis är viktig eftersom den vägleder EU medlemsländer vid tolkningen av EU-rätten och utvecklar unionsrätt. Förhandsavgöranden, som begärs av nationella domsto-lar för vägledning hur EU-rätten ska tolkas, är viktiga för en enhetlig tolkning och tillämpning av EU-rätten. Det finns inte rättskälla som förarbeten inom EU-rätten därför tolkar EU-dom-stolen bestämmelser utifrån dess ordalydelse. EU-domEU-dom-stolen jämför formuleringen i olika språkversioner av unionsrättsliga bestämmelser. En formulering som används i en språkversion kan inte ensam vara grunden för tolkningen pga. kravet på en enhetlig tillämpning av EU-rätt.43 Om de olika språkversioner är inte samstämmiga ska de ” …tolkas mot bakgrund av den all-männa systematiken i och syftet med de föreskrifter i vilka den ingår…”44. EU-domstolen även använder internationell rätt som en inspirationskälla. Den sista subsidiär rättskälla är de all-männa rättsprinciper som skapas just genom EU-domstolens rättspraxis.45
De allmänna rättsprinciperna är bindande för EU:s institutioner samt nationella myndigheter och domstolar vid tillämpningen av EU-rätten. EU-domstolen använder medlemsstaternas rätts-ordning och internationella konventioner som EU-länderna har undertecknat vid utvecklingen av EU:s förvaltningsrättsliga principer. En av dessa konventioner är Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (1950) (EKMR). EKMR har inte särskilda förvalt-ningsrättsliga principer. Artiklarna 6 (rätt till en rättvis rättegång) och 13 (rätt till ett effektivt rättsmedel) har haft stor inverkan på utvecklingen av EU-rättens princip om god förvaltning (som kommer diskuteras i avsnitt 3.3). Denna inverkan är bl.a. relaterad till frågor som rör rätten till domstolsprövning46 och rättigheter som kravet på skyndsam handläggning47.48
41Europeiska unionens hemsida, Sammanfattningar av EU-lagstiftningen: Europeiska unionens direktiv, <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=LEGISSUM:l14527>. Senast besökt 2018-05-23. 42Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: Rättskällor inom EU-rätten,
<https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/340286.html>. Senast besökt 2018-05-23; Europeiska unionens hemsida, Sammanfattningar av EU-lagstiftningen: Europeiska unionens beslut, <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=LEGISSUM:ai0036>. Senast besökt 2018-05-23.
43Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: Rättskällor inom EU-rätten,
<https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/340286.html>. Senast besökt 2018-05-23; Europeiska unionens hemsida, Sammanfattningar av EU-lagstiftningen: Europeiska unionens rättskällor, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14534>. Senast besökt 2018-05-23. 44 Mål C-428/02 punkt 42.
45Europeiska unionens hemsida, Sammanfattningar av EU-lagstiftningen: Europeiska unionens rättskällor, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14534>. Senast besökt 2018-05-23; 45Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: Rättskällor inom EU-rätten,
<https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/340286.html>. Senast besökt 2018-05-23. 46 Mål C-402 punkt 361, 363, 366, 368-370.
47 Mål C-185/95.
8
3.1.2 EU-konform tolkning och direkt effekt
rätten strävar efter enhetlighet, dvs. att medlemsländerna på ett enhetligt sätt tillämpar EU-rätten. Direktiv är inte tillämpliga direkt utan de att först inkorporeras i den nationella lagstift-ningen. domstolen har slagit fast att nationella lagstiftningen som grundades på ett EU-direktiv ska tolkas enligt s.k. EU-konform tolkning.49 Det betyder att EU’s medlemsländer ”…
är skyldig att tolka den nationella rätten mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte…”50. Detta innebär att tolkningen av nationella lagstiftningen ska ske i ljuset av direktiv för att uppnå direktivets resultat.51
Fördragen reglerar inte förhållandet mellan unionsrätten och medlemsstaterna. Det är EU-dom-stolen som har utvecklad begreppet direkt effekt.52 EU-domstolen konstaterade att fördraget kan ha direkt effekt, ”... att enligt fördragets anda, uppbyggnad och ordalydelse … skall ges
den tolkningen att den har direkt effekt och ger upphov till individuella rättigheter som det åligger de nationella domstolarna att skydda…”.53 Detta betyder att sådana bestämmelser är direkt tillämplig hos de nationella domstolarna och myndigheterna.54 Vidare medför detta att en sådan regel omfattas av principen om unionsrättens företräde.55 Ett EU-direktiv har inte direkt effekt eftersom det syftar till att uppnå vissa mål i EU’s medlemsländer samt riktas till medlemsstaterna.56 EU-domstolen fastslog ”… att ett direktiv inte i sig kan medföra
skyldig-heter för en enskild och det kan inte som sådant åberopas gentemot denne…”57. Det betyder inte att bestämmelser i ett direktiv inte har direkt effekt. EU-domstolen har fastställt ”…att
förordningar visserligen enligt bestämmelserna…”58 i artikel 249 FEUF ”… är direkt
tillämp-liga och därför redan på grund av sin rättstillämp-liga karaktär ägnade att ha direkt effekt, men att därav dock inte följer att andra slag av rättsakter som anges i den artikeln aldrig kan ha sådan effekt…”59.
