C-uppsats från Miljövetarprogrammet, 2020
Hanna Jansson
Förutsättningar för
implementering av
mångfunktionella grönblå
strukturer
En kvalitativ studie av Hyllie i Malmö stad
Rapporttyp Report category Licentiatavhandling Examensarbete AB-uppsats C-uppsats D-uppsats Övrig rapport Språk Language Svenska/Swedish Engelska/English Titel
Förutsättningar för implementering av mångfunktionella grönblå strukturer - En kvalitativ studie av Hyllie i Malmö stad Title
Prerequisites for implementation of multi-functional green-blue structures - A qualitative study of Hyllie in the city of Malmö
Författare
Hanna Jansson Author Hanna Jansson
Sammanfattning
Stadsplanerare står inför framtida utmaningar med fortsätt förtätning av städer och ökade risker i och med klimatförändringarna. För att få plats för alla samhällsfunktioner som behövs i de kompakta städerna, däribland klimatanpassningsåtgärder, finns det ett behov av mångfunktionella lösningar. Grönblå infrastruktur har en mångfunktionell karaktär och kan användas för att kombinera hantering av översvämningar, värmeböljor och andra samhällsfunktioner i samma lösningar. Trots att dessa fördelar är tydliga i forskningen kvarstår det svårigheter i att implementera lösningarna i praktiken. Syftet med denna uppsats är att studera förutsättningar för implementering av mångfunktionella grönblå lösningar. Detta har gjorts i tidigare studier, men inte med fokus på planering av nya stadsdelar, vilket kommer vara fokus i denna studie där stadsdelen Hyllie i Malmö används som studieobjekt. Analysen grundas på kvalitativa semistrukturerade intervjuer med tjänstemän från olika avdelningar på kommunen som är involverade i stadsplaneringen. Resultatet visar att de främsta förutsättningarna för implementering är väl fungerande samverkan, kunskap, regleringsmöjligheter, finansiella resurser och politiskt stöd för prioritering av grönblå strukturer. För att förbättra dessa förutsättningar finns det möjligheter för kommunen att utveckla samverkan inom organisationen och med utomstående aktörer och gå mot mer förenade mål och gemensamt ansvar. En annan möjlighet är att genom arbetet i pilotprojekt utveckla nya lösningar för reglering samt öka kunskapen om grönblå strukturer. Här är utmaningen att integrera erfarenheterna i projekten i kommunens kärnarbete.
Abstract
Urban planners will have to handle future challenges due to the densification of cities and the increased risks resulting from climate change. In order to accommodate all the community functions needed in the compact cities, including climate adaptation measures, there is a need for multifunctional solutions. Green-blue infrastructure is multifunctional in its nature and can be used to combine management of floods, heat waves and other community functions in the same solutions. Although these benefits are clear in research, difficulties remain in implementing the solutions in practice. The aim of this paper is to study the prerequisites for implementing multifunctional green-blue solutions. This has been done in previous studies, but not with a focus on planning new neighbourhoods, which will be the focus of this study where the Hyllie district in Malmö is used as a study object. The analysis is based on qualitative semi-structured interviews with officials from various departments of the
municipality who are involved in urban planning. The results show that the main prerequisites for implementation are well-functioning collaboration, knowledge, regulatory opportunities, financial resources and political support for prioritizing green-blue structures. To improve these conditions, there are opportunities for the municipality to develop collaboration within the organization and with external actors and move towards more unified goals and shared responsibility. Another possibility is to work with pilot projects to develop new solutions for regulation and to increase the knowledge of green-blue structures. Here, the challenge is to integrate the experience of the projects into the municipality's core work. ISBN _____________________________________________________ ISRN LIU-TEMA/MV-C—20/24--SE _________________________________________________________________ ISSN _________________________________________________________________
Serietitel och serienummer
Title of series, numbering
Handledare
Sofie Storbjörk Tutor Sofie Storbjörk
Nyckelord
Mångfunktionalitet, Grönblå infrastruktur, klimatanpassning, dagvattenhantering, utmaningar, möjligheter, Sverige, storstadskommun, stadsdel Keywords
Multifunctionality, Green-blue infrastructure, climate change adaptation, stormwater management, challenges, opportunities, Sverige, cities, district
Date 2020-06-12
URL för elektronisk version http://www.ep.liu.se/index.sv.html
Tema Miljöförändring, Miljövetarprogrammet
Department of Thematic Studies – Environmental change Environmental Science Programme
Förord
Jag vill tacka de respondenter i Malmö som tog sig tid till att medverka i denna studie med sina värdefulla erfarenheter. Jag vill även tacka min handledare Sofie Storbjörk som har stöttat mig genom denna uppsats med givande kommentarer och rådgivning.
Hanna Jansson 2020-05-18 Sammanfattning
Stadsplanerare står inför framtida utmaningar med fortsätt förtätning av städer och ökade risker i och med klimatförändringarna. För att få plats för alla samhällsfunktioner som behövs i de kompakta städerna, däribland klimatanpassningsåtgärder, finns det ett behov av mångfunktionella lösningar. Grönblå infrastruktur har en mångfunktionell karaktär och kan användas för att kombinera hantering av översvämningar, värmeböljor och andra samhällsfunktioner i samma lösningar. Trots att dessa fördelar är tydliga i forskningen kvarstår det svårigheter i att implementera lösningarna i praktiken. Syftet med denna uppsats är att studera förutsättningar för implementering av mångfunktionella grönblå lösningar. Detta har gjorts i tidigare studier, men inte med fokus på planering av nya stadsdelar, vilket kommer vara fokus i denna studie där stadsdelen Hyllie i Malmö används som studieobjekt. Analysen grundas på kvalitativa semistrukturerade intervjuer med tjänstemän från olika avdelningar på kommunen som är involverade i stadsplaneringen. Resultatet visar att de främsta förutsättningarna för implementering är väl fungerande samverkan, kunskap, regleringsmöjligheter, finansiella resurser och politiskt stöd för prioritering av grönblå strukturer. För att förbättra dessa förutsättningar finns det möjligheter för kommunen att utveckla samverkan inom organisationen och med utomstående aktörer och gå mot mer förenade mål och gemensamt ansvar. En annan möjlighet är att genom arbetet i pilotprojekt utveckla nya lösningar för reglering samt öka kunskapen om grönblå strukturer. Här är utmaningen att integrera erfarenheterna i projekten i kommunens kärnarbete. Abstract
Urban planners will have to handle future challenges due to the densification of cities and the increased risks resulting from climate change. In order to accommodate all the community functions needed in the compact cities, including climate adaptation measures, there is a need for multifunctional solutions. Green-blue infrastructure is multifunctional in its nature and can be used to combine management of floods, heat waves and other community functions in the same solutions. Although these benefits are clear in research, difficulties remain in implementing the solutions in practice. The aim of this paper is to study the prerequisites for implementing multifunctional green-blue solutions. This has been done in previous studies, but not with a focus on planning new neighbourhoods, which will be the focus of this study where the Hyllie district in Malmö is used as a study object. The analysis is based on qualitative semi-structured interviews with officials from various departments of the municipality who are involved in urban planning. The results show that the main prerequisites for implementation are well-functioning collaboration, knowledge, regulatory opportunities, financial resources and political support for prioritizing green-blue structures. To improve these conditions, there are opportunities for the municipality to develop collaboration within the organization and with external actors and move towards more unified goals and shared responsibility. Another possibility is to work with pilot projects to develop new solutions for regulation and to increase the knowledge of green-blue structures. Here, the challenge is to integrate the experience of the projects into the municipality's core work.
