Demonstrationsfriheten i Sverige
Går det att inskränka demonstrationsfriheten i ett
demokratiskt samhälle?
Av: Loma Aspman och Magnus Djäken
Handledare: Bo Lindgren
Södertörns högskola | Institutionen för samhällsvetenskaper Kandidatuppsats 15 HP
Offentlig rätt | Höstterminen 2018
1
“Låt oss förena dem tillsammans i en suverän makt som ska styra oss alla enligt kloka lagar, skydda oss och försvara alla medlemmar i föreningen, avvärja gemensamma fiender, och underhålla oss i evig endräkt. … Alla sprang mot sina kedjor i tron att de var säkra sin frihet, för även de hade skäl nog att urskilja fördelarna med en civil ordning, hade de inte
erfarenhet nog att förutse farorna.”
2 Förord
Den här uppsatsen har inte varit en lätt resa och vårt tålamod har testats. Den största utmaningen under den här tiden har varit att lära oss att komma överens och hitta metoder som fått oss att samarbeta bättre. Vi har delat upp uppsatsens olika delar allt eftersom. De delar som avser syfte, frågeställning och metod har vi gått igenom tillsammans. Rättsfallen och JO-besluten delades upp lika mellan oss, som vi sedan skrev om och sammanfattade tillsammans. Diskussionen har skrivits utifrån våra egna tankar som vi sedan sammanlänkat i en löpande text. Slutsatserna har vi gått igenom och skrivit tillsammans. Delarna som bland annat avser principer och författningar har delats upp och skrivits av den ena, där den andra sedan gått igenom språket och grammatiken, och vice versa. Vid det här skedet kan vi inte exakt definiera vem som skrivit vad, men det genomgående upplägget har varit att den ene av oss har skrivit själva texten, och sedan har den andra parten fått läsa igenom och redigera texten, ändra vid behov och i avstämning med den andra.
Vi kanske inte kan allting som våra framtida arbetsgivare förväntar sig av oss. Men vi har lärt oss tillräckligt mycket för att blicka framåt, våga ta nya steg in i den offentliga sektorn och vara stolta över uppsatsen vi skrivit tillsammans!
Allt gott,
Loma Aspman och Magnus Djäken Stockholm, januari 2019.
3 Sammanfattning
Demonstrationsfriheten i Sverige är en frihet som omfattar alla. Regeringsformen lyder enligt följande. “Var och en är tillförsäkrad, [...] 4 demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta
i demonstrationer på allmän plats, [...]” Demonstrationsfriheten fastställs även i den
europeiska konventionen för mänskliga rättigheter, vilket införts i regeringsformen. Demonstrationsfriheten är därmed inte endast en medborgerlig rättighet. Rätten att demonstrera är dock inte absolut. Giltiga grunder för inskränkande av demonstrationsfriheten är flera. I Europakonventionen fastställs det att fri- och rättigheterna i konventionen får begränsas i den mån de är godtagbara i ett “demokratiskt samhälle”, samt att dessa begränsningar ska framgå i nationell lag. Genom europeisk praxis och publiceringar från europadomstolen kan vi konstatera att dessa begränsningar endast får tillämpas när myndigheter uttömt sina resurser. Syftet med detta är att myndigheterna skall garantera ett fredligt utövande av alla fri- och rättigheter vilka föreskrivs i Europakonventionen. Här blir det då tydligt att garanten för fri- och rättigheterna är staten. Positiva och negativa rättigheter åläggs staten. Staten ska skapa ett skydd för utövandet mellan människor, samtidigt ska staten begränsa sig själv genom att inte begränsa utövandet av de föreskrivna fri- och rättigheter annat än vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.
4 Förkortningar FL – Förvaltningslagen (1986:223) FPL – Förvaltningsprocesslagen (1971:291) HFD – Högsta förvaltningsdomstolen JO – Justitieombudsmannen KR – Kammarrätten
LAS – Lagen om allmänna sammankomster (1956:618) NMR – Nordiska motståndsrörelsen
NSF – Nationalsocialistisk front SOU – Statens offentliga utredningar PoL – Polislagen (1984:387)
Prop. - Proposition
OL – Ordningslag (1993:1617)
5
Innehåll
1. Inledning 7
1.1 Syfte 8
1.2 Disposition 8
1.3 Metod och material 8
1.4 Urval av rättsfall och JO-beslut 9
2. Principer 9 2.1 Legalitetsprincipen 9 2.2 Proportionalitetsprincipen 10 2.3 Självständighetsprincipen 11 3. Begrepp 11 3.2 Offentlig plats 12
3.3 Allmän ordning och säkerhet 13
3.4 Tolkningsföreträde 13
4. Krav för allmänna sammankomster 14
4.1 Tillståndskrav 14
4.2 Krav på polis vid allmän sammankomst 15
4.3 Besvärsrätt 15
5. Rättsfall samt JO-beslut 16
5.1 Rättsfall från 1999 16 5.2 Rättsfall från 2002 17 5.3 Rättsfall från 2017 18 5.4 Rättsfall från 2018 20 5.5 JO-beslut 4439-1997 22 5.6 JO 2128–2006 24 5.7 JO 597–2009 25 6. Europakonventionen 26
6
7. Kommunicering med polismyndigheten 28
8. Diskussion 28
9. Slutsatser 37
Bilaga 1. Rapport gällande kommunicering med Polismyndigheten 43
10. Källförteckning 44 10.1 Tryckta 44 10.2 Internetförteckning 44 10.3 Rättsfallsförteckning 44 10.4 JO-Beslutsförteckning 45 10.5 Svensk författningssamling 45 10.6 Offentligt tryck 46
7
1. Inledning
Demonstrationsfriheten är ett komplext begrepp att forska om, inte minst dess tillämpning. Begreppets legala innebörd är tänkt att ge individer rätt till mötes- och demonstrationsfrihet. Demonstrationsfriheten kan begränsas, vilket den görs genom lag. Dessa begränsningar skall användas för att ge möjlighet för polismyndigheten att upplösa sammankomster för att förebygga eventuella brister i den allmänna ordningen och säkerheten av sammankomster och dess deltagare.
Polismyndigheten är den myndighet i Sverige som ska skydda utövningen av demonstrationsfriheten. Men även skydda en frihet eller rättighet parallellt bland flera olika utövare. Demonstrationsfriheten kan utövas av en grupp som har ett visst budskap, medan en annan grupp demonstrerar mot detta budskap. Polismyndigheten ska i situationer som denna skydda båda parters fredliga utövande av demonstrationsfriheten, trots att de riskerar att direkt slå ut varandra. Polismyndigheten gör avvägningar vid situationer som denna. Vad ligger till grund för polisens beslut? En följdfråga på detta för att gå hela vägen är givetvis följande. Vem/vad säkerställer att polisen tar rätt beslut?
I inledningen av arbetet av vår uppsats kunde vi föreställa oss en uppsats med mer kritiska slutsatser. Vid utredning av materialet och kommunicering med polismyndigheten kunde vi konstatera att det skulle bli svårt att dra en sådan slutsats som vi tänkt oss från början. Det skulle kunna tolkas med det material vi hade i förstadiet att polismyndigheten aldrig tillämpat författningarna felaktigt och att de principer som står till grund för deras arbete aldrig ska kunna kritiseras eller anses vara felaktigt tillämpade. Det visade sig dock med det material vi hade då att det utgjorde en svårighet att dra en slutsats utan att föra in egna fristående tolkningar i frånvaro av bevis.
Vi har dock kunnat fortsätta på det spår vi haft från början, att se kritiskt på tillämpningen av demonstrationsfriheten och dess tillämpning enligt ordningslagen. Frågan om hur ett demokratiskt samhälle faktiskt är rättvist har varit utgångspunkten för våra frågor som är tänkta att besvaras i uppsatsen. Den första och viktigaste frågan: Går det att inskränka demonstrationsfriheten i ett demokratiskt samhälle?
8
1.1 Syfte
Målet med vår uppsats är att göra en studie av polismyndighetens beslutsfattande och kvalitén av den juridiska kontrollen. Av studien kommer det framgå vad som ligger till grund för de polisiära besluten vid tillämpning av demonstrationsfriheten. Det kommer även framgå huruvida de polisiära besluten påverkas av interna rutiner och styrdokument. Vi kommer att tolka tillämpningen av demonstrationsfriheten i 2 kap. 1 § pt. 4 Regeringsformen, men även
tillstånd till allmän sammankomst i 2 kap. 4 § Ordningslagen. Vår uppsats syftar även till att
analysera och utreda begreppen demonstrationsfrihet och allmän ordning och säkerhet i förhållande till dess tillämpning. Vi skall tolka grunderna för huruvida polismyndigheten begränsar demonstrationsfriheten i Sverige. Går det att inskränka demonstrationsfriheten i ett
demokratiskt samhälle?