3.2 EU-rättslig påverkan på svensk förvaltningsrätt
Sveriges medlemskap i EU medför vissa skyldigheter som följer av lojalitetsprincipen enligt artikel 4.3 FEU. EU har s.k. tilldelad kompetens och grunden regleras i fördragen, artiklar 2–6
49 Mål C-397/01 punkt 114,115 och 118; Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: EU-konform tolkning och direkt effekt, <https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/340289.html>. Senast besökt 2018-05-23.
50 Mål 14/83 punkt 26.
51 Se mål C-106/89 Marleasing punkt 7,8; mål C-397/01 punkt 113; Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: EU-konform tolkning och direkt effekt,
<https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/340289.html.>. Senast besökt 2018-05-23. 52 Jane Reichel, God förvaltning i EU och i Sverige, 2006, s. 47.
53 Mål 26/62.
54 Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: EU-konform tolkning och direkt effekt,
<https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/340289.html.>. Senast besökt 2018-05-23. 55 Se mål 6/64.
56 Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: EU-konform tolkning och direkt effekt,
<https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/340289.html.>. Senast besökt 2018-05-23; Se mål C-397/01.
57 Mål C-397/01 punkt 108. 58 Mål 8/81 punkt 21. 59 Ibid.
9 FEUF. De kompetenser som inte har blivit tilldelat genom fördragen tillhör EU-medlemslän-derna. Detta medför att unionsrättens företräde bara omfattar de kompetensområden som är reglerade i fördragen vilket följer av legalitetsprincipen, artikel 5 FEU.60 I sådana förhållanden ska svenska myndigheter och domstolar respektera EU-rätten och inte tillämpa motstridiga svenska bestämmelser.61
I prop. 1994/95:19 konstaterades ”…att det EU-rätten i allmänhet inte ställer några krav på
den svenska förvaltningsproceduren och därför inte har någon särställning i handlägg-ningen…”62. Dock underströks också att EU-domstolen ha utvecklat allmänna rättsprinciper som ska iakttas men att den svenska förvaltningslagen uppfyller de. Detta uttalande bekräftades i betänkande av Förvaltningslagsutredningen när det gäller dåvarande rättsläge. Dagens rätts-läge har utvecklads och ger EU-rätten större betydelse. Emellertid måste påpekas att rätts-läge inte har ändrats och EU saknar självständigt kompetens relaterad till EU-medlemsländernas interna förvaltningsrätt. Alltjämt enligt artikel 6 g FEUF har EU fått behörighet: … att vidta åtgärder
för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder… inom området för ad-ministrativt samarbete. Vidare artikel 197 punkter 1–2 FEUF slår fast att: …Medlemsstaternas faktiska genomförande av unionsrätten… ska betraktas som en fråga av gemensamt intresse… Unionen får stödja medlemsstaternas ansträngningar att förbättra sin administrativa förmåga att genomföra unionsrätten. Sådana åtgärder får bestå särskilt i att underlätta utbyte av in-formation … Ingen medlemsstat är skyldig att utnyttja detta stöd. EU’s medlemsländer är inte
skyldiga att använda sådant stöd. Ett annat sätt för EU att påverka svensk rätt, och därmed förvaltningsrätten, sker genom sekundärlagstiftning (se avsnitt 3.1.1). Exempel på sådana rätts-akter som påverkar förvaltningsrätten är direktiven om offentlig upphandling63, personsrörlig-hetsdirektivet64, tjänstedirektivet65 och varuförordningen66. Dessa rättsakter reglerar handlägg-ningsregler inom respektive tillämpningsområde.67
EU-länderna har s.k. processuell autonomi68. Detta innebär att det är medlemsstaternas förvalt-ningsmyndigheter som ska tillämpa EU-rätten i enlighet med nationella inhemska förfarande-regler. EU-domstolen fastslog ”…att i avsaknad av gemenskapsbestämmelser inom området,
ankommer det på varje medlemsstat att i sin interna rättsordning utse de behöriga domstolarna och fastställa de processuella regler som gäller för de förfaranden som är avsedda att säker-ställa skyddet av de rättigheter som enskilda har till följd av den direkta effekten av gemen-skapsrätten…”69. EU-domstolen påpekade att ”…dessa processuella regler kan emellertid
var-ken vara mindre förmånliga än de som rör liknande förfaranden av intern art…”, s.k. effekti-vitetsprincipen. Såväl som dessa processuella regler kan inte heller ”… göra det praktiskt taget
60 Jane Reichel, God förvaltning i EU och i Sverige, 2006, s. 51. 61 Prop. 1994/95:19 s.529f. och SOU 2010:29 s. 64.
62 Prop. 1994/95:19 s. 530.
63 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.
64 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.
65 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden.
66 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler för produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat.
67Artikel 6g och 197 punkter 1-2 FEUF samt SOU 2010:29 s.64- 66. 68 Se mål 33/76 punkt 5.
