Malmö Högskola
Institutionen för Globala politiska studier
Mänskliga rättigheter 180 poäng
Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av
FN:s konvention för barnets rättigheter i Sverige
-
En metodutvärdering
Measure, evaluate and follow-up the implementation of the UN Convention of the Rights of the Child in Sweden – A evaluation of methods
Mänskliga rättigheter 61-90 poäng c-uppsats VT 2010
Författare: Ellen Gustafsson Handledare: Mikael Spång
2
Sammanfattning
Titel: Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av FN:s konvention för barnets
rättigheter i Sverige – En metodutvärdering
Författare: Ellen Gustafsson Handledare: Mikael Spång
Nyckelord: Barnkonventionen, rättighetsbaserat arbete, barnperspektiv, metodutvärdering,
indikatorer, Balanserat styrkort, Kollegial granskning, Nöjt barn-index
FN:s barnrättskommitté har rekommenderat Sverige att åtgärda skillnader som finns i implementerandet av barnkonventionen i de svenska kommunerna. Som ett led i det arbetet har Sveriges regering initierat framställandet av ett indikatorsystem för att mäta barnets rättigheter. Uppsatsen syftar till att utvärdera om indikatorerna utgör den mest behjälpliga metoden för kommuner i att mäta, utvärdera och följa upp barnets rättigheter och deras rättighetsbaserade arbete. Uppsatsens utvärdering sker via en kvalitativ jämförelse mellan indikatorerna och metoderna Balanserat styrkort, Kollegial granskning och Nöjt barn-index. Bedömningen av de olika metodernas förtjänster och brister utförs genom att identifiera kriterierna för ett rättighetsbaserat arbete, som omfattar mänskliga rättigheters grundläggande principer i relation till ansvaret och förvaltningsprocessen i kommunerna. Resultatet visar på komplexiteten i att tillgodose barnets rättigheter varpå metoderna snarare kompletterar än utesluter varandra.
3
Abstract
Title: Measure, evaluate and follow-up the implementation of the UN Convention of the
Rights of the Child in Sweden – A evaluation of methods
Author: Ellen Gustafsson Supervisor: Mikael Spång
Keywords: Child Convention, Human rights-based approach, child perspective, method
evaluation, indicators, Balanced scorecard, Peer review, Children Condition Index
The UN Committee on the Rights of the child has recommended Sweden to address
differences in the implementation of the UN Convention of the Rights of the Child among its national municipalities. As part of this task, the Swedish government has initiated
development of indicators to measure the rights of the child. This essay aims to evaluate whether the indicators form the most helpful method for municipalities to measure, evaluate, and follow up the rights of the child and their rights-based efforts. The evaluation of the essay is carried out through a qualitative comparison of the indicators, and the methods Balanced scorecard, Peer review, and Children Condition Index. The merits and deficiencies of the various methods are assessed by identifying the criterions for a rights-based approach, which includes fundamental principles of human rights in relation to the responsibility, liability, and administrative procedure of the municipalities. The result indicates the complexity in meeting the rights of the child, whereupon the methods rather complement than exclude each other.
4
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 6
1.1. Syfte och frågeställningar ... 7
1.2. Metod och teori ... 7
1.3. Material ... 7
1.4. Avgränsningar ... 8
1.5. Disposition ... 8
2. Metod och material ... 9
2.1. Kvalitativ metod ... 9
2.1.1. Fallstudie och urval ... 10
2.1.1.1. Göteborgs Stad ... 10
2.1.1.2. Örebro kommun ... 11
2.1.1.3. Karlskoga och Degerfors kommuner ... 11
2.2. Validitet och reliabilitet ... 11
2.2.1. Motsvarighet och jämförbarhet ... 16
2.3. Utvärdering ... 16
2.3.1. Uppföljning ... 17
2.3.2. Kriterieval och rättighetsattribut ... 17
2.4. Material och källkritik ... 18
2.4.1. Materialinhämtning ... 19
3. Rättighetsbaserat arbete och utvärdering ...20
3.1. Principiella grunder för ett rättighetsbaserat arbete ... 20
3.1.1. Respektera, skydda och tillgodose ... 20
3.1.2. Icke-diskriminering och likabehandling ... 21
3.1.3. Universella, omistliga och odelbara ... 22
3.1.4. Deltagande, delaktighet och inflytande ... 23
3.1.5. Tillgång och tillgänglighet och kvalitet ... 23
3.2. Mäta, utvärdera och följa upp mänskliga rättigheter ... 24
4. Barnrättsbaserat arbete, Sverige och kommuner ...27
4.1. Barnkonventionen ... 27
4.2. Svensk barnrättspolitik ... 28
4.3. Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av barnets rättigheter ... 29
5. Metoder för mätning, utvärdering och uppföljning av barnets rättigheter ...31
5.1. Indikatorer ... 31
5.1.1. Indikatormodell ... 31
5.1.2. Riktlinjer för indikatorer på nationell nivå ... 32
5
5.1.3.1. Behov av utveckling för nationell och kommunal användning ... 34
5.1.3.2. Säkerhetskrav ... 34
5.1.3.3. Indikator 1:1 Andel ekonomiskt utsatta barn ... 34
5.2. Balanserat styrkort ... 36 5.2.1. Göteborg Stad ... 38 5.2.1.1. Balansen ... 39 5.2.1.2. Resultat ... 41 5.3. Kollegial granskning ... 43 5.3.1. Örebro kommun ... 45 5.3.1.1. Resultat ... 46 5.4. Nöjt barn-index ... 47
5.4.1. Karlskoga och Degefors kommuner ... 50
5.4.1.1. Resultat ... 52
6. Analytisk bedömningsmall ...53
6.1. Validitet ... 53
6.2. Reliabilitet ... 55
6.3. Motsvarighet och jämförbarhet ... 55
7. Sammanfattande diskussion ...57
7.1. Att välja metod ... 57
7.2. Metodernas för- och nackdelar i förhållande till Ett uppföljningssystem för barnpolitiken ... 57
7.3. Internationell jämförelse ... 59
7.4. Metod- och materialdiskussion ... 59
7.5. Avslutande slutsatser och reflektioner ... 59
6
1. Inledning
Sveriges regerings barnpolitik utgår från FN:s konvention om barnets rättigheter. På riksdag och regeringsnivå har politiken klara målområden som i stort handlar om att respektera barnen, ge dem delaktighet och inflytande samt en trygg och utvecklande uppväxt.1 Trots regeringspolitikens klara målområden, och uttalat prioriterade genomförandestrategier, suddas politiken ut och blir ojämn när den kommer ner till kommunal politikernivå, och ytterligare på verksamhetsnivå. FN:s barnrättskommitté2 har lämnat sammanfattande slutsatser till Sveriges fjärde periodiska rapport inlämnad 2007 angående deras förverkligande av barnets rättigheter. Där framkommer det att det finns betydande skillnader i Sveriges kommuner, när det kommer till att tillgodose barnen deras rättigheter. FN:s barnrättskommitté rekommenderar Sverige att åtgärda dessa skillnader, och efterlyser ett bättre system för övervakning, uppföljning och datainsamling kring implementerandet av barnets rättigheter.3
FN:s rekommendationer gör det intressant att titta på olika utvärderingsmetoders lämplighet i förhållande till att mäta, utvärdera och följa upp tillgodoseendet av barnets rättigheter i Sveriges kommuner. Särskilt med tanke på att regeringen i budgeten för 2010 ger ett extra anslag till att öka kunskapen om hur barnkonventionen praktiskt kan implementeras både på statlig och på kommunal nivå.4 I rapporten Ett uppföljningssystem för barnpolitiken – Slutrapport från arbetsgruppen med uppdrag att utveckla indikatorer för barnpolitiken5
presenteras en metod baserad på indikatorer med syfte att stödja regeringens arbete med att jämna ut förverkligandet av barnets rättigheter i Sverige. I rapporten framgår det att metoden till viss del är tillämplig på kommunal nivå, och att ett utvecklingsarbete är föreslaget. Därav har jag valt att genom min uppsats jämföra Uppföljningssystemet med metoderna Nöjt barn-index, Balanserat styrkort och Kollegial granskning. Jämförelsen kommer att ske i belysning av det barnrättsbaserade arbete som kommuner genom regeringens barnpolitik åläggs att utföra, och som bygger på de mänskliga rättigheternas grundläggande normer och principer.
