Region Skånes offentliga upphandlingar
av en spårvagnsdepå
En analys av mål, anbudsurval och utvärderingsmetoder
The public procurements of a tram depo
by Region Skåne
An analysis of goals, bid selection and evaluation methods
Ted Persson
Viktor Kolehmainen
Företagsekonomi - Inriktning mot Transport Management
Kandidatnivå
15 högskolepoäng Vårterminen 2019
Sammanfattning
Med offentliga upphandlingar tillkommer utmaningar om vilka strategiska beslut som ska tas. Mål, anbudsurval och utvärderingsmetoder är tre olika processer som analyseras i denna studie. Region Skånes två offentliga upphandlingar av en spårvagnsdepå är studieobjektet. Studien baseras på en deduktiv ansats och allt empiriskt material har samlats in från intervjuer och offentliga dokument. Det blev allt tydligare efter analysen att båda upphandlingarna genomförts under pressade tidsförhållanden. Det framgår även att upphandlingarna skiljer sig avsevärt åt vad gäller användningen av anbudsurvalet. Avsaknaden av tydligt formulerade utvärderingsmetoder är en gemensam brist i båda upphandlingar. Slutsatsen denna studie finner är att de mål som sätts för en upphandling ger konsekvenser för hela förloppet, både positiva och negativa.
Nyckelord: Offentlig upphandling, mål, anbudsurval och utvärderingsmetoder.
Abstract
With public procurement, there are challenges regarding which strategic decisions to make. Goals, tender selection and evaluation methods are three different processes that are analyzed in this study. Region Skånes two public procurements of a tram depot is the study object. The study is based on a deductive approach and all empirical material has been collected from interviews and public documents. It became increasingly clear that both procurements were in need of time. It also appears that the procurements differ considerably in terms of the use of the tender
selection. The lack of clearly formulated evaluation methods is a common factor in both procurements. The conclusion this study finds is that the goals set for a procurement have consequences for the whole process, both positive and negative.
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1 1.1 Bakgrund ... 1 1.2 Problematisering ... 2 1.3 Syfte ... 3 1.4 Frågeställningar... 3 1.5 Avgränsningar ... 3 2. Metod ... 4 2.1 Teoretiskt ramverk ... 42.2 Tillgång till empiri ... 5
2.3 Intervjuer och dokument ... 5
2.3.1 Intervju med projektledare och upphandlingsstrateg ... 6
2.3.2 Dokument ... 7
2.4 Etiska överväganden ... 7
2.5 Diskussion angående studiens trovärdighet ... 7
3 Teori ... 9
3.1 Målet med upphandlingsprojektet ... 9
3.1.1 Motstridigheten av mål ... 9
3.1.2 Innovationsmål ... 10
3.1.3 Gröna upphandlingar ... 11
3.2 Anbudsurval ... 12
3.2.1 Bidding the project mot bidding the envelope ... 12
3.2.2 First price auction mot average bid auction ... 13
3.2.3 Lägsta pris mot ekonomiska fördelar ... 14
3.4 Slutsats om teorin ... 16
4 Empiri ... 18
4.1 Intervju med upphandlingsstrateg ... 18
4.2 Utgivna handlingar för upphandling av projektering ... 18
4.2.1 Kompetensvärdering ... 19
4.2.2 Organisation och tidsplan ... 20
4.2.3 Prisvärdering ... 20
4.2.4 Flödesanalys ... 20
4.2.5 Resultat ... 20
4.3 Intervju med projektledare ... 22
5 Analys ... 24 5.1 Projektering ... 24 5.1.1 Mål med upphandlingen ... 24 5.1.2 Anbudsurval ... 25 5.1.3 Utvärdering av upphandlingen ... 26 5.2 Spårvagnsdepå ... 27 5.2.1 Mål med upphandlingen ... 27 5.2.2 Anbudsurval ... 28 5.2.3 Utvärdering av upphandlingen ... 29 6 Slutsats ... 30 6.1 Vidare forskning ... 30 Källförteckning ... 31 Bilaga 1. Frågeformulär ... 34
1
1 Inledning
I det inledande kapitlet presenteras bakgrunden till studien samt syftet. Vidare lyfts
forskningsfrågan fram i problemdiskussionen för att väcka relevans för syftet med studien. Slutligen beskrivs hur studien avgränsats.
1.1 Bakgrund
Alla inköp kommuner, landsting och staten utför som innefattar en tilldelning av kontrakt föranleds av en offentlig upphandling (Upphandlingsmyndigheten, 2018). En offentlig
upphandling får inte bedrivas hur som helst, utan myndigheter måste alltid inrätta sig efter lagen om offentlig upphandling (Riksdagsförvaltningen, 2016).
I en rapport framtagen av finansdepartementet Nationella upphandlingsstrategin (2017) betonas det att offentliga sektorn i Sverige kommer mötas av stora utmaningar i framtiden allt eftersom vår omvärld förändras, där klimat och miljö kommer ha en huvudroll. Utfallen av våra offentliga upphandlingar kommer då spela en central roll för att möta medborgarnas förväntningar
(Nationella upphandlingsstrategin, 2017). Målet med den nationella upphandlingsstrategin är skapa effektivitet och utnyttja konkurrensen på marknaden. Miljö och sociala aspekter ska också inkluderas vid genomförandet av offentlig upphandling.
I Lunds kommun har en satsning tagit fart mot framtidens kollektivtrafik i form av spårvagnar. I takt med att Lund växer ska spårvagnarna trafikeras mellan centralstationen och den växande stadsdelen Brunnshög. Planen är att spårvagnarna ska vara i drift våren 2020 (Lunds kommun, 2019). Diskussioner om spårvagnar i Lund är inte nytt, redan på 80-talet bedrevs utredningar angående spårvagnar. Urbaniseringsutvecklingen är stor i Sverige, inte minst i Malmö och Lundregionen som idag är Sveriges näst största arbetsmarknadsregion. Lund växer med cirka tusen invånare per år, vilket har gjort en satsning på kollektivtrafiken aktuell. Projektet är ett samarbete mellan Lunds kommun och Region Skåne där de offentliga upphandlingarna delats in i fyra kategorier. Infrastrukturen ansvarar Lunds kommun för och upphandlingar angående vagnar, depåer och trafikering ansvarar Region Skåne för (Lunds kommun, 2019). I denna uppsats kommer endast Region Skånes upphandlingar av spårvagnsdepån studeras.
2
1.2 Problematisering
Offentlig upphandling kan använda sig av flertalet olika strategier och därmed få olika utfall. Således följer det enligt forskningen ett antal problem och övervägande som ska balanseras i det offentliga rummet. Patrucco, Luzzini, Ronchi, Essig, Amann och Glas (2017) och Glas, Schaupp och Essig (2017) lyfter problemet av motstridiga mål och därmed balansen mellan pengar, tid, miljö och innovation med mera. Det offentliga skiljer sig enligt studien från företaget där företaget tenderar att fokusera mer på pengar, tid och kvalité. Uyarra och Flanagan (2010) samt Edquist och Zabala-Iturriagagoitia (2012) lyfter hur offentliga upphandlingar kan driva
innovation framåt, även när detta inte är ett uttalat mål. De visar att innovation ofta är ett underskattat begrepp som har en större andel av resultatet än vad involverade tror.
Utanpå balansen av flera motstridiga mål finns det problemet med anbudsurvalet. Med anbudsurvalet syftas vilket av anbuden upphandlingen väljer att gå vidare med och av vilken anledning. Basso och Ross (2017) och Engel, Fischer och Galetovic (2001) undersöker
frekvensen och effektiviteten av två vanliga anbudsurval och finner problem i deras användning. Decarolis (2018) och Azman (2016) gör liknande studier och finner i samma anda att stora offentliga upphandlingar har brister i deras utförande avseende med vad upphandlingen försöker uppnå. Lundberg och Bergman (2017) samt Mateus, Ferreira och Carreira (2010) fortsätter i samma spår där även de undersöker olika metoder för anbudsurval men med ett större fokus på utvärdering av potentiella anbudsgivare innan den faktiska anbudsgivningen. Detta kallar de för screening.
Slutligen behöver en upphandling utvärderas korrekt för att påvisa eventuella nackdelar och fördelar med den valda metoden samt den valda partnern. Just dessa utvärderingar lyfter Liu et al. (2014) och Love och Holt (2000) där deras studier visar på att det offentliga ofta kopierar rakt av på bevisade utvärderingsmetoder använda av företag. Som tidigare nämnt skiljer sig det offentliga från företagsvärlden, då kan detta härmande skapa problem.