10
omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som ges genom gemenskapernas rättsord-ning…”70, s.k. ekvivalensprincipen eller likvärdighetsprincipen.71 EU-domstolen har etablerat, utvecklad och bekräftad dessa principer i flera mål.72
3.2.1 Allmänna rättsprinciper
EU:s allmänna rättsprinciper kan indelas i de övergripande principer samt de materiella och förvaltningsprocessuella principerna. De övergripande rättsprinciper rör EU-rättens grundläg-gande drag och förhållandet mellan EU och medlemsländerna. Till dessa hör bl.a. principen om
unionsrättens företräde och lojalitetsprincipen. De materiella principer och
förvaltningsproces-suella principer rör applikationen av den materiella EU-rätten. Till dessa hör bl.a.
proportion-alitetsprincipen (avsnitt 4.2) och kravet på god förvaltning (avsnitt 3.2.2).73
Inom svensk offentlig rätten sker en liknande uppdelning. Exempelvis principen om kommunal
självstyrelse74 tillhör de övergripande principerna. Objektivitetsprincipen75 och
offentlighets-principen76 tillhör den andra kategori som avser den processuella delen. Det finns även en annan
utgångspunkt att dela upp principerna efter inom den offentlig rätten. Sådana som rör juridisk metod, tolkning och rättstillämpning, den rättsliga ramen för agerande. Principerna som avser ramen för agerande kan emellertid delas in i materiella och formella principer, eller principer som avser det materiella innehållet i ett beslut och processuella/förfarande principer. Principer som är främst av intresse i aktuellt sammanhang är principer som handlar om förfarande/pro-cessuella principer.77
Offentlighetsprincipen utvecklades i Sverige sedan 1766 i tryckhetsförordningen.78 Legalitets-principen och objektivitetsLegalitets-principen reglerades i 1974, RF. Förvaltningsförfarande reglerades i en enhetlig och samlad reglering i 1971, FL (1971), (se avsnitt 2.2). Detta medför att principer som kommunikationsskyldighet, partsinsyn och motiveringsskyldighet kodifierades. Service-skyldighet reglerades i 1986, FL (1986). Objektivitetsprincipen reglerades i 1974, RF. Proport-ionalitetsprincipen är inte kodifierad i den gällande förvaltningslagen (1986). I den nya
70 Ibid.
71 SOU 2010:29 s. 65–66 och H. Wenander, Skydd för berättigande förväntningar i svensk förvaltningsrätt? -
Negativ rättskraft, EU-rätt och styrning av förvaltningen, Förvaltningsrättslig tidskrift, (2017), (4), s. 643.
72 Se målen 33/76, 45/76, C-312/93, och C-430/93.
73 Lena Marcusson (red) m fl, Offentligrättsliga principer, 2017, s. 13. 74 RF 1:1.
75 Objektivitetsprincipen innebär att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska vara sakliga och opartiska, RF 1:9.
76 Offentlighetsprincipen omfattar yttrandefriheten (RF 2:1 punkt.1), meddelarfriheten (TF 1:1 3st. och 1:2 YGL) och allmänna handlingars offentlighet (TF 2:1) samt förhandling offentlighet (RF 2:11 st. 2). Se även
Skatteverkets hemsida, Rättslig vägledning: Offentlighetsprincipen,
<https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2018.3/329065.html>. Senast besökt 2018-05-23. 77 Lena Marcusson (red) m fl, Offentligrättsliga principer, 2017 s. 13.
78Jonas Nordin, 1766 års tryckfrihetsförordning: Bakgrund och betydelse,
<http://www.kb.se/Dokument/Aktuellt/publikationer/TF%201766,%20Nordin,%20liten.pdf>. Senast besökt 2018-05-23.
11 ningslagen däremot under rubriken grunder för god förvaltning framkommer proportionalitets-principen, förvaltningslagen (2017) 5§. Detta paragrafen omfattar också legalitetsprincipen och objektivitetsprinciperna som redan finns i RF.79
EU:s rättens allmänna principer som principen om unionens företräde, direkt effekt, lojalitets-principen, effektivitetslojalitets-principen, proportionalitetslojalitets-principen, EU-konform tolkning och princi-pen om nationell processuell autonomi påverkar den svenska rätten och därmed den svenska förvaltningsrätten. De grundläggande och fundamentala rättigheterna som regleras i EU-stad-gan (se avsnitt 3.1.1) måste också respekteras vid tillämpningen av EU-rätten. EU-domstolen hänvisade till EU-stadgan innan den var bindande. Första gången som EU-domstolen hänvisade till stadgan gällde artikel 47. EU-domstolen fastslog att ”Principen om ett effektivt
domstols-skydd utgör enligt fast rättspraxis en allmän princip för gemenskapsrätten…samt bekräftats i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna…”80. Även prin-cipen om god förvaltning, som är främst av intresse i aktuella sammanhang, hänvisade EU-domstolen på liknande sätt i målet T-54/9981.82 Principen om god förvaltning, artikel 41 EU-stadga, kommer diskuteras nedan (se avsnitt 3.3).
Rätten till domstolsprövning avser ett effektivt domstolsskydd, och därmed rätten till effektivt rättsmedel som omfattas av artikel 47 i EU-stadga. Denna rätt finns också reglerad i artikel 13 i EKMR. EU-rättens skydd enligt denna principen är mer omfattande. Artikel 6.1 i EKMR be-gränsar detta principen till att gälla civila rättigheter och skyldigheter medan EU-rätten inte har någon sådan begränsning och detta pga. rättsstatsprincipen, the Rule of law. EU-domstolen på-pekar att EU är grundad på rättsstatsprincipen. I den engelska versionen av domen i målet 294/83 EU- domstolen utrycker det på följande sätt: ”… It must first be emphasized …that the
European Economic Community is a Community based on the rule of law…”83. Vidare, den enda kravet som följer av rättigheten till ett effektivt domstolsskydd inom EU-rätten är laglig-hetsprövning av beslut som tagits av nationella domstolar. Denna rättighet ger inte rätt till en lämplighetsprövning, som förekommer i svenska förvaltningsdomstolar. Inom svenska förvalt-ningsförfarandet denna rättighet motsvarighet i 22 och 22a §§ i nuvarande förvaltningslagen (1986).84 Men även enligt artikel 47 EU-stadga: ”…var och en har rätt att inom skälig tid få
sin sak prövad…”. I artikel 41 EU-stadga krävs en skyndsam handläggning på myndighetsnivå.