1 Regeringens hemsida, http://www.regeringen.se/sb/d/1919/a/100759, 11.06.2010.
2 FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser: Sverige. CRC/C/SWE/CO/4, 12.06.2009, §
11
3 CRC/C/SWE/CO/4, § 7, 12
4 Regeringens hemsida, http://www.regeringen.se/sb/d/9557, 11.06.2010.
5 Socialdepartementet, Ett uppföljningssystem för barnpolitiken – Slutrapport från arbetsgruppen med uppgift att
7
1.1.
Syfte och frågeställningar
Syftet med min uppsats är att undersöka om metoden Ett uppföljningssystem för
barnpolitikens indikatorer utgör det bästa alternativet för att mäta, utvärdera och följa upp det rättighetsbaserade arbete som Sveriges kommuner utför utefter regeringens barnpolitik. Jag kommer att utföra undersökningen genom att jämföra Uppföljningssystemet med metoderna Balanserat styrkort, Kollegial granskning och Nöjt barn-index. Jag specificerar och besvarar mitt syfte med följande frågeställningar:
Vad innebär ett rättighetsbaserat arbetssätt och ett rättighetsperspektiv, och vilken betydelse i sammanhanget har mätning, utvärdering och uppföljning på ett
internationellt, nationellt och lokalt plan?
Vad innebär metoderna Ett uppföljningssystem för barnpolitiken, Nöjt barn-index, Balanserat styrkort och Kollegial granskning teoretiskt och praktiskt för kommuner i förhållande till att mäta barnets rättigheter?
Vilka är för- och nackdelarna med att använda indikatorerna i Ett uppföljningssystem för barnpolitiken?
1.2.
Metod och teori
I min uppsats kommer jag att identifiera det rättighetsbaserade arbetets kriterier, för att sedan ställa dessa mot de olika utvärderingsmetoderna som jag redogör för i den empiriska delen av studien. Jag kommer att använda mig av en kvalitativ metod där jag via litteraturstudier, fallstudier och en metodutvärdering bearbetar materialet för att besvara mina frågeställningar. Den teoretiska utgångspunkten hittar jag i tidigare nationell och internationell forskning kring rättighetsbaserat arbete, indikatorer och alternativa utvärderingsmetoder samt begreppen validitet och reliabilitet. För att ytterligare förstärka validiteten i min studie och analys kommer jag i kapitel sju föra en avslutande metod och materialdiskussion.
1.3.
Material
Materialet jag valt till min studie är av blandad karaktär, och noga utvald för att motsvara relevansen gentemot mitt syfte och mina frågeställningar. I metodkapitlet och i de teoretiska delarna har jag främst använt mig av litteratur i form av böcker och vetenskapliga artiklar. Därtill det har jag använt mig av ett antal rapporter, rättighetsdokument och FN dokument. I
8 min sökning av det sistnämnda materialet har jag främst använt mig av sökningar kring
mätning och utvärdering av rättigheter, allmänna kommentarer till specifika rättigheter, utvärdering i politik, politik och förvaltning samt validitet och reliabilitet. Sökningarna har skett både med svenska och engelska sökord.
Materialet till fallstudierna har jag införskaffat genom att direkt vända mig till de personer som varit delaktiga i utförandet av utvärderingen i respektive fallstudie, samt relevanta anställda i kommunerna. Materialet består av informations- och arbetsmaterial samt rapporter.
1.4.
Avgränsningar
Min studie och min analys syftar till att titta på metoder för att mäta det rättighetsbaserade arbetet kring barnkonventionen i Sverige och den svenska barnrättspolitiken. En sådan avgränsning när det gäller litteraturstudierna kring det rättighetsbaserade arbetet i allmänhet, vikten av utvärdering och uppföljning, och den allmänna diskussionen kring indikatorer som mätsystem har jag inte gjort i denna uppsats då frågeställningarna delvis handlar om ett större perspektiv. Min teoretiska utgångspunkt finns dessutom på ett mer internationellt plan än vad som kan framkomma genom att enbart diskutera rättighetsbaserat arbete i Sverige. I
metodutvärderingen har jag valt att avgränsa mig i metoderna; kollegial granskning, Nöjt barn-index samt Balanserat styrkort till respektive fallstudie. Med anledning av studiens omfattning kan jag inte studera dessa metoder i flertalet sammanhang. Dessutom kommer metoden Balanserad styrning, på grund av utrymmesskäl, att avgränsas till området utbildning i stadsdelen Kärra – Rödbo relaterat till verksamhetsperspektivet och medborgarperspektivet.
1.5.
Disposition
Efter ett inledande kapitel med en översiktlig redogörelse för uppsatsen tillsammans med uppsatsens syfte och frågeställningar kommer jag i kaptitel två att djupare beskriva uppsatsens metod, samt materialets och validitets- och reliabilitetsbegreppens betydelse för min studie. Därefter i kapitel tre och fyra behandlas teorins olika delar. I det femte kapitlet presenteras de valda metoderna för utvärdering av barnperspektivet. De olika fallstudierna presenteras i förhållande till respektive metod och därefter i kapitel sex analyseras de i en bedömningsmall. I det avslutande kapitlet sju har jag en sammanfattande diskussion kring metodernas
användbarhet i förhållande till att mäta barnets rättigheter, samt en metod och materialdiskussion.
9
2. Metod och material
Kapitlet innehåller en presentation av uppsatsen metod och material samt beskrivningar av relevanta begrepp.
2.1. Kvalitativ metod
Jag har valt att använda mig av en kvalitativ metod, då jag med min studie ska ställning till Uppföljningssystemet för barnpolitikens relevans i förhållande till att mäta implementerandet av barnets rättigheter jämfört med metoderna Balanserat Styrkort, Nöjt barn-index och Kollegial granskning. För att kunna utföra studien behöver jag deskriptiv kunskap om metodernas karaktär och innehåll.6
Av flertalet olika kvalitativa insamlings- och bearbetningsmetoder som finns har jag valt att använda mig av litteraturstudier och fallstudier utifrån skrivna dokument och rapporter. Litteraturstudierna kommer i denna uppsats redovisa för det rättighetsbaserade arbetet på ett internationellt och nationellt plan. Via litteraturstudier kan jag även definiera begreppen valididet och reliabilitet, då begreppen har stor betydelse för min studie. Då jag valt att både ha litteraturstudie och dokumentforskning öppnar jag för möjligheten att utföra hela denna studie med enbart skrivet material. Olika dokument såsom rapporter, utredningar, lagtexter med mera ger mig kunskaper om händelser såsom de utspelat sig, samtidigt som jag får data att basera mina vidare studier på.7 I vårt samtida samhälle är tillgången till
information näst intill obegränsad, samtidigt som i stort sätt alla offentliga händelser dokumenteras och bokförs.8 Både via studier av akademisk litteratur och olika dokument kommer jag således att kunna beskriva ett antal valda metoders karaktär, faktiska användning samt vilka komponenter som krävs för att de ska kunna användas på fullgott sätt i syftet att mäta rättighetsbaserat arbete. Den valda metoden blir särskilt tillämplig i denna del av studien, då dokumentforskning med kvalitativ ansats bidrar till att redogöra för en dokumenterad händelses sociala kontext, samtidigt som bakgrundslitteratur ger ökad förståelse och validering till vidare analys. Analysen kommer delvis att utgöras av en beskrivande analytisk bedömningsmall för att kunna utröna de olika metodernas för- och nackdelar i förhållande validitet, reliabilitet och jämförbarhet/motsvarighet.9 Därefter för jag
6 Henny Olsson, Stefan Sörensen, Forskningsprocessen (Stockholm: Liber AB, 2007), s. 65, 79. 7 Tim May, Samhällsvetenskaplig forskning (Lund: Studentlitteratur AB, 2009) s. 212, 215. 8 May, s. 215.
9
10 en slutdiskussion där jag diskuterar metoderna i termer av brister och förtjänster utefter vad som teoretiskt framkommit i studien.
2.1.1.
Fallstudie och urval
Fallstudier kan beskrivas som att forskaren genom sitt fall redogör för ett förlopp som sedan får utgöra en bild av förloppet i ett större sammanhang.10 De olika momenten i fallstudier utgörs av att titta på det valda fallet utifrån de tre tidsperspektiven; upptakten, utförandet av mätningen och resultatet.11 Dock leder valet av att utföra en fallstudie i samband med dokumentforskning till krav på forskaren att inte se på dokumenten som rena sanningar utan att även belägga dem med andra fakta.12 Således kommer fallstudierna i min studie att föregås av ett beskrivande delkapitel om respektive metod.