3
1.3 Syfte
Syftet är att analysera målen, anbudsurvalen och utvärderingsmetoderna av två upphandlingar som Region Skåne utfört i samband med byggnationen av en spårvagnsdepå i Lunds Kommun.
1.4 Frågeställningar
Vilka mål finns för respektive upphandling och hur prioriteras målen? Hur sker urvalet mellan anbud?
Vilka utvärderingsmetoder används efter upphandlingens tilldelning? Vilka lärdomar kan dras från upphandlingarna?
1.5 Avgränsningar
Studien har fördjupat sig på två och sedermera tre upphandlingar utförda av Region Skåne. Första upphandlingen var projektering av spårvagnsdepån. Andra upphandlingen handlade om själva byggnationen av denna spårvagnsdepå men denna upphandlings delades till slut upp i två separata upphandlingar. Denna avgränsning gjordes för att kunna göra en djupare analys än vad som vore möjligt om alla upphandlingar analyserats. Att inrikta sig på mål, anbudsurval och utvärdering som huvudteman var relevant då en stor del av forskningsfronten studerade dessa ämnen.
4
2. Metod
Metodkapitlet förklarar hur denna studie gått tillväga. Först och främst hur studien som helhet genomförts men även i större detalj hur intervjuerna varit uppbyggda. Sist men inte minst går kapitlet genom de etiska aspekterna och en diskussion om metodvalen.
2.1 Teoretiskt ramverk
Uppsatsen följde snarlikt Bryman och Bells (2003) steg av en kvalitativ undersökning med det första steget, en problemformulering. Denna problemformulering skulle slutligen leda till val av platser och undersökningspersoner som var kopplade till syftet. Efter en insamling av data från dessa val bearbetades resultatet utifrån ett teoretiskt ramverk som dessutom eventuellt kunde leda uppsatsen tillbaka till insamling av empiri genom en snävare och mer precis
problemformulering. I denna uppsats har teorin drivit problemformuleringen och tolkningen av data men val av platser och undersökningspersoner har författarna gjort på egen hand. Detta då författarna ansåg att det kan ta tid att få tag i offentliga intervjupersoner och således påbörjades detta sökande mer eller mindre omedelbart vid uppsatsens början. Så småningom efter kontant med media-ansvariga, projektledare och assistenter framkom det vem som satt på vilken information och hur författarna skulle gå tillväga för att komma åt denna information. I stegen förutom val av platser och undersökningspersoner följde studien Bryman och Bells (2003) steg likartat.
Teorin i denna studie valdes utifrån sökningar via Malmö Universitets sökmotor “libsearch”. I denna kunde artiklar sorteras på flera sökord, att de skulle vara vetenskapligt granskade och vara publicerade specifika årtal med mera. Då offentliga upphandlingar var ett väl utforskat ämne fanns det ett stort urval av artiklar som krävde en riktad och bestämd sökning för att få relevanta resultat. Därmed försökte författarna använda sig av snäva sökningar med exempelvis modern forskning (från 2018 och framåt) eller ett stort antal sökord som fem eller fler. Författarna avstod från årtalssökningar när författarna ville hitta väl citerade forskare väletablerade inom området. Dessa sökord användes i många olika konfigurationer för att försöka hitta de absolut mest relevanta artiklarna till syftet. Sökorden var som följer, public procurement, transport, green, procurement, municipal, infrastructure, reliability och outcome. Utifrån att läsa titlar och abstrakt
5 på resultaten kunde författarna avgöra om detta var något som kunde hjälpa uppsatsens syfte. De artiklar som valdes var dock inte endast utifrån sökresultatet. Vid flera av artiklarna har
författarna letat efter den ursprungliga källan genom att följa referenslistor som ofta nämnde samma författare. Dessa “grundförfattare” delar plats med modern forskning i vår teori för att ge en balans mellan modernitet och klassisk litteratur inom forskningsfältet.
2.2 Tillgång till empiri
I början av denna studie var planen ursprungligen att analysera alla upphandlingar som var relaterade till Lunds nya spårväg. Efter att ha försökt få kontakt via mail och telefonsamtal med projektledare, pressansvariga, diarier med mera insåg författarna att denna studie snarare
kommer handla om vem som svarar. Den offentlighetsprincip som författarna planerade som en fördel i tillgång till empiri var inte så framgångsrik som förväntat. Den första intervjun
genomfördes den 9 maj 2019 och nästa intervju skedde den 20 maj 2019. Vid den andra intervjun gavs även tillgång till dokument relaterade till projekteringen. I detta skede blev det även tydligt att denna inriktning var för studiens bästa då alla upphandlingar var ett allt för stort fokus. God tillgång till all tänkbar information om ett fåtal upphandlingar möjliggjorde en djupare analys och tydligare slutsatser.
2.3 Intervjuer och dokument
En kvalitativ intervjuform strävar efter att bredda och förnya det aktuella forskningsområdet (Kvale, 1997). Den kvalitativa forskningsintervjun har genom åren kritiserats för att inte vara vetenskaplig, det beror till stor del på hur vetenskap definieras. Likt Kvales (1997) definition; ”Den metodiska produktionen av ny och systematisk kunskap” uppfyller den kvalitativa forskningsintervjun kraven. Den stora fördelen med kvalitativa intervjuer är spontaniteten som möjliggör följdfrågor till skillnad från ett frågeformulär. Det krävs dock planering innan en intervju utförs för ett lyckat resultat (Kvale, 1997).
I utformningsprocessen har författarna tagit hjälp av Kvales (1997) sju stadier (tematisering, planering, intervju, utskrift, analys, verifiering och rapportering) för att utforma en intervju. Planeringsfasen för våra intervjuer blev viktig eftersom intervjuobjekten hade begränsat med tid.
6 Det ställde krav på att författarna skapade en överblick på intervjun i förväg och beaktade
tidsdimensionen likt Kvale (1997) poängterar.
Författarna har utfört två enskilda intervjuer angående två separata upphandlingar och författarna applicerade Kvales (1997) tankesätt ”Intervjua så många personer som behövs för att ta reda på vad du vill veta”. Anledningen till att endast två intervjuer utfördes var dels för att få personer svarade författarna inför studien dels för att båda intervjuobjekten hade högst ansvar för respektive upphandling, således kunde de förse författarna med rätt information.
Upphandlingsdokumenten författarna fick tillgång till var också av den omfattande kapacitet att kombinationen med två intervjuer gav studien tillräckligt med empiriskt material.
Båda intervjuer utfördes med frågeformuläret som presenteras i bilaga 1. Intervjun genomfördes semistrukturerat, alltså med frågeformulärets grundfrågor som utgångspunkt men med stor möjlighet att fråga närmare vid intressanta frågor eller svar. Om intervjun lämnade den röda tråden allt för mycket kunde även dessa frågor fungera som ankare för intervjuns riktning.
2.3.1 Intervju med projektledare och upphandlingsstrateg
Den första intervjun utfördes under cirka 45 minuter genom telefonsamtal på grund av geografiska samt tidsmässiga begränsningar från intervjupersonen. Intervjupersonen
(fortsättningsvis kallad intervjuperson 1) var projektledare för hela region Skånes inblandning i Lunds spårväg, det vill säga vagnar, depå och trafikering. Denna person hade en roll som innebar en god överblick över hela projektet vilket möjliggjorde en informativ intervju om än aningen ytlig.
Den andra intervjun varade cirka 70 min och genomfördes ansikte mot ansikte. Intervjupersonen (fortsättningsvis kallad intervjuperson 2) var upphandlingsstrateg för hela region Skånes
inblandning i Lunds spårväg, det vill säga vagnar, depå och trafikering. Hen var även ansvarig för upphandlingen av projekteringen och planeringen av spårvagnsdepå. Hen hade en detaljerad och god insikt exakt hur upphandlingarna gått tillväga, dess resultat samt avvägningar som krävts.
7
2.3.2 Dokument
Efter intervju två med intervjuperson 2 fick författarna tillgång till upphandlingsdokument som var relevanta till spårvagnsdepån. Detta omfattade de flesta områden som utformning av
ansökningsformulär av anbud, kriterier, tidsplanering, ritningar och värdering av icke-numeriska kvalitéer som erfarenhet och organisationsuppbyggnad. Totalt uppgick dessa dokument till cirka 350 sidor med material som författarna kunde användas i studien.