I Sveriges nuvarande förvaltningsrätt sakna dessa mekanismer relaterade till dröjsmålstalan. Liknande regler i svenska rätt finns idag endast inom område som regleras genom implemen-terade EU direktiv (avsnitt 3.2). Således det finns behov i svenska förvaltningsrätten för såna mekanismer (se avsnitt 4.2).85
Förvaltningsförfarande ska vara öppet, förutsebar och rättssäker. Dessa krav ska leda till korrekt tillämplig av EU-rätten och ha koppling till direkt effekt, unionsrätts företräde principen och lojalitetsprincipen.86
79 Lena Marcusson (red) m fl, Offentligrättsliga principer, 2017s. 13-14. 80 Mål C-432/05, punkt 37. 81 Se mål T-54/99 punkt 48. 82 SOU 2010:29 s. 68. 83 Mål 294/83, punkt 23. 84 SOU 2010:29 s.79-82. 85 SOU 2010:29 s. 84-87.
12
3.2.2 God förvaltningsprincipen
Rätten till god förvaltning är reglerad i EU-stadga, artikel 41 EU-stadga. Enligt Artikel 41 (1) EU-stadgan har alla ”…har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och
inom skälig tid…”. Detta återspeglar kravet på skyndsam handläggning och kallas omsorgprincipen. Artikel ger också såna rättigheter som bl.a.: rätten att bli hörd (artikel 41
punkt 2(a) EU-stadga), akt insyn och kommunikation (artikel 41 punkt 2(b) EU-stadga), myndigheternas utredningsskyldighet och motiveringsskyldigheten (artikel 41 punkt 2 (c) EU-stadga). Det framkommer av artikel att den vänder sig till ”…unionens institutioner, organ och
byråer…”87. EU- domstolen konstaterade att denna rättsprincip ska EU-medlemsstater tillämpa. EU- domstolen förklarade att ”… Vad gäller rätten till god förvaltning, som föreskrivs i artikel
41 i stadgan, erinrar domstolen om att denna rättighet återspeglar en allmän unionsrättslig princip. …. att när en medlemsstat genomför unionsrätten, är de krav som följer av rätten till god förvaltning… tillämpliga i ett förfarande för beviljande av alternativt skydd, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, som genomförs av den behöriga nationella myndigheten…”88.Detta innebär att i förvaltningsförfarande ska god förvaltningsprincipen ska respekteras.89
Rätten att bli hörd är relaterad både till artikel 48 stadga och artikel 41 punkt 2 (a) EU-stadga och därmed en del av god förvaltningsprincipen. I EU-domstolens praxis används benämning rätt till försvar och det är ett samlingsbegrepp för olika rättigheter som bl.a. rätten att bli hörd som är främst av intresse här.90EU- domstolen fastslog att ”… Inom ramen för
grunderna om åsidosättande av rätten till försvar har sökandena väsentligen utvecklat tre särskilda delgrunder. Den första delgrunden gäller åsidosättande av rätten att yttra sig. Den andra delgrunden avser åsidosättande av rätten att få tillgång till handlingarna i målet. Den tredje delgrunden slutligen avser åsidosättande av principerna om god förvaltningssed, objektivitet och opartiskhet…”91. Enligt artikel 41 punkt 2 (a) i EU-stadga: ”…var och en har
rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne…”. EU- domstolen konstaterade att rätten att bli hört gäller i alla förfaranden som inletts mot en person som kan leda till en åtgärd som har en negativ inverkan på den personen och är en grundläggande EU-rättslig princip som måste garanteras även när sådana regler saknas för det aktuella förfarandet.92 EU-domstolen förklarade att ”…denna
princip innebär ett krav på att de som ett beslut, vilket på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen, riktar sig till bereds tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt…”93. EU- domstolen fast slog att ”… iakttagande av rätten till försvar utgör en
allmän gemenskapsrättslig princip som är tillämplig så snart myndigheterna avser att vidta en åtgärd gentemot en person som går denne emot… Personer till vilka ett beslut som påtagligt påverkar deras intressen riktas ska, med stöd av denna princip, ges möjlighet att på ett meningsfullt sätt framföra sina synpunkter med avseende på de uppgifter som myndigheten avser att lägga till grund för sitt beslut… Denna skyldighet åvilar myndigheterna i medlemsstaterna när de fattar beslut som faller inom gemenskapsrättens tillämpningsområde,
87Artikel 41 punkt 1 EU-stadga; Jane Reichel, God förvaltning i EU och i Sverige, 2006, s. 291. 88Mål C-604/12 punkt 49-50.
89 SOU 2010:29 s. 69-70; Lena Marcusson (red) m fl, Offentligrättsliga principer, 2017, s. 57, 65. 90 Jane Reichel, God förvaltning i EU och i Sverige, 2006, s. 389ff.
91 Mål T 191/98 punkt 91. 92 Mål C-135/92 punkt 39. 93 Mål C-32/95 punkt 21.
13
även om något sådant krav avseende förfarandet inte uttryckligen föreskrivs i gemenskapsrätten…”94.95
Nästa är rätten till aktinsyn som är också en del av god förvaltningsprincipen. Enligt artikel 41 punkt 2 (b):”… var och en skall ha tillgång till de akter som berör honom eller henne, med
förbehåll för berättigade intressen vad avser sekretess, tystnadsplikt och affärshemlighet…”.