Viktigt att nämna är att den form av fallstudie som jag ska utföra genom att enbart använda mig av texter uppkomna i efterhand inte kan ge tillförlitlig information om huruvida metoderna kan ge annat resultat eller bedömas annorlunda i ett annat liknande fall, eller vid en mätning vid ett annat tillfälle. Reliabiliteten i min studie kan således vara något vag, och då jag som forskare inte kan följa hela processen i mina valda fall är materialets och metodens validering viktig, vilket kommer att ske i kapitel 2 Metod och material och i kapitel 7.4. Metod och materialdiskussion.13
Valet av kommuner har helt baserats på mina tidigare kunskaper om metodernas användning och bygger således inte på några värderingar kring de valda kommunernas
prestationer. Gemensamt för kommunerna är dock att de har ett aktivt arbete kring barns rättigheter, och att mänskliga rättigheter, barnkonventionen eller barnperspektivet finns inskrivet i de övergripande styrdokumenten. Fallstudierna ska inte jämföras sinsemellan utan endast utgöra exempel på metodernas användning, samt bidra med relevant mätresultat för metodutvärderingen.
2.1.1.1. Göteborgs Stad
I Kapitlet Vision och förhållningssätt i Göteborgs Stads budget för 2009 klargör kommunen att de; ”Genom vårt agerande gentemot medborgarna och medarbetarna och genom att möjliggöra demokratiska arenor omsätter vi FN:s deklaration om de mänskliga fri- och rättigheterna i praktisk handling och garanterar respekten för människors lika värde i
10 Rolf Ejvegård, Vetenskaplig metod (Lund: Studentlitteratur AB, 2009), s. 35. 11 Olsson, Sörensen, s. 86.
12 May, s. 224-225. 13
11 Göteborg”.14
I budgeten för 2010 har Göteborgs Stad utökat visionen till att även innefatta barn- och kvinnokonventionerna, samt att styrningen av staden ska präglas utav ett
barnperspektiv.15
2.1.1.2. Örebro kommun
I Örebro kommuns budget16 framgår det att barnperspektivet ska finnas med vid all planering och vid allt beslutsfattande i kommunen, och att utgångspunkten är barnkonventionen och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Dessutom har kommunfullmäktige i Örebro antagit en särskild barnvision som lyder som följande: En vision för barn i Örebro, med Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter som grund."Varje barn i Örebro, utan undantag, har rätt att leva och att utvecklas under omständigheter som gynnar barnets eget bästa och som, beroende på barnets ålder och mognad, tar hänsyn till dess egenvilja och åsikter".17
2.1.1.3. Karlskoga och Degerfors kommuner
Folkhälsoförvaltningen i Karlskoga – Degefors kommuner har arbetat fram en Barn- och ungdomspolitisk policy för 2009-2012. Policyn ger riktlinjer för kommunernas nämnder och styrelser i beslut och åtgärder som berör barn. Kommunernas arbete ska ske i enlighet med barnkonventionen, den nationella ungdomspolitiken och gällande svensk lagstiftning, samt beakta de prioriterade områdena; delaktighet och inflytande i samhället, ekonomiska och sociala förutsättningar och barns- och ungas uppväxtvillkor.18
2.2. Validitet och reliabilitet
Termerna validitet och reliabilitet är ofta förekommande i vetenskapliga sammanhang och mätningar. Det är viktigt att kunna redogöra för ett hållbart resultat i kvalitativa studier såväl som i kvantitativa studier. Tydlighet och öppenhet i tillvägagångssättet vid forskningen, kritiskt granskande samt väl motiverade beslut ger klarhet och ökar giltigheten (validiteten) och tillförlitligheten (reliabiliteten).19
14 Göteborgs Stad, 2009a, Socialdemokraternas och Miljöpartiets förslag till budget 2009 och flerårsplaner
2010-2011 för Göteborgs Stads. 6.
15 Göteborgs Stad, 2010, Socialdemokraternas och Miljöpartiets förslag till budget 2010 och flerårsplaner
2011-2012 för Göteborgs Stad, s. 7-8.
16 Örebro kommun, Övergripande strategier och budget för år 2010 med flerårsplan 2011-2012, s. 1. 17 Örebro kommun, Barnvision för Örebro kommun (2001).
18 Karlskoga – Degefors kommuner, Barn och ungdomspolitisk policy 2009-2012 (KS 2006,0071), s. 1-2. 19
12 Validitet framkommer när det med säkerhet går att fastställa att mätmetoden verkligen mäter det som det är tänkt att den ska mäta. För att möjliggöra fastställandet är det nödvändligt att ta reda på de exakta kriterierna, d.v.s. bedömningsgrunderna som det tänkta måttet ska redogöra för.20 En process där begreppet, som i denna studie är rättighetsbaserat arbete, ska definieras och tydliggöras i förhållande till vad forskaren ämnar mäta.21 Robert Adcock och David Collier22 menar att denna process kan tydliggöras om studien delas in i fyra olika nivåer av forskningsresultat och särskiljs från vad som observeras och utförs däremellan (se figur 1 nedan). Den första nivån är bakgrundsfakta och eventuell teoretisk utgångspunkt kring ett valt begrepp och därefter i nivå två kommer den framväxta
kategoriserade kunskapen om det ämne som är mätningens fokus, det vill säga begreppet. Tredje nivån är de, utifrån begreppet, utarbetade mätinstrumenten vilka dels kan vara framställda utifrån kvantitativa metoder där begreppet formulerats i exempelvis indikatorer eller genom kvalitativa metoder där forskningen, via nivå ett och två, slutligen i tredje nivån ger de beskrivande specifika kriterierna för klassificering av ämnet som eftersöks för möjlig mätning. I den fjärde och sista nivån kommer sedan resultatet, vilket beroende på vald metod kan vara antingen i form av siffror eller som en analys. I de fall det finns ett resultat kan nivåerna bearbetas nerifrån och på så sätt möjliggöra ytterligare och mer specificerade mätningar och studier, för att vidare formulera och begreppsmässigt klargöra det studerade begreppet.
Mellan de olika nivåerna sker forskarens arbete (se figur 1) i en given ordning för att uppfylla nivåernas innehåll. När bakgrunden är identifierad kring ett begrepp bearbetas den i förhållande till mätningens fokus för att uppfylla nivå två som är det systematiserade (kategoriserade) begreppet. Därefter sker preciseringen av begreppet för att möjliggöra utarbetandet av de indikatorer eller kriterier för mätning som återfinns i nivå tre, och slutligen kommer användandet av mätmetoden för att producera resultaten som utgör nivå fyra.23 Operationaliseringen som sker mellan nivå två och tre är vad teorin i denna studie ska definiera i kapitel tre Rättighetsbaserat arbete och utvärdering nedan. Lundquist menar att begreppen som ska ligga till grund för forskningen, genom operationaliseringen, blir applicerbara i verkligheten då teorin styr innehållet.24
20 Ejvegård, s. 80. 21
Robert Adcock, David Collier, Measurement Validity: A Shared Standard for Qualitative and Quantitative Research (The American Political Science Review, 2001) s. 529.
22 Adcock, Collier, 530-531. 23 Adcock, Collier, s. 531. 24
13 Enligt Adcock och Collier är mätmetoden valid när det finns ett sammanhang mellan nivåerna och forskarens arbete och då resultatet från mätningen kan tolkas och relateras till det systematiserade begreppets operationalisering utifrån indikatorerna eller kriterierna.25 Den ovan nämnda metodologiska mallen (figur 1 nedan) möjliggör således en validering av mätmetoden då forskarens studie följer de olika nivåerna. Detsamma påtalar Lundquist, som även anser att en hög reliabilitet framkommer av en teoretiskt definierad operationalisering, där operationaliseringen i sig möjliggör en preciserad mätning.26
25 Adcock, Collier, s. 531. 26
14 Figure 1. Conceptualization and Measurement: Levels and Tasks
Level 1. Background concept
The broad constellation of meanings and understandings associated with a given concept.
Task: Conceptualization Task: Revisiting Background Concept.
Formulating a systematized concept through Exploring broader issues concerning the Reasoning about background concept, in background concept in lights of insights about light of the goal of research. Scores, indicators, and the systematized concept.
Level 2. Systematized concept
A specific formulation of a concept used by a given scholar or group of scholars; commonly
involves an explicit definition.
Task: Operationalization Task: Modifying Systematized
M Developing, on the basis of a systematized Concept. Fine-tuning the systematized E Concept, one or more indicators for concept, or possibly extensively revising it, A scoring/classifying cases. in light of insights about scores and indicators. S U R E M E N
T Task: Scoring Cases Task: Refining Indicators
Applying these indicators to produce Modifying indicators, or potentially creating
scores for the cases being analyzed. new indicators, in light of observed scores.
Level 3. Indicators
Also referred to as “measures” and “operationalization.” In qualitative research, these are the operational definitions employed
in classifying cases.