2.4 Etiska överväganden
Alla etiska hänsynstaganden i studien har inspirerats av Bryman och Bells (2003) etiska riktlinjer kring försäkring av frivillighet, integritet, konfidentialitet samt anonymitet. Under båda
intervjuer spelades samtalen in med godkännande. Författarna erbjöd att anonymisera enligt valfri nivå men ingen av intervjudeltagarna kände att detta var nödvändigt då allt som sades ansågs offentligt. I samma anda är alla handlingar i denna studie offentliga handlingar där ingen hänsyn till sekretess krävts. Författarna har valt att ta bort namn på egen initiativ då detta inte ansågs relevant.
2.5 Diskussion angående studiens trovärdighet
För att försäkra sig om att studien innehar en hög trovärdighet har Bryman och Bells (2017) fyra kriterier applicerats; Pålitlighet, Tillförlitlighet, bekräftelse och överförbarhet.
Enligt Bryman och Bell (2017) innebär pålitlighet att författarna i efterhand granskar studiens helhet. Det innefattar bl.a. formuleringar av frågeställningar och transparensen av studiens tillvägagångsätt. Innan båda intervjuerna utfördes försäkrade författarna sig om att ljudkvalitén på mikrofonen var god. På den fysiska intervjun använde författarna sig av endast
ljudupptagning och förlitade sig på författarnas minne vad gäller det visuella, såsom ansikts- och kroppsuttryck (Kvale, 1997). Intervju 1 som mot författarnas önskan utfördes över telefon, ser författarna i efterhand både fördelar och nackdelar med. I enlighet med Bryman och Bell (2003) ser författarna en positiv aspekt med telefonintervjun är att på grund av författarnas fysiska frånvaro minimeras risken att respondenten svarar på ett sätt som tros tillfredsställa intervjuaren. Den fysiska frånvaron medför också en nackdel, då författarna som intervjuare inte kan uppfatta respondentens ansiktsuttryck eller eventuell osäkerhet kring vissa frågor (Bryman & Bell, 2003).
8 Författarna anser att denna studie innehar en hög pålitlighet då tillvägagångssättet beskrivs detaljerat i metodavsnittet, det i kombination med att våra intervjufrågor är bifogade.
Med tillförlitlighet menar Bryman och Bell (2017) att författarna har förhållit sig till dem forskningsregler som finns och att alla deltagande intervjuobjekt får ta del av och godkänna det mottagna materialet. Vår studie har i enlighet med detta kriterium varit transparenta med vår insamlade data till våra intervjuobjekt och fått godkännande som användning i studiens
fortsättning. Därmed anser författarna att studien uppfyller Bryman och Bells (2017) kriteriet för tillförlitlighet. Det tredje kriteriet vi inrättade oss efter var bekräftelse. För att uppfylla kriteriet måste författarna bedriva studien utan att låta sig bli påverkad av egna åsikter eller bli influerad av omvärlden (Bryman & Bell, 2017). Detta kriterium har uppfyllts genom att författarna har varit noggranna med att förhålla sig till det vetenskapliga materialet och applicera det på empirin. Självklart har egna tankar förekommit i analysen men inte utan vetenskaplig teori som grund.
Det sista kriteriet, överförbarhet, syftar till hur studiens resultat kan användas i andra situationer (Bryman & Bell, 2017). Som en fallstudie anser författarna anser det svårt att bedöma detta själva, däremot kan resultatet öppna upp för djupare forskning inom ämnet som gås in på större detalj i slutsatsen och vidare forskning.
9
3 Teori
Teoriavsnittet är för tydlighetens skull uppdelad i tre delar precis som upphandlingsprocessen. Mål inleder processen med anbudsurval och utvärderingsverktyg därefter.
3.1 Målet med upphandlingsprojektet
Målen med upphandlingsprojektet skapar grunden för utformningen av hela processen. Hur dessa kan prioriteras och vilka effekter som detta kan ge summerar författarna nedan.
3.1.1 Motstridigheten av mål
Patrucco et al. (2017) har skrivit en artikel som utforskar de motstridiga målen som en offentlig upphandling står inför. Värde för pengarna, tidskrav, miljömål, innovationsambitioner, sociala aspekter och lagliga ramar ställdes mot varandra. De försökte även se om det fanns delar av denna balans som underprioriterades och studien genomförde en jämförelse i två delar (Patrucco et al. 2017). Först gjordes en litteraturstudie där forskning om strategier för offentliga
upphandlingar delas in i fokusområden. Utanpå detta skedde intervjuer med
upphandlingsansvariga i sju olika kommuner för att analysera den faktiska praktiska verkligheten.
Vad Patrucco et al. (2017) fann är att det skiljer sig avsevärt från kommun till kommun vilka strategier som prioriterades. En av kommunerna försökte till och med undvika offentliga upphandlingar i största möjliga mån på grund av vad studien ansåg vara låg status på offentliga upphandlingar. Det som var gemensamt dock, oavsett status på offentliga upphandlingar, var att innovation, socialt ansvar samt miljökonsekvenser var nedprioriterat. Anledningen till detta fann Patrucco et al. (2017) inte utan föreslår ytterligare forskning på området. Svaret kan ha legat i urvalet med endast sju kommuner, det kan ha varit en regional/national fråga eller så kan det ha funnits djupare och mer svårtolkade anledningar.
Glas, Schaupp och Essig (2017) undersökte i sin studie samma motstridighet av mål. Deras tillvägagångsätt för studien följde precis som Patrucco et al. (2017) med en litteraturstudie följt av intervjuer för förankring i verkligheten. Slutsatsen Glas, Schaupp och Essig (2017) fann är att
10 lagliga ramar kan stärka positionen av nedprioriterade mål men att detta bara räcker till en viss grad. För att nå en naturligt skapad balans anser de att lokala organisationer som kommuner behöver lära sig av regionala organisationer som regeringar i deras uppbyggnader av offentliga upphandlingar.
3.1.2 Innovationsmål
Offentlig upphandling står för en betydande del av den totala efterfrågan på varor och tjänster och ses numera som ett effektivt instrument för att främja innovation i samhället (Uyarra & Flanagan, 2010). Det finns dock allmänt använda definitioner som enligt dem underskattar begreppet ”innovativ upphandling”. I många avseenden hänvisas det endast till inköp av varor och tjänster som ännu inte existerar. Uyarra och Flanagan (2010) menade på att innovativ upphandling är ett mycket komplext begrepp och en smal definition tar inte hänsyn till många aspekter av begreppet. Den allmänna definitionen tar inte hänsyn till innovationen av befintliga varor och tjänster eller innovation vid leverans av befintliga varor och tjänster. Därför valde Uyarra och Flanagan (2010) i sin artikel att konstruera ett ramverk för att förstå på vilka sätt offentlig upphandling kan påverka innovation.
Först och främst konstaterades det att offentlig upphandling kommer påverka innovation i någon form, även om det inte är ett uttalat mål. Vidare särskilde de på effekten av direkt efterfrågan och indirekt efterfrågan. Direkt efterfrågan innebär att en offentlig upphandling medvetet väljer innovativa varor och tjänster. Vid indirekt efterfrågan ses innovation som en biprodukt utöver det huvudsakliga målet (Uyarra & Flanagan, 2010). Uyarra och Flanagan (2010) såg också risker med att sätta upp innovationsmål i samband med offentlig upphandling, eftersom det kan skapa en kontraproduktiv effekt med mixade signaler till både upphandlare och leverantörer. Istället borde fokus ligga på att säkerhetsställa kvalitén och nödvändig kunskap för att ge den offentliga upphandlaren utrymme att göra egna strategiska beslut som ofta dessutom stimulerar
innovation.
Edquist och Zabala-Iturriagagoitia (2012) undersöker vikten av innovation och finner precis som Uyarra & Flanagan (2010) att innovation är större än vad som uttryckligen nämns i offentliga upphandlingar. Dock anser Edquist och Zabala-Iturriagagoitia (2012) att innovations diffusa
11 tolkning är något som upphandlingsansvariga kan utnyttja för att påstå att innovationsfrämjande sker utan tillräckliga bevis. För att motverka detta försöker Edquist och Zabala-Iturriagagoitia (2012) utvärdera vad som kan räknas som innovation och vad som inte borde räknas.