EU- domstolen fast slog att ”…rätten till insyn i akten utgör en grundläggande
gemenskaps-rättslig princip som skall iakttas under alla omständigheter…”96. EU-domstolen påpekar att ”…de allmänna rättsprinciper i gemenskapsrätten som reglerar rätten till insyn… syftar
såle-des till att garantera att olika rättigheter vad avser rätten till försvar kan utövas på ett ända-målsenligt sätt, däribland rätten att yttra sig…”97. Inom svenska förvaltningsförande motsva-righeten till rätten till aktinsyn är partsinsyn och kommunikationsplikten som regleras än så länge i 16 och 17 §§ i förvaltningslagen (1986). 98
Vidare, motiveringsskyldigheten är som också del av principen om god förvaltning som EU-domstolen kräver att EU-medlemsländerna ska tillämpa. Motiveringsskyldigheten framkom-mer i artikel om god förvaltning, artikel 41 punkt 2 (c) EU-stadga och säger att ”…
förvalt-ningen är skyldig att motivera sina beslut…”. EU-domstol menar att ”… det viktigt att det finns rättsmedel mot varje beslut av en nationell myndighet som innebär att denna rättighet inte be-viljas, så att den enskildes rättigheter kan ges ett effektivt skydd …den behöriga nationella myndigheten …är skyldig att underrätta … om skälen till avslagsbeslutet, antingen i själva beslutet eller i ett senare meddelande på deras begäran…”99. Därmed utgör den en garanti för enskilda att säkerställa enskildas rättighet, så som rätt till domstolsprövning. Vidare EU- dom-stolen förklarar att ”…dessa krav i gemenskapsrätten, dvs. att det finns rättsmedel och att
mo-tiveringsskyldighet föreligger, gäller dock, mot bakgrund av deras syfte, endast slutgiltiga be-slut varigenom en begäran om erkännande av likvärdighet avslås och inte yttranden eller andra åtgärder som utgör ett led i förberedelsen eller utredningen…”100. Motiveringsskyldigheten är också en del av en effektiv domstolskontroll och en sådan måste ”…måste kunna omfatta
lag-ligheten av skälen till det överklagade beslutet, förutsätter generellt att den domstol som prövar saken skall kunna kräva att den behöriga myndigheten redovisar sina skäl till beslutet...”101. Inom svenska förvaltningsförandet är motsvarigheten till motiveringsskyldigheten moti-verings- och underrättelseskyldigheten som regleras för närvarande i 20 och 21 §§ förvaltnings-lagen (1986). 102
Sista principen som omfattas av god förvaltningsprincipen är omsorgprincipen och den regleras i artikel 41 punkt 1 i EU-stadga. Enligt artikel 41 punkt 1: ”…Var och en har rätt att få sina
angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner och
94 C-349/07 punkt 36,37,38. 95 SOU 2010:29 s. 72-73. 96 C-185/95 punkt 79. 97 C-51/92 punkt 76. 98 SOU 2010:29 s.73-75. 99 Mål C-222/86 punkt 14–15. 100 Mål C-222/86 punkt 16. 101 Mål 222/86 punkt 15.
14
organ…”. EU- domstolen påpekade att ”… att den behöriga institutionen är skyldig att om-sorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta…”103. Inom svenskt för-valtningsförfarande är motsvarigheten till omsorgprincipen myndigheternas utredningsansvar principen och officialprincipen. Nuvarande förvaltningslagen (1986) regleras de inte uttryckli-gen men kan tolkas utifrån i 8 § förvaltningsprocesslauttryckli-gen (1971:291) (FPL), 4 och 7 §§ förvalt-ningslagen (1986). Samt i RF 1:9 regleras objektivitetsprincipen (se avsnitt 3.2.1).104
103 Mål C-269/90 punkt 14.
15
4. Ny Förvaltningslagen (2017)
Ett lagstiftningsarbete är en utvecklad process som inleds med att en kommitté utreder en viss fråga efter de direktiv som regeringen gett och sedan föreslår ny lagtext. Därefter skickas för-slaget på remiss till berörda organ, myndigheter, organisationer, kommuner m.fl. Efter det skickar regeringen en lagremiss till Lagrådet som kontrollerar att förslaget inte strider mot nå-gon lag. Vidare sker det en bearbetning i det ämnesansvariga departementet som resulterar i en proposition. Denna omfattas av lagtextförslag med motivering och skickas sedan till riksdagen som därefter utskottsbehandlar propositionen i ett av sina utskott. Efter en majoritetsröstning för förslaget utfärdas en ny lag. Samma process genomgick den nya förvaltningslagen (2017). Det finns ett betänkande SOU 2010:29 som utredde nuvarande förvaltningslagen (1986) och även undersökte den svenska förvaltningsrätten i ett internationellt sammanhang.105 Det finns kommentarer av departementet i Ds 2010:47, En ny förvaltningslag: Remissyttrande över
för-valtningslagensutredningens betänkande (SOU 2010:29). Lagens proposition finns i prop.
2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning- ny förvaltningslag.