Level 4. Scores for Cases
The scores for cases generated by a particular indicator. These include both numerical scores
and the results of qualitative classification
Figur 1. Begreppsformulering och mätning via studier/forskning redovisad i nivåer (Adcock, Collier, 2001: 53), (figuren är till innehållet exakt utifrån originalet, men skiljer sig något i tabellutformningen).
15 En mätnings reliabilitet framkommer när resultatet stämmer överens med ett annat resultat framkommet utifrån samma mätmetod men vid ett annat tillfälle, eller när metoden används av någon annan.27 Reliabiliteten som syftar på metodens resultat, till skillnad från validitet som handlar om själva metoden, hjälper således till att få fram användbarheten och
noggrannheten i metoden. Det finns olika testmetoder för att kontrollera hur hög reliabilitet ett mätinstrument har. Exempelvis kan samma mätning utföras vid ett annat tillfälle eller så kan mätningen delas in i två delar som sedan ställs mot varandra. Hög överensstämmelse av resultatet i de båda testmetoden tyder följaktligen på hög reliabilitet.28 Tilläggas ska dock att reliabiliteten sannolikt aldrig är precis, då forskning och mätning i stor utsträckning utförs av individer och inte kan undgås att påverkas av den mänskliga faktorn.29
I förhållandet mellan validitet och reliabilitet är det av vikt att se på vilket sätt de eventuella avvikande resultaten förekommer. I de fall det finns återkommande fel kan
validiteten ändå finnas där då felen är regelbundna och likartade, men om de avvikande resultaten är oregelbundna, slumpmässiga och ofta förekommande är inte mätmetoden tillförlitlig. För att styrka sin forskning och undvika att ställas inför problem med avvikande resultat är det nödvändligt att belägga sin tes med tillräckligt mycket teoretisk bakgrund.30
Validitet kan ses ur många perspektiv och ett av dem är innehållsvaliditet. Med innehållsvaliditet menas att mätningar av exempelvis upplevelser stämmer överrens med mätningar av faktiska komponenter, d.v.s. flera aspekter av samma sak.31 I förhållande till figur 1 ovan ska även innehållsvaliditet visa på ett överensstämmande mellan nivå tre och två. I det fall en mätning sker med en indikator ligger det väsentliga i att utifrån en gemensam utgångspunkt och gemensam acceptans kring ett systematiserat begrepp säkerställa att indikatorn formas därefter. Dels att alla aspekter finns med och att inte aspekter från andra begrepp fångas upp i mätningen.32 Ett annat perspektiv på validitet är kriterievaliditet som betyder att resultatet av mätningen ställs mot ett resultat framkommet från en mätning grundat på ett annat kriterium med syfte att mäta samma sak. Desto mer överensstämmelse resultaten emellan desto mer validitet i mätmetoden. Slutligen finns det en Prediktiv validitet vilken är
27 Russel Lawrence Barsh, Measuring Human Rights: Problems of Methodology and Purpose (Human Rights
Quarterly: The John Hopkins University Press, 1993), s. 94, Olsson, Sörensen, s. 75.
28 Ejvegård, s.77. 29 Barsh, s. 94. 30 Adcock, Collier, s. 531-532. 31 Olsson, Sörensen, s. 76. 32 Adcock, Collier, s. 538-539.
16 en validitetsbedömning som är möjlig när mätningen handlar om framtidsbeskrivningar där resultatet så småningom ställs mot den faktiska händelsen när den uppstår.33
2.2.1.
Motsvarighet och jämförbarhet
Det är tekniskt svårt att mäta med total motsvarighet för att göra välgrundade jämförelser. Oavsett om en kvalitativ eller en kvantitativ studie utförs blir kulturella aspekter och olika samhällsformationers betydelse för mätningens resultat svåra att redovisa. Exempelvis har innebörden av rättigheter olika betydelse framförallt i olika stater, men även inom olika samhällen. I det fall motsvarighet utgör en viktig del i mätningen måste bakgrundsteori styrka motsvarigheten och validiteten i studien. Studien eller mätinstrumentet bör i så fall formas av den relevanta kontexten och på så sätt möjliggöra motsvarighet i viss mån. Exempel på det ges i kapitel 5 Metoder för mätning, utvärdering och uppföljning av barnperspektivet, där respektive metod beskrivs dels metod i sig och dels i sin kontext som fallstudie. Detta sker lättast vid kvalitativa studier, men även vid kvantitativa studier kan viss kulturell betydelse fångas upp, beroende på mätinstrumentets konstruktion.34
2.3. Utvärdering
Utvärdering består av en grundlig och väl organiserad genomgång och bedömning av något som pågår eller något som redan hänt. För bästa möjliga validitet bör utvärderingen ha ett fast antal värderingskriterier (se kap. 2.3.2.).35 Utvärdering kan även ses som en form av en mätmetod som tolkar objektets kriterier i syfte att via resultatet eventuellt skapa förändring.36 Kvantitativ utvärdering har tydliga kriterier för jämförelse av kvantitativa mått, det vill säga antal och statistiska siffror. Utvärderingen syftar till att bedöma om resultatet stämmer med uppsatta mål, påvisa skillnader och likheter i förhållande till målen, samt öka kunskapen om mätmetodens funktion. Utvärderingar med kvalitativ fokus syftar till att med både givna och framtolkade kriterier, vilka ofta är formade av sin kontext, bedöma standarden på det som utvärderas.37 Utvärdering som begrepp kan i denna studie relateras både till de valda utvärderingsmetodernas syfte, och till studiens utvärdering av deras positiva och negativa aspekter i förhållande till att mäta barnperspektivets implementerande.
33 Olsson, Sörensen, s. 76. 34
Barsh, s. 96-97, 100-101, Todd Landman, Comparative Politics and Human Rights (Human Rights Quarterly, 2002), s. 912-913..
35 Evert Vedung, Utvärdering i politik och förvaltning (Lund: Studentlitteratur AB, 2009) s. 22-24. 36 Ove Karlsson, Utvärdering - mer än en metod (Stockholm: Kommentus Förlag, 1999) s. 16. 37
17
2.3.1.
Uppföljning
Uppföljning innebär en kontroll och en genomgång på likvärdiga grunder som utvärdering. Skillnaden ligger i att uppföljning bör ske kontinuerligt, på ett mer övergripande plan och med fokus på en återkommande beskrivning och bokföring av aktivitet.38 Enligt Vedung39 finns det två sorters uppföljning där enkel uppföljning handlar om att utföra ovan nämnda kontroll utan att redogöra för specifika bedömningsgrunder. Faktorer som värdering,
bedömning och kausala förhållanden är inte aktuella. Kvalificerad uppföljning däremot tittar på sambandsorsaker, och uppföljningsarbetet följer en process från början till slut för att kunna utröna brister i syfte att åtgärda dem. Kvalificerad uppföljning sker ofta i förhållande till en implementeringsprocess, som kan utgöras av att ett politiskt mål i ett styrdokument ska genomföras inom en förvaltnings verksamheter. En noggrann genomgång i form av
kvalificerad uppföljning av hela implementeringen, från beslutet till verkställandet, redogör för att implementeringsprocessen är fungerande, och följer de satta målen.40
2.3.2.
Kriterieval och rättighetsattribut
När en utvärdering syftar till att bedöma politiska mål kopplat till uppfyllandet av mänskliga rättigheter, är valet av kriterier kopplat till operationaliseringen av den enskilda rättigheten där rättigheten definieras i mätbara termer (innehållsattribut). Rättighetens teoretiska bakgrund redogör för vad den praktiskt innehåller, men den kan även definieras i samband med lokala och kulturella aspekter.41 Till hjälp för att begreppsmässig bestämma en rättighet och hitta mätbara kriterier för ett politiskt mål finns exempelvis FN:s allmänna kommentarer. De allmänna kommentarerna tillsammans med konventionsartikeln, som redogör för rättigheten, ger det normativa innehållet som utgör kriterierna.42 Rätten till hälsa, som finns i
Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter,43formuleras (conceptualization, figur 1) som ” "a state of complete physical, mental and social well-being and not merely the absence of disease or infirmity" av WHO, för att sedan ytterligare
innehållsmässigt benämnas och tillstyrkas av kommittén för ekonomiska, sociala och
38 Karlsson, s. 18-19. 39 Vedung, s. 35. 40 Vedung, s.75-77. 41 Karlsson, s. 42.
42 Myndigheten för handikappolitisk samordning, HANDISAM, Internationella indikatorer för mänskliga
rättigheter (Diarienummer 2008/0212), s. 12-13.