3.1.3 Gröna upphandlingar
Grön offentlig upphandling har växt fram som ett politiskt verktyg med stor potential att styra upphandlingar i en hållbar riktning (Bratt, Hallstedt, Robért, Broman & Oldmark, 2013). Med grön offentlig upphandling menas upphandlingar med syftet att främja miljön och där miljön är ett av huvudmålen med upphandlingen. De har med sin studie bedömt utvecklingsprocessen för gröna upphandlingskriterier, dvs att identifiera styrkor och svagheter. De menade på att grön offentlig upphandling är ett verktyg som syftar till att uppmuntra användningen av effektivare miljökrav vid offentlig upphandling. Offentliga upphandlare tenderar till att fortfarande fortsätta med gamla metoder där anskaffningsvärdet är dominerande (Bratt et.al, 2013). I tidigare studier framgick det att kriterier för miljökrav är sällsynta och det uttalade skälet till den långsamma implementeringen av grön offentlig upphandling beror på framförallt brist på stöd från högre nivå, brist på kompetens samt oförmågan att värdera långsiktiga kostnader istället för
inköpspriset.
Bratt et.al (2013) kom fram till att hållbarhetsperspektivet måste appliceras tidigt i processen och en bred kompetens måste befinna sig i arbetsgruppen. Den viktigaste förändringen i grön
offentlig upphandling är skiftet från produktfokus till funktionsfokus. Det har visat sig i tidigare offentliga upphandlingar gynna hållbarhetsperspektiv i samhällen och förbättra lokala och regionala arbetsmarknader (Bratt et.al, 2013).
Gelderman, Semeijn och Vluggen (2017) finner likt Bratt et.al (2013) att upphandlingar med ett större fokus på miljö är viktigt för samhället och framtiden. Gelderman, Semeijn och Vluggen (2017) undersöker närmare i sin studie vilka kriterier som behöver uppfyllas för en lyckad grön upphandling och finner till skillnad från Bratt et.al (2013) att informationsflödet är den viktigaste faktorn. Gelderman, Semeijn och Vluggen (2017) menar att informationen mellan ledning och anställda behöver ske frekvent och tydligt om hur processen ska utföras. Detta i sig strider inte mot Bratt et.al (2013) slutsatser om vikten av tidig applicering av miljökriterier utan fokuserar
12 snarare på exakt hur denna tidiga applicering ska ske. Då kommunikation är av stor vikt för Gelderman, Semeijn och Vluggen (2017) finner de följaktligen att desto färre som är inblandade i projektet desto bättre då kommunikation blir svårare desto fler personer som ska kommunicera.
3.2 Anbudsurval
Urvalen av anbuden och hur mottagaren väljer bland dessa kan påverka upphandlingen resultat i både kostnad och effektivitet. Därför går författarna igenom ett flertal metoder med deras för och nackdelar.
3.2.1 Bidding the project mot bidding the envelope
Basso och Ross (2018) studerade två olika strategier för storskaliga offentliga upphandlar. De kallade dessa för “bidding the project” (buda på projektet, egen översättning) och “bidding the envelope” (buda på kuvertet, egen översättning). Med att buda på projektet förklarade de strategin genom att staten/kommunen bestämmer ett projekt (kvantitet) och sedan ber om lägsta anbud för att slutföra detta projekt. Förenklat kan det översättas som att priset är variabelt men kvantiteten bestämd. Att buda på kuvertet innebär motsatsen. Staten/kommunen bestämmer vad de är beredda att betala och anbuden ska visa vad anbudsgivaren är beredd att åstadkomma för dessa medel. Alltså är priset bestämt men kvantiteten flytande (Basso & Ross, 2018).
De menade att strategin att buda på kuvertet är underanvänt och ger en större möjlighet för värde för pengarna än buda på projektet. Denna möjlighet för större värde baserades främst på graden av sannolikhet att kvantiteten av projektet består genom hela processen. Deras studie visar att större projekt är svårare att förutse exakt storlek på och därmed gynnar strategin att buda på kuvertet som har en flexibel kvantitet. Vid parametrar som antar en mer eller mindre perfekt förutsägelse av kvantiteten skiljer sig strategierna mindre åt och att vid dessa förutsättningar kan buda på projektet uppnå ett effektivare värde för pengarna än buda på kuvertet (Basso & Ross, 2018).
Ett stort antagande i deras studie är således att värde för pengarna är den enda faktorn av vikt vid val av upphandlingsstrategi. Studien anser detta även vara ett svart-vitt val som inte tar hänsyn till eventuella hybrider av de två strategierna. Basso och Ross (2018) nämner detta och menar att
13
detta snarare är ett komplement inom andra strategier som tar hänsyn till fler områden som miljö, sociala kostnader och innovation. En av dessa andra strategier undersökte Engel, Fischer och Galetovic (2001) vars strategi Basso och Ross (2018) delvis utgår ifrån. Engel, Fischer och Galetovic (2001) utgick från samma princip som buda på projektet och kuvertet med skillnaden att deras version av att buda på kuvertet innebar en något flytande kvantitet till skillnad från tidigare nämnda fasta kvantitet. Likt Basso och Ross (2018) finner Engel, Fischer och Galetovic (2001) att större projekt borde använda strategin att buda på kuvertet på grund av större projekts ovissa kvantitet.
3.2.2 First price auction mot average bid auction
Decarolis (2018) undersökte och jämförde två metoder vanliga för budgivning vid offentliga upphandlingar, FPA (first price auction) och ABA (average bid auction). Metoderna har
utvärderats i deras effektivitet samt värde för pengarna. De drev punkten att det lägsta budet inte tvunget ger den lägsta projektkostnaden då tillförlitligheten hos anbudsgivaren kan leda till större kostnader under projektets gång. Detta har lett till två metoder som försöker hitta den billigaste anbudsgivaren som samtidigt håller hög kvalité.
FPA går tillväga genom att de lägsta buden analyseras i tillförlitlighet genom tidigare historia och rimligheten på anbudet, en så kallad screening. Alltså vinner inte tvunget det lägsta budet om anbudsgivaren inte uppfyller kraven på ett tillfredsställande vis (Decarolis, 2018). ABA utförs genom att alla genomsnitt på samtliga inkomna anbud tas fram och anbudet närmast detta genomsnitt accepteras. Tanken bakom ABA är att företaget har bra förståelse för projektets komplexitet och varken bjuder under eller över detta pris.
Decarolis (2018) kommer fram till slutsatsen att både FPA och ABA är att föredra framför FPA utan någon screening. Punkten där metoderna skiljer sig åt däremot är effektivitet där FPA med screening överlägset presterar bättre än ABA. Hans data visar att trots med hänsyn tagen till skadliga anbud som försöker förvränga medelvärdet presterar ABA cirka en sjättedel sämre än FPA i totala kostnader. Detta då ABA inte lyckas hitta det optimala anbudet i två tredjedelar av fallen.
14 Även Azman (2016) har undersökt FPA och ABA och finner likt Decarolis (2018) att ABA underpresterar gentemot FPA. Precis som Decarolis (2018) menar Azman (2016) att FPA med screening är att föredra både för anbudsgivare och anbudstagare. Enligt Azman (2016) leder detta till ett lägre pris för projektet samt att anbudsgivare lättare kan kontrollera hur mycket de beredda att ge för att vinna anbudet.
3.2.3 Lägsta pris mot ekonomiska fördelar
Offentlig upphandling kan användas för att uppfylla specifika politiska mål och därmed ge värde till samhället. Lundberg och Bergman (2017) menade på att användningen av offentlig
upphandling som ett politiskt verktyg startar med att välja ett anbudsurval. Lundberg och Bergman (2017) visade i sin artikel på svårigheterna att välja ett anbudsurval på grund av osäkerhet kring kvalité. De försökte därför i sin artikel förstå sig på hur upphandlande
myndigheter uppfattar betydelsen mellan pris och kvalité samt graden av osäkerhet (Lundberg & Bergman, 2017). Det europeiska offentliga upphandlingsdirektivet säger att myndigheter kan kontraktera leverantörer baserat på lägsta pris eller på anbud som ger mest ekonomiska fördelar, även kallat EMAT. Detta var även författarnas riktlinjer i studien. Deras studie visade på att hög osäkerhet kring pris på olika kvalitetsnivåer gör det mindre sannolikt att myndigheter väljer anbudet med lägst pris. Även när kvaliteten är icke verifierbar ökar sannolikheten att anbudet med högst ekonomiska fördelar, EMAT, väljs (Lundberg & Bergman, 2017).