1.2 Disposition
De olika delarna i uppsatsen kommer att presenteras i kronologisk ordning. Där vi först presenterar uppsatsen med en sammanfattning och inledning. Sedan presenterar vi relevanta principer och begrepp för vårt syfte. Rättsfallen kommer därefter presenteras och avslutas med enstaka JO-beslut. Slutligen kommer det föras en diskussion mellan de olika delarna för att sedan dra slutsatser.
1.3 Metod och material
I vår uppsats kommer vi att använda oss av grundlagar, lagar, förarbeten, praxis, doktrin, samt information från väsentlig myndighet. Vi kommer att använda oss av Regeringsformen, ordningslagen, polislagen samt respektive förarbeten för dessa lagar, propositionerna Om
ändring i regeringsformen1, Med förslag till polislag m.m.2, Om ny ordningslag m.m.3 samt en
statlig utredning Ny regeringsform, ny riksdagsordning4. Vi kommer även att använda oss av
ytterligare material som är av vikt för uppsatsens framtoning, begrepp och annan viktig information som framgår av studien. Vi anser att de material vi har för avsikt att använda kommer att ge tillräcklig med information som behövs för att vi skall kunna skriva den
1 Prop. 1975/76:209, Om ändring av regeringsformen. 2 Prop. 1983/84:111, Med förslag till polislag m.m. 3 Prop. 1992/93:210, Om ny ordningslag m.m.
9 uppsatsen vi har haft som mål.5 Med det menat att det är av stor vikt för oss att ha ett så brett perspektiv som möjligt i ett försök att dekonstruera och åter konstruera rättens innehåll och innebörd.6
Vår uppsats innehåller en rättsdogmatisk metod, som genom en mikrojämförelse av det precisa förhållandet mellan den grundlagsstadgade demonstrationsfriheten och demonstrationers villkor och krav i ordningslagen utreds. Vi kommer kort att införa perspektiv från Europadomstolen i de delar som är kopplat till svenska rättsfall. Vi kommer att använda oss av
Europadomstolens publikationer om sammankomster, Europadomstolens dom den 21 juni 1988, Plattform ”Ärzte für das Leben” mot Österrike och Europadomstolens dom den 7 december 1976, Handyside v Förenade Kungariket. Rättsfallens presentation kommer
avgränsas. Endast det som är relevant för uppsatsens syfte och tes kommer framhållas.
Vi kommer att avgränsa oss till begreppet demonstrationsfrihet som finns i RF 2 kap. 1 § 1 st. 4 p. och begreppet allmän ordning och säkerhet som finns i OL 2 kap. 4 §.
1.4 Urval av rättsfall och JO-beslut
Till vår uppsats har vi valt 10 svenska rättsfall som behandlar tillstånd till allmän sammankomst genom ordningslagen. Dessa rättsfall skall ge ett förtydligande i hur tillämpningen av ordningslagen går till. Det ska även poängteras här att urvalet varit begränsat. I princip alla rättsfall som är publicerade är överklaganden av NMR. Det har kommit till vår uppmärksamhet att vissa inskränkningar inte gått till domstol och därför inte kunnat finnas med i urvalet. Därför har vi valt att komplettera med tre JO-beslut.
2. Principer
2.1 Legalitetsprincipen
Enligt RF 1 kap. 1 § st. 3 utövas den offentliga makten under lagarna. Detta innebär att alla verkställande myndigheter är skyldiga att grunda dess beslut i lag. Detta betyder dock inte att varje beslut måste grunda sig i lagtext, utan kan även förekomma i lägre författningar.
5 Sandgren, s. 49-53. 6 Åhman, s. 22-23.
10 Myndigheternas beslut ska rymmas inom dess beslutsrätt och kompetens, vilket i regel framgår i speciella föreskrifter, till exempel polislagen och ordningslagen för polismyndigheten som delvis behandlas i den här uppsatsen. Beslutsrätten ingår i regeringens restkompetens som framgår av regeringsformen7 där regeringen kan utfärda regeringsförordningar.8 Av RF 8 kap. 2 § pt. 2 framgår det att om beslut föreligger ingrepp av enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden mellan den enskilde och det allmänna ska det meddelas genom lag. För att få inskränka de rättigheter som framgår i 2 kap. 1 § 1 st. 4 p. skall det ovillkorligt ha stöd i lag enligt RF 2 kap. 20 §. “Författningsstödet kan i regel inte ersättas med den enskildes samtyckte,
om man bortser från sådana fall där myndigheten kan ingå privaträttsliga avtal.”9
2.2 Proportionalitetsprincipen
Proportionalitetsprincipen är en princip som syftar till ett rimligt förhållande mellan den allmänna och den enskilde, för att det inte skall medföra större uppoffringar för den enskilde. Så vidare det inte är av starkt allmänt intresse. Det bör inte användas hårdare metoder än vad som nödvändigtvis behövs för att uppnå resultatet.10 Proportionalitetsprincipen har fått ett mer
erkänt uttryckande genom Europakonventionens ställning i RF11 samt genom europadomstolens praxis.12
Svenska rätten är bundna att följa principer av gemensamt europeiskt ursprung, i och med inkorporeringen av Europakonventionen enligt 1 kap. 10 § samt 2 kap. 19 § RF. Detta betyder att proportionalitetsprincipen förefaller när ett beslut i en förvaltningsmyndighet även grundar sig på Europarätt. Tolkningar av svensk rätt görs utifrån Europarätten och Europakonventionen.13
Polisens tillämpning av proportionalitetsprincipen föreskrifts som ovan i PoL 8 §. Vid demonstrationer innebär detta att en polisman skall använda det mildaste medlet möjligt för att uppnå allmän ordning och säkerhet. Ordet ”ingripa” betyder inte konsekvent att tvångsmedel är först tillhands, det vill säga att ”ingripanden” som första tillvägagångsätt inte innefattar tvång
7 8 kap. 3 § samt 8 kap. 7 § RF. 8 Strömberg, s. 69-70.
9 Strömberg, s. 70.
10 PoL 8 § samt 2 kap. 12 § RF. 11 2 kap. 19 och 21 §§ RF.
12 Europadomstolens dom den 7 december 1976, Handyside v United Kingdom, samt Strömberg, s. 73. 13 Strömberg, s. 182-183.
11 eller våld. En polisman bör avvakta ingripanden och först bedöma om situationen går att lösa utan tvång, även fast situationen är kritisk. Dock om det uppstår livsfara för en person bör en polisman ingripa med tvångsmedel för att undvika fysisk skada. I praktiken kan det bland annat innebära att polisen spärrar av eller avgränsar demonstranternas färdväg istället för att
förskingra demonstrationen.14
2.3 Självständighetsprincipen
Självständighetsprincipen är en princip som innebär att riksdagen, regeringen, kommuner eller andra myndigheter inte kan gå in och avgöra i det enskilda fallet hos en förvaltningsmyndighet eller domstol.15 Varje beslutande organ i en myndighet är fristående, dock är varje myndighet
skyldig att vara lojal mot rättsordningen.16
3. Begrepp
3.1 Demonstrationsfrihet
Ordet demonstrera innebär att “förevisa och samtidigt förklara funktionssätt.”17 och/eller “utföra eller delta i meningsyttring”.18 Ordet frihet betyder “fritt tillstånd” och/eller
“egenmäktigt beslutad rättighet”.19 Definitionerna till dessa två ord kan ge en viss förkunskap
om begreppet demonstrationsfrihet eftersom begreppet då innehåller orden demonstration och
frihet. Begreppet demonstrationsfrihet i Sverige i legal mening anges i regeringsformens 2 kap.
1 § pt. 4. Den lyder följande. “[...] demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i
demonstrationer på allmän plats [...]”. Demonstrationsfriheten i Sverige får begränsas genom
lag. Demonstrationsrätten har genom grundlag ersatts med demonstrationsfriheten.20 I en statlig utredning för tidigare bestämmelser om demonstrationsrätten framgick det att långtgående inskränkningar bör framgå i lag.21 Kravet på tillstånd och anmälan för att anordna allmänna
sammankomster framställdes enligt propositionen som samma som tidigare bestämmelser.22
14 Prop. 1983/84:111, s. 79. Med förslag till polislag m.m. 15 12 kap. 2 § samt 11 kap. 3 § RF.
16 1 kap. 1§ RF.
17 Svensk Ordbok, Institutet för svenska språket, Göteborgs Universitet, 2009. 18 Svenska Akademiens ordlista, Svenska Akademien, 2015.