Innehållsförteckning
1 INTRODUKTION ...5
2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ...6
3 METOD ...7 3.1 Kvalitativ forskningsintervju ...7 3.2 Urval ...7 3.2.1 Val av studieobjekt ...7 3.2.2 Val av intervjupersoner ...7 3.3 Intervjuguide ...8 3.4 Genomförande av intervju ...9 3.5 Analys av material ...9
4 TIDIGARE FORSKNING OCH BAKGRUND ... 10
4.1 Samverkan och ansvarsfördelning ... 10
4.2 Finansiering ... 11
4.3 Kunskap och kunskapsspridning ... 11
4.4 Politiskt stöd och prioriteringar ... 12
4.5 Medborgarsamverkan ... 12
4.6 Lagar, strategier och reglerande verktyg ... 13
5 ANALYS ... 14
5.1 Mål, ambitioner och motiv ... 14
5.1.1 Malmö stad ... 14
5.1.2 Hyllie ... 15
5.2 Planera för vilka funktioner? ... 16
5.2.1 Hantering av översvämningar ... 16
5.2.2 Hantering av värmeböljor ... 16
5.2.3 Biologisk mångfald ... 17
5.3 Ansvarsfördelning ... 17
5.3.1 Formellt ansvar för mångfunktonalitet ... 17
5.3.2 Ansvarsproblematik ... 19
5.4 Samverkan ... 20
5.4.1 Inom kommunen ... 20
5.4.2 Mellan kommunen och privata markägare ... 22
5.4.3 VA-syd ... 23
5.5 Politik och prioriteringar ... 24
5.6 Finansiering och kostnader ... 25
5.6.1 Ansvarsproblematik vid finansiering ... 26
5.6.2 Extern finansiering ... 26
5.7 Kunskap och kunskapsspridning ... 27
5.7.1 Pilotprojektens roll ... 27
5.7.2 Erfarenhetsöverföring mellan stadsbyggnadsprojekt ... 28
5.8 Reglerande verktyg och lagstiftning ... 29
5.8.1 Grönytefaktorn ... 30
6 AVSLUTANDE DISKUSSION ... 32
6.1 Samverkan ... 32
6.2 Politik och prioriteringar ... 33
6.3 Kunskapsutveckling ... 34
6.4 Reglerande verktyg och lagstiftning ... 34
6.5 Finansiering ... 35
6.6 Sammanfattande slutsats ... 35
7 REFERENSER ... 36
1 Introduktion
Forskningen visar med ökad tydlighet att klimatförändringarna har och kommer ytterligare i framtiden att leda till stigande hav, intensivare nederbörd och högre temperaturer. Det bidrar i sig till ökade risker för bland annat översvämningar och värmeböljor. Arbetet med att minska den antropogena påverkan på utsläppen av växthusgaser kommer inte att hindra klimatet från att förändras. Därför är det viktigt att arbeta med att anpassa samhällen för de ökade riskerna. Klimatanpassning innebär att mänskliga och naturliga system anpassas efter nutida och framtida klimatförhållanden och dess effekter (IPCC, 2018).
Parallellt med klimatförändringarna leder den ökade befolkningsmängden och urbaniseringen till att allt fler människor bor i städerna. Det sätter press på stadsplanerare att bygga städer större och mer kompakta. De täta byggnaderna och hårdgjorda ytorna ökar riskerna för översvämningar och värmeböljor ytterligare. För att minska städernas sårbarhet mot klimatförändringarna behöver klimatanpassning integreras i stadsplaneringen (Carter et al. 2017; Runhaar et al. 2012; Wamsler et al. 2016).
I täta städer finns det begränsat med utrymme och klimatanpassningslösningar konkurrerar med andra intressen. Därför är det effektivt med lösningar som uppfyller flera funktioner samtidigt (Ahern, 2011; Hansen et al. 2016; 2019). Ett begrepp som kommit att kopplas till mångfunktionalitet är grön infrastruktur som handlar om att skapa sammanhängande nätverk av grönområden. I den täta staden blir det allt svårare att få plats med grönskan. Gröna ytor är i sin natur mångfunktionella och uppfyller ofta flera funktioner (Hansen et al. 2016; 2019; Schiappacasse & Müller, 2015). I kombination med blå strukturer kan grönska användas i åtgärder för klimatanpassning som även uppfyller funktioner som biologisk mångfald, rekreation och andra ekosystemtjänster. (Bohman et al. 2020). Därför kan grönblå infrastruktur användas i arbetet med mångfunktionalitet (Hansen et al. 2016; 2019; Schiappacasse & Müller, 2015).
Mångfunktionaliteten kan vara en stor fördel, men det finns idag få studier som visar hur strategin kan appliceras i praktiken och integreras exempelvis i den kommunala planeringen (Schiappacasse & Müller, 2015; Hansen et al. 2016; 2019; Matthews et al. 2015). Den forskning som har publicerats har visat att förutsättningar för implementering av grönblå strukturer är bland annat samverkan, finansiella resurser, kunskap, reglerande verktyg och lagstiftning samt politiskt stöd (Kaczorowska et al. 2016; Khoshkar et al. 2018; Wamsler et al. 2019; 2014). Malmö stad är en kommun där det länge funnits ambitioner om att vara en miljövänlig stad och där arbetssätt och lärande kring hållbarhetsfrågor har utvecklats över tid (Lenhart et al. 2014; Fitzgerald & Lenhart 2018). Malmö stad har också länge arbetat med grönblå infrastruktur (Walmsler et al. 2014) och varit föremål för tidigare forskning kring implementering. Wamsler et al. (2014; 2016; 2019) har bland annat undersökt hur kommuner, däribland Malmö stad, arbetar med ekosystembaserad klimatanpassning på en övergripande nivå liksom vilka strategier för integrering och genomförande som kan identifieras. Däremot har inte arbetet med mångfunktionalitet i specifika stadsdelar ställts i fokus. En sådan studie gör att forskningsfrågan om integrering av mångfunktionella grönblå lösningar kan fördjupas ytterligare.
2 Syfte och frågeställningar
Syftet med uppsatsen är att studera förutsättningar för implementering av mångfunktionella grönblå klimatanpassningslösningar i planeringen av nya stadsdelar. Fokus ligger på Malmö och stadsdelen Hyllie som fallstudie. Analysen grundas på kvalitativa semistrukturerade intervjuer med tjänstemän från olika avdelningar på kommunen som är involverade i stadsplaneringen. Frågeställningarna för att nå studiens syfte är:
• Vilka funktioner prioriteras i den konkreta planeringen?
• Hur fördelas ansvar för planering och genomförande av mångfunktionella grönblå lösningarna: vem ansvarar för vad?
• Hur sker samverkan kring mångfunktionella grönblå lösningar?
• Vad finns det för utmaningar respektive framgångsfaktorer i arbetet med mångfunktionella grönblå lösningar?
3 Metod
I följande avsnitt presenteras studiens metodval, planering och genomförande. Genomgående diskuteras hänsynstaganden som gjorts för studiens reliabilitet, validitet och etiska hänsynstagande. Reliabilitet handlar om studiens tillförlitlighet avseende datainsamling och analys. Validitet syftar till hur väl metoden besvarar studiens syfte (Kvale och Brinkmann 2014).
3.1 Kvalitativ forskningsintervju
Innan en metod väljs behöver syftet med studien vara formulerat och forskaren ska vara insatt i ämnet för att ha en bas att utgå från (Kvale och Brinkmann 2014). Utifrån ett syfte att ta reda på hur Malmö stad arbetar med mångfunktionalitet i planeringen av stadsdelen Hyllie valdes kvalitativ intervju som metod. Enbart analys av planeringsdokument förväntades inte kunna ge en djupare förståelse för planeringsarbetets praktik, vilket även konstaterats i metodlitteratur (Justesen et al. 2011). För att nå en mer djupgående förståelse behövs nyckelaktörers perspektiv och erfarenheter. När det handlar om mänsklig erfarenhet är kvalitativa intervjuer ett bra val av metod. Det är passande för att besvara frågor om hur någonting görs. Enkäter ansågs inte vara tillräckligt då det är svårt att nå en djupgående förståelse utan möjlighet till följdfrågor. Gruppintervjuer valdes bort eftersom de gör det svårt att skilja mellan individernas perspektiv (Kvale och Brinkmann 2014). Intervjuerna valdes att vara av semistrukturerad karaktär som innebär att intervjun består av öppna frågor utifrån förbestämda teman. Det ger intervjupersonen utrymme att besvara frågor utifrån personliga erfarenheter och intervjuaren möjlighet att anpassa sig efter svaren och ställa följdfrågor för djupare förståelse (Justesen et al. 2011). Därför ställdes först öppna frågor vilka senare följdes upp med frågor baserade på tidigare forskning.
3.2 Urval
3.2.1 Val av studieobjekt
Kommuner har en viktig roll i arbetet med klimatanpassning och bevarande av ekosystemtjänster. Kommunerna ansvarar för den fysiska planeringen i vilken de har möjligheten till att kombinera funktioner i grönblå strukturer (Walmsler et al. 2014). En kommun i Sverige som ligger i framkant i arbetet med hållbar stadsplanering är Malmö stad (Lenhart et al. 2014; Lenhart & Fitzgerald, 2018). I kommunens Miljöprogram är ett av de övergripande målen att vara Sveriges klimatsmartaste stad (Malmö stad, 2009). I planen för grönblå miljöer framhålls ambitionen att skapa ”en stark och funktionell blågrön infrastruktur som gynnar ekosystemtjänster och biologisk mångfald” (Malmö stad, 2019). Tidigare studier har visat att klimatanpassning och ekosystemtjänster har integrerats i flera av stadens strategi- och plandokument (Walmsler et al. 2014). Därför är det av intresse att se hur arbetet med dessa utgångspunkter implementeras i praktiken genom att undersöka hur Malmö stad arbetar med mångfunktionella grönblå strukturer i den konkreta stadsplaneringen. Val av studieobjekt diskuterades med kontaktpersoner från Malmö stad där Hyllie lyftes som en passande stadsdel. I utvecklingsområdet Hyllie finns visionen att ”utvecklas till Öresundsregionens klimatsmartaste stadsdel och bli en global förebild för hållbar stadsutveckling” (Malmö stad, 2011). I miljöprogrammet för området är ett av målen att Hyllie ska vara klimatresilient för vilket grönblåa lösningar och ekosystemtjänster är en viktig del (Malmö stad, 2015). Hyllie passar därmed som studieobjekt för denna uppsats.