43 Internationell konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, öppen för signatur 16 december
18 kulturella rättigheter.44 Utifrån definitionen hittas sedan områden för inhämtning av
kriterier/attribut (operationalization, figur 1), vilka utgörs av de mätbara termer som nämndes ovan. I exemplet ”rätten till hälsa” finns fem kriterier för mätområden; sexuell och prenatal hälsa, barnadödlighet och barnhälsovård, miljö, förebyggande sjukvård och tillgången till sjukvård och medicin.45
2.4. Material och källkritik
Att källkritiskt granska sitt material är väsentligt i samhällsvetenskaplig forskning, då det har avgörande betydelse för resultatet.46 Materialet bör kontrolleras i förhållande till dess
autenticitet, trovärdighet, representativitet och mening.47 Vid valet av mitt material har jag i allra största mån gått till huvudkällan. Jag har använt mig av rättighetsdokument och relevanta rapporter av olika slag. Materialet är erkänt och trovärdigt då det publicerats på FN:s hemsida samt svenska hemsidor som exempelvis regeringen.se. Mycket av informationen som
presenteras i den teoretiska delen av uppsatsen finns i juridiska rättighetsdokument, och för att belägga mina tolkningar i förhållande till dem har jag jämsides använt mig av tillämplig akademisk litteratur.
Valet av litteratur har styrts av operationaliseringen av begreppen i min studie. Det vill säga väsentlig litteratur som redogör för rättighetsperspektivets kriterier, och på vilket sätt de är av betydelse och användning för metodutvärderingen.48 Författarna Todd Landman och Maria Green är välkända inom rättighetsdiskussioner kopplade till mätning, utvärdering och politik. Deras vetenskapliga artiklar har utgjort referens i min uppsats samtidigt som de även utgjort inhämtning av ytterligare artiklar via deras fotnoter och referenser. Trovärdiga och representativa inom doktrinen politisk utvärdering och politiska studier är även Evert vedung och Lennart Lundquist vilket gjort att jag valt dem för att belägga mina fakta kring nämnda ämne. Materialet som redogör för fallstudierna utgörs av olika sorters offentliga dokument, som godkänts av kommunerna själva, och som i flera fall publicerats på respektive hemsida.
44 UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 14: The right to the highest
attainable standard of health, E/C.12/2000/4, 11.08.2000. § 4
45
Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, Report on indicators for promoting and monitoring the implementation of human rights, HRI/MC/2008/3, 06.06.2008, s. 5-6.
46 Lundquist, s. 110. 47 May, s. 226. 48
19
2.4.1.
Materialinhämtning
Mitt material har jag inhämtat på flera olika sätt, men största inhämtningen har skett via sökningar på nätet. På databaser såsom Jstor och HURIDOC, Human Rigths Information and
Documentation System, International, har jag fått tillgång till tidigare forskning kring
rättighetsbaserat arbete och användandet av indikatorer på ett internationellt plan. Därtill har FN:s hemsida varit en stor informationskälla för framförallt mitt bakgrundsmaterial i mina litteraturstudier. Dokumenten kring Sveriges barnpolitik har jag hämtat på Sveriges regerings hemsida, regeringen.se och regeringens hemsida för mänskliga rättigheter,
manskligarattigheter.gov.se.
Mycket material har jag fått fram genom att använda mig av sökord och sökmotorn google. Sökord jag använt mig av är bland annat; indikatorer, indikator, utvärdering, politisk utvärdering, indicators, politics, human rights, measuring, evaluate, mänskliga rättigheter, uppföljning, kollegial granskning, peer review, balanced scorecard, balanserat styrkort, index, validering, validity, validitet, reliabilitet.
Valet av kommuner och utvärderingsmetoder i fallstudierna är baserade på mina tidigare erfarenheter. Mina studier i mänskliga rättigheter, samt tillhörande praktik har gett mig kännedom om, och i ett fall delaktighet i metodernas användning. Därmed har jag även känt till var materialet funnits att tillgå. Mycket av materialet har hämtats från respektive kommuns hemsida. I de fall där jag behövt bekräftelse, eller behövt ha diskussion om
materialets relevans har jag haft personlig kontakt med anställda på kommunerna. I några fall har jag även fått material direkt från anställda på kommunerna, samt från myndigheten Barnombudsmannen.
20
3. Rättighetsbaserat arbete och utvärdering
Internationella människorättskonventioner baseras på FN:s allmänna förklaring om de
mänskliga rättigheterna från 1948 och bygger på de grundläggande normerna frihet, jämlikhet och icke-diskriminering.49 Dessa normer tillsammans med rättighetsprinciperna, som
behandlas i följande delkapitel, är utgångspunkten i att definiera ett rättighetsbaserat arbete.
3.1. Principiella grunder för ett rättighetsbaserat arbete
I teorin kring mänskliga rättigheter används både begreppen rättighetsbaserat arbete och rättighetsperspektiv. Båda begreppen utgår från rättigheternas principer, och inbegriper att ha människorna som ska möta resultatet av arbetet i fokus. Det rättighetsbaserade arbetet
fokuserar emellanåt mer på att möta kraven och förpliktelserna i nära relation till individerna, medans rättighetsperspektivet mer genomsyrar processen och ansvaret.50 Internationellt används benämningen Human rights -based approach som handlar om att säkerställa
relationen mellan stat och individ och innefattar principerna såväl som hela mekanismen kring genomförandet och säkerställandet av mänskliga rättigheter i alla stater och samhällen. Därtill har human rights -based approach en extra fokusering på grupper och enskilda i underordnade positioner.51 Fortsättningsvis kommer både rättighetsperspektiv och rättighetsbaserat arbete användas om vart annat och innefatta alla viktiga principer relaterat till praktiskt arbete som krävs för att mänskliga rättigheter tillfullo ska kunna tillgodoses.
3.1.1.
Respektera, skydda och tillgodose
Mänskliga rättigheter ger stater enskilt och tillsammans internationellt ett tredelat ansvar att respektera, skydda och tillgodose de mänskliga rättigheterna. Att respektera rättigheterna innebär att ingen statlig instans på något sätt ska hindra någon från att åtnjuta sina rättigheter, vilket i sin tur innebär att bland annat lagstiftning måste vara anpassad utifrån rättigheternas innebörd. Begreppet skydda betyder för staten en skyldighet att se till att människor inte kränks i förhållande till sina rättigheter av en annan individ, eller av en icke-statlig aktör. Att
49 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, GA res. 217 A (III), 10.12.1948, Elisabeth Abiri,
Anna Brodin, Peter Johansson, Mänskliga rättigheter…? ”jag vet att dom finns och jag tror att Sverige är bra på dom” (Stockholm:Fritzes, 2008) s. 9.
50
Anna Wendegård, Rättighetsbaserade ansatser till utveckling (Malmö: Liber AB, 2009) s. 277, HANDISAM, s. 13-15, Mikael Spång, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter – en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, (MR-delegationen, 2008), s. 9.
51
21 tillgodose rättigheterna innebär att staten aktivt måste se till att det finns möjligheter att åtnjuta rättigheterna.52 Relationen mellan individer som rättighetsbärare och kommunernas skyldigheter gentemot dem tydliggörs och struktureras upp om ett rättighetsperspektiv antas i den kommunala beslutsprocessen.53 Förtroendevalda politiker har huvudansvaret, men även tjänstemän och andra anställda inom en kommun är betydande för beslutsprocessen, som täcker både lokala angelägenheter och implementerandet av politiken på riksnivå.54 Det gör att rättighetsperspektivet ställer ytterligare krav på att systematiserat integrera mänskliga rättigheter både i förvaltning och i beslut, och att tid och utbildning prioriteras.55 Förståelse och kunskap är ofta ett hinder i sammanhanget, vilket uppmärksammats på nationell nivå och legat till grund för utarbetandet av regeringens skrivelse ”En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009”.56 Handlingsplanen innehåller bland annat regeringens mål, åtaganden, förklaringar kring principer och specifika rättigheter, betydelsen av
utbildning samt kommuners, landstings och myndigheters ansvar i förhållande till respekten, skyddet och tillgodoseendet utav de mänskliga rättigheterna.57
3.1.2.