19 Svensk Ordbok, Institutet för svenska språket, Göteborg Universitet, 2009. 20 Prop. 1975/76:209, s. 4. Om ändring av regeringsformen.
21 SOU 1972:15, s. 157 samt 289. Ny regeringsform, Ny riksdagsordning. Om tidigare bestämmelser till lag om
allmänna sammankomster (1970:226), som senare ersattes av ordningslag (1993:1617).
22 Tidigare bestämmelser i lag om allmänna sammankomster (1970:226), som ersattes av ordningslag (1993:1617)
12 Detta betyder att även innan demonstrationsfriheten infördes som begrepp var begränsningar för demonstrationer möjliga genom lag. De giltiga grunderna för begränsning enligt lag föreskrivs i regeringsformen 2 kap. 21 och 24 §§ dessa lagrum föreskriver förutsättningarna för att begränsa demonstrationsfriheten. Sammantaget är de godtagbara grunder i relevans till demonstrationsfriheten följande. Att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.23 Samt att säkerställa rikets säkerhet, folkförsörjning, allmän ordning och säkerhet och förebyggande och beivrandet av brott.24 I gällande rätt fastställs dessa bestämmelser i ordningslag (1993:1617). Det har även framhållits i regeringsformens proposition att dessa begränsningar som då får göras enligt lag, leder till att demonstrationsfriheten kommer få ett ringa värde.25
3.2 Offentlig plats
Begreppet allmän plats ändrades till offentlig plats enligt ordningslagen.26 Det framgick att
tillståndskravet fortsatt skulle gälla vid anordning av möte på de offentliga platserna trots dess ursprungs ändamål. Bland annat skulle medborgarna som har för avsikt att anordna en demonstration rätt att nyttja de offentliga platserna genom lag och tillstånd.27 Offentlig plats innebär att ett utrymme är tillgängligt för allmänheten och begreppet definieras i ordningslagen. Denna plats är ämnad till att gynna medborgarna, bland annat finns parkeringsplatser och andra allmänna utrymmen såsom gator vilket är av vikt för medborgarna. För att kunna nyttja dessa platser vid en demonstration krävs tillstånd av polisen i den kommun man har för avsikt att anordna en demonstration.28
23 2 kap. 21 § RF.
24 2 kap. 23 § samt 2 kap. 24 § RF.
25 Prop. 1975/76:209 Om ändring av regeringsformen.
26 1 kap. 2 § OL samt Prop. 1992/93:210, s. 1-2 Om ny ordningslag m.m. 27 2 kap. 4 § 1-2 st. OL samt Prop. 1992/93:210 s. 1-2 Om ny ordningslag m.m. 28 Prop. 1992:93:210 s. 49-51 Om ny ordningslag m.m. samt Åberg, s. 24-34.
13
3.3 Allmän ordning och säkerhet
Begreppet allmän ordning och säkerhet definieras delvis i ordningslagen och propositionen till denna lag.29 Begreppet definieras inte explicit i 3 kap. av ordningslagen. Av praxis beskrivs begreppet att det innehåller ”mängd olika faktorer och omständigheter”30. Polismyndigheten har att döma om en verksamhet medför störande buller i omgivningen. Detta tyder på att polismyndigheten tydligt skall beakta den allmänna ordningen och säkerheten vid hantering av tillståndsärenden för allmänna sammankomster. Detta genom att myndigheten bedömer om sökande är lämplig att bedriva verksamheten (sammankomsten). Om sökande inte är lämplig kan det befaras att allmän ordning och säkerhet inte kan tillgodoses. Dock förekommer inte någon vidare definition i antingen lagtext eller förarbete utan polismyndigheten använder sitt tolkningsföreträde för att tillämpa begreppet.31
3.4 Tolkningsföreträde
Tolkningsföreträde ”Det att en viss lagtolkning (som gynnar någon part) gäller i första hand
när andra möjliga tolkningar finns”.32 Detta betyder att om det finns flera möjliga tolkningar
har en part företräde att sätta en tolkning före alla andra. Sveriges förvaltningsmyndigheter tillämpar detta enligt deras självständighet enligt 12 kap. 2 § RF. Enligt bestämmelsen får ”
[…] ingen myndighet, riksdag eller en kommuns beslutande organ bestämma hur en förvaltningsmyndighet i enskilda fall skall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag”. Tolkningsföreträde som
begrepp ryms inom självständighetsprincipen och kan ses som en förlängning av denna princip som vidare definierar förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas befogenheter.
Enligt praxis framgår det uttryckligen att polismyndigheten har ett tolkningsföreträde gällande begreppet allmän ordning och säkerhet. Domstolens tillämpning av detta är att polismyndighetens särskilda uppfattning och bedömning har företräde.33 Med detta kan det konstateras att tolkningsföreträdet även framgår i praxis. Detta för oss in på generell giltighet. För att en lag, regeringsförordning eller myndighetsföreskrift skall anses ha generell giltighet ska bestämmelsen, per definition, avfatta alla situationer som har samma tillämpningsområde.
29 3 kap. OL samt Prop. 1992/93:210 Om ny ordningslag m.m.
30 Förvaltningsrätten i Stockholm mål nr 19271–18, s. 4 och Förvaltningsrätten i Stockholm mål nr 19280-18, s.
4.
31 Prop. 1992/93:210, s. 289-290 Om ny ordningslag m.m.
32 Svenska akademin, svensk ordbok, tryckår: 2009, https://svenska.se/so/?id=54772&pz=7 33 Kammarrätten i Göteborg mål nr 5083-17 samt mål nr 5084-17, s. 8.
14 Det innebär att lagens tillämpning skall utföras lika med hänsyn till 1 kap 9 § RF. En lag får därför inte precisera hur ett beslut ska tas i vissa situationer under vissa omständigheter i den omfattningen att det tar ett beslut i ett enskilt fall. Följden av detta är då att det förefaller förvaltningsmyndigheterna naturligt att de har rätt att tillämpa lagen utifrån dess uppfattning
och bedömning. Vid eventuella tvister tas det upp i domstol. I regel återförvisar domstolen
beslutet, om de finner att ett beslut av en förvaltningsmyndighet gjorts på ogiltiga grunder.34
4. Krav för allmänna sammankomster
4.1 Tillståndskrav
Enligt bestämmelser i andra kapitlet framgår det vad anordnaren och polisens krav gällande demonstrationer. En ansökan om tillstånd göras hos polismyndigheten.35 Ansökan ska göras
senast en vecka innan sammankomsten/demonstration avses äga rum.36 Ansökan ska innehålla uppgifter om anordnaren, tiden för sammankomsten, samt vad som avses med sammankomsten och de åtgärder som anordnaren avser att vidta gällande ordning och säkerhet.37 En anmälan ska även ske muntligt senast fem dagar innan och ska innehålla de uppgifter anordnaren angett i ansökan.38 Myndigheten får avslå en ansökan om det föreligger myndighetens uppfattning och bedömning att ordning och säkerhet inte kan upprätthållas efter att ha tömt ut myndighetens tillgängliga resurser.39 Myndigheten ska meddela anordnaren de villkor som enligt ordning och säkerhet kan säkerställas. Anordnaren ska svara för att det råder ordning och säkerhet.40 Ett beslut av myndigheten ska skyndsamt meddelas.41 Det framhålls i propositionen för ordningslagen att även om en ansökan enligt 2 kap. 4 § OL inte gjorts ska en demonstration
inte upplösas enbart på grund av demonstrationen i sig.42 Demonstrationer får upplösas om det
uppkommer svårare oordning i dess omedelbara omgivning.43 Demonstrationer får även upplösas om det vid tidigare tillfälle uppkommit svårare oordning vid demonstrationen.44 Bestämmelsen i ordningslagen fastställer att om något som stred mot lag fört oordning i
34 12 kap. 10 § RF samt Bull, s. 412-413. 35 2 kap. 4 § OL.
36 2 kap. 6 § OL. 37 2 kap. 7 § OL. 38 2 kap. 7 § OL.
39 2 kap. 10 § 1 och 2 p. OL. 40 2 kap. 16 § OL.
41 2 kap. 11 § OL.