Svensk förvaltningsrätt har fokus bl.a. i rättssäkerheten. Rättssäkerheten står även i fokus i den nya förvaltningslagen (2017). Målet med den nya lagen är att utforma en tydligare och mer heltäckande reglering. Detta medför behovet av en bättre och säkrare handläggning, att kodifi-era allmänna principer som utvecklades bl.a. genom praxis, men även språkliga och redaktion-ella justeringar i bestämmelserna som förs över. Detta ha med sig tydligare reglering av om-prövning/rättelse och överklagande men även tydligare reglering av utredningsansvaret, an-passning till ny informationsteknologi samt bättre systematik och modernare språk. Till och med anpassning till EU-rätten ligger till grund. 106
Den nya förvaltningslagen (2017) använder inte begreppet myndighetsutövning. Redaktionella justeringar i paragrafer om tillämpningsområdet av lagen. Lagen innehåller grunder för god förvaltning och krav på ärendehandläggningen. Strukturen av lagen är enligt ett ärendes gång från väckande, beredning och beslut, liksom förvaltningslagen (1986). Den nya förvaltningslagen (2017) medför också ändring av överinstans efter överklagande.107 Mer översiktligt kan man se ändringarstyper eller anledningar till förändringar i avsnittet nedan (4.1). Vidare inom aktuella sammanhanget diskuteras de ändringar som påverkades av EU-rätten (avsnitt 4.2).
4.1. Jämförelse mellan förvaltningslagen (2017) och förvaltningslagen (1986)
Förvaltningslagens (2017) motsvarigheter i förvaltningslagen (1986) samt beskrivning av vilka typer av ändringar har gjorts.
105Christina Ramberg m fl, Rättskällor: en introduktion i kritiskt tänkande, 2018, s. 46–47; SOU 2010:29 s. 21– 31, 63f.
106 SOU 2010:29 s. 63f, 21-31; Prop. 2016/17s. 23, 286-338.
16
Förvaltningslag (2017) Förvaltningslag (1986) Ändringars typer /Anled-ningar
Kommentar 1§ Lagen gäller i
förvalt-ningsområde
motsvarar i huvudsak1§108 redaktionella justeringar109 nationellt behov.
2§ Undantag för kommunala
ärenden där besluten kan laglighetsprövas
motsvarar 31§110 friskrivning och begräns-ning behov 111
nationellt behov.
3§ Undantag för
brottsbe-kämpande verksamhet
motsvarar i huvudsak 32§112 förtydligande113 nationellt behov.
4§ Avvikande bestämmelser
i andra lagar eller i förord-ningar
motsvarar 3§ första stycket114 förtydligande115 nationellt behov.
5§ Legalitet, objektivitet och
proportionalitet
finns inte motsvarighet116 nationellt behov av kodifi-eringen117
nationellt behov med inslag av EU-rättens in-verkan.
6§ Service motsvarar i huvudsak 4§118 tydliggörs och modernise-ras119
nationellt behov.
7§ Tillgänglighet motsvarar 5 §120 tydliggörs och modernise-ras121
nationellt behov
8§ Samverkan motsvarar 6§ och till en del andra meningen i 7§122
tydliggörs och modernise-ras123
nationellt behov.
9§ Utgångspunkter för
hand-läggningen
motsvarar i huvudsak 7§ första meningen och till en del andra stycket i 14§124
tydliggörs125 nationellt behov.
10§ Partsinsyn motsvarar i huvudsak 16§126 redaktionella och tydliggö-rande justeringar127
nationellt behov med EU-rättslig inverkan.
11§ Åtgärder om
handlägg-ningen försenas: underrät-telse
finns inte motsvarighet128 internationellt och nation-ellt behov av kodifie-ringen129
EU-rättslig in-verkan.
12§ Åtgärder om
handlägg-ningen försenas: 6 månaders regel
finns inte motsvarighet130 internationellt och nation-ellt behov av kodifie-ringen131 EU-rättslig in-verkan. 108 Prop. 2016/17:180 s. 286. 109 SOU 2010:29 s. 116; Prop. 2016/17:180 s. 25ff. 110 Prop. 2016/17:180 s. 287. 111 SOU 2010:29 s. 121; Prop. s. 27. 112 Prop. 2016/17:180 s. 287. 113 SOU 2010:29 s. 123; Prop. s. 33. 114 Prop. 2016/17:180 s.288. 115 SOU 2010:29 s. 127, 136; Prop 2016/17:180 s. 37-46. 116 Prop. 2016/17:180 s. 289. 117 SOU 2010:29 s. 141, 146ff, 155, 181-184; Prop. 2016/17: 180 s. 57-64. 118 Prop. 2016/17:180 s. 291. 119 SOU 2010:29 s. 188, 204f; Prop 2016/17:180 s. 64-73. 120 Prop. 2016/17:180 s. 292. 121 SOU 2010:29 s. 188, 206f; Prop 2016/17:180 s. 64-73. 122 Prop. 2016/17:180 s. 292. 123 SOU 2010:29 s. 188, 211f; Prop 2016/17:180 s. 64-73. 124 Prop. 2016/17:180 s. 294. 125 SOU 2010:29 s. 218, 226-230; Prop 2016/17:180 s. 73-77. 126 Prop. 2016/17:180 s. 294. 127 SOU 2010:29 s. 233, 234, 245-250; Prop. 2016/17:180 s. 77-81. 128 Prop. 2016/17:180 s. 295. 129 SOU 2010:29 s. 297ff; Prop. 2016/17:180 s. 109-112. 130 Prop. 2016/17:180 s. 296. 131 SOU 2010:29 s. 297ff; Prop. 2016/17:180 s. 112-129.
17
13§ Tolkning och
översätt-ning
motsvarar till en del 8§132 tydliggörs och skärps133 nationellt behov.