Icke-diskriminering och likabehandling
Det absolut mest grundläggande för mänskliga rättigheterna är att de tillkännager alla människor lika värde och lika rättigheter. I exempelvis artikel 2, paragraf 1, i Internationella konventionen och medborgerliga och politiska rättigheter anges det att diskriminering inte får ske på några grunder, och vidare klargörs det att grunderna till exempel kan vara; […]”ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.”58
, vilket fundamentalt ska utgöra basen för allt praktiskt och teoretiskt arbete där människor direkt eller indirekt påverkas. I
barnkonventionen stärks skyddet ytterligare med de tilläggen att barn inte får diskrimineras utifrån sina föräldrar eller på grund av något handikapp.59
I förhållande till konventionernas rättigheter blir stater skyldiga att se till att samhället anpassas både lagligt och administrativt. Det innebär att ingen i det dagliga livet får
52 UNFPA, http://www.unfpa.org/rights/approaches.htm, 13.05.2009. 53
Spång, s. 9.
54 Bengt E Grimlund, Agne Gustafsson, Lars Zanderin, Förvaltning i stat, kommun och landsting (Stockholm:
Rabén Prisma, 1997) s. 90.
55 Spång, s. 10.
56 Abiri, Brodin, Johansson, s. 26-27. 57
Se En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, Skr 2005/06:95.
58 Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, öppen för signatur 16 december 1966,
999 UNTS 171, (trädde ikraft den 23 mars 1976) artikel 2 § 1.
59 FN:s konvention om barnets rättigheter, öppen för signatur 20 november 1989, 1577 UNTS 3, (trädde ikraft 2
22 exkluderas, hindras eller särskiljas på ovanstående grunder. Alla ska behandlas lika.60 I
Sverige finns det är starkt skydd mot icke-diskriminering i regeringsformen och i
diskrimineringslagen61 samt i Europakonventionen62 som i Sverige inkorporerats i sin helhet till svensk lag. Dessutom har regeringen klargjort att icke-diskrimineringsaspekten är den mest väsentliga utgångspunkten i det rättighetsbaserade arbetet i det svenska samhället.63 Ett antaget rättighetsperspektiv för kommunal politik och förvaltning ger en positiv följdverkan, då den synliggör diskriminerande strukturer och möjliggör förändring på alla områden.64 På samma sätt kan positiv diskriminering användas där kön och etnicitet ger olika förutsättningar för att åtnjuta rättigheterna och att delta i samhällets sociala välfärdssystem.65
3.1.3.
Universella, omistliga och odelbara
Mänskliga rättigheter tilldelas alla människor, vilket innebär att ingen kan exkluderas från någon av rättigheterna i den allmänna förklaringen eller från de juridiska konventioner som finns och som stater ratificerat.66 Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna67 innehåller både medborgerliga och politiska rättigheter såsom rätten till liv, åsiktsfrihet och politisk delaktighet, och ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter såsom rätten till arbete, social trygghet och utbildning. Rättigheterna är beroende av varandra på så sätt att exempelvis utbildning behövs för att förstå och kunna delta i politiska val och bevaka beslutsfattande i samhället, likväl som åsiktsfrihet och politisk delaktighet är nödvändigt för att påverka sitt sociala sammanhang.68 Universalitetsprincipen såväl som odelbarhetsprincipen har fastslagits som absoluta under FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter i Wien 1993, och Sveriges regering har klarlagt att ingen rättighet i Sverige har högre värde än någon annan rättighet.69 Det innebär att även kommunal politik måste integrera mänskliga rättigheter på alla
politikområden med särskild tonvikt på ovan och nedan nämnda principer, det vill säga att anta ett rättighetsperspektiv.70
60 Office of the High Commissioner for Human Rights, CCPR General Comment No. 18: Non-discrimination,
10.11.1989, § 5-7.
61 Regeringsformen (1974:152) kapitel 1 § 2, Diskrimineringslag (2008:567) 62 Europakonventionen, Lag (1994:1468), artikel 14.
63 Skr 2005/06:95, s. 29 64
Abiri, Brodin, Johansson, s. 17-18.
65 Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, Politisk delaktighet, demokrati och mänskliga rättigheter
(Stockholm, 2009), s. 5, 9.
66 Se exempelvis Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 2 § 1. 67
Allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna, artikel 3, 19, 21, 22,23,26.
68 Malin Greenhill, Christina Ulfsparre, Mänskliga rättigheter för alla och envar (Stockholm: Norstedts Juridik
AB, 2007) s. 24.
69
skr 2005/06:95, s 16-17.
70
23
3.1.4.
Deltagande, delaktighet och inflytande
Deltagande, delaktighet och inflytande i ett människorättsbaserat arbete och inom
rättighetsperspektivet handlar om att ge individer möjlighet att delta och få insyn i det arbete som leder fram till olika beslut och åtgärder i samhället. En grundläggande princip som till viss del inte är möjlig om inte människor är medvetna och har kunskap om sina mänskliga rättigheter.71 Ett antaget rättighetsperspektiv är beroende av att prioriteringar görs inom området, delvis genom att se till att det är tillåtet och finns förutsättningar för deltagande i beslutsprocesser, men även genom att se till att kunskaper om mänskliga rättigheter finns hos allmänheten. Dialogen mellan medborgare och beslutsfattare är viktig för att inte riskera att ett människorättarbete missar att baseras på de faktiska behov som medborgarna har.72 Deltagandeprincipen har även en stor betydelse för synliggörandet utav diskriminerande strukturer (se kap. 3.1.2.), då den möjliggör för människor med olika sociala omständigheter att själv kunna tala för sina behov som brukare. Kommunalt samarbete med
intresseföreningar, patientföreningar och organisationer samt politiska remissorgan är
exempel på arbetsområden där rättighetsperspektivet väsentligen bör integreras.73 Deltagande, delaktighet och inflytande leder dessutom till aktiva medborgare som själva kan ta tillvara på sina rättigheter. I längden kan det gynna ekonomiskt ansträngda målområden där resurser läggs på att fånga upp och medvetandegöra människor som kommit i skymundan i förhållande till sina rättigheter.74
3.1.5.
Tillgång och tillgänglighet och kvalitet
För tillgången till rättigheter är det viktigt att olika samhällsinstanser som till exempel rättsväsende, skolor och sjukvård fungerar, och att tillgängligheten inte hindras av olika faktorer såsom bostadsort, ekonomi eller olika diskrimineringsgrunder. Samtidigt ska de verksamheter som utformas till att bistå med rättighetsuppfyllelse hålla bästa möjliga standard.75 Sveriges ratificeringar och åtaganden ska därmed utgöra ett enhetligt rättighetsskydd för att inte leda till brister i förverkligandet.76 En inventering kring konventioner och övriga åtgärder, som exempelvis rapporteringar, har skett i en
71 UN Human Development Report, UNDP, Using indicators for human rights accountability, (New York, 2000)
s. 100.
72 SKL, s. 10-11. 73
SKL, s. 3, 10-11.
74 Abiri, Brodin, Johansson, s. 18-19.
75 Maria Green, What We Talk About When We Talk About Indicators: Current approaches to Human Rights
Measurement ( Human Rights Quarterly, 2001) s. 1073.
76
24 departementsserie (ds. 2001:10) och i den tidigare nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (Skr. 2001/02:83). Inventeringen har sedan vidareutvecklats i den senaste
handlingsplanen (Skr. 2005/06:95).77 Det framkommer att Sverige har en vid ratificering och att de följer sina åtaganden gällande rapporteringar till de olika övervakningskommittéerna i FN:s regi. Dock har Sverige ett dualistiskt system som innebär att de gör om och anpassar de befintliga lagarna i förhållande till konventionernas rättigheter. Rättighetskonventionerna får inte lagstatus i sig, och det kan bromsa och försvåra det rättighetsbaserade arbetet.78 Särskilt om andra lagar ges starkare status och på så sätt utgör ett underliggande hinder.79
Transformerade konventionstexter är inte lika tydliga som konventionen i sig och ger inte samma respekt vid till exempel rättsutövning och samhällsförvaltning. Likväl ska konventionerna tolkas och användas i samhällets beslutsprocess.80 De lagar som styr de flesta offentliga verksamheter i kommunerna är speciallagar som till exempel skollagen och
socialtjänstlagen. Dessa lagar reglerar de krav på åtagande som staten har på kommunerna och är så kallade ramlagar. Ramlagarna ger kommunerna möjlighet att anta ett
rättighetsperspektiv i den lokala samhällsplaneringen då de inte bestämmer den praktiska implementeringen.81 Kommunernas politik och förvaltning har således både en skyldighet och en möjlighet att följa och anta nationell politik och de strategier och policys som arbetats fram där.82
3.2. Mäta, utvärdera och följa upp mänskliga rättigheter
Att mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av mänskliga rättigheter är väsentligt för att kontrollera och stötta implementeringsprocessen, och för att synliggöra glipan mellan staters officiella status på ratificeringar och hur det faktiska implementerandet ser ut.