42 Prop. 1992/93:210 s. 248 Om ny ordningslag m.m. samt 2 kap. 22 § OL. 43 2 kap. 23 § OL.
15 demonstrationen i form av fara för den närvarande eller allvarlig störning av trafik har polisen möjlig rätt att upplösa demonstrationen.45 Ett uttalande från JO konstaterade att en sammankomst vars syfte endast är att störa ordningen skall betraktas som en ”vanligt
folksamling”.46
4.2 Krav på polis vid allmän sammankomst
Polisens ansvar framgår enligt polislagen. Polisens främsta uppgift är att främja rättvisa och trygghet, syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt tillförsäkra allmänheten med skydd och annan hjälp.47 Enligt polislagen tillhör även till polismannens uppgifter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt övervaka och ingripa när störningar har inträffat.48
4.3 Besvärsrätt
Rätten att överklaga kan man finna i förvaltningslagen (FL) samt förvaltningsprocesslag (FPL). Både FL och FPL är subsidiära lagar. Vilket innebär att lagarna används som ett komplement till andra lagar vilka inte föreskriver några särskilda bestämmelser om rätten till överklagande. Principiellt används därför besvärsrätten enligt FL. Eftersom det inte finns några särskilda bestämmelser vad gäller rätten till överklagande av beslut i OL eller PL, faller därför bestämmelser om besvärsrätt på FL alternativt FPL vid överklagande av beslut gällande tillstånd för allmän sammankomst.49 FL och FPL används av alla förvaltningsmyndigheter i Sverige vilka tillämpar lagar utan särskilda bestämmelser om överklagande. Polismyndigheten är en förvaltningsmyndighet. I och med att de prövar ansökningar om tillstånd för sammankomster skall de ärendena hanteras förenligt med FL och FPL i den mån det avser överklagandet av polisens beslut för tillstånd av sammankomster.
De överklagande beslut skall i första hand skickas till den myndighet som beslutat om tillståndet.50 Vidare skickas överklagandet till en allmän förvaltningsdomstol. Vid
överklagande hos kammarrätten krävs prövningstillstånd.51 Dessa beslut kan överklagas om
45 2 kap. 25 § 2 p. OL.
46 JO 1972 s. 42. Fråga om upplösning av allmän sammankomst m.m. 47 1 kap. 1 § 1 p. PoL.
48 1 kap. 2 § 1- 2 p. PoL. 49 Strömberg, s. 84-88. 50 6 a § FPL.
16 man anser att det skulle finnas rimliga skäl till att en sammankomst skulle kunna påverka utövandet av sammankomsten på ett negativt sätt.52 Vidare kan beslutet överklagas av en person som berörs av beslutet direkt eller på något annat sätt, alternativt om beslutet går emot den personen.53
Överklagandet av besluten skall skickas skriftligt där skall det tydligt framgå vem man är, det kan vara en enskild eller en organisation. Detaljerad information såsom telefonnummer, e-postadress, om klagande parten har ett juridiskt ombud skall framgå av överklagandet. Det skall tydligt framgå vem som är motpart, vad man har för yrkande, vilka omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet samt vilket man har för avsikt att överklaga.54 Det är den myndighet som fastställt beslutet som avgör om överklagandet har inkommit i rätt tid har det inkommit för sent skall överklagandet avvisas. Beror förseningen på brister från myndigheters kommunicering skall överklagandet ändå tas upp till prövning.55 Ett överklagande skall inkomma till myndigheten inom tre veckor från det datum beslutet har fattats.56
5. Rättsfall samt JO-beslut
5.1 Rättsfall från 1999
Strax innan millennieskiftet togs ett mål upp av kammarrätten i Stockholm.57 Amnesty International ansökte om att få demonstrera utanför USA:s ambassad och framför att orsaken till demonstrationen är på grund av att elchocksband används på fångar. 20–30 personer beräknas uppgå i demonstrationen. Ansökan inkom den 12 juli 1999 och polismyndigheten avslog ansökan den 19 juli. Polismyndighetens motivering var att det under senare tid förekommit oroligheter och skada av personer och egendom kring ambassader vid demonstrationer. Resurser för att säkerställa ordning och säkerhet bedöms enligt polisen inte finnas till sitt förfogande. Polisen hänvisar till att RF 2 kap. 1 § där de framför att den inte är absolut, samt att polisen hänvisat till en alternativ plats för demonstration. Amnesty International menar på att resursbrist inte kan ligga till grund för att vägra en fredlig demonstration. Kammarrätten hänvisar till OL 2 kap. 1, 4 och 10 §§ där domstolens bedömning är att sammankomster även innefattar demonstrationer, samt att tillstånd får vägras om det finns
52 41 § FL. 53 42 § FL. 54 3-4 §§ FPL. 55 6 b § FPL. 56 6 a § FPL. 57 Kammarrätten i Stockholm mål nr 6029-1999.
17 en oförmåga att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Kammarrätten med föregående hänvisningar avslår överklagandet och framför att polismyndighetens avvägande gjorts proportionerligt enligt bestämmelserna i ordningslagen.
5.2 Rättsfall från 2002
I rättsfallet Salem mot rasism från den 6 december 2002 överklagade Salembor mot rasism samt
Nätverket mot rasism länsrättens dom från den 5 december 2002, gällande tillstånd till allmän
sammankomst. De båda anordnarna ansökte om tillstånd till en sammankomst den 7 december 2002 mellan kl. 10.00 – 19.00 i Rönninge Torg i Salems kommun. Polismyndigheten beslutade att anordnarna skulle få hålla deras sammankomst mellan kl. 10.00 – 14.00 genom ett demonstrationståg med facklor och tal från en scen i slutet av demonstrationståget. Anordnarna överklagade polisens beslut och anförde i sitt yrkande att det var orimligt att ändra tiden för deras sammankomst då allmänheten redan fått kännedom om sammankomstens utsatta tid. Anordnarna anförde att det skulle vara omöjligt att få med så många människor till sammankomsten enligt den tiden som polisen meddelat i sitt beslut. De anförde även att det är orimligt att polisen skall meddela detta beslut två veckor innan sammankomsten, i och med att anordnaren inkom med deras ansökan den 3 september 2002. Polisen yttrade sig över överklagandet och anförde i sitt yttrande att det på samma dag skall anordnas en sammankomst av nationalsocialistiska drag mellan kl. 16.00 – 19.00 på samma plats. Polismyndigheten hänvisade bland annat till det stora antalet människor som förväntas delta, ca 2500 personer. Polismyndigheten skrev vidare att den enda möjligheten för att undvika att sammankomsterna skall avslås i sin helhet är att förebygga allmän oordning genom att de vidtar de åtgärder förenligt med bestämmelserna enligt ordningslagen. Domstolen motiverade sin dom med att polisen skall beakta alla anordnares ansökningar och förhindra oordning och säkerhet därmed ansåg domstolen att polismyndigheten gjort en korrekt bedömning och avslog överklagandet. Kammarrätten vidhöll länsrättens motivering och bedömning och avslog anordnarnas överklagande.58
18
5.3 Rättsfall från 2017
I rättsfallet gällande NMR:s sammankomst i samband med bokmässan i Göteborg från 2017 avgjordes i två beslutande instanser.59 I den första instansens fick NMR, Judiska församlingen Göteborg och Svenska Mässans Stiftelse sina överklaganden prövade. Fallet rör överklaganden gällande NMR:s tillstånd att demonstrera den 30 september i Göteborgs stad. I den första instansen hos förvaltningsrätten överklagades tillståndet av Judiska församlingen Göteborg (församlingen) och Svenska Mässans stiftelse (Mässan). Församlingen menade på att deras rätt att utöva sin religion kommer inskränkas som följd av demonstrationen eftersom demonstranterna utgör brottet hets mot folkgrupp. Dessutom, menar församlingen, att många judar kommer röra sig i staden på grund av den viktigaste judiska högtiden Jom Kippur. De framför konventionens artikel 11 om religionsfrihet som stöd för detta. Församlingen menar att demonstrationen strider mot konventionens artikel 11. Församlingen yrkar på att datumet för demonstrationen skall flyttas. Mässan menar på att demonstrationen kommer störa människors ingång till mässan eftersom det förväntas bilda kö utanför den bakre ingången där demonstrationen förväntades passera. Mässan menar på att det kommer medföra risk för sammanstötningar. Mässan yrkar på att färdvägen för demonstrationen skall ändras för att undvika sammanstötningar. NMR svarar med att förvaltningsrätten skall besluta om att bifalla ansökan i dess helhet. Förvaltningsrätten bedömer utifrån den grundlagsstadgade demonstrationsfriheten och ordningslagens bestämmelser, att den enda legala grunden för inskränkning av demonstrationsfriheten är allmän ordnings och säkerhet, trafikstörningar och rikets säkerhet. Förvaltningsrätten menar även på att religionsfriheten och demonstrationsfriheten är lika mycket värda enligt europadomstolens tolkning av konventionens artikel 11 i fallet Karaahmed mot Bulgarien den 24 maj 2015. Vidare menar förvaltningsrätten att europadomstolen fastställde att myndigheterna ska uttömma sina resurser för att säkerställa ett fredligt utövande, och sedan inskränka om resurserna inte är tillräckliga. Förvaltningsrättens bedömning angående NMR:s talan är att polismyndighetens beslut har gjorts i enlighet med lagar och bestämmelser. Vidare menar förvaltningsrätten, som svar på mässans och NMR:s yrkande, att det är upp till polismyndighetens uppfattning och bedömning att säkerställa allmän ordnings och säkerhet. Förvaltningsrätten avslår NMR:s och församlingens yrkande om att bifalla ansökan i dess helhet, och om att flytta datumet för demonstration. Förvaltningsrätten bifaller mässans och församlingens yrkande om att
19 samlingsplatsen för demonstrationen skall flyttas. Förvaltningsrätten fastställer att samlingsplatsen skall vara 150–300 meter i nordlig riktning jämfört med polismyndighetens beslut. Samt att slutdestinationen för demonstrationen istället för Gustaf Adolfs torg ska vara längs gamla Ullevis västra sida, mer exakt anvisning av polisman.