14§ Ombud och biträde motsvarar till en del 9§134 tydliggörs och redaktion-ella justeringar135
nationellt behov.
15§ Ombud och biträde:
be-hörighet
finns inte motsvarighet136 behov av kodifieringen137 nationellt behov
16§ Jäv: jävsgrunder motsvarar i huvudsak 11§138 överföring med språklig modernisering och tydlig-görs139
nationellt behov.
17§ Jäv motsvarar i huvudsak 12§ första stycket140
överföring med språklig modernisering och tydlig-görs141
nationellt behov.
18§ Jäv motsvarar i huvudsak 12§andra och tredje styck-ena142
överföring med språklig modernisering och tydlig-görs143
nationellt behov.
19§ Ärende: Framställningar
från enskilda
finns inte motsvarighet144 behovet av för kodifiering för att bl.a. direkt tillämpa denna paragraf och inte an-vända sig av specialförfatt-ning145
nationellt behov.
20§ Åtgärder för att rätta till
brister i en framställning
finns inte motsvarighet146 behovet av kodifiering för att bl.a. tydliggöra147
nationellt behov.
21§ Bekräftelse av
hand-lingar
motsvarar till en del 10§ tredje stycket148
tydliggöra149 nationellt behov.
22§ Hur ankomstdagen för
handlingar bestäms
motsvarar 10§ första stycket och till en del 10§ andra stycket150
tydliggöra151 nationellt behov.
23§ Utredningsansvaret finns inte motsvarighet152 tydliggöra och kodifiera153 nationellt behov med EU-rättslig inverkan.
24§ När får man lämna
upp-gifter muntligt?
motsvarar till en del 14§ första stycket154
tydliggöra155 nationellt behov.
25§ Kommunikation motsvarar till en del 17§156 utvidgas157 nationellt behov. 132 Prop. 2016/17:180 s. 299. 133 SOU 2010:29 s. 313; Prop. 2016/17:180 s.280f. 134 Prop. 2016/17:180 s. 299. 135 SOU 2010:29 s. 319-326; Prop. 2016/17:180 s.89-93. 136 Prop. 2016/17:180 s. 300. 137 SOU 2010:29 s. 320-327.; Prop. 2016/17:180 s.89-93. 138 Prop. 2016/17:180 s. 302. 139 SOU 2010:29 s. 338-350.; Prop. 2016/17:180 s. 94-98. 140 Prop. 2016/17:180 s. 303. 141 SOU 2010:29 s. 338-350.; Prop. 2016/17:180 s. 98-101. 142 Prop. 2016/17:180 s. 304. 143 SOU 2010:29 s. 338-350.; Prop. 2016/17:180 s. 98-101. 144 Prop. 2016/17:180 s. 304. 145 SOU 2010:29 s. 372-373; Prop. 2016/17:180 s.130-134. 146 Prop. 2016/17:180 s. 306. 147 SOU 2010:29 s.374-375; Prop. 2016/17:180 s.134-136. 148 Prop. 2016/17:180 s. 306. 149 SOU 2010:29 s.387-393; Prop. 2016/17:180 s. 136-138. 150 Prop. 2016/17:180 s. 307. 151 SOU 2010:29 s.387-393; Prop. 2016/17:180 s.139-147. 152 Prop. 2016/17:180 s. 308. 153 SOU 2010:29 s. 397, 416ff; Prop. 2016/17:180 s. 147-151. 154 Prop. 2016/17:180 s. 309. 155 SOU 2010:29 s. 421-423; Prop. 2016/17:180 s. 151-154. 156 Prop. 2016/17:180 s. 310. 157SOU 2010:29 s. 441-454; Prop. 2016/17:180 s. 154-171, 281.
18
26§ Remiss motsvarar till en del 13§158 utvidgas159 nationellt behov.
27§ Dokumentation av
upp-gifter
motsvarar till en del 15§160 utvidgas och tydliggörs161 nationellt behov.
28§ Hur beslut fattas motsvarar i huvudsak 18§ första stycket162
tydliggörs163 nationellt behov.
29§ Omröstning motsvarar i huvudsak 18§ andra och fjärde styckena och till en del 18§ tredje stycket164
tydliggörs165 nationellt behov.
30§ Reservation och
avvi-kande mening
motsvarar i huvudsak19§166 redaktionella justeringar och tydliggörs167
nationellt behov.
31§ Dokumentation av
be-slut
finns inte motsvarighet168 kompletteringsbehov169 nationellt behov.
32§ Motivering av beslut motsvarar till en del 20§170 en viss skärpning171 nationellt behov med EU-rättslig inverkan.
33§ Underrättelse om
inne-hållet i beslut och hur ett överklagande går till
motsvarar i huvudsak 21§ tredje stycket och till en del 21§första och andra styck-ena172
aktualisera, skärpa och tydliggöra173
nationellt behov.
34§ Underrättelse om
inne-hållet i beslut och hur ett överklagande går till
motsvarar 21§ fjärde stycket174
aktualisera, skärpa och tydliggöra175
nationellt behov.
35§ När beslut får
verkstäl-las
finns inte motsvarighet176 behov av kodifiering177 nationellt behov.
36§ Rättelse av skrivfel och
liknande
motsvarar 26§ första me-ningen178
behov av kodifiering179 nationellt behov.
37§ När en myndighet får
ändra ett beslut
finns inte motsvarighet180 behov av kodifiering181 nationellt behov.