Utvärderingar inom en stat öppnar dessutom för möjligheter att påvisa eventuella geografiska skillnader och mätningar kommuner emellan.83 Enligt Todd Landman84 har mätning av rättigheternas implementerande fyra olika ändamål. Han benämner dem i termer av brister i uppfyllandet och de handlar om att; begreppsmässigt bestämma rättigheter i kriterier för att kunna dokumentera och övervaka brister; gruppera brister i förhållande till olika sorters
77 Skr. 2005/06:95, s. 133, kapitel 2. 78 Skr. 2005/06:95, s. 142.
79 Todd Landman, Measuring Human Rights: Principle, practice, and policy (Human Rights Quartely: The John
Hopkins University Press, 2004), s. 928.
80
Skr. 2005/06:95, s. 142.
81 Grimlund, Gustafsson, Zanderin, s. 68. 82 Wendegård, Spång, s. 318.
83 Landman, 2004, s. 907-908. 84
25 rättigheter (sociala, ekonomiska, politiska etc.); redogöra för och dokumentera skillnader mellan olika stater och inomstatliga skillnader samt att via de tre tidigare nämnda ändamålen skapa lösningar för att förebygga eller minska de orsaker som ligger till grund för att brister uppstår. Det sistnämnda kan exempelvis handla om att identifiera strukturella hinder på statlig nivå såväl som strukturella olikheter i kommuner.85 Vinsten och den viktigaste betydelsen för kommuner att utvärdera och följa upp sitt rättighetsbaserade arbete ligger i att en inventering ger ytterligare kunskaper om vad arbetet innebär och hur kommunen kan gå vidare.
Identifieringen av kommunernas skyldigheter blir tydlig, vilket samtidigt leder till att rättigheter identifieras och att människors olika behov synliggörs. Både i aspekten av icke-diskriminering och i förhållande till behov av positiv icke-diskriminering. Det blir även en väsentlig och viktig utgångspunkt för budget och samhällsplanering.86
När mänskliga rättigheter ska utvärderas bör de principiella betydelserna, såväl som det faktiska åtnjutandet och deltagandet finnas med som bedömningsgrund,87 och med ett antaget rättighetsperspektiv är ansträngningen och processen som leder fram till resultatet viktiga delar att beakta. De blir således även särskilt viktiga element att utvärdera i förhållande till kommunernas förvaltning och grad av uppfyllande (tillgången,
tillgängligheten, kvalitén).88 All mätning, utvärdering och uppföljning är på många sätt beroende av att det finns övergripande politiska mål kopplade till mänskliga rättigheter.89 Målen bör sedan vara nedbrutna i tidsatta och mätbara delmål, där både rättigheternas attribut och ansvarsbördan definierats.90 Med fördel bör kommuner ta till vara på redan definierade rättigheter för att sedan applicera dem i förhållande till lokala omständigheter och mål. När de operationaliserade rättigheterna sedan ska användas som grund för mätning blir metoden avgörande för hur valid, reliabel och jämförbar mätningen visar sig vara.91 Det är även väsentligt viktigt att vara medveten om att kvantitativa mätningar för jämförelser, ofta består av mindre undersökningar som satts samman till ett större värde som ska representera en stor grupp. Det leder till en förlust av individuella olikheter hos de som deltagit i studien. För utvärderingsmetoder som ska mäta mänskliga rättigheter, där exempelvis politik och
85 Abiri, Brodin, Johansson, s. 63. 86 Abiri, Brodin, Johansson, s. 61-63. 87 Landman, 2004, s. 911.
88
Wendegård, Spång, s. 322, Landman, 2004, s. 911.
89 Barnombudsmannen, Från beslut till praktik – Barnkonventionen i kommunala verksamheter (BR 2008:04) s.
14-15.
90 Abiri, Brodin, Johansson, s. 58-66. 91
26 klasskillnader är av betydelse för utslaget är det således viktigt att kvantitativa resultatet följs av en bakomliggande analys.92
92
27
4. Barnrättsbaserat arbete, Sverige och kommuner
Kapitlet innehåller en redogörelse av barnkonventionens principiella grunder, samt en beskrivning av Sveriges administrativa och politiska ansvar, med särskild betoning på barnrättsbaserat arbete.
4.1. Barnkonventionen
FN:s konvention om barnets rättigheter har funnits som juridiskt gällande rättighetsdokument sedan 1989 och Sverige ratificerade konventionen 1990. Barnkonventionen består av både ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, och medborgerliga och politiska rättigheter. Många av artiklarna är skrivna på så sätt att de innehåller flera av de olika grupperna av rättigheter i en och samma artikel, och är utan inbördes ordning lika viktiga.93
Genomgående ska hela barnkonventionen tolkas och genomföras utifrån konventionens fyra grundprinciper. Icke-diskrimineringsprincipen i barnkonventionen ger barnen ett extra skydd utöver övrigt skydd mot diskriminering i Sverige då den inte tillåter att barn indirekt diskrimineras på grund av sina föräldrar. Alla barn ska behandlas lika och tillkännages lika värde och rättigheter. För att det ska vara möjligt har tolkningen av
barnkonventionens icke-diskriminering en särskild betoning på att speciellt uppmärksamma barn i utsatta positioner likväl som vikten av att kontrollera att flickor och pojkar behandlas lika.94 Barnets bästa ska alltid beaktas. Vid alla allmänna samhällsåtgärder och vid alla åtgärder som direkt rör barn. Det gäller på riksnivå, på kommunal organisationsnivå och på verksamhetsnivå. Barnets bästa utgör ett viktigt begrepp som alltid ska finnas med vid beslutsfattande, utvärderingar, rättighetskonflikter och genomförande av barnkonventionens övriga artiklar.95 Barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling ger i likhet med
icke-diskrimineringsprincipen ett utökat skydd i förhållande till Sveriges lagstadgade skydd. För att barn ska få ett fullgott liv behöver de ett omhändertagande som även tar tillvara på deras fysiska, psykiska, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling. Då denna artikel hör till gruppen av artiklar som progressivt ska uppfyllas ställer den höga krav på Sverige som vid jämförelse med fattigare stater har hög kapacitet.96 Respekt för barnets åsikter är viktig för att beslut och åtgärder som påverkar barn direkt och indirekt ska kunna ta hänsyn till barnets
93 UNICEF, Handbok om barnkonventionen (Stockholm:2008), s. 13, 57. 94 UNICEF, s. 35.
95 UNICEF, s. 47, 51. 96
28 bästa. Det gäller barn i alla åldrar. Utefter ålder och mognad måste vuxna hitta vägar att ta tillvara på barnens åsikter. Artikeln ger inte barnen bestämmanderätt, men en tydlig markering på att barns delaktighet är väsentligt för att kunna skapa en uppfattning om hur barnkonventionens alla artiklar bäst kommer barnen tillgodo.97
Primärt vid anslutning till barnkonventionen ålades det Sverige att anpassa sin lagstiftning utefter konventionens innehåll. I mitten på 1990-talet skedde den största översynen med hjälp av en tillsatt barnkommitté. Barnkommittén kom fram till att Sverige hade ett bra rättsskydd med hög överensstämmelse med barnkonventionens intentioner. I de fall där överensstämmelse saknades har lagreformer skett. Barnkonventionen finns således lagstadgad i den svenska författningen i enlighet med den konventionstransformering som Sverige tillämpar. Dock har Barnkommittén poängterat i sitt slutbetänkande (sou 1997:116) att enbart lagstiftningsåtgärder inte är tillräckligt. Genomförandet av barnkonventionen måste även ske via politiska åtgärder och genomsyra alla nivåer av förvaltning.98 Det åläggs således staten att ge direktiv och riktlinjer för hur barnkonventionen ska genomföras i landet. Hur mänskliga rättigheter ska förklaras och implementeras redogör staten via strategier och policys.
4.2. Svensk barnrättspolitik
I regeringens proposition Strategi för att förverkliga FN:s barnkonvention i Sverige (prop. 1997/98:182),99 som kom till några år efter att Sverige anslutit sig till barnkonventionen, framkommer det att ett strategiskt arbete ska ske i kommunerna. Fokus ska vara på handlingsplaner och utbildning. Utbildning av personal inom alla politikerområden och integrerad utbildning om barnkonventionen i skolundervisningen. Myndigheten
Barnombudsmannen ska vara kommunernas länk gentemot staten och bidra med råd och stöd i utvecklingsarbetet, samt vid utvärdering. Under åren sedan Sveriges riksdag tog beslut om att anta strategin, har barnpolitiken utvecklats och utvidgats. I den senaste skrivelsen, Barnpolitiken - en politik för barnets rättigheter (Skr. 2007/08:111), trycker regeringen särskilt på att det strategiska arbetet som nämndes ovan måste förstärkas. Särskilt prioriterade områden är förstärkt uppföljning och kompetensutveckling, utökat föräldrastöd, bekämpa våld mot barn samt främja barns psykiska hälsa. Ett led i det är att de aktörer som har en
skyldighetsplikt att genomföra barnkonventionen anlägger ett barnperspektiv och ett
97
UNICEF, s. 136.