I en annan studie visade Lundberg och Bergman (2013) på att inom EU används lägsta pris metoden mindre frekvent. Istället var metoder som kombinerar pris och kvalité betydligt mer populära. I denna studien diskuterade de fördelar och nackdelar om specifika leverantörurvals metoder inom offentlig upphandling. Det huvudsakliga målet inom offentlig upphandling är att uppnå en optimal kombination av hög kvalité och låga kostnader. För att det ens ska vara möjligt att uppnå detta förutsattes det att det föreligger en konkurrerande budgivning, låga
transaktionskostnader och frånvaron av favoritskap samt korruption (Lundberg & Bergman, 2013). Som tidigare nämnt har upphandlande myndigheter två val av urvalsmetoder vad gäller anbud, lägsta pris eller EMAT. Vid applicering av EMAT finns det tre olika metoder enligt Lundberg och Bergman (2013). Den första är att kvalité räknas för sig och pris för sig. Detta kräver en individuell bedömning av varje anbud. De andra två metoderna syftar till att översätta
15 kvalitét till ett monetärt värde eller vice versa. Exempelvis om pengar översätts till kvalitét kallas denna metod för pris till kvalitét. Om lägsta pris metoden används däremot, behövs inget
poängsystem utan då kan kontraktet tilldelas omedelbart. Lundberg och Bergman (2013) kategoriserar poängsystem i tre olika typer: endast kvalité, pris- till kvalité och kvalité- till pris. Figuren nedan illustrerar konceptet ännu tydligare:
Figur 1. Tender evaluation and supplier selection methods in public procurement, Lundberg och Bergman s 75, 2013
Mateus, Ferreira och Carreira (2010) diskuterar likt Lundberg och Bergman (2013) poängsystem i offentlig upphandling. Mateus, Ferreira och Carreira (2010) betonar vikten av att definiera vilka exakta värden som ska bedömas innan upphandlingen publiceras. De menar också på att om det upphandlande organet tillkännager sina preferenser för marknaden i förväg, kan anbudsgivare lättare planera sin anbudsstrategi.
16
3.3 Utvärdering av upphandlingen
Liu et al. (2014) undersökte om konventionella utvärderingsmetoder är lämpade för projekt genom offentlig upphandling. Genom att visa på vikten av utvärdering som ett verktyg för framtida utveckling och mäta framgången på ett projekt skapade de en tyngd när de slutligen menade att rätt typ av utvärdering är minst lika avgörande som själva utvärderingen. De drog kopplingen att när offentliga upphandlingar slog igenom använde sig på automatik den offentliga parten av metoder företag använder sig av vid projekt. Genom en djupgående litteraturstudie och intervjuer fann de att dessa metoder inte lämpar sig lika väl vid offentliga projekt.
Liu et al. (2014) ansåg att en utvärdering baserad på livscykel är mer anpassad i sin design utifrån offentliga projekt. De populära metoder som används av företag är mer lämpade för just företag då de har ett större fokus på kostnader och tid. De menade att även om detta är viktiga faktorer för offentligheten så finns det fler faktorer som behöver tas hänsyn till i större
utsträckning som den stora mängden av intressenter och hur dessa påverkas. En process-baserad livscykelanalys har en större förmåga att ta in flera olika perspektiv och följaktligen ansåg Liu et al. (2014) att detta är en mer lämplig metod snarare än att försöka kopiera ett företags förfarande vid projekt.
Love och Holt (2000) undersökte vad påföljderna kan bli vid bristfällig utvärdering. De fann att utan utvecklade strategier för utvärdering av projekt skapas en obalans mellan kortsiktiga och långsiktiga mål där kortsiktiga mål blev fokus. I projekt som är menade att skapa långsiktiga effekter blir denna obalans ännu mer påtaglig och missgynnar organisationer som vanligtvis planerar långsiktigt.
3.4 Slutsats om teorin
Dessa teorier använder författarna på följande vis. Patrucco et al. (2017) och Glas, Schaupp och Essig (2017) belyste balansen mellan pengar, tid, miljö och innovation med mera och hur dessa motstridiga mål kan vägas mot varandra. De tar även upp hur det offentliga skiljer sig från företaget där företaget tenderar att fokusera mer på pengar, tid och kvalité. Mer specifikt inom mål med upphandlingen utforskade Uyarra och Flanagan (2010) och Edquist och Zabala-Iturriagagoitia (2012) hur innovation kan främjas genom upphandling. Inom samma spår såg
17 Bratt et al. (2013) och Gelderman, Semeijn och Vluggen (2017) hur miljön och
hållbarhetsperspektiv finner sin plats i balansen av mål.
Utanpå balansen av flera motstridiga mål behövde studien studera anbudsurvalet. I detta fall använde författarna sig av Basso och Ross (2017) och Engel, Fischer och Galetovic (2001) som undersökte frekvensen och effektiviteten av två vanliga anbudsurval och vilka problem som finns med deras användning. Decarolis (2018) och Azman (2016) gjorde liknande studier och jämför i sin tur två olika anbudsurval. Lundberg och Bergman (2017) samt Mateus, Ferreira och Carreira (2010) har gjort studier som försöker titta på hur kvalitét kan översättas till pengar och vice versa samt hur detta kan påverka valet av anbud.
Slutligen behövde denna studie ett verktyg för att utvärdera resultatet av upphandlingen. Just dessa utvärderingar lyfte Liu et al. (2014) och Love och Holt (2000) vars slutsatser leder till tankar kring hur företag utvärderar gentemot hur det offentliga utvärderar samt hur detta borde skilja sig åt men inte alltid gör.
18
4 Empiri
I detta kapitel presenteras hur Region Skåne bedrivit två upphandlingar. All empiri baseras på intervjuerna, officiella handlingar och upphandlingsdokumenten.
I Lunds kommun har en satsning tagit fart mot framtidens kollektivtrafik i form av spårvagnar. I takt med att Lund växer ska spårvagnarna trafikeras mellan centralstationen och den växande stadsdelen Brunnshög. Planen är att spårvagnarna ska vara i drift våren 2020 (Lunds kommun, 2019). Region Skåne ansvarar för upphandlingarna om trafikering, vagnar och depåbygget. I denna studie har en avgränsning gjorts mot endast upphandlingen om depåbygget.
4.1 Intervju med upphandlingsstrateg
Upphandlingen av projekteringen till spårvagnsdepån var den första Region Skåne utförde. Det var en förutsättning eftersom de vinnande aktörerna skulle rita och räkna på byggnationen av depån. Angående målen med upphandlingen av projektering klargjorde hen att tiden och kostnaden här tog upp störst fokus. En stor anledning till att kostnaden är viktig är för att
projektet bekostas via skattemedel, varpå det framgick att ledningen ville undvika negativ medial uppmärksamhet vid eventuella oförutsedda kostnader. Vad gäller fastställandet av mål och krav, exempelvis miljö, var intervjuobjektet inte alls involverad i bestämmelserna utan fick direkta handlingar som skulle utannonseras. För att citera hen kom alla krav på den framtida projektören ”uppifrån”. Vidare nämner hen att ett visst utrymme för egna beslut finns, då kraven ”uppifrån” snarare är övergripande ramar än detaljer. Några innovationsmål fanns inte inkluderat i
upphandlingen. Hen förklarade det som att spårvagnar inte var något nytt och att projektstorleken inte var av den storleken för att kunna skapa innovationseffekter.
4.2 Utgivna handlingar för upphandling av projektering
Handlingarna beskriver förloppet på hur upphandlingarna gått tillväga för projekteringen av spårvagnsdepån. I detalj utvärderas potentiella anbud med ett poängsystem som värdesätter kompetens, organisationsuppbyggnad, tidsplan och pris. Inom varje kategori delas anbuden upp i tre olika nivåer där nivå ett motsvarar minimum kraven för uppgiften och ger således noll poäng. Om en projektledare exempelvis har fem års erfarenhet är detta värt 100 poäng och tio år eller
19 mer av erfarenhet var värt 300 poäng. Figur 2 (Lunds kommun, 2016) nedan förtydligar hur detta kan se ut inom en av de kategorier som bedöms för uppdragsansvarig.
Figur 2. Administrativa föreskrifter för konsultuppdrag, Lunds kommun, 2016
För att lämna anbud visar dokumenten även att en flödesanalys behövde genomföras där ett teoretiskt och fiktivt men snarliknande fall skulle analyseras och en rapport lämnas in. Inför varje anbud valde anbudsgivarna en uppdragsansvarig samt en projektledare vars erfarenheter och kompetens analyserades och poängsattes. Slutligen summeras alla poäng för att hitta den lämpligaste anbudsgivaren.