3.2.2 Val av intervjupersoner
För att svara på frågeställningarna var det viktigt att identifiera intervjupersoner som har varit involverade i planeringsprocessen av Hyllie. Dalen (2015) menar att för att hitta relevanta personer med kunskap som kan besvara forskningsfrågorna kan forskaren först vända sig till centrala personer inom området. Dessa personer kan sedan ge flera relevanta kontakter. Denna metod användes för att hitta intervjupersoner för studien. För att undvika att få ett alltför riktat urval kontaktades flera
centrala personer som varit involverade i den detaljerade översiktsplanen eller miljöprogrammet för Hyllie. Vidare efterfrågades flera förslag av alla ytterligare kontakter som tillfrågades. Målet var att få intervjupersoner från olika avdelningar som är involverade i planeringsprocessen.
Det kan vara svårt att avgöra hur många intervjupersoner som behövs i kvalitativa intervjustudier för att kunna svara på studiens frågeställningar. Om antalet blir för litet finns en risk att intervjuerna ger en för begränsad bild av frågan. Materialet behöver även vara tillräckligt för tolkning och analys. Ett stort antal är dock inte alltid att föredra eftersom det kan göra det svårt att göra ingående tolkningar av intervjuerna. Ibland kan ett fåtal långa och mer djupgående intervjuer vara fördelaktigt (Kvale och Brinkmann 2014). I denna studie avgjordes att mellan 4–6 längre intervjuer var tillräckligt för att kunna dra paralleller mellan intervjupersonernas svar samtidigt som det fanns utrymme för att få mer djup i intervjuerna. Det slutliga antalet hamnade på 5 längre utförligare intervjuer på runt 45 minuter med personer från de tre avdelningarna som ansågs mest relevanta för studien: stadsbyggnadskontoret där planeringen sker, fastighets- och gatukontoret som ansvarar för genomförandet av planerna och miljöförvaltningen som stödjer kontoren med kunskap om grönblå strukturer. Sedan genomfördes en kortare intervju på runt 20 minuter med en representant från kommunbolaget VA-syd som ofta är involverade i blåa lösningar. Intervjupersonerna för studien presenteras i tabell 1.
Tabell 1: Intervjupersonerna för studien
Namn Förvaltning/Kontor Avdelning Roll
Roland Zinkernagel Miljöförvaltningen Miljöstrategiska avdelningen EU-koordinator Åse Andreasson Stadsbyggnadskontoret Planavdelningen
Planhandläggare/-arkitekt Eva Delshammar Fastighets- och
gatukontoret
Stadsutvecklingsavdelningen Landskapsarkitekt
Ann Häger Miljöförvaltningen Projektledare, Kunskap
Emanuel Toft Miljöförvaltningen Miljöstrategiska avdelningen Utredare Madeleine Olsson VA-syd Ledningsnätavdelningen Projektingenjör
3.3 Intervjuguide
Inför att en intervjuguide sammanställs behöver forskaren utveckla en teoretisk förståelse kring ämnet som ska undersökas. Detta för att kunna analysera intervjusvaren utifrån tidigare forskning. Om forskaren inte är insatt i ämnet blir det svårare att ställa relevanta frågor (Kvale och Brinkmann 2014). Därför undersöktes tidigare forskning kring utmaningar och framgångsfaktorer för mångfunktionella lösningar, grön infrastruktur, klimatanpassning och ekosystemtjänster innan intervjuguiden utformades. När intervjufrågorna formuleras ska de vara baserade på forskningsfrågorna för att kunna uppfylla studiens syfte. Ett bra första steg är att skriva ut alla frågor som kan tänkas behövas för att besvara frågeställningarna (Kvale och Brinkman 2014). Detta gjordes för denna studie i form av en brainstorming av alla tänkbara frågor. Öppna frågor formulerades för att ge intervjupersonen utrymme att tänka fritt. Dessa ger mer spontana svar utanför forskarens uppfattningar och kunskap. För att fånga upp tidigare forsknings slutsatser kring utmaningar och framgångsfaktorer formulerades även följdfrågor av mer strukturerad karaktär (Kvale och Brinkmann 2014). Utifrån brainstormingen valdes teman. En semistrukturerad intervju består av teman som ska beröras och förslag på frågor som kan ställas inom dessa teman (Kvale och Brinkmann 2014). När frågorna formulerades och teman valdes fanns den analys som skulle göras av intervjuerna i åtanke. Genom att ha det kan analysen redan börjas under intervjun. Att veta varför en fråga ställs gör det lättare att ställa följdfrågor som skapar en säkrare grund för analysen. För att få en avslappnad och flytande konversation med intervjupersonen var målet att frågorna inte skulle vara för långa, vetenskapliga och svåra att förstå (Kvale och Brinkmann, 2014). Alltför ledande frågor har undvikits för att styrka reliabiliteten (Dalen 2015).
3.4 Genomförande av intervju
Intervjuerna för denna studie utfördes över telefon. Nackdelen med denna form av intervju är att icke-språklig kommunikation i from av ansiktsuttryck och gester inte kan fångas upp. Det avgjordes dock att telefonintervjuer i detta fall var att föredra. Det geografiska avståndet skulle begränsa antalet intervjuer som skulle vara möjligt att utföra ansikte mot ansikte (Kvale och Brinkmann 2014). Intervjuerna spelades in med hjälp av kommunikationsprogramvaran zoom. En fördel med ljudinspelning är att det ger mer utrymme för att koncentrera sig på konversationen under intervjun. Att kunna gå tillbaka till vad som sagts och att höra tonfall och pauser ger en bättre bild av verkligheten än anteckningar under intervjuns gång. Detta stärker reliabiliteten (Kvale och Brinkmann 2014). Inför intervjuerna skickades information till intervjupersonerna där studiens syfte presenterades och godkännande av ljudinspelning försäkrades. Detta för att av etiska skäl säkerställa att intervjupersonerna visste vad deras deltagande innebar och att de var bekväma med inspelningen. Utrymme för frågor kring detta innan intervjuns start gavs också. Under intervjun skapas en god kontakt med intervjupersonen genom visat intresse och förståelse (Kvale och Brinkmann 2014). Detta uppnåddes genom att lyssna och ge intervjupersonen bekräftelse för de framförda resonemangen. Under intervjuns gång fanns syfte och frågeställningar i bakgrunden vid val av följdfrågor. Kontrollfrågor ställdes för att försäkra om att tolkningarna av svaren reflekterade verkligheten. Detta stärker validiteten. Intervjuerna avslutades med en uppföljning där intervjupersonen fick tillfälle att ta upp frågor eller funderingar från intervjun. Intervjupersonerna fick av etiska skäl möjlighet att önska vara anonym i studien (Kvale och Brinkmann 2014).
3.5 Analys av material
Efter att intervjuerna genomförts gjordes transkriberingar av ljudinspelningarna. Att skriva ut intervjuer underlättar analysen av materialet för att kunna läsa igenom intervjuerna flera gånger. Transkriberingarna gjordes direkt efter genomförd intervju för att återgivningen skulle bli så korrekt som möjligt. Genom att själv transkribera intervjuerna ges möjlighet att börja bekanta sig med materialet (Dalen 2015). För att stärka reliabiliteten skrevs emotionella aspekter, tonfall och pauser ut vid behov. På så sätt kan hur intervjupersonen förhåller sig till sitt svar komma fram i transkriberingen. Vid transkribering av intervjuer och användning av citat finns det etiska frågor att ta hänsyn till. För att intervjupersonen ska vara bekväm med hur hen framställs har citat skrivits ut från tal till skriftspråk (Kvale och Brinkmann 2014).
Inför analysen är det viktigt att systematiskt gå igenom materialet och skapa en förståelse för vad det handlar om. Sedan kan kategorier hittas för att materialet ska kunna organiseras och struktureras (Kvale och Brinkmann 2014). Analysen för denna studie inledes med att intervjutranskriberingarna gicks igenom var för sig och kommenterades med nyckelord och beskrivningar av innehåll. Nyckelorden var här delvis påverkade av intervjuguidens teman. Enligt Dalen (2015) är det vanligt att utgå från intervjuguiden vid utvecklandet av teman. Utifrån nyckelorden formulerades teman. I nästa steg färgkodades intervjuerna var för sig utifrån de valda temana. Nya dokument skapades för varje tema där de färgkodade svaren sorterades efter person. I de nya dokumenten för de olika temana utfördes samma process igen: Kommentar med nyckelord och beskrivningar av innehållet lades, nya underliggande teman valdes och svaren färgkodades utifrån dem. Slutligen jämfördes intervjupersonernas svar under varje tema. Här är det viktigt att vara noggrann med att uttyda innebörden i intervjupersonens svar för att det ska representera vad personen avsett, för att stärka reliabiliteten (Lantz, 2013). Likheter, skillnader och mönster togs fram utifrån jämförandet av svaren. Vidare när analysen skrevs omstrukturerades temana eftersom de sammanföll på flera punkter. En del skrevs ihop och andra separerades. Kontinuerligt i skrivandeprocessen förankrades det empiriska materialet med tidigare forskning.