38§ När en myndighet ska
ändra ett beslut
motsvarar i huvudsak 27§ första stycket och till en del 27§ andra stycket182
behov av kodifiering183 nationellt behov.
158 Prop. 2016/17:180 s. 313. 159 SOU 2010:29 s. 458-462; Prop. 2016/17:180 s. 171-174. 160 Prop. 2016/17:180 s. 314. 161 SOU 2010:29 s. 465-472; Prop. 2016/17:180 s. 174-178, 282. 162 Prop. 2016/17:180 s. 315. 163 SOU 2010:29 s. 473-478; Prop. 2016/17:180 s. 178-181. 164 Prop. 2016/17:180 s. 317. 165 SOU 2010:29 s. 473-478; Prop. 2016/17:180 s. 178-181. 166 Prop. 2016/17:180 s. 318. 167 SOU 2010:29 s. 478-479; Prop. 2016/17:180 s. 181-183. 168 Prop. 2016/17:180 s. 319. 169 SOU 2010:29 s. 488-489; Prop. 2016/17:180 s. 183-184. 170 Prop. 2016/17:180 s. 320. 171 SOU 2010:29 s. 505-516; Prop. 2016/17:180 s. 186-204. 172 Prop. 2016/17:180 s. 323. 173 SOU 2010:29 s. 527-532; Prop. 2016/17:180 s. 204-209. 174 Prop. 2016/17:180 s. 325. 175 SOU 2010:29 s. 527-532; Prop. 2016/17:180 s. 204-209. 176 Prop. 2016/17:180 s. 325. 177 SOU 2010:29 s. 540-545; Prop. 2016/17:180 s. 209-218. 178 Prop. 2016/17:180 s. 327. 179 SOU 2010:29 s. 586f; Prop. 2016/17:180 s. 226f. 180 Prop. 2016/17:180 s. 328. 181 SOU 2010:29 s. 579-596; Prop. 2016/17:180 s. 227-235. 182 Prop. 2016/17:180 s. 330. 183 SOU 2010:29 s. 579-596; Prop. 2016/17:180 s. 235-237.
19
39§ När en myndighet får
ändra ett beslut som har överklagats
motsvarar till en del 27§ andra stycket184
behov av kodifiering185 nationellt behov.
40§ Till vilken myndighet
överklagas beslut?
motsvarar i huvudsak 22a§186 redaktionella justeringar187 nationellt behov.
41§ Vilka beslut får
överkla-gas?
finns inte motsvarighet188 kodifiering189 nationellt behov med EU-rättslig inverkan.
42§ Vem får överklaga ett
beslut?
motsvarar i huvudsak 22§190 redaktionella justeringar191 nationellt behov.
43§ Hur överklagar man ett
beslut?
motsvarar 23§ första stycket och andra stycket första me-ningen192
redaktionella justeringar och omstrukturering193
nationellt behov.
44§ Överklagandetid motsvarar i huvudsak 23§ andra stycket andra och tredje meningarna194 redaktionella justeringar och omstrukturering195 nationellt behov. 45§ Beslutsmyndighetens åt-gärder motsvarar i huvudsak 24§ första och andra styckena och tredje stycket första me-ningen196 redaktionella justeringar och tydliggörs197 nationellt behov. 46§ Beslutsmyndighetens åt-gärder
motsvarar i huvudsak 25§och till en del 28§198
redaktionella justering-ar och tydliggörs199
nationellt behov.
47§ Överinstansens åtgärder motsvarar till en del 24§ tredje stycket andra meningen200
klargjorts och redaktion-ella justeringar201
nationellt behov.
48§ Överinstansens åtgärder motsvarar 29§202 redaktionella justeringar men samma innebörd203
nationellt behov.
49§ Föreläggande när
hand-läggningen har försenats
finns inte motsvarighet204 Internationellt och nation-ellt behov av kodifieringen 205 EU-rättslig in-verkan. 184 Prop. 2016/17:180 s. 330. 185 SOU 2010:29 s. 579-596; Prop. 2016/17:180 s. 237-242. 186 Prop. 2016/17:180 s. 331. 187 SOU 2010:29 s. 605-608; Prop. 2016/17:180 s. 245-248. 188 Prop. 2016/17:180 s. 332. 189 SOU 2010:29 s. 614; Prop. 2016/17:180 s. 251-255, 256-260. 190 Prop. 2016/17:180 s. 333. 191 SOU 2010:29 s. 605, 658; Prop. 2016/17:180 s. 261ff. 192 Prop. 2016/17:180 s. 334. 193 SOU 2010:29 s. 605, 668; Prop. 2016/17:180 s. 263ff. 194 Prop. 2016/17:180 s. 335. 195 SOU 2010:29 s. 672; Prop. 2016/17:180 s. 265ff. 196 Prop. 2016/17:180 s. 335. 197 SOU 2010:29 s. 673ff; Prop. 2016/17:180 s. 266-269. 198 Prop. 2016/17:180 s. 336. 199 SOU 2010:29 s. 673ff; Prop. 2016/17:180 s. 269-272. 200 Prop. 2016/17:180 s. 337. 201 SOU 2010:29 s. 673-675; Prop. 2016/17:180 s. 272-274. 202 Prop. 2016/17:180 s.337. 203 SOU 2010:29 s. 677ff; Prop. 2016/17:180 s. 274f, 337. 204 Prop. 2016/17:180 s. 338. 205 SOU 2010:29 s. 253-309; Prop. 2016/17:180 s. 112-129.