4.2.1 Kompetensvärdering
I utvärderingen av projektledare för projekteringen var erfarenhet från liknande uppgifter kritiskt. Uppdragsansvarig och projektledares erfarenhet var värt 0-100-300 poäng för minimumkrav respektive fem och tio års erfarenhet. Nästa kategori för dessa två ledare var något som kallades för komplexa verksamheter som innefattade likvärdig erfarenhet från avancerad
industriproduktion, underhållsdepå eller andra liknade konstruktioner med komplexa flöden. Inom komplex erfarenhet var poängsättningen 0-300-500 för minimumkrav respektive någon erfarenhet alls samt fem års erfarenhet. Det sista området för kompetensutvärderingen var specifikt spårfordonsdepåprojekt där minimum, respektive någon, samt fem års erfarenhet gav 0-100-200 poäng. Den totala poängen av både uppdragsansvarig och projektledare delat med två gav slutresultatet inom denna kategori.
20
4.2.2 Organisation och tidsplan
I samband med sitt anbud skulle anbudsgivaren lämna in en tidsplan samt en
organisationsbeskrivning. Inom denna beskrivning skulle anbudsgivaren visa planerad bemanning, dess kompetens och antal personer för att hålla tidsplanen. Denna kategori gav antingen 0 eller 300 poäng. Inga poäng utdelades då tidsplanen och organisationsbeskrivningen visade förståelse för uppgiften och var rimliga enligt bedömning men visade inte på något utöver detta. 300 poäng krävde en mycket tydlig planering med ett tydligt fokus på uppgiften samt planer för eventuella förhinder.
4.2.3 Prisvärdering
Hur priset värderades under anbudsgivningen var relativt simpel och rak. I anbudet skulle anbudsgivarna ange timlönen för uppdragsansvarig respektive projektledaren. I totalen räknades 40% av timlönen för uppdragsansvarig och 60% för projektledaren. Denna total översattes rakt av till en poäng per krona/timme som drogs av i den slutliga uträkningen.
4.2.4 Flödesanalys
I denna analys bedömdes den inlämnade rapporten för att testa anbudsgivarens teoretiska och praktiska förståelse av projekteringen. Om denna del inte ansågs godkänd uteslöts anbudsgivaren från vidare bedömning. Kriterierna för denna kategori var även denna indelad i tre nivåer med 0, 500 och 900 möjliga poäng. Utifrån dokumenten kan dessa tre nivåer enkelt sammanfattas med förståelse, god förståelse och mycket god förståelse för de teoretiska och praktiska aspekterna.
4.2.5 Resultat
Fyra olika anbudsgivare uppfyllde minimumkraven för upphandlingen. Den slutliga poängen räknades ut genom en summering av poängen från kompetens, organisation och flödesanalysen med minus för priset på uppdragsansvarig och projektledaren, nedan uttryckt i formel.
21 Deras resultat visas nedan och hur de poängsattes. WSP bortsåg från priset i sitt anbud och fick därför ett långt bättre resultat än konkurrenterna poängmässigt. Dock ansågs det att även med liknande timlöner som konkurrenterna hade WSP vunnit med sitt anbud och de tilldelades kontraktet.
22
4.3 Intervju med projektledare
Inledningsvis delgav hen vilka mål och prioriterade krav som fanns. Kraven för upphandlingen kom från högre instanser i organisationen i form av politiker och chefspositioner. Priset och tidsaspekten var det absolut viktigaste, där det skulle byggas så snabbt som möjligt till bästa pris. Nästan lite orealistiskt medgav hen. Några innovationsmål fanns inte inkluderat, däremot fanns Region Skånes allmänna miljökrav vid byggande. Det handlade främst om energi, exempelvis ventilation, uppvärmning osv.
Innan några anbud mottogs gjordes en del strategiska vägval och en detaljerad beskrivning av hur depån skulle vara konstruerad skapades. Hen betonade att mycket tid och pengar lades ner på beskrivningen av konstruktionen. Innan hela detaljbeskrivningen var färdig gjordes en
marknadsanalys och leverantörsbedömning, varpå fem företag visade intresse. När den
fullständiga anbudsdokumentationen sedan publicerades, som dock inte preciserade något pris, inkom inga anbud alls. Enligt hen berodde bristen på anbud framförallt på två orsaker. Det ena var att upplägget med specialinstallationer i spårvagnarna var komplicerade, således försvann intresserade företag som saknade kompetens samt kapacitet för den sorten av bygge. Den andra orsaken trodde hen grundade sig på den överhettade marknaden i Skåne. Att aktörer som besitter kompetens redan hade fullt upp. Hen tillade också att den begränsade tidsplanen för att
färdigställa projektet även kan ha avskräckt intressenter.
Upphandlingarna avbröts och omarbetades till två delar, då storleken på ursprungliga projektet antogs vara en avskräckande faktor. Den första delen innehåller allt markarbete och BEST. I BEST ingår kontaktledningar, spår och specifik teknik som är nödvändig för vagnarna inne och utanför depån. Den andra delen omfattar själva depåbyggnaden. Vid publikationen av den omarbetade versionen mottogs ett anbud på vardera upphandlingen. Dessa anbud blev tilldelade kontrakt på grund av att de var ensamma med att lägga anbud. Hen berättade att det inte fanns utrymme för ytterligare omarbetning av upphandlingen då de redan var försenade. Deras
bedömning var också att liknande situation hade uppstått. Sammanfattningsvis mottogs ett anbud på vardera upphandlingen där respektive aktör tilldelades kontraktet omedelbart. Avslutningsvis berättade hen att de ansåg att ett större ansvar internt måste tas, vad gäller precisera vilken produkt de vill ha. På frågan om några utvärderingsmetoder kommer användas visste hen inte i
23 dagsläget om så var fallet. Det fanns även ett par punkter på kostnadsaspekten som hade kunnat undvikas, något som de vill avhålla sig ifrån till framtida upphandlingar.
24
5 Analys
5.1 Projektering
Innan Region Skåne kunde börja med anbudsprocessen av depån krävdes en klar projektering som var tydlig i sitt utförande. Denna projektering behövde i sin tur upphandlas och tilldelas till ett företag som både uppfyllde och gärna översteg kraven samt höll ett rimligt pris. Intervju 2 och dokumenten gav författarna en inblick i hur denna projekteringsupphandling gått tillväga och hur de värderat olika kompetenser gentemot pris.
5.1.1 Mål med upphandlingen
Under intervju 2 framkom det att målen med upphandlingen var menade att vara någorlunda flytande. Detta är intressant då hen även framhävde att målen ”kom uppifrån” och var således låsta. Ur detta kan författarna tyda att målen var specifika och tydliga. Patrucco et al. (2017) samt Glas, Schaupp och Essig (2017) utforskar hur målen med en upphandling ofta strider mot varandra. Målet med projekteringen var att hitta en kompetent anbudsgivare till ett lågt pris. Om man följer hur dessa poängsattes kan författarna se att kompetens (erfarenhet), flödesanalys (förståelse) och pris vägde tyngre än organisation/tidsplan (planering). Detta genom att de första tre nämna kategorierna maximalt var värt cirka 1000 poäng medan organisation/tidsplan var värt maximalt 300 poäng. Enligt Glas, Schaupp och Essig (2017) och deras studie anser författarna att minimum kan vara en poängsättning utifrån lagliga ramar snarare än praktiska krav för att främja nedprioriterade mål.
Innovation säger intervjuperson 2 var inget mål överhuvudtaget då spårvagnsdepåer inte ansågs vara innovativa med en beprövad teknik. Detta är intressant då Uyarra och Flanagan (2010) och tills viss del Edquist och Zabala-Iturriagagoitia (2012) menar att all offentlig upphandling påverkar innovation, även om det inte är ett uttalat mål. I deras artiklar kommer de fram till att det är vanligt att involverade parter inte tror det finns innovationsmål men med tillräcklig
kompetens av ansvariga sker denna innovation naturligt som en indirekt konsekvens. Författarna av denna studie menar att detta är intressant för att kompetens vägs tungt in i
25 innovation. En avsiktlig överdrivning av innovationens inverkan som kan ske enligt Edquist och Zabala-Iturriagagoitia (2012) ser författarna inget spår av då intervjuperson 2 betonade att innovation inte var ett mål överhuvudtaget
Även inom miljökrav anser intervjuperson 2 att det inte fanns med som mål eller i
poängsättningen. Väldigt snarlikt med innovation visar Bratt et al. (2013) att hållbarhet i projekt utvecklas indirekt när det finns en bred kompetens involverad i projektledningen. Som resultaten i figur 1 (Lundberg och Bergman, 2013) visar har den vinnande anbudsgivaren WSP inga
kategorier med 0 poäng inom kompetens och flera kategorier där nivå 3 uppfylls. Denna höga kompetens samt de få involverade i projektet ger goda förutsättningar även enligt Gelderman, Semeijn och Vluggen (2017) för att en lyckad upphandling miljömässigt. Således finner
författarna att även om miljö och hållbarhet inte finns med som ett uttalat mål kommer deras val av en kompetent och erfaren anbudsgivare samt få involverade personer leda till ett projekt som är hållbart i sin uppbyggnad.