4 Tidigare forskning och bakgrund
Följande avsnitt presenterar tidigare forskning inom mångfunktionella grönblå strukturer. Avsnittet inleds med en övergripande beskrivning av glappet mellan forskningen och praktiken och fortsätter med en mer ingående beskrivning av de förutsättningar som forskningen lyfter kring implementering av mångfunktionella grönblå strukturer. Den tidigare forskning som använts hanterar grön infrastruktur, klimatanpassning, ekosystembaserad anpassning samt ekosystemtjänster.
Det är tydligt att forskningen kring mångfunktionalitet som praktisk strategi för planering av grön infrastruktur behövs (Hansen et al. 2019; Schiappacasse & Müller, 2015). Fördelarna med mångfunktionalitet har tydligt diskuterats, men hur detta ska implementeras i praktiken är fortfarande ett område där empiriska studier saknas (Schiappacasse & Müller, 2015). Detsamma gäller forskning om planerarnas perspektiv på mångfunktionalitet och grön infrastruktur. Tillvägagångssätt för planering och genomförande som forskningen tagit fram stämmer därför inte alltid överens med hur planerarna arbetar (Hansen et al. 2019). Trots att grön infrastruktur och dess mångfunktionella karaktär är omtalad har planeringen och utvecklandet av grönområden visat sig vara en utmaning (Khoshkar et al. 2018). Samma glapp mellan teori och praktik finns i forskningen om ekosystemtjänster (Kaczorowska et al. 2016), klimatanpassning (Clar et al. 2013) och ekosystembaserad anpassning (Wamsler et al. 2014). De som ansvarar för planeringsprocessen är medvetna om fördelarna och viljan finns där, men implementeringen förblir en utmaning (Kaczorowska et al. 2016; Clar et al. 2013; Wamsler et al. 2014).
4.1 Samverkan och ansvarsfördelning
Samarbetet tas upp som en av de främsta utmaningarna i implementeringen av mångfunktionella grönblå infrastruktur i forskningen (Hansen et al. 2016; Wamsler et al. 2019; Bohman et al. 2020; Wihlborg et al. 2018; Frantzeskaki, 2019; Khoshkar et al. 2018; Dayson Shifflett et al. 2018; Kaczorowska et al. 2016). Bohman et al. (2020) menar att hanteringen av dagvatten behöver övergå från traditionella grå lösningar till användning av grönblå strukturer för att kunna skapa hållbara lösningar för hantering av de ökade riskerna för översvämningar. Eftersom flera aktörer är involverade i mångfunktionella grönblå lösningar finns det ett behov av att skapa en mer öppen samverkanskultur inom kommunen och med utomstående aktörer. Trots att forskningen förespråkar utökad samverkan går förändringen långsamt på grund av institutionella hinder. Matthews et al. (2015) beskriver hindret som att aktörerna är fast i sitt sätt och de har skilda roller, prioriteringar och arbetssätt, vilket försvårar samverkan. Wihlborg et al. (2018) beskriver hindren för en mer öppen samverkanskultur som organisatoriska. För att underlätta samarbetet förespråkar de förändring av organisationens struktur för att de som behöver samverka i mångfunktionella grönblå lösningar kommer närmare varandra inom organisationen. Liknande resonemang görs i studier av Hansen et al. (2016;2019) och Wamsler et al. (2019). Detta för att skapa förståelse och tillit, samt gå mot mer gemensamma mål.
Bohman et al. (2020) lägger vikt vid samverkan genom hela planeringsprocessens nivåer. Utan det finns det risk att information försvinner under processen och att planerarna på detaljerad nivå saknar förståelse för motiv för lösningarna. Det är dessutom viktigt att planerare på högre nivåer har förståelse för vad som behövs för att göra implementering på detaljnivå möjlig. Wamsler et al. (2019) betonar vikten av att andra avdelningar inom kommunen involveras tidigt i planeringsprocessen för att deras perspektiv ska få prioritet.
Tidigare forskning berör ofta behovet av samverkan i relation till ansvarsproblematik (Kaczorowska et al. 2016; Brink et al. 2016; Bohman et al. 2020; Wihlborg et al. 2018; Dayson Shifflett et al. 2018). Wihlborg et al. (2018) menar att dagvattenhanteringen är uppdelad i ansvar mellan kommunen och VA-bolagen. Huvudansvaret för dagvattenhanteringen ligger enligt lag hos kommunen, men har
delegerats till VA-bolagen. Översvämningsrisken hanteras dock fortfarande av kommunen i deras ansvar för klimatanpassning. Denna uppdelning skapar svårigheter och behov av nära samverkan mellan aktörerna. Eftersom flera aktörer är involverade i grönblå lösningar är denna typ av ansvarsproblematik återkommande inom arbetet. Det skapar ytterligare behov av samverkan och ett mer delat ansvar där aktörer som VA-bolagen och privata mark- och fastighetsägare arbetar närmare kommunen för att bli mer involverade i ansvaret. Bohman et al. (2020) menar att för att en övergång mot en mer öppen samverkanskultur ska vara möjlig behöver kommunen ta en ledande roll i arbetet. Detta eftersom i nuläget har alla aktörer sin roll och sitt ansvarsområde utan möjlighet att påverka de andras områden.
Enligt Khoshkar et al. (2018) har Malmö haft en väl fungerande dialog inom kommunen som gjort det möjligt att sprida kunskap och förståelse samt balansera prioriteringar. De har även metoder för samverkan med privata mark- och fastighetsägare. Denna samverkan är viktig eftersom kommunen bara äger delar av marken i städerna och har begränsad möjlighet att reglera grönblå lösningar inom dessa områden (Kaczorowska et al. 2016). En metod som används i Malmö är byggherredialog där kommunen och exploatören har en kontinuerlig dialog under planeringsprocessen. Metoden fungerade väl i utbyggnaden av Västra hamnen. Svårigheter med byggherredialoger är att kommunen behöver balansera mellan att vara en samarbetspartner och en reglerande administration (Storbjörk et al. 2019).
4.2 Finansiering
Bristande finansiella resurser tas upp i forskningen som en utmaning för implementeringen av grönblåa strukturer (Khoshkar et al. 2018; Bohman et al. 2020; Wihlborg et al; 2018), klimatanpassning (Runhaar et al. 2018; Wamsler et al. 2019) och ekosystembaserad anpassning (Brink et al. 2016). Att förebygga översvämningsskador och använda grönblå lösningar istället för att bekosta dyra grå lösningar har lyfts som ekonomisk motivation för implementering av grönblå lösningar (Wihlborg et al. 2018). Dock är bristande kunskap om kostnader för implementering och underhåll ett hinder som gör att planerare väljer mer traditionella lösningar (Dayson Shifflett et al. 2019; Khoshkar et al. 2018; Kaczorowska et al. 2016; Wihlborg et al. 2018). I Malmö har extern finansiering använts för att överkomma hindret med bristande finansiella resurser (Wamsler et al. 2019; 2014; 2016; Lenhart et al. 2014). Detta kan vara ett sätt att inhämta kunskap om kostnader för lösningarna och därmed överkomma rädslan för att testa dem i den vardagliga planeringen (Wihlborg et al. 2018).
Ytterligare problem kring finansieringen av grönblå lösningar är ansvarsfördelning. Det kan finnas oklarheter i vem som ska finansiera en mångfunktionell lösning eftersom den uppfyller funktioner för flera olika sektorer i samhället (Wihlborg et al. 2018; Clar et al. 2013). Dessutom har kommunens olika sektorer separata budgetar, vilket hindrar dem från att arbeta tillsammans med mångfunktionella lösningar eftersom de har olika fokus (Wihlborg et al. 2018) I planeringen av områden med privata markägare finns det inget lagstöd för att markägaren ska ta ansvar för att grönområden uppfyller flera funktioner. Eftersom det kan öka kostnaden med mångfunktionella lösningar finns det ofta en motvilja hos de privata markägarna (Khoshkar et al. 2018).