I den andra instansen hos Kammarrätten i Göteborg fick NMR och Svenska fotbollsförbundet sina överklaganden prövade. Svenska fotbollsförbundet yrkar att demonstrationens slutdestination ska flyttas eftersom det planeras hållas en fotbollsmatch på gamla Ullevi. Samt att det kommer uppstå sammanstötningar mellan köande till matchen och demonstranterna. Svenska fotbollsförbundet yrkar i andra hand att tiden för slutdestinationen ska ändras för att inträdet till matchen ska ske utan sammanstötningar med demonstranterna. NMR yrkar på att kammarrätten ska bifalla ansökan i dess helhet. Kammarrättens bedömning är att någon annan planering än polismyndighetens bedömning angående allmän ordning och säkerhet inte gäller. Polismyndighetens planering om demonstrationens färdväg bedöms kvarstå. Kammarrätten ändrar förvaltningsrättens beslut i det hänseende att de delvis bifaller svenska fotbollsförbundets yrkan om ändrat tid för slutdestination till kl. 15.00. I övrigt bifölls förvaltningsrättens dom.
En tredje instans förekom dock men meddelade inget beslut. NMR överklagade till högsta förvaltningsdomstolen och yrkade att ansökan ska bifallas i dess helhet. HFD framförde att det inte kvarstår tillräckligt med tid för ett nytt avgörande och ny planering för polis. HFD meddelar därför inte prövningstillstånd.
I rättsfallet Dalarna mot rasism från den 25 april 2017 överklagande organisationen ett tillståndsbeslut från polismyndigheten. Organisationen ansökte om tillstånd till allmän sammankomst i Falun för den 1 maj 2017 mellan kl. 10.00 – 18.00 där ansökningen avsåg Stor Torget. Polismyndigheten beslutade att organisationen skulle demonstrera i ett annat område samma dag och plats. Polisen motiverade sitt beslut enligt följande. För att motverka störningar av den allmänna ordningen och säkerheten beslutade polismyndigheten att separera de olika anordnarnas sammankomster. Polismyndigheten beslutade att Dalarna mot rasism skulle hålla sin sammankomst på en parkeringsplats en bit ifrån torget. I Dalarna mot rasisms överklagade hos förvaltningsrätten anförde de i sitt yrkande att de var mycket kritiska till att den andra anordnaren som var nazistiska skulle hålla sin sammankomst på Stor Torget. Domstolen motiverade sitt beslut enligt följande. Polisen hade vidtagit lämpliga åtgärder för att undvika störningar för den allmänna ordningen och säkerhet. Polismyndigheten har bedömt varje
20 ansökan enskilt och gjort en korrekt bedömning och därmed ansåg domstolen inte att det fanns någon anledning till att uppfylla yrkandet enligt dalarna mot rasisms överklagande. Domstolen avslog överklagandet.60
5.4 Rättsfall från 2018
I ett flertal rättsfall avseende NMR:s planerade demonstration den 25 augusti 2018 avslog förvaltningsrätten samtliga parters överklagande om NMR:s demonstrationstillstånd.61 Samtliga parter framförde att deras demokratiska rättighet inte kunde utövas som följd av demonstrationen. Partierna hade planerade valmöten inför valet 9 september 2018. Dessa valmöten menade partierna skulle hindras av demonstrationen. Domstolen framför att det endast på grund av brister i ordning och säkerhet som ett tillstånd för allmän sammankomst får begränsas eller avslås. Vidare framför domstol att det inte på grund av andra orsaker kan begränsas, vidare framför inte parterna vidare på vilket sätt deras demokratiska rättighet inte kan utövas som följd av demonstrationen. Partiernas yrkande att avslå NMR:s tillstånd till allmän sammankomst. Denna yrkan avslogs av domstolen, eftersom det inte finns någon giltig grund i partiernas yrkan att inskränka eller avslå tillståndet för allmän sammankomst.
Enligt rättsfallet avslog förvaltningsrätten Vänsterpartiet Storstockholms överklagande om NMR:s demonstrationstillstånd.62 Vänsterpartiet Storstockholm menade på att NMR:s demonstrations strider mot deras ”demokratiska rättigheter” att utöva valmöten på Kungsholms torg inför valet. Förvaltningsrätten påpekar att Vänsterpartiet Storstockholm inte beskriver på något sätt hur deras demokratiska rättigheter blir inskränkta, eller specifikt vilka rättigheter som blir inskränkta. Vänsterpartiet Storstockholm vidhåller vid sin talan och påpekar att deras demokratiska rättigheter inskränks. Som följd av detta ger förvaltningsrätten skälen till avgörandet följande. Förvaltningsrätten hänvisar till den grundlagsstadgade demonstrationsfriheten63, samt till ordningslagens bestämmelser om legala inskränkningar. 64 Förvaltningsrätten bedömer, enligt dessa bestämmelser, att den enda legala grunden för inskränkning är allmän ordning och säkerhet, trafikstörningar och rikets säkerhet. Någon av
60Förvaltningsrätten i Falun Mål nr 1514-17.
61 Förvaltningsrätten i Stockholm mål nr 19271-18, 18, 19277-18, 19278, 19279-18, 19280-18 och
19272-18.
62 Förvaltningsrätten i Stockholm mål nr 19271-18. 63 2 kap. 1 § 4 p. RF.
21 dessa grunder har partiet inte angett i form av hur de påverkas av demonstration. Förvaltningsrätten avslår därmed Vänsterpartiet Storstockholm överklagan.
Socialdemokraterna Stockholm överklagade även NMR:s beviljade demonstration som planeras hållas den 25 augusti 2018 på Kungsholms torg.65 Socialdemokratierna Stockholm yrkade såväl som fallet innan, att den demonstrationen strider mot deras demokratiska rättigheter. Förvaltningsrättens bedömning i detta fall jämkar sig med tidigare bedömning. – Att det enligt den grundlagsstadgade demonstrationsfriheten och ordningslagens bestämmelser inte förefaller mål för inskränkning av demonstrationen. Förvaltningsrätten avslår därför Socialdemokraterna Stockholms överklagan.
Även ett till parti överklagade NMR:s demonstration. Moderata samlingspartiet i Stockholmsstad överklagade NMR:s tillstånd till demonstration planerad för 25 augusti 2018.66 Moderata samlingspartiet i Stockholms stad angav att deras demokratiska rättigheter inskränks som på grund av demonstrationen. Det anges inte hur demonstrationen inskränker på deras demokratiska rättigheter. Förvaltningsrättens bedömning gällande grunderna för legal inskränkning är densamma som de två överstående fallen. Förvaltningsrätten avslår överklagandet.