5.1.2 Anbudsurval
Hur anbuden vägdes mot varandra gick författarna in på detalj i empirin. Dokumenten visar att upphandlingen har infört ett poängsystem med motsvarande kriterier för att omvandla icke-numeriska värden som kompetens, förståelse för projektet och tidsplaner till mätbara siffror. Den stora fördelen med dessa siffror är inte bara att kunna ge ett tydligt resultat av det totala värdet av ett anbud utan även att objektivt kunna jämföra flera olika anbudsgivare. Lundberg och Bergman (2013) skriver om just en sådan överföring från icke-numerisk till numerisk. Det underlättar även för anbudsgivarna som kan planera sin strategi på ett mer effektivt sätt, eftersom poängsystemets värden är tillgängliga för anbudsgivarna i förväg likt Mateus, Ferreira och Carreira (2010) diskuterar. Författarna till denna studie anser att upphandlingen använt sig av en kvalitét till pris-metod genom att översätta kvalitén i anbudet till poäng. Även om poäng inte är exakt kronor så kommer författarna till denna slutsats genom att priset på anbuden räknas som en krona per poäng vilket ger en direkt och tydlig översättning från poäng till kronor. Enligt Lundberg och Bergman (2013) leder detta till en optimal kombination av hög kvalité och låga kostnader då det föreligger en konkurrerade anbudsgivning. Detta är speciellt fallet då kvalitén är verifierbar
26 vilket författarna anser vara fallet då en flödesanalys behövdes lämnas in för att kunna lämna anbud.
Lundberg och Bergman (2017) diskuterar osäkerheten på kvalité och dess värdering i sin studie. Denna studie har inte någon empiri som visar varför poängen sattes till en viss nivå för varje bedömning utan har endast fått veta att detta skett på egen bedömning enligt målen som funnits. Detta kan vara problematiskt enligt Lundberg och Bergman (2017) då osäkerheten och det osäkra kring kvalité kan leda till att även om alla intentioner finns för att följa ett mål är det inte tvunget att de poängsättningar som bestäms korrekt speglar dessa mål. Upphandlingen har delvis löst detta genom att sätta ett antal år av erfarenheter som kriterier. År är lätta att jämföra och uppfylla och ger en lättare bedömning av en persons expertis. Onekligen kan en projektledare med fem års erfarenhet ha en större fallenhet för projektledning än en kollega med tio års erfarenhet men detta är i princip omöjligt att bedöma utan en stor investering i tid från de ansvariga av upphandlingen. Denna årsgräns kan dock inte genomföras på exempelvis flödesanalysen där de tre kriterierna mer eller mindre var godtagbart, bra och mycket bra och som sedan fick bedömas därefter. Detta ser författarna som problematiskt då detta är vaga gränser som dessutom gav stora poängskillnader.
Den flödesanalys som krävdes kan tolkas som en typ av screening av anbudsgivare. Om inte anbudsgivaren visade på en teoretisk samt praktisk förståelse för problematiken med en spårvagnsdepå kunde de inte gå vidare med anbuden. Detta ser Decarolis (2018) samt Azman (2016) som en stor fördel för upphandlingens resultat. I hans studie visar han att oavsett metod som används för att genomföra anbudsurvalet är en screening att föredra framför ingen
screening. Han menar att screening lämnar endast kvalitativa anbud som var och en är värda tid för bedömning. Denna typ av screening anser författarna har sparat tid och därmed pengar genom att inte behöva sålla igenom allt för många anbud av varierande kvalité.
5.1.3 Utvärdering av upphandlingen
Intervjuperson 2 uppgav att det inte fanns någon utlagd plan för att utvärdera upphandlingen. Liu et al. (2014) och Love och Holt (2000) framhäver vikten av utvärdering, speciellt i offentlig
27 verksamhet med så många inspelande faktorer. Även om just denna upphandling hade en
gedigen process för att värdera kvalité kan även detta vara värt att utvärdera för att eventuellt replikera processen med finjusteringar till nästa gång. Exempelvis kan poängsättningen för olika kompetenser omvärderas om det visat sig att någon kategori blivit över- eller underprioriterad. Som Liu et al. (2014) visar har offentliga verksamheter som vana att falla tillbaka till metoder som är beprövade för företag om ingen utvärderingsplan specificeras. Författarna anser att detta inte bådar gott för offentlig verksamhet som är mer mångfacetterad i intressenter, mål och ramar än vad företag är. För långsiktiga projekt som transportinfrastruktur och för långsiktiga
organisationer som kommuner är utvärdering viktigt enligt Love och Holt (2000). Att verktyg för utvärdering saknas fullkomligt kommer enligt dem att leda till kortsiktiga projekt och mål.
5.2 Spårvagnsdepå
När projekteringen slutfördes fanns en tydlig beskrivning av vad som behövde göras och vilka kunskaper som krävdes för att bygga spårvagnsdepån. Inledningsvis var detta en enda
upphandling men brist på anbud ledde till en uppdelning av upphandlingen i två delar, närmare bestämt mark och byggnad.
5.2.1 Mål med upphandlingen
Likt Patrucco et al. (2017) samt Glas, Schaupp och Essig (2017) visar på i sina studier, att innovation och miljö är nedprioriterat i offentlig upphandling, överensstämmer intervjuperson 1 redogörelse för upphandlingen av depån. Priset och tiden var högsta prioritet och allt därutöver spelade mindre roll. Den offentliga upphandlingen kommer oundvikligen påverka innovation i någon form ändå (Uyarra & Flanagan, 2010). Upplägget Region Skåne bedrivit liknar vad Uyarra och Flanagan (2010) kallar indirekt efterfrågan på innovation, dvs innovation blir en biprodukt av det uttalade målet med tid och kostnad. Även i upphandlingsdepån finner
författarna ingen tendens av överdriven uppskattning av innovation enligt Edquist och Zabala-Iturriagagoitia (2012) då intervjuperson 1 uppger inget fokus på innovation.
Intervjuperson 1 berättade att de allmänna miljökraven för byggande i Region Skånes regi applicerades. Då hen inte kunde precisera innehållet mer än ventilation och energi kan det tolkas som att det inte var av någon hög prioritet, således kan inga likheter med Bratts et al. (2013)
28 studie om användningen av grön offentlig upphandling urskiljas. Region Skåne har det Bratt et al. (2013) kallar för gamla metoder, fokuserade på anskaffningsvärdet. Att miljökriterier var utformade efter miljökrav tyder snarare på slutsatsen av Gelderman, Semeijn och Vluggen (2017) som menar att även om lagar och regler inte är det optimala tillvägagångssättet så kan de främja miljön till en viss del som i detta fall.
5.2.2 Anbudsurval
Innan Region Skåne startade upphandlingen gjordes en omfattande detaljbeskrivning av
depåbygget. Detta var en viktig process, då intervjuperson 1 markerade att mycket pengar och tid lades ned. I detta fall var kvantiteten på projektet bestämd och priset variabelt, således utnyttjade Region Skåne vad Basso och Ross (2018) och Engel, Fischer och Galetovic (2001) kallar
”bidding the project”. Under detta skede i upphandlingen tog Region Skåne emot
intresseanmälningar från fem företag, som dock var ovetandes om det fullskaliga projektet. När den fullständiga detaljbeskrivningen publicerades uteblev anbuden. Sammanfattningsvis
resulterade ”bidding the project” i noll anbud, varpå Region Skåne blev tvungna att göra nya strategiska val.
Intervjuperson 1 såg tre orsaker till att inga anbud inkom. Komplicerade specialinstallationer som ett fåtal aktörer har kompetens till, överhettad marknad i Skåne, d.v.s. att företag är fullbokade samt den pressade tidsplanen som erbjöds. Det fanns inga begränsningar på antal uppdelningar i kvantitet i byggnationen men valet gjordes att endast dela upp det i två delar trots kapacitetsbrist på marknaden.