4.3 Kunskap och kunskapsspridning
Ytterligare ett hinder för implementering av grönblå lösningar (Kaczorowska et al. 2016; Bohman et al. 2020; Wihlborg et al. 2018), klimatanpassning (Runhaar et al. 2018; Clar et al. 2013) och ekosystembaserad anpassning (Brink et al. 2016) som återkommer i forskningen är bristande kunskap och kompetens. Bristande förståelse och kunskapsspridning mellan nivåer i planeringen hindrar implementeringen. På högre nivåer behöves kunskap om utmaningarna på detaljnivå för att förutsättningar för implementering ska möjliggöras. På lägre nivåer behövs förståelse för varför lösningarna är viktiga (Bohman et al. 2020). Mångfunktionella lösningar kräver samverkan för att ta till
vara på kunskap från olika aktörer. För att implementering ska underlättas behövs kunskapsspridning mellan aktörerna för att öka förståelsen för varandras perspektiv (Wihlborg et al. 2018; Dayson Shifflett et al. 2019). Okunskap om effektivitet och skötsel medför, liksom bristande kunskap om kostnader, att lösningarna ses som mer riskfyllda. Tidigare studier har visat att planerare efterfrågar metoder för kunskapsspridning (Khoshkar et al. 2018) samt praktisk kunskap i form av pilotprojekt (Kaczorowska et al. 2016).
I en studie av Fitzgerald & Lenhart (2016) studeras Malmös miljömässigt framgångsrika arbete i utvecklingen av Västra Hamnen. Här beskrivs kommunen som organisatoriskt lärande, vilket innebär att de genom samverkan med utomstående aktörer och delaktighet i projekt kontinuerligt utvecklar kunskapen inom organisationen. Kommunen har testat flera nya lösningar i pilotprojekt och utveckling av nya stadsdelar. Det ständiga lärandet och ambitionen att testa nya lösningar är en viktig faktor i Malmös framgångsrika arbete med hållbarhetsfrågor. Även Wamsler et al. (2014; 2019) och Wihlborg et al. (2018) lyfter Malmös externt finansierade projekt som bidragande faktor till implementering av grönblå strukturer. Dock belyser de att många av projekten inte varit en del av kommunens kärnarbete, utan de varit enskilda projekt. Här behöver kunskapsöverföringen förbättras för att kunskap kring nya lösningar ska integreras i det vardagliga arbetet.
4.4 Politiskt stöd och prioriteringar
För framgångsrik implementeringen av grönområden (Khoshkar et al. 2018), klimatanpassning (Clar et al. 2013; Wamsler et al. 2014; Runhaar et al. 2018) och ekosystembaserad anpassning (Brink et al. 2016; Wamsler et al. 2014) behövs stöd från politiken. I stadsutvecklingen i många stora städer är en central strategi som förespråkas av politiker förtätning. Befintliga och nya områden byggs tätare. Därför blir det svårare att få plats för grönblå struktur i staden. Förtätningen utgör ett hinder för prioritering av grönska eftersom det är många andra funktioner som ska få plats (Khoshkar et al. 2018: Wihlborg et al. 2018). Politiker trycker också på att stadsutvecklingen ska gå fort, vilket resulterar i att fokus hamnar på kortsiktiga intressen som bostäder och social integration. När andra intressen hamnar i fokus blir miljöfrågor nedprioriterade (Kaczorowska et al. 2016: Wihlborg et al. 2018; Bohman et al. 2020)). Clar et al. (2013) beskriver klimatanpassning som en fråga med begränsat politiskt stöd eftersom det är svårare att se till långsiktiga kostnader och fördelar. Whilborg et al. 2018 menar att för att politikerna ska ge mer prioritet för grönblå lösningar behöver dess fördelar tydliggöras. Enligt Wamsler et al. (2016) är Malmö stad en kommun som har haft strategiska lokala politiker som värnat och arbetat för hållbarhetsfrågor.
4.5 Medborgarsamverkan
Medborgares delaktighet i planeringsprocessen för grönområden har i forskningen tagits upp som ett sätt att nå framgångsrik implementering. Detta för att få allmänhetens stöd för projekten och åtgärderna (Khoshkar et al. 2018; Wamsler et al. 2019), samt att identifiera behov som grönområdena ska uppfylla (Hansen et al. 2016; 2019). Frantzeskaki (2019) lyfter medborgarsamverkan som ett sätt att skapa tillit, förståelse och delaktighet och därmed ansvarstagande för grönområdena hos medborgarna. De menar att metoder för att nå detta kan utvecklas i testandet av nya lösningar för naturbaserade lösningar. En av strategierna som tas upp av Wamsler et al. (2019) är att strategiskt involvera medborgare för att öka medvetenheten. I kommunerna i studien har dialog med medborgare gett goda resultat då stödet för implementering av grönska har ökat. Enligt Dayson Shifflett et al. (2019) finns det även fall där medborgardialoger inte fungerat lika väl. Ett sätt att överkomma motstånd eller bristande stöd kan vara att kombinera grönska med andra samhällsintressen som är viktiga för medborgarna. Enligt Lenhart et al. (2014) har Malmö stad insikt i vikten av allmänhetens stöd gällande integrering av klimataspekter i planeringen. De har kombinerat hållbarhetsfrågor med social integration vid ombyggnad av socialt sårbara områden i staden. Ett exempel är Augustenborg där
medborgare involverades från början i processen. Eftersom området hade problem med översvämningar byggdes ett effektivt öppet dagvattensystem. Malmö har ytterligare framgångsrika exempel på medborgares delaktighet. Ett av målen i kommunens klimatanpassningsplan är att informera allmänheten om vad de kan göra för att öka grönskan på deras mark (Wamsler et al. 2016).
4.6 Lagar, strategier och reglerande verktyg
Tidigare forskning har lyft bristande strategiska tillvägagångssätt som ett hinder för implementering av grönblå strukturer (Wamsler et al. 2019; Bohman et al. 2020), klimatanpassning (Runhaar et al. 2018; Wamsler et al. 2019) och ekosystembaserad anpassning (Kaczorowska et al. 2016; Brink et al. 2016). Bohman et al. (2020) menar att dagvattenhanteringen inte hanteras tillräckligt på en översiktlig nivå, vilket skulle vara fördelaktigt för hänsynstagande av vattens naturliga flöden. Att arbetet sker på detaljerad nivå skapar utmaningar som skulle ha förebyggts av tidigare hantering. Hansen et al. (2019) kommer med liknande rekommendationer där de menar att standarder och vägledning behöver integreras på den översiktliga nivån för att försäkra att mångfunktionalitet tas hänsyn till på detaljnivå. De rekommenderar vidare bedömningar av mångfunktionalitet i grönområden för att avgöra kapaciteten av olika funktioner, samt att finna synergier mellan funktioner för att möjliggöra mångfunktionaliteten. Khoshkar et al. (2018) beskriver också strategiska dokument som otillräckliga då de innehåller mål för grönska, men inte hur dessa mål ska uppnås. Intervjuade planerare efterfrågade att grön infrastruktur inkluderades tidigare i planeringsprocessen för att underlätta detaljplaneringen. Wamsler et al. (2014) lyfter Malmö som ett exempel på en kommun som integrerat ekosystembaserad anpassning på strategisk nivå.
Tidigare forskning lyfter avsaknaden av reglerande verktyg och lagstiftning som ett hinder för implementeringen av grönblå strukturer och klimatanpassning (Wamsler et al. 2014; 2019; Runhaar et al. 2012; Bohman et al. 2020; Wihlborg et al. 2018; Kaczorowska et al. 2016; Khoshkar et al. 2018). Avsaknaden skapar främst hinder för kommunen att reglera privata mark- och fastighetsägare (Khoshkar et al. 2018). I Malmö används grönytefaktorn för att se till att grönska inkluderas i genomförandet av detaljplaner (Wamsler et al. 2014). Bohman et al. (2020) beskriver vattenlagstiftningen i Sverige som bristande gällande dagvattenhantering i form av grönblå lösningar. Det saknas lagstöd för reglering av lösningarna i detaljplaner. Det finns krav att översvämningsrisken ska hanteras i översiktsplanen, men eftersom det inte är ett bindande dokument används det mer som en vägledning. Bristande lagstiftning skapar en motvilja till att förändra hur dagvattenfrågan hanteras i kommuner. Wihlborg et al. (2018) lyfter att kommunen inte har rätt att ställa mer tekniska krav utöver det som kan stödjas av lag. Detta hindrar dem från att nå förändring. Ett annat problem de lyfter är att det inte finns krav på mängd grönska och vatten i planeringen, vilket det finns för andra funktioner som skolor och parkeringar. När dessa krav uppnåtts får planerarna arbete med den yta som kvarstår. Runhaar et al. (2012) menar att lagstiftning har en motiverande roll i arbetet och lyfter kommunens ansvar för översvämningar som exempel där det fungerar som en drivkraft för arbetet.
5 Analys
I följande avsnitt redovisas analysen av intervjumaterialet. Resultatet presenteras under åtta övergripande teman som ansågs vara centrala för att besvara studiens syfte och frågeställningar: Mål, ambitioner och motiv, Planera för vilka funktioner?, Ansvarsfördelning, Samverkan, Politik och prioriteringar, Finansiering och kostnader, Kunskap och Reglerande verktyg och lagstiftning. Flera av temana är indelade i underteman.