I rättsfallen avseende Kungälvs kommun från den 24 augusti 2018 överklagade kommunen förvaltningsrättens dom. I sitt yrkade hos förvaltningsrätten anförde kommunen att nordiska motståndsrörelsens tillståndsbeslut från polismyndigheten skall återförvisas för att sedan avslås i sin helhet. Kungälvs kommun yrkade bland annat att nordiska motståndsrörelsen är en våldsbejakande och nazistisk organisation där många medlemmar är dömda för brottslighet och att det i sig kan äventyra ordning och säkerhet vid en sammankomst på allmän plats i Kungälvs kommun. Kommunen anför i sitt yrkande att polismyndigheten inte skulle kunna förhindra att ordning och säkerheten kan garanteras. Kommunen hänvisar till tidigare sammankomster i Visby och Göteborg där organisationen uppträtt våldsamt. I Kommunens anförande framgick även att nordiska motståndsrörelsen inte angivit vilka åtgärder de har för avsikt att vidta vad gäller ordning och säkerhet. Domstolen har i sin prövning beaktat kommunens allmänna rätt till överklagande enligt 42 § Förvaltningslagen (2007:900) samt NMR:s uteslutande av åtgärder vid anmälan till sammankomsten enligt 2 kap. 7 § ordningslagen. Domstolen besvarar
65 Förvaltningsrätten i Stockholm mål nr 19280-18. 66 Förvaltningsrätten i Stockholm mål nr 19278-18.
22 kommunens anförande gällande de bristfälliga uppgifterna kring åtgärderna med hänvisning till praxis som konstaterar att en ansökan inte kan avslås på grund av bristfälliga uppgifter, uppgifterna skall därmed kompletteras av en begäran från polismyndigheten. Förvaltningsrätten avslår därmed överklagandet. Kammarrätten gör samma bedömning som förvaltningsrätten och avslår överklagandet och meddelar prövningstillstånd till NMR:s sammankomst.67
5.5 JO-beslut 4439-1997
I ett JO beslut fastställt den 23 februari 2000, gällande en anmälan riktad mot polismyndigheten i Bleking län. Anmälan riktades mot polismyndigheten som upplöste en sammankomst den 18 oktober 1997. Polismyndigheten hade beviljat NSF (nationalsocialistisk front) tillstånd till en sammankomst lördagen den 18 oktober 1997 på parkeringsplatsen i korsningen Varvsgatan-Styrmansgatan i Karlskrona under kl. 12-00-12.30. Polismyndigheten hade dock enligt uppgifter fått kännedom om att NSF skulle ha planerat att strida mot polismyndighetens angivelser gällande vart sammankomsten skulle hållas. Det avsåg även marschtåget enligt tillståndsbeslutet. Polismyndigheten hade beslutat att bevilja en annan sammankomst samma dag och därmed hade platserna för sammankomsterna placerats åtskilda för att undvika störningar i ordning och säkerheten. Polismyndigheten hade fått ytterligare information under sammankomstdagen att det skulle förväntas uppemot ca 200 antifascistiska motdemonstranter som skulle hålla en marsch, dock utan tillstånd. Under sammankomstdagen uppstod det svårigheter för polismännen som var i tjänst. Detta på grund av att det förekom situationer som påvisade störningar av ordning och säkerheten. Polisen hade beställt en buss som var tänkt att användas vid eventuella gripande av deltagare eller för att kunna förflytta deltagare som förväntades behöva skydd av polisen. I och med att det redan förekom oroligheter vid de olika platserna av Karlskrona centrum där sammankomsterna var tänkta att hållas, beslutade de högre befälen inom polismyndigheten att vidta ett antal åtgärder. Bland annat att använda bussen till att köra NSF och dess anhängare till den plats polismyndigheten beslutat om att de skulle hålla sin sammankomst. När polismyndigheten körde bussen tillbaka till den angivna platsen uppstod det ett utfall mot polisen av NSF-anhängarna, detta på grund av att de högre befälen fattat ett beslut att NSF inte skulle få hålla sin marsch utan endast sitt tal på den nya platsen för sammankomsten, nämligen parkeringsplatsen vid Krutviken. Polisen uppmanade dock
23 anhängarna att lugna ner sig, eftersom polisen kunde konstatera att NSF-anhängarna lugnat ner sig tillräckligt behövdes ett gripande inte genomföras. Polisen beslutade att köra tillbaka NSF till den plats de först hämtades upp i och med att deras fordon stod kvar på den platsen. Denna åtgärd ansåg nödvändigt av polisen för att undvika risk för oordning. I polismyndighetens remissvar på anmälan beskriver polisen situationen samt vilka åtgärder som vidtogs. Polisen besvarade det genom att skriva att de åtgärder som vidtogs var skäliga och faller under begreppet ”polisingripande som kräver lagstöd”. Enligt polisen var deras ingripande förenliga med 2 kap. 22 § ordningslagen (1993:1617). Polisen skrev att bussfärden skett i samråd med sammankomstansvarige för NSF och att det accepterats. Således kunde de åtgärder som vidtagits under sammankomstdagen inte annat än anses vara skäliga för att förebygga oordning och säkerhet för sammankomstdeltagarna.
JO:s bedömning på polismyndighetens åtgärder lyder enligt följande. JO ansåg att polismyndighetens hänvisning till OL inte avsåg ett antal av de åtgärder som polisen vidtog under sammankomstsdagen. JO menar att polisen vidtagit och tolkat författningen68 på ett
sådant sätt att de kan upplösa sammankomsten. JO menar att detta är felaktig tolkning samt tillämpning av författningen. Polisen kan enligt författningen endast meddela detaljföreskrifter gällande ordning och säkerhet vid sammankomsten. JO meddelar i sitt beslut att polisen genom att vidtagit de åtgärder inte bara ändrat platsen för sammankomsten men även upplöst tillståndsbeslutet i sin helhet. I och med att sammankomsten inte längre hölls på den angivna platsen enligt tillståndsbeslutet hölls inte heller tiden som det var tänkt för sammankomsten, deltagarna fick heller inte hålla sitt marschtåg. JO skriver i sitt beslut att polisen endast har rätt att upplösa en sammankomst med stöd av ett redan befintligt avslagsbeslut.69
Vidare skriver JO att polismyndigheten angivit att NSF-anhängarna skulle accepterat bussfärden till den andra platsen, detta skulle inte vara fallet NSF-anhängarna skulle ha protesterat mot polisens beslut. Trots att de protestera mot deras olika beslut som fattades under sammankomstdagen blev NSF-anhängarna övertalade att acceptera polisens nya beslut. Polismyndigheten skall enligt handlingarna inte ha omprövat sitt ursprungsbeslut om tillstånd för sammankomsten. JO menar att det inte går att utläsa vilka rättsliga åtgärder polisen grundat sitt beslut gällande bussfärden av NSF-anhängarna.
68 2 kap. 16 § OL. 69 2 kap. 22 § OL.
24 JO beskriver förståelse och tacksamhet för polismyndighetens arbete och att det självklart förekommer svårigheter vid sammankomster. Vidare skriver JO att det inte finns något tvivel i polisens insats, men att frångå de rättsliga grunderna som omfattas av deras myndighetsutövande är felaktigt. Polismyndighetens åtgärder innebar att de tagit över ansvaret för genomförandet av åsiktsmanifestationen genom att tvinga NSF-anhängarna att åsidosätta deras eget tillståndsbeslut. JO menar att polismyndighetens utövande kräver saklighet och opartiskhet vid tillämpning av författningar innan och under sammankomster. JO kritiserar polismyndighetens beredskap för att kunna ingripa mot straffbara handlingar i samband med sammankomster. JO kritiserar polismyndigheten och skriver att det utifrån ett antal tidigare ärenden kunnat se ett behov av utbildning för de personer som tillämpar ordningslagen.70
5.6 JO 2128–2006
JO riktar kritik mot polismyndigheten för att ha kränkt yttrandefriheten och demonstrationsfriheten. Vid en förstamajdemonstration uppstod det en motdemonstration vilket bestod av tre personer från det liberala partiet. De stod tysta och höll upp en banderoll med texten ”Båd stat och lagar oss förtrycka, vi under skatter digna ner” (ett citat ur Internationalen). Huvuddemonstranter uppfattade detta som störande och uppmanade polis att föra bort motdemonstranterna, vilka de dessutom inte ansåg som en allmän sammankomst. Som följd av detta uppmanades motdemonstranterna av polis att ta ned banderollen. Detta åtlyddes inte. Polisen omhändertog därefter en av de tre motdemonstranterna. De kvarvarande två lämnade platsen därefter självmant. JO hänvisade till ett principiellt resonemang från Europadomstolen där det föreligger en rätt att anordna en motdemonstration för att protestera mot en tillståndsgiven demonstration, då det förelåg ett brott mot artikel 11 av konventionen.71 Det konstaterades dessutom att motdemonstranterna varken var högljudda, hotfulla eller våldsamma. För att ett ingripande av polis ska vara proportionerligt skall det råda hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Det skall alltså föreligga ett reellt hot för att polisiärt ingripande skall kunna rättfärdigas. JO konstaterade i beslutet att ingripandet mot motdemonstranterna var obefogat. JO konstaterar vidare att beslutet är ett tydligt exempel på när demonstrationsfriheten försummats enligt Europadomstolens tolkning. Slutligen menade
70 JO beslut 4439-1997, datum 2000-02-23. Kritik mot en polismyndighet för vissa ingripanden i samband med en
allmän sammankomst.
25 JO på att polis bör ha kontaktat huvuddemonstranterna för att meddela att motdemonstranterna även också har rätt att framföra sina åsikter.