98 Strategi för att förverkliga FN:s barnkonvention i Sverige (prop. 1997/98:182) s. 10, UNICEF, s. 13, 70. 99
29 barnrättsperspektiv i sin förvaltning. Med barnperspektiv menas att alla beslut och åtgärder fattas och planeras utefter barnens synvinkel. Genom att se med barnens ögon kommer konsekvenser för barnen fram som annars inte blir synliga. I de fall där barn på något sätt påverkas av besluten ska barnrättsperspektivet genomsyra det slutliga beslutet eller åtgärden. Barnrättsperspektivet är i likhet med rättighetsperspektivet (se kap. 3) ett arbetsätt där barnen som brukare är i fokus. Barnkonventionens grundprinciper såväl som de mänskliga
rättigheternas principiella betydelse och innehåll måste beaktas. I barnrättsperspektivet tillkommer det dessutom ytterligare att även stödja föräldrarna till god vårdnad om barnen, och att ekonomiska såväl som personella medel tillsätts för att speciellt tillgodose barns rättigheter. Sveriges barnpolitik har med det gått från att endast vara en barnpolitik till att utgöras av en barnrättspolitik baserad på FN:s konvention om barnets rättigheter.100
Som framkommit ovan utgörs den största framgångsfaktorn i kommunernas barnrättsarbete av att de fört in beslut om arbete utefter barnkonventionen i sina styrdokument. Besluten leder i stort till egengranskning av kommunens verksamheter, och ökad förståelse av behovet av personella resurser med kunskap. Mest genomslag får barnrättsarbetet genom att nämnas i budgeten, men andra exempel på styrdokument där barnkonventionsarbetet definieras kan vara verksamhetsplanering, särskild handlingsplan för barnkonventionens genomförande, utbildningsplaner och barnbilaga till budgeten.101 Regeringen trycker även särskilt på vikten av samverkan för att öka kunskapen och säkerställa barns rättigheter i kommunerna.102
4.3. Mäta, utvärdera och följa upp implementerandet av
barnets rättigheter
I den nationella strategin för förverkligandet av barnkonventionen poängteras det att kommunerna måste skapa hållbara system och metoder för att mäta i vilken grad barnen tillgodoses sina rättigheter. Samma poäng återkommer i den utvidgade skrivelsen från 2008. Det är ett led i att skapa förutsättningar för att synliggöra brister i tillämpningen av
barnkonventionen i hela Sverige, men även för att kontrollera den statliga barnrättspolitikens genomslag på kommunnivå.103 I juni 2010 lämnade regeringen ett förslag till en ny strategi för att ytterligare stärka barns rättigheter. Där påtalar de vikten av att ha kunskap om hur barns livssituation ser ut och vad de behöver för att må bra. Bästa sättet att få sådan kunskap
100 Barnombudsmannen, Kom närmre – Om att överbrygga avståndet mellan barn och vuxna, (dnr 11.3:0249/09),
s. 85.
101 Barnombudsmannen, 2008, s. 14-16.
102 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, (prop. 2009/10:232), (faktablad), s. 4. 103
30 är att utföra mätningar och att samla information på både nationell, regional och lokal nivå. Det är lika viktigt att få in information från kvalitativa såväl som kvantitativa undersökningar. Särskilt fokus bör vara på att göra barn delaktiga i mätningarna och forskningen, och att eftersöka resultat som särskilt redogör för faktorer som kan ha betydelse för
icke-diskrimineringsprincipen.104
31
5. Metoder för mätning, utvärdering och uppföljning av
barnets rättigheter
Indikatorer för att mäta mänskliga rättigheter belyses både från en internationell och från en nationell synvinkel, innan metoden Ett uppföljningssystem för barnpolitiken presenteras. Därefter beskrivs metoderna Balanserat styrkort, Kollegial granskning och Nöjt barn-index, i nämnd ordning, både teoretiskt och som fallstudie.
5.1. Indikatorer
Indikatorer används i många sammanhang, på olika sätt och med skiftande betydelse. Då denna studie handlar om att mäta barnets rättigheter, kommer fortsättningsvis Maria Greens definition av indikatorer primärt att användas. Hon anger att en indikator i förhållande till mänskliga rättigheter är; ” […] a piece of information used in measuring the extent to which a legal right is being fulfilled or enjoyed in a given situation”.105 Vidare har UN Population Fund (UNFPA) redogjort för att en indikator är ett mätinstrument som kan användas både i kvalitativa och kvantitativa undersökningar kring tillgodoseendet av mänskliga rättigheter. Resultatet framkommer vanligtvis i form av siffror och tabeller, men kompletteras även med den beskrivande fakta som indikatorn bygger på.106
För att indikatorerna ska mäta så exakt som möjligt rekommenderar FN:s högkommissariat kontextuella indikatorer, vilket innebär att stater själva ska ta fram
indikatorer anpassade till de egna strukturella omständigheterna. Internationella indikatorer kan med fördel utgöra grund för arbetet, där universellt fungerande indikatorer samtidigt identifieras.107
5.1.1.
Indikatormodell
Indikatorer för mänskliga rättigheter ska fånga upp statens åtagande såsom ratificeringar, ansträngningar och resultat i förhållande till rättigheternas principiella grunder. Därav har FN:s högkommissariat arbetat fram tre indikatorområden som får utgöra modell för
indikatorernas egenskaper. Det första området är Strukturella indikatorer. Området innehåller
105 Green, s. 1065. 106 Green, s. 1076-1077. 107
32 indikatorer som redogör för statusen på staters ratificeringar av konventioner, och hur den nationella lagstiftningen förhåller sig till möjligheterna att förverkliga rättigheter. Särskilt viktigt är det att de strukturella indikatorerna identifierar statens strategier och policys, för att belysa hur staten identifierat behov och hur de därtill även möjliggör för olika instanser att uppfylla specifika rättigheter och dess attribut.108 Det andra indikatorområdet är
Processindikatorer. Dessa indikatorer mäter den faktiska ansträngningen som staten utför för
att tillgodose rättigheter. Då de fångar upp både ansträngningar och resultat, kan de även bidra med mätningar som redogör för det progressiva uppfyllandet. Dessa indikatorer kan även påvisa vad som sker på olika nivåer såsom stat, myndighet och kommun, samt direkta skyldighetsbärare som exempelvis skolan i förhållande till utbildning.109 Det tredje området utgörs av Resultatindikatorer som mäter det reella tillgodoseendet av mänskliga rättigheter. Då resultatindikatorerna visar resultat efter att stater exempelvis genomfört lagändringar, antagit strategier och kommuner beslutat om resurser är utfallet långsammare än struktur- och processindikatorerna. Dock är resultatet av stor betydelse då de förutom rättigheternas
tillgodoseende ger resultat i förhållande till helheten i att respektera, skydda och tillgodose rättigheter.110
5.1.2.
Riktlinjer för indikatorer på nationell nivå
Användandet av indikatorer ska inte på något sätt ersätta de nationella eller lokala mätningar som redan är i bruk, utan samverka. Dock kräver metoden därutöver en statligt förankrad samordning för att leda till stabilitet och långvarig hållbarhet i ansträngningar, mätningar och resultat. Staten behöver utse ansvarig myndighet eller departement, såväl som att identifiera övrigt stöd i form av exempelvis icke-statliga organisationer. Vidare bygger metoden på att identifiera rättigheter, såväl som att identifiera särskilt utsatta grupper av individer, vilket är särskilt väsentligt för att fånga upp icke-diskrimineringsprincipen. Metodens användning får således även positiva följder för de övriga metoder som används i staten då attribut, kriterier och resultat även kan användas i andra sammanhang.111 Från internationell synvinkel är indikatorerna mätbara både som kvalitativa och som kvantitativa. Till större delen sker insamlingen av data i form av statistiska undersökningar och behandlas i datasystem. I en del stater där icke-statliga organisationer står för rapportering av brott mot mänskliga rättigheter
108 OHCHR, 2008, s. 11. 109 OHCHR, 2008, s. 11-12. 110 OHCHR, 2008, s. 12. 111 OHCHR, 2008, s. 17-18.