5.1 Mål, ambitioner och motiv
5.1.1 Malmö stad
Malmö stad har sedan de gick ifrån att vara en industristad haft en ambition att bli en miljömedveten stad, vilket berörs av samtliga intervjupersoner. Det övergripande mål som återkommer i intervjuerna är att Malmö ska vara en tät och grön stad (Ann, Åse, Eva, Emanuel). Detta står tydligt i översiktsplanen där en av strategierna för att nå målet är att arbeta mångfunktionellt. Det är en nödvändighet för att få plats i den täta staden:
Målet är ju att bygga en tät och grön stad. Och om vi ska få plats med alla funktioner på en begränsad yta så måste vi tänka mångfunktionalitet. Jag skulle verkligen säga att det är grunden för när man planerar med en begränsad yta. (Ann, miljöförvaltningen. Liknande synpunkter lyfts av Åse, Eva och Emanuel)
Det finns flera anledningar till att Malmö stad har valt att arbeta med grönblå strukturer. Flera av intervjupersonerna menar att det kan bottna sig i den tidiga ambitionen att bli en miljömedveten stad (Åse, Eva, Ann) vilket bland annat grundar sig i drivande individers initiativ. Detta har skapat en tradition av att våga testa:
Sedan tror jag också att det har funnits i alla fall och finns väl till viss del fortfarande någon slags anda av att testa. Man är inte rädd för att testa […] Jag menar, vi har ju haft hur många projekt inom många olika områden som helst. Och den andan finns nog i Malmö, jag tror i större utsträckning än i andra städer. Den där öppenheten för att testa nya lösningar och se hur det fungerar. (Roland, miljöförvaltningen. Linkande synpunkter lyftes av Ann)
Samtidigt betonar vissa av intervjupersonerna att Malmö lever på gamla meriter (Åse, Ann). Flera av kommunens lyckade projekt, som Augustenborg, är gamla och det finns andra kommuner som har kommit ikapp i arbetet med grönblåa lösningar:
Ja, jag tror att vi är bra på att prata om det vi gör. Vi har många fina exempel. Augustenborg, som är 20–30 år gammalt. De lösningarna, de håller ju väldigt väl och vi visar gärna upp dem. Vi har Bo01 och vi har några nya lösningar, men det finns ju många andra kommuner som också är väldigt duktiga på detta. Så jag tror att Malmö är duktiga på att berätta om det och visa upp sig. Vi har haft en mässa med den inriktningen. Där man fick se många spännande lösningar, men det är ju också 20 år sedan nu. Det är säkert därför vi blir kontaktade också och får berätta och jag ska absolut inte göra ner Malmö. Det görs jättemycket bra saker, men vi lever också lite på gamla meriter. (Åse, stadsbyggnadskontoret. Liknande synpunkter lyftes av Ann)
Malmö har varit framgångsrika i att visa upp lösningarna och dela med sig av sina erfarenheter. De gamla framgångsrika exemplen har även spelat en stor roll i varför kommunen är känd för sitt arbete med grönblå lösningar. Det finns således en trend i intervjupersonernas resonemang att Malmö inte nödvändigtvis fortfarande ligger i framkant.
En annan aspekt som betonas som motiv till arbetet av samtliga intervjupersoner är att Malmö drabbats av översvämningar. Flera av intervjupersonerna menar att när en händelse sker leder det ofta till handling (Roland, Ann, Åse, Eva). Här lyfts skyfallet 2014 och värmeböljan 2018 som exempel. Att Malmö visat sig vara sårbart för översvämningarna gör att det är en nödvändighet för kommunen att hantera riskerna. Detta kan vara en bidragande faktor till det pågående arbetet:
Jag menar vi fick ju ett ganska kraftigt skyfall för ganska många år sedan nu. Jag tror att det är sådana saker som verkligen öppnar ögonen och gör så alla förstår att detta är saker som vi måste jobba med nu för att det händer nu. Så såklart, skyfallet, spelar ju en roll till varför vi har en skyfallsplan även om arbetet påbörjades lite innan dess. […] När saker och ting sker och påverkar staden så är det klart att det får en extra skjuts och det är ju därför vi ser klimatanpassning och skyfall som ett tydligt utpekat område i nuvarande översiktsplanen tror jag. (Ann, miljöförvaltningen)
I tidigare forskning kring klimatanpassning har det visat sig att extrema väderhändelser ökar både medvetenheten för klimatförändringarna och sannolikheten för att anpassningsåtgärder antas (Berkhout, 2012). I en studie från Österrike lyftes översvämningar som en drivande faktor för arbetet med klimatanpassning (Runhaar et al. 2012). Det är tydligt att detta är fallet i Malmö där översvämningen 2014 och värmeböljan 2018 gett frågorna fokus. Dock lyfter Runhaar et al. 2018 i en senare studie att möjligheten att lyfta frågor efter extrema väderhändelser är begränsad i tid. Det gäller för kommuner att ta till vara på det fokus frågorna får eftersom de efter händelser har större möjlighet att genomföra åtgärder och integrera frågorna i planarbetet.
5.1.2 Hyllie
Hyllie ses som en stadsdel där stadens ambitioner kring mångfunktionella grönblå strukturer ska realiseras (Roland, Eva, Åse). Höga mål har pekats ut från start då byggherrarna skrev på ett hållbarhetskontrakt med ambitionen att ”Hyllie ska utvecklas till Öresundsregionens klimatsmartaste stadsdel och bli en global förebild för hållbar stadsutveckling” (Malmö stad, 2011). Främst handlar ambitionerna om hållbar energi och transport. Utöver kontraktet gäller även i Hyllie målet att bygga tätt och grönt. Det råder delade meningar mellan intervjupersonerna om hållbarhetsambitionernas betydelse för arbetet med grönblå strukturer. Å ena sidan menar Roland att profileringen har betydelse:
Det finns ju absolut en viktig aspekt av profilering. Alltså att man profilerar Hyllie som en hållbar stadsdel eller ”här testar vi alla möjliga nya lösningar”. Det är nog en aspekt som inte får underskattas. Jag tror den är särskilt viktig för när privata aktörer kommer in och vill testa. Samtidigt betyder det inte att det inte händer någonting i andra delar av staden. (Roland, miljöförvaltningen)
Profileringen kan således bidra till att privata aktörer blir intresserade att testa hållbara lösningar. Å andra sidan uttrycker Åse och Eva osäkerhet om hållbarhetsambitionens betydelse. Eftersom profileringen främst handlar om hållbar energi och transport behöver det inte nödvändigtvis påverka arbetet med grönska och vatten. Åse menar att det finns andra förutsättningar i Hyllie som gjort det möjligt att arbeta med mångfunktionella grönblå strukturer:
Där finns det ju kapacitetsproblem i ledningsnätet längre in. Det vattnet från Hyllie leds in i staden. Och där går det inte att släppa på hur mycket som helst. Man har varit tvungen och har verkligen börjat från scratch. Det var ingenting (från början) så man kunde lägga ut en höjdsättning och sedan fördröjningspunkter i området. Så det är speciella förhållanden. (Åse, stadsbyggnadskontoret)
Kommunen äger marken i området, vilket underlättat arbetet. Andra bidragande faktorer är att de från början av utbyggnaden kunde planera för dagvattenhanteringen samt att området har kapacitetsproblem som kräver lösningar. Åse menar att i områden där arbetet med mångfunktionella grönblå strukturer fungerat väl har det funnits specifika förutsättningar som möjliggjort arbetet.
5.2 Planera för vilka funktioner?
5.2.1 Hantering av översvämningar
Flera av intervjupersonerna lyfter hanteringen av dagvatten och skyfall som de frågor som är mest prioriterade inom kommunens arbete (Eva, Roland, Emanuel, Ann). Detta påstående förstärks av att dessa funktioner är de som främst berörs av samtliga intervjupersoner. Att fokuset ligger där blir också synligt i översiktsplanen och i det faktum att det finns specifika strategidokument och planer för dagvatten och skyfall.