5.7 JO 597–2009
JO:s bedömning gällande polisens bristfälliga insatser om att inte säkerställa demonstranternas budskap kan ses som allvarligt.72 Huvuddemonstrationen vilket utövades helt fredligt drabbades av oroligheter och även våldsamheter av enskilda motdemonstranter vilka bl.a. kastade sten och ägg på huvuddemonstranterna. Huvuddemonstrationen fick tillstånd av polis att demonstrera på Stortorget i Malmö. Vad som föranledde ansökan till demonstrationen är att i december 2008 inledde israeliska väpnade styrkor en omfattande offensiv mot det Hamas kontrollerade Gaza. Huvuddemonstrationen arrangerades för fred och frihet för både israeler och palestinier. Huvuddemonstrationen ville även ge uttryck för Israels rätt till försvar.
Flertal anmälningar inkom. Samtliga kom från företrädare av huvuddemonstrationen vilka framförde kritik mot Polismyndigheten i Skåne med anledning av polisens agerande vid tillfället. Anmälarna framförde missnöje med att polisen inte hade ingripit mot motdemonstranterna som kastat sten, ägg och avfyrat fyrverkeripjäser mot dem, utan istället avbrutit huvuddemonstrationen, vilken var helt fredlig.
Av JO:s utredning framgår det att polisen videofilmade händelsen. Av videon framgår det att motdemonstranterna tilläts befinna sig i huvuddemonstranternas direkta närhet. Den polisman som filmade händelsen uppger i sin promemoria kopplad till tillfället att motdemonstrationen var 15 meter ifrån huvuddemonstrationen. JO skriver vidare i sin utredning, utifrån polismannens promemoria, att ”stämningen efter ett tag blev alltmer hätsk från
motdemonstranternas sida.”. Det framgår även att polismyndigheten gjorde en egen
uppföljning av insatsen. Det anges att läget blev avsevärt mer ordningsstört än förväntat och att huvuddemonstrationen avbröts av deltagarna själva vilka lämnade platsen med polisiär assistans.
I JO:s bedömning framförs det att polisen redan ”i ganska tidigt skede” informerades om att några motdemonstranter hade ägg med sig. Det framgår även att ur polisens riskbedömning för våldsamheter nått en nivå 4 respektive 3 på en femgradig skala. Ett normalt resurspådrag vid
72 JO 597–2009, datum 2010-12-12. Kritik mot polisen för att den inte lyckades säkerställa att demonstranter fick
framföra sitt budskap – allmänna uttalanden om polisingripanden vid ordningsstörningar i samband med motdemonstrationer.
26 denna typ av hotbild, totalt 141 poliser, kallades till förfogade. Det framförs även den principiella domen från europadomstolen där en demonstration inte för störas eller förhindras av meningsmotståndare. Domen framhåller även att detta dock inte innebär en fullständig garanti för att det inte inträffar, eftersom meningsmotståndarnas meningsyttringar även är skyddade av mötes- och demonstrationsfriheten (Freedom of assembly) och yttrandefriheten (Freedom of expression).73 Polismyndigheten framför att de med mildare medel försökte uppnå ordning hos motdemonstranterna genom att ha civila och uniformerad polis bland motdemonstranterna för att lugna ned situationen samt att eventuellt anhålla motdemonstranter som bl.a. orsakar stenkastning. Detta ledde till att polisen anhöll en person i motdemonstrationen och en person i avspärrat område. JO riktar dock kritik mot att motdemonstranterna tilläts befinna sig i huvuddemonstrationens omedelbara närhet vilket föranledde motdemonstrationen förmåga att överrösta huvuddemonstrationen, samt att skjuta fyrverkerier mot huvuddemonstration och kasta ägg och stenar.
JO:s sammanfattande bedömning är att polismyndigheten förtjänar kritik för att inte skydda den fredliga tillståndsgivna huvuddemonstration.
6. Europakonventionen
Europeiska konventionen för mänskliga rättigheter tolkas av europadomstolen som är ett internationellt och mellanstatligt74 institut. Enligt regeringsformen framgår det att lag eller annan bestämmelse inte får stå i strid med konventionen.75 Genom att inkorporera konventionen i regeringsformen har den fått en motsvarig betydelse till övriga bestämmelser i regeringsformen. Dock skiljer sig detta något från andra bestämmelser i och med att konventionens praxis inte skapas av svenska domstolar utan europadomstolen. Europadomstolens tolkning gällande demonstrationsfriheten är att demonstrationsfriheten och religionsfriheten är lika mycket värda. Samt att det är upp till myndigheterna att se till att alla friheterna utövas fredligt.76 Svenska domstolar kan dock beakta konventionen i sina ärenden vid bedömning, dock ses det som svensk praxis i och med att de dömer efter regeringsformen
73 Europadomstolens dom den 21 juni 1988, Plattform ”Ärzte für das Leben” mot Österrike.
74 Mellanstatligt innebär att en organisation eller ett institut är verksam mellan länderna med deras samtycke, till
skillnad från en överstatlig organisation eller institut som har ett visst mandat över länderna.
75 2 kap. 19 § RF.
27 och inte konventionen i sig. Konventionens ställning i regeringsformen får då en särskild position eftersom dess “riktiga” praxis inte skapas av svenska domstolar. När de svenska domstolarna dömer efter 2 kap. 19 § dömer de i reell mening efter europadomstolens praxis. Europadomstolen kan anses ha begränsade element av vad en författningsdomstol kan tänkas ha, då europadomstolen är begränsad till konventionen. Dock finns det inga tvångsmedel från europadomstolen för att försäkra konventionens efterlevnad enligt europadomstolens tolkning. Legalitetsprincipen enligt konventionen finner vi närmare bestämt i artikel 7. Eftersom sammankomster i Sverige kräver tillstånd innebär det att polismyndigheten i sin handläggning även behöver beakta konventionens bestämmelser enligt artikel 7. Artikeln föreskriver ”Inget
straff utan lag”. Artikeln kan förtydligas enligt följande. Polismyndigheten skall vid
handläggning av tillståndsärenden enligt ordningslagen grunda sina beslut på befintliga författningar. Enligt ordningslagen får man inget straff om man inte följt kravet om anmälan till tillstånd. Polismyndigheten kan dock upphäva sammankomsten om det förekommer oordning och hot mot säkerheten. Artikel 7 skall beaktas i enlighet med legalitetsprincipen även vid hantering av tillstånd till allmänna sammankomster enligt ordningslagen av den svenska författningen. Sammanfattningsvis ställer konventionen krav på myndigheterna att all myndighetsutövning skall göras med lagstöd.
Proportionalitetsprincipen är en princip som kan vara svår att identifiera enligt konventionen. Proportionalitetsprincipen framgår i artikel 53, dock inte lika uttryckligen legalitetsprincipen enligt artikel 7. Det framkommer dock enligt professor Karin Åhman att proportionalitetsprincipen inte har en tydlig uttryckning enligt konventionen.77 Artikel 53 föreskriver ”skydd för befintliga mänskliga rättigheter”. Artikeln innebär att de mänskliga rättigheterna inte skall tolkas som begränsningar varken enligt konventionen eller i de fördragsslutande partnernas författningar. Det betyder att de svenska författningarna skall stå i proportion till dess andra författningar men även artiklarna enligt konventionen.
77 SvJT 3016 s. 462. 2 kap. RF, Europakonventionen och EU:s stadga om grundläggande rättigheter – en
28
7. Kommunicering med polismyndigheten
Vi har under en tid haft telefon- och mejlkontakt med polismyndigheten i olika regioner av landet. Detta på grund av att vi behövt svar på en del frågor. Bland annat har vi efterfrågat om polismyndigheten har några styrdokument vid handläggning av tillståndsärenden samt information kring hur de ser på de olika begrepp som omnämns i förarbeten av ordningslagen. Polismyndighetens svar har varit vaga och svåra att tolka. Den information vi kunnat få är att polismyndigheten utgår från författningen vid beslut av tillstånd till allmän sammankomst. Polismyndigheten uppger att det inte finns några styrdokument som rör allmänna sammankomster. Vidare information eller fakta har inte kunnat bekräftas.78
8. Diskussion
I vår analys av de olika rättsfallen kan man konstatera att de allra flesta rättsfallen har samma utgångspunkt. Genom att utläsa domen i rättsfallet från 1999 gällande Amnesty International79 kan det tolkas att domstolen förlitade sig på polismyndighetens bedömning utan någon vidare granskning. Dock framkommer det inte vad eller hur polisens bedömning framtagits eftersom polismyndighetens riskbedömning vid allmänna sammankomster är sekretessbelagd. Här kan det dock frågas vad klagandes förmåga är att hävda sin rätt, eftersom de sakliga anledningarna för inskränkandet av demonstrationsfriheten förblir dolda. Det kan tyckas finnas goda anledningar till varför vissa av polisens bedömningar förblir sekretessbelagda. Polismyndighetens förmåga att svara på hot kan uppenbart försvagas om deras verksamhet exponeras. Dock kan det frågas om detta är rimligt vid inskränkande av en rätt eller frihet enligt 2 kap. 1 § RF. Rättigheterna och friheterna som är grundlagsstadgade har som ideal att kvarstå genom överskådlig tid då de fastställts i regeringsformen. Klaganden har i det här fallet inte haft förmåga att föra sin talan mot polismyndigheten. Amnesty International yrkade att de skall hålla en fredlig demonstration utanför den amerikanska ambassaden. Eftersom polismyndigheten gjorde bedömningen att ordning och säkerhet inte kan garanteras med polisiär närvaro till följd av resursbrist avslogs ansökan i dess helhet. Dock erbjöd polismyndigheten en annan plats för demonstrationen. Här kan proportionalitetsprincipen och
78 Se bilaga 1.
29 legalitetsprincipen nämnas, eftersom en proportionell avvägning gjorts mellan åtgärdernas nödvändighet, samt att Amnesty International erbjudits en annan plats som följd av detta. Legalitetsprincipen visar sig tydligt i och med att det framkommer i domen att det inte finns några andra skäl än det som föreskrivs i författningen.