I efterhand resulterade deras strategiska vägval bevisligen i negativa effekter, såsom förlorad tid. Resultatet av noll anbud tvingade Region Skåne att dela upphandlingen till två delar. Denna gång kan en hybrid av Basso och Ross (2018) och Engel, Fischer och Galetovic (2001) metoder
tydliggöras. Samma detaljbeskrivning användes men fördelad och priset preciserades också, dvs både pris och kvantitet var fast. Hybriden av bidding the project och bidding the envelope skapades på grund av att både pris och kvantitet var fasta variabler. Med fast kvantitet tyder det på bidding the projekt men en uppdelad kvantitet tyder på bidding the envelope. Att Region Skåne använde sig av bidding the project inledningsvis behöver inte vara fel. Om förutsägelserna
29 av kvantiteten på projektet är perfekt menar Basso och Ross (2018) och Engel, Fischer och Galetovic (2001) att bidding the project kan uppnå ett effektivare värde för pengarna än bidding the envelope.
Problemet låg snarare i storleken på projektet i samband med det pressade tidsschemat som intervjuperson 1 nämner. Uppdelningen av upphandlingen resulterade i att ett anbud på vardera upphandling inkom, som dessutom mötte kraven Region Skåne satte upp. Hen berättade att i detta skede fanns ingen tid för utvärdering av buden, utan kontrakt tilldelades omedelbart. Dock poängterar hen att det var två väletablerade företag. Eftersom konkurrens saknades vid
budgivningen av upphandlingen försvann Region Skånes möjligheter att använda några metoder för att utvärdera buden.
5.2.3 Utvärdering av upphandlingen
Intervjuperson 1 medgav att i dagsläget fanns ingen kännedom om några utvärderingsmetoder skulle användas. Liu et al. (2014) och Love och Holt (2000) visar i sin studie på vikten av
utvärderingsmetoder för att främja framtida utveckling samt mäta framgången på utförd offentlig upphandling. Liu et al. (2014) säger till och med att rätt typ av utvärdering kan ha lika stor betydelse som själva utvärderingen. I en offentlig upphandling, likt Region Skånes, som brottats med en del problem kan det tyckas vara viktigt med en utvärdering. Hens återkommande
betoning av tidsaspekten visar på en aspekt som har stor potential att förbättras i framtiden. Precis som med upphandlingen för projekteringen visar Love och Holt (2000) att bristen på utvärdering kommer leda till kortsiktighet i projekt vilket skapar problematik som blir ytterligare förstärkt av att projektet i sig är långsiktigt samt utfört av en långsiktig organisation.
30
6 Slutsats
Projekteringen och depån använde sig av olika tillvägagångssätt för att uppnå sina mål. Det enda som de facto var gemensamt mellan metoderna är bristen på utvärderingsmetoder och de
eventuella nackdelar som kan följa med detta i framtiden. Vad gäller målen med upphandlingen kan det tydas att projekteringen hade färre krav som var svåra att uppnå och kunde därmed i anbudsurvalet skapa ett poängsystem för att värdera anbuden mot varandra. Det fanns även utrymme för att hitta kompetenser som överskred minimumkraven som ytterligare möjliggjorde för jämförelse och att skapa ett välgrundat beslut. Poängsättningen gav upphandlingen möjlighet att kvantitativt sätta ett värde på kvalité, kompetens och förståelse. Dessutom gav maxpoäng inom varje kategori en chans till att enkelt värdera målen mot varandra.
Upphandlingen för depån har i efterhand delvis förklarat de få anbuden med kapacitetsbrist på marknaden. Region Skåne kunde gjort ytterligare fördelningar av byggnationen vilket hade öppnat upp för fler anbud och större möjlighet att tillämpa ett strategiskt anbudsurval. Att hamna i en sits där anbud måste accepteras, oavsett om de uppfyller minimumkraven eller inte, visar teorin vara till nackdel både för kvalité och pris.
Slutsatsen denna studie finner är att de mål som sätts för en upphandling ger konsekvenser för hela förloppet, både positiva och negativa. Även perfekt tydliga mål kan ge problem för valen av anbud om de är för högt satta mot vad som är verkligheten och vad som är rimligt. Desto fler potentiella anbud som kan komma in desto större frihet finns med anbudsurvalen och således kan rätt beslut tas utifrån målen.
6.1 Vidare forskning
Författarna har inte haft möjlighet att undersöka processen när målen sätts och utifrån vilka parametrar detta sker. Vidare forskning kan göras för att undersöka hur tidigt problemen med målsättning kan infinna sig och om det beror exempelvis på brist på expertis eller andra faktorer. Vidare anser författarna att bristen på etablerade utvärderingsverktyg är intressant och motiven eller anledningarna till detta kan undersökas närmare.
31
Källförteckning
Azman, M. (2016). Bidding competitiveness: a comparative analysis of different bid auctions in Malaysia. Journal of Engineering, Design and Technology, 14(4), 678-698
Basso, L., & Ross, T. (2017). “Bidding the project” vs. “bidding the envelope” in public sector infrastructure procurements. Transport Policy, 64(May 2018), 61-75.
Bergman, M., & Lundberg, S. (2013). Tender evaluation and supplier selection methods in public procurement. Journal of Purchasing and Supply Management, 19(2), 73-88.
Bergman, M., & Lundberg, S. (2017). Tendering design when price and quality is uncertain. International Journal of Public Sector Management, 30(4), 310-327.
Bratt, C., Hallstedt, S., Robért, K., Broman, G., & Oldmark, J. (2013). Assessment of criteria development for public procurement from a strategic sustainability perspective. Journal of
Cleaner Production, 52, 309-316.
Bryman, A. & Bell, E. (2003, 2017). Företagsekonomiska forskningsmetoder. Johanneshov:
MTM.
Decarolis, F. (2018). Comparing public procurement auctions. International Economic
Review, 59(2), 391-419.
Edquist, C. & Zabala-Iturriagagoitia, J. (2012). Public Procurement for Innovation as mission-oriented innovation policy. Research Policy, 41, 1757–1769.
Engel, E., Fischer, R., & Galetovic, A. (2001). Least‐Present‐Value‐of‐Revenue Auctions and Highway Franchising. Journal of Political Economy, 109(5), 993–1020.
32 Flanagan, K., & Uyarra, E. (2010). Understanding the innovation impacts of public
procurement. European Planning Studies, 18(1), 123-143.
Gelderman, C., Semeijn, J. & Vluggen, R. (2017) Development of sustainability in public sector procurement. Public Money & Management, 37(6), 435–442.
Glas, A., Schaupp, M. & Essig, M. (2017). An organizational perspective on the implementation of strategic goals in public procurement. Journal of Public Procurement, 17(4), 572–605.
Kvale, S. (1997). Den kvalitativa forskningsintervjun. Lund: Studentlitteratur
Liu, J., Love, E. D., Smith, J., Regan, M., & Sutrisna, M. (2014). Public-private partnerships: A review of theory and practice of performance measurement. International Journal of
Productivity and Performance Management, 63(4), 499-512.
Love, P. & Holt, G. (2000) Construction business performance measurement: the SPM alternative. Business Process Management Journal, 6(5), 408–416.
Mateus, R., Ferreira, J. A., & Carreira, J. (2010). Full disclosure of tender evaluation models: Background and application in Portuguese public procurement. Journal of Purchasing and
Supply Management, 16(3), 206–215.
Patrucco, A., Luzzini, D., Ronchi, S., Essig, M., Amann, M., & Glas, A. (2017). Designing a public procurement strategy: Lessons from local governments. Public Money &
Management, 37(4), 269-276.
Public procurement strategy. (2017). Retrieved May 15, 2019,
from https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/strategy_en
33
https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/lag-20161145-om-offentlig-upphandling_sfs-2016-1145
Lunds kommun, Tekniska förvaltningen (2019). Retrieved May 13, 2019 from https://www.lund.se/trafik--stadsplanering/byggprojekt/sparvag-lund-c---ess/ Upphandlingsmyndigheten (2018). Retrieved May 13 from
34
Bilaga 1. Frågeformulär
Mål med projektet Innovation?
Vilka var dem uppsatta innovationsmålen? Om inte, varför satts inga upp? Fanns det mål som stred mot andra mål? Vilka? Vad fick lida?
Miljö?
Värde för pengarna? Sociala aspekter? Hållbarhetsperspektiv?
Strategin för upphandlingen
Anbudsurval? På vilket sätt spelade betydelsen mellan pris och kvalité in? Och fanns det någon grad av osäkerhet kring dessa faktorer?
Har ni använt er av bidding the projekt eller bidding the envelope? Varför? Hur gick auktionen till vilken strategi användes för att sålla buden?
First price auction? Average bid auction? Osäkerhet kring kvalité?
Lagliga ramar?
Utfall
Utvärderingsmetoder? På vilket sätt tänker ni utvärdera projekten, vad värdesätts i denna utvärdering?
Nyckeltal? Tid, pengar?