I intervjuerna kommer det fram flera anledningar till att dagvatten- och skyfallsfrågan prioriteras. För det första lyfter Emanuel att eftersom kommunen har ansvar för frågorna är det naturligt att det prioriteras. Flera av intervjupersonerna tar upp översvämningen 2014 som en anledning till att skyfallsfrågan blivit mer aktuell (Roland, Åse, Eva). Innan händelsen diskuterades frågan inte i samma utsträckning. Det har dessutom gjorts en skyfallskartering som visat på allvarligare situation än vad som tidigare förväntats. Det är tydligt att hanteringen av översvämningar prioriteras för att konsekvenserna är tydliga:
Just nu prioriteras dagvatten och skyfall. Det är mycket fokus på vattenfrågor. För det ställer ju till i samhället när det inte fungerar. Det är ett helt tekniskt problem och det är mycket lättare att bortse från biologisk mångfald till exempel. (Eva, fastighets- och gatukontoret)
Kommunens ansvar för hanteringen av dagvatten och skyfall är enligt tidigare studier en viktig anledning till frågornas prioritet (Runhaar et al. 2012). En anledning som lyfts av flera av intervjupersonerna, men som inte tas upp i studien av Runhaar et al., är att det finns möjligheter för planerarna att reglera fördröjning av vatten i detaljplaner (Åse, Roland, Ann). I vissa fall kan mångfunktionalitet vara en nödvändighet för att fördröjningslösningar ska fungera. Då kan planerarna ställa krav på att flera funktioner inkluderas på samma yta. Möjligheten att ställa krav på fördröjning av vatten möjliggör således arbetet med mångfunktionalitet. Trots att dagvatten- och skyfallshanteringen är de funktioner som ligger i fokus lyfter intervjupersonerna att det fortfarande finns förbättringsmöjligheter i arbetet (Roland, Åse, Emanuel). Det finns här, liksom för andra funktioner för mångfunktionalitet, svårigheter i att nå implementering:
Jag känner att skyfallshantering är ganska prioriterat samtidigt som jag tycker att man fortfarande har ganska svårt för det. Den är prioriterad i diskussion, men inte nödvändigtvis i yta. Vi ger inte nödvändigtvis tillräckligt utrymme för skyfall överallt. Vi försöker tänka och följa den tanken, men jag tror inte det följs helt ut i själva implementeringen eller möjliggörandet av implementering. (Roland, miljöförvaltningen)
5.2.2 Hantering av värmeböljor
Hanteringen av värmeböljor är en relativt ny fråga i kommunen. Flera av intervjupersonerna är överens om att det diskuterats mer efter värmeböljan sommaren 2018 (Åse, Eva, Ann). Det är således liksom med skyfallshanteringen en händelse som gjort konsekvenserna mer påtagliga som bidragit till att frågan blivit aktuell. Intervjupersonernas perspektiv på arbetet med värmeböljor skiljer sig. Eva och Ann har en positiv syn på det påbörjade arbetet, medan Åse tycker att frågan fortfarande inte fått det fokus som den borde:
Det finns ju andra kommuner som har klimatanpassningsansvariga och att man politiskt har bestämt att man ska jobba med den här frågan brett. Vad jag vet så har inte Malmö gjort det. Malmö är ju en väldigt kompakt stad. Den är väldigt tätt bebyggd. Vi har ju extremt lite grönyta per invånare. Några få stora parker, men annars ett ganska glest nät. Och ganska mycket gator med lite planteringar så vi är ju utsatta. Det är vi verkligen. (Åse, stadsbyggnadskontoret)
Eftersom Malmö är en tätt bebyggd stad med brist på grönska är den sårbar för värmeböljor. Därför finns det enligt intervjupersonerna ett behov av att frågan prioriteras ytterligare. Det är tydligt att skyfallsfrågan hamnat före inom klimatanpassningsområdet. Eftersom Malmö är sårbart för båda översvämningar och värmeböljor bör båda frågorna hanteras.
Den åtgärd som flera intervjupersoner lyfter att kommunen arbetar med för hantering av värmeböljor är trädplantering (Eva, Åse, Ann). Denna fråga har efter värmeböljan 2018 blivit mer aktuell politiskt, vilket ökar möjligheterna för planerarna. Fler träd efterfrågas av förvaltningar där behovet finns för att minska belastningen på sårbara grupper som barn och äldre. Liksom för andra funktioner inom grönområden kommer inte alltid lösningarna till genomförandeskedet. Det finns fortfarande många hinder för trädplantering där konkurrerande intressen är framstående. I avsnittet om samverkan inom kommunen kommer detta hinder att betonas djupare. Ytterligare svårigheter ligger i att planerarna inte kan ställa krav på funktioner utöver dagvatten- och skyfallshantering som ett grönområde ska innehålla. Det är tydligt att detta gör det svårare att arbeta med hantering av värmeböljor med hjälp av grönska jämfört med översvämningsfrågan.
5.2.3 Biologisk mångfald
Samtliga intervjupersoner lyfter biologisk mångfald som en funktion den gröna infrastrukturen uppfyller. Det handlar främst om att få in olika växter i staden för att skapa variation. Vissa av intervjupersonerna pratar om att biologisk mångfald är en fråga som länge diskuterats i kommunen (Eva, Roland). Det är dock otydligt hur väl arbetet med funktionen fungerar i praktiken. Vissa av intervjupersonerna berör några hinder för implementering av biologisk mångfald (Eva, Emanuel). Dels kan funktionen inte direkt regleras i detaljplanen. Dels är konsekvenserna av bristande biologisk mångfald, till skillnad från värmeböljor och översvämningar, inte påtagliga. Det är tydligt utifrån intervjuerna att biologisk mångfald är en funktion som ofta nedprioriteras och inte i sig leder till implementering av grönska. Därför finns ett behov av att kombinera det med andra funktioner och skapa mångfunktionella grönområden.
5.3 Ansvarsfördelning
5.3.1 Formellt ansvar för mångfunktionalitet
När det gäller ansvarsfördelningen betonar intervjupersonerna vissa formella skillnader mellan kommunens avdelningar. Miljöförvaltningen ansvarar för det strategiska arbetet som till exempel hanteringen av klimatförändringarna, berättar Roland som arbetar på den strategiska avdelningen på Miljöförvaltningen. Ann, från samma avdelning, pratar om att förutom att lämna remissyttranden under planeringsprocessen lobbar de även för frågor kring exempelvis grönska i staden. De har möjlighet att omvärldsbevaka och sitta med i nätverk och projekt. Sedan är det deras ansvar att föra vidare relevant kunskap till stadsbyggnadskontoret och fastighets- och gatukontoret. Roland menar att de fungerar som kunskapsstöd under planeringsprocessen.
Stadsbyggnadskontoret ansvarar för planeringsprocessen där de utformar översiktsplaner, planprogram och detaljplaner. Flera av intervjupersonerna berättade att mångfunktionalitet inte direkt kan regleras i detaljplaner (Roland, Åse, Emanuel). Roland förklarar att de funktioner som inte kan regleras istället får stå med som önskemål i planbeskrivningen där detaljplanens visionsbild
beskrivs. Utöver reglering och vision av funktioner är det enligt flera av intervjupersonerna stadsbyggnadskontorets ansvar att skapa förutsättningar för mångfunktionalitet i detaljplanen. När detaljplanen är färdig lämnar stadsbyggnadskontoret över den till fastighets- och gatukontoret, berättar Åse. De är inte inblandade i genomförandeprocessen.
Fastighets- och gatukontoret ansvarar för genomförandet eftersom det är de som äger och förvaltar den offentliga marken i kommunen. Därför är det de, enligt flera av intervjupersonerna, som ansvarar för att de mångfunktionella grönblå ytorna implementeras och att alla funktioner som skrivits fram i planerna inkluderas (Roland, Åse, Eva, Ann). När det gäller ombyggnad av ett område på offentlig mark är det fastighets- och gatukontoret som har ansvaret, säger Ann.
Vad som framgår från beskrivningarna ovan är att intervjupersonerna på en övergripande nivå har samma uppfattning om avdelningarnas ansvar. Vidare menar samtliga intervjupersoner att det är på detaljerad nivå som arbetet med mångfunktionalitet är av störst vikt, dvs. i stadsbyggnadskontorets utformning av detaljplanen och fastighets- och gatukontorets genomförande av den. På den strategiska översiktliga nivån finns det få hinder för att diskutera och uppmana mångfunktionalitet. Det är på detaljerad nivå som utmaningarna med arbetet blir tydliga:
Man kan skriva att ”det ska vara mångfunktionalitet överallt” eller att ”det är jättebra” och ingen kommer att ha något emot det […] Det är en fin mening och den är viktig, men den leder ju inte till förändring. Förändringen sker sen när vi kommer in mer och mer på detaljnivå. […] På den detaljerande nivån, det är där det blir krångligt med att det verkligen blir av i praktiken. (Roland, miljöförvaltningen)
Samtidigt noteras ett problem med styrdokument, som flera av intervjupersonerna tar upp, att de sällan i sig själva leder till förändring. Översiktsplanen fungerar som vägledning snarare än krav (Roland, Åse, Ann). En central utmaning på detaljerad nivå är begräsningar i vad som kan regleras:
Det vi kan göra i planeringsskedet handlar ju om att ge plats och föra en diskussion. Vissa saker som fördröjning av vatten, framförallt skyfall och dagvatten, det kan vi säga att det här måste finnas, men vi kan ju inte göra artval till exempel. Vi kan inte bestämma vilka andra funktioner som ska finnas i staden. Så där blir det mer upp till fastighets- och gatukontoret. (Åse, stadsbyggnadskontoret. Liknande synpunkter framkom även av Roland och Emanuel)
Det är i genomförandet av detaljplanen som ytterligare funktioner utöver de reglerade behöver tas hänsyn till. För att detta ska vara möjligt behöver förutsättningar och plats för mångfunktionalitet finnas i detaljplanen:
Men (mångfunktionalitet) i planarbetet. Det är ju superviktigt. […] Sedan när det går vidare så vill det till att vi är med på banan och vill jobba mångfunktionellt. Men om det inte finns förutsättningar så är det kört. (Eva, fastighets- och gatukontoret. Liknande synpunkter framkom även av Roland)
Enligt intervjupersonerna gäller att även om detaljplanen skapar förutsättningar och önskemål gällande mångfunktionalitet är det sedan upp till att fastighets- och gatukontoret inkluderar funktionerna på plats. Det krävs därför att båda kontoren gör sin del av arbetet.