I rättsfallet Salem mot rasism80 gjorde polismyndigheten en proportionell bedömning mellan Salem mot rasism samt NMR:s utövande av mötes- och demonstrationsfriheten begränsades till varandra. Parterna fick sitt utövande under dagen uppdelat. Domstolen angav att polismyndigheten gjort en rimlig avvägning. Domstolen gjorde en bedömning i detta rättsfall att demonstrationsfriheten i första hand beaktas. Det innebär att alla skall få möjligheten att demonstrera. Därmed har det inte tagits någon hänsyn till varken ansökningstiden eller andra bestämmelser som står under grundlagen. Demonstrationsfriheten är den första faktorn som tas i beaktning. I andra hand har domstolen framfört polismyndighetens beaktande av ordning och säkerhet. Eftersom det finns en risk för att allmän ordning och säkerhet inte upprätthålls har polisen med kort varsel fått besluta att dela på tiden för att tillgodose allas rätt till mötes- och demonstrationsfrihet.
I rättsfallet gällande NMR:s sammankomst i samband med Bokmässan i Göteborg81 framgår
det att förvaltningsrätten anser att anledningar som endast rör ordning och säkerhet får ligga till grund för vägran av tillstånd, eller ändrade villkor för tillståndet. Detta går i regel i linje med existerande praxis. Dock kan det frågas vad för bedömning förvaltningsrätten gjorde angående förflyttad slutdestination. Slutdestination som förvaltningsrätten meddelade visade sig äventyra ordning och säkerhet vid den nya angivna slutdestinationen. Vid den angivna tiden förväntades det finnas en folkmassa även där. Konsekvensen av förvaltningsrättens till synes förhastade beslut om att flytta slutdestination till Gamla Ullevi visade sig då behöva inskränka på ansökans innehåll i större utsträckning. Här kan det även tas upp att detta föranleder “onödig” inskränkning, eftersom slutdestination möjligtvis skulle kunna vara någon annanstans än Gamla Ullevi. Förvaltningsrätten bör ha inhämtat tillräcklig information om det förväntade läget kring Gamla Ullevi innan ett beslut fattades för att undvika en ytterligare inskränkning på demonstrationsfriheten.
80 Kammarrätten i Stockholm Mål nr 8398-02.
30 Domstolen skriver tydligt i sin dom att de inte beaktat judiska församlingens yrkande om obehag av att NMR:s demonstrationståg skall passera synagogan enligt polismyndighetens tillståndsbeslut. Enligt kartan som polismyndigheten i första hand utgått ifrån var det tänkt att NMR:s demonstrationståg skulle starta utanför bokmässan samt passera en bit ifrån synagogan mot Gustav Adolfs Torg. Detta har enligt domstolen ändrats helt.
I domskälen framgår det dock att skälen för flyttat rutt är risken för sammanstötningar mellan demonstranterna och köande till mässan. Det framgår inte några särskilda skäl för att flytta rutten från synagogan. Under denna tid förväntades det flera tusen besökare i Göteborgs storstad runt bokmässan och gamla Ullevi. Det i sig sätter press på polisen att säkerställa ordning och säkerhet i staden redan utan en demonstration. Det vi är kritiska till är varför domstolen, trots sin vetskap om antalet personer som förväntas besöka staden, angav att NMR:s demonstrationståg skulle avslutas på Gamla Ullevi kl. 15.00. Alltså två timmar innan fotbollsmatchens start. Här ställer vi oss kritiska till hur förvaltnings- och kammarrätten beaktade ordning och säkerhet.
Av vad som framgår av polismyndighetens beslut kan vi konstatera att den hot- och riskbedömning som polismyndigheten gjort faller under sekretess enligt 18 kap. 1–2 §§ samt 35 kap. 1 § lag om offentlighet och sekretess (2009:400). Det innebär att ingen annan än polisen och domstolen har insyn i handlingarna. Domstolen gör en bedömning utifrån de handlingar som framgår av målet. Domstolen kan begära ut sekretessbelagda handlingar från polismyndigheten om riskbedömningen. När en domstol inhämtar en sekretessbelagd handling från en myndighet gäller samma sekretessbestämmelser för domstolen som för den ursprungliga myndigheten.82 Enlig lag framgår det att polismyndigheten har att utgå ifrån dess uppfattning
och bedömning. När polisens beslut om tillstånd till allmän sammankomst prövas i domstol
faller domstolens tolkning på polismyndighetens uppfattning och bedömning. Genom rättsfallen har vi sett ett mönster där domstolen inte gör en egen tolkning av detta.
Genom att läsa rättsfallet gällande Dalarna mot rasism83 kan man göra en tolkning att organisationen haft en uppfattning om att lagen gällande demonstrationsfrihet skall stå till förfogande för deras ändamål. På så sätt kan det även tolkas som att organisationen menar att
82 Zetterström, s. 184-185 samt 11 kap. 1 -3 samt 5-6 §§ OSL. 83 Förvaltningsrätten i Falun mål nr 1514–17.
31 demonstrationsfriheten som lag skall åsidosätta det redan avgjorda beslutet för det enskilda intresset. Att organisationer som enligt rättsfallet har en inriktning som står för nazistiska eller rasistiska grunder skall stå i grund för att lagen skall åsidosätta deras rättigheter enligt grundlagen. Det framgår i polismyndighetens beslut att polisen har avgjort fallet enskilt och har utöver det tagit hänsyn till ordning och säkerhet. Polismyndigheten har därmed tagit ett korrekt beslut genom att inte lägga någon värdering i vilket budskap som anordnarna har i sin sammankomst (legalitetsprincipen), även om det strider mot andra anordnares värderingar som är på samma plats. Bedömningen av både polisen och domstolen har varit förenliga med lagen och därmed har beslutet och domen varit förenliga med författningen.
I de rättsfall från 2018 som presenteras, bland annat gällande Vänsterpartiet mot NMR, NMR mot polismyndigheten i Stockholm, den Moderata församlingen i Stockholm samt Kungälvs kommun som överklagade NMR:s sammankomst.84 Nämns det frågan om polismyndighetens tillämpning av ordnings och säkerhet. Vad som inte framgår explicit i rättsfallen är dock vad som menas med “ordning och säkerhet”, vilket är den enda giltiga grunden för begränsning eller uteblivet demonstrationstillstånd. Domstolen menar på att det är upp till polismyndigheten att göra en sådan bedömning och det framkommer att det “[...] finns en mängd faktorer och
omständigheter som polismyndigheten har att beakta vid tillståndsprövning.” Det framkommer
alltså inte vilka, eller hur dessa faktorer eller omständigheter definieras och avgränsas. Av vad som framgår av rättsfallen kan vi framföra att domstolen gör samma bedömning - att polismyndighetens uppfattning och bedömning gäller. Det innebär att polismyndighetens beslut i princip aldrig ifrågasätts. Domstolen utgår ifrån att polismyndighetens riskbedömning och resursförmåga står till myndigheten själv att bedöma. Det innebär att demonstrationsfriheten som begreppet inte prövas, såvida det inte kolliderar med någon annan rätt - eller frihet i 2 kap 1 § RF. Vad som prövas i regel gällande demonstrationsfriheten är polismyndighetens förmåga att svara på den riskbedömning som myndigheten själv genomfört.
Vidare framkommer det av ordningslagen 2 kap. 7 § att den som ansöker om tillstånd att anordna sammankomst skall vid anmälan av detta tydligt framställa uppgifter om tiden, huvudsakliga utformningen samt vilka åtgärder som skall vidtas vad gäller ordning och