Det är tydligt utifrån det empiriska materialet att intervjupersonerna anser att mest arbeta med utmaningarna och lösningarna sker på detaljerad nivå. På den översiktliga nivån är det strategiska arbete som sker inte svårhanterligt. Detta visar på de problem som Bohman et al. (2020) lyfter angående det bristande ansvarstagandet på översiktlig nivå. De menar att dagvattenhantering skulle
behöva tas om hand tidigare i planeringsprocessen i större omfattning för att förebygga de hinder som behöver hanteras på detaljnivå. Om dagvattenhanteringen skulle planeras mer i detalj i översiktsplanen skulle vattnets naturliga flöden tas mer hänsyn till. Mer fokus på de högre nivåerna skulle även bidra till att frågorna skulle få mer prioritet på detaljerad nivå.
Flera av intervjupersonerna tar upp att kommunen arbetar nära kommunbolaget VA-syd vid utformningen av mångfunktionella grönblå lösningar som inkluderar fördröjning av vatten (Roland, Åse, Eva). Även i denna relation är den formella ansvarsfördelningen tydlig. VA-syd ansvarar för dagvatten, spillvatten, dricksvatten och avfallshantering, medan skyfalls- och översvämningsfrågan ligger hos kommunen. Madeleine som arbetar på VA-syd tydliggör det egna ansvaret:
[…] Vi räknar ju ut hur mycket fördröjningsbehov som behövs. Det är vårt jobb. Och om det då ska göras något speciellt så blir det kommunen som får ta vid. Då blir det deras konsulter eller de själva som får plocka fram hur man vill utforma ytan. Det blir en dialog om vi tycker att det är rimligt, om man kan sköta det. Men vårt fokus ligger ju på fördröjning. (Madeleine, VA-syd)
Enligt detta är det kommunen som har en vilja att skapa mångfunktionella lösningar och det är därmed deras ansvar att inkludera de andra funktionerna.
Samtliga intervjupersoner berör de privata markägarna som annan aktör kommunen behöver dela ansvar med gällande mångfunktionella grönblå strukturer. Den privata marken ligger i markägarens ansvarsområde där de ser till att det finns grönska och att dagvatten tas om hand om. Ansvaret för översvämningsrisken ligger formellt hos kommunen.
5.3.2 Ansvarsproblematik
Trots att den formella ansvarsfördelningen inom kommunen och i deras relation med VA-syd och privata markägare är tydlig tar vissa intervjupersoner upp svårigheter kring ansvarsfrågor (Åse, Eva). Inom kommunen lyfter Åse problematik när mångfunktionella grönblå lösningar genomförs på andra förvaltningars mark. Här kan ansvar för finansiering skapa hinder för implementering (se avsnittet Finansiering och kostnader). Gällande relationen mellan kommunen och privata fastighetsägare finns problem i dagvattenhanteringen. Ibland skulle det vara praktiskt om kommunen kunde ta hand om takvattnet från de privata fastighetsägarna, men Eva menar att eftersom det flyttar över ansvaret för vattnet på kommunen finns det en motvilja hos fastighets- och gatukontoret. Hon utrycker frustration över problematiken:
Ibland skulle det vara jättebra att vi tog hand om deras (fastighetsägarnas) takvatten och ledde det till en park som behöver det vattnet. Men det är en sådan här organisatorisk knut där vi från fastighets- och gatukontoret säger nej, det vill vi inte för då är vi plötsligt ansvariga för deras vatten och vad händer då om det plötsligt är förorenat eller om det blir stopp och det händer något och de får vatten i sin källare. Det är en sådan där ansvarsgrej som träder in där. (Eva, fastighets- och gatukontoret)
Även i relationen med VA-syd finns det ansvarsproblematik. Kommunen och bolagets ansvarsområden sammanfaller eftersom kommunens hantering av översvämningsrisker kräver lösningar för fördröjning av vatten:
Fortfarande tittar man väldigt mycket på vad det egna ansvaret är. Kan man säga. När man tittar på vatten till exempel så har vi då VA-syd som är VA-huvudman som tittar på dagvatten, men som inte tittar på skyfall. Och det blir ju problematiskt för det finns ingen tydlig gräns för vad det där är. Eller rättare sagt, det finns en gräns för när de anser att
de behöver ta emot vattnet, men där hade man ju verkligen behövt ett ännu bättre samarbete och det tror jag kommer, men det är fortfarande en sådan där hake. (Åse, stadsbyggnadskontoret. Liknande synpunkter lyfts av Eva)
Det är tydligt utifrån intervjustudien att det hos intervjupersonerna finns en ansvarskänsla för hanteringen av grönblå funktioner. Utöver dagvattenhanteringen som enligt lag är deras ansvar finns det också en vilja att hantera värmeböljor, biologisk mångfald och andra ekosystemtjänster. Tidigare forskning går in på att för vissa funktioner som hantering av värmeböljor (Runhaar et al. 2012) och en del ekosystemtjänster (Kaczorowska et al. 2016) saknas formellt ansvar vilket gör att bristande samverkan medför att ingen hanterar funktionerna. Att ingen i den aktuella intervjustudien lyfter denna problematik, utan snarare visar ansvarskänsla för funktionerna, kan således innebära att utvecklingen av integreringen av frågorna går åt rätt håll. Det skulle även kunna grunda sig i att de i Malmö stad lyckats skapa ett ansvarstagande hos planerarna via den omfattande inarbetningen av gröna funktioner på strategisk nivå.
Dock kvarstår ansvarsproblematik i mångfunktionella grönblå lösningar där flera aktörer är involverade, liksom tidigare forskning kommit fram till (Bohman et al. 2020; Wihlborg et al. 2018; Dayson Shifflett et al. 2018; Brink et al. 2016). Detta förtydligas i exemplet med samarbetet med VA-syd som har ett tydligt ansvar för fördröjning av dagvatten medan kommunen ansvarar för hanteringen av översvämningar och mångfunktionaliteten. Trots att den formella ansvarsfördelningen är tydlig fungerar den inte i praktiken. Detta visar på de problem Wihlborg et al. (2018) belyser angående dagvattenhantering. Om aktörerna som är delaktiga i lösningarna skulle se helheten av lösningen som deras gemensamma ansvar skulle det underlätta samarbetet. Det finns ett behov av att skapa förståelse för varandras perspektiv och ett delat ansvar för att samtliga ansvarsområden ska tas hänsyn till.
5.4 Samverkan
5.4.1 Inom kommunen
Angående det praktiska samarbetet inom kommunen berättar Ann att det sker mycket dialog mellan förvaltningar och kontor. Detta påstående styrks av att flera av de andra intervjupersonerna talar om diskussioner och samverkan över gränserna (Roland, Eva & Ann). Detta gäller dels i respons på planerna som skickas på remiss till de olika förvaltningarna på kommunen för att de ska kunna ge kommentarer. Dels tar stadsbyggnadskontoret in kompetenser från både fastighets- och gatukontoret och miljöförvaltningen i planarbetet:
[…] I planarbetet tar de in massa olika kompetenser. Det kan vara miljöförvaltningen och det kan vara vi på fastighets- och gatukontoret och ofta är det många olika kompetenser på fastighets- och gatukontoret som är med i planarbetet. Vi har till exempel en kille som jobbar bara med skyfallsfrågor och är med och försöker säkerställa att skyfallsfrågan är löst och hanterad i alla planer. Men det är ju stadsbyggnadskontoret som ansvarar för planen och för att fråga rätt personer. (Eva, fastighets- och gatukontoret)
Det är alltså stadsbyggnadskontorets ansvar att välja vilka kompetenser som är lämpliga att inkludera i planeringen. Fastighets- och gatukontoret behöver vara involverade tidigt för att se till att det ges utrymme för de önskemål och krav som ställs i detaljplaner. Inte minst för att komma till rätta med en vanlig konflikt mellan fastighets- och gatukontoret och stadsbyggnadskontoret som uppstår när detaljplaner innehåller trädplantering längs gator. Eva beskriver situationen enligt följande:
[…] det (hantering av värmeböljor) handlar mycket om att få in träd. […] där är inte vi alltid ense med stadsbyggnadskontoret. För de är ju ofta väldigt sugna på väldigt smala
