2006:120
C - U P P S A T S
Det balanserade styrkortet
Implementering, tillämpning och återkoppling av den nya styrmodellen
Maria Wallström
Luleå tekniska universitet C-uppsats
Företagsekonomi
Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Ekonomistyrning
Förord
Under de tio veckor som jag har arbetat med denna uppsats har jag fått möjlighet att fördjupa mina kunskaper om hur Boden kommuns utarbetade modell av det balanserade styrkortet har implementerats och tillämpats.
Jag vill tacka de personer som jag har fått intervjua och som därmed har bidragit till att uppsatsen kunde slutföras. Jag vill också tacka min handledare Monika Kurkkio för goda råd och tips och slutligen mina kurskamrater för deras insatser vid seminarier.
Luleå den 22 maj 2006
Maria Wallström
Sammanfattning
Den offentliga sektorn har genomgått förändringar under de senaste 30 åren.
Förändringarna inom den offentliga sektorn har främst skett inom styrning och redovisning. Förändringarna har inneburit att kommunerna har fått ökat ansvar och fler uppgifter. Det balanserade styrkortet är ett exempel på ett styrverktyg som utvecklades av Kaplan och Norton främst för privata företag för att komplettera de finansiella värdena med icke-finansiella. Därefter har ett antal svenska kommuner på eget initiativ valt att implementera det balanserade styrkortet i sin verksamhet. Syftet med denna studie är att beskriva och skapa en förståelse hur det balanserade styrkortet har implementerats, hur det tillämpas och återkopplas inom en svensk kommun och förvaltning. För att få svar på frågorna om syftet uppnåtts har en fallstudie genomförts vid Boden kommun, som har utarbetat en egen styrmodell. I studien har tre personer i ledande ställning intervjuats.
Efter genomförd studie har jag kommit fram till att implementering, tillämpning och återkoppling av den nya styrmodellen i stora delar överensstämmer med min teoretiska referensram. Styrmodellen har inneburit att ett gemensamt synsätt och språk har utvecklats. Styrmodellen gör det också möjligt att jämföra kommunens verksamhet med andra svenska kommuner. Idag är inte styrmodellen implementerad inom alla kommunala verksamheter.
.
Abstract
The public sector has experienced a number of changes for the last 30 years. These changes have primarily occurred within the area of management and accounting. These changes within the public sector have led to increased responsibility and new tasks. The balanced scorecard is an example of a set of measurement tools developed by Kaplan and Norton for the private sector to complement to the financial values with non- financial. Therefore a number of Swedish local governments, on their own initiative, have chosen to implement the balanced scorecard to manage their organisation. The purpose of this study is to deskribe and create an understanding for how the balanced scorecard has been implemented, how it is applied and gives feedback within a Swedish local government and administration. To find out if the purpose has been achieved I have carried out a case at Boden local goverment, who have worked out a tool of their own.
In this study three persons in charge have been interviewed. According to my frame of references they have managed to implement the tool in a correct way. The new tool has led to a developed common approach and language. The model also makes it possible to compare the local government with other Swedish local governments. In Boden they are still working with implementing the tool in all fields of activities.
Innehållsförteckning
1 INLEDNING ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Problemdiskussion ... 1
1.2 Syfte ... 3
2 METOD ... 4
2.1 Undersökningsansats ... 4
2.1.1 Aktörssynsätt ... 4
2.1.2 Kvalitativ ansats... 4
2.1.3 Deduktiv/induktiv slutsats ... 4
2.2 Datainsamling... 5
2.2.1 Litteratursökning... 5
2.3 Urval... 5
2.3.1 Val av aktörer ... 5
2.3.2 Intervjuer ... 6
2.4 Analysmetod ... 6
2.5 Metodproblem ... 6
3 TEORI... 8
3.1 Styrning av svenska kommuner... 8
3.2 Det balanserade styrkortet ... 9
3.2.1 Att införa det balanserade styrkortet ... 11
3.2.2 Fördelar med det balanserade styrkortet... 15
3.3.3 Kritik mot det balanserade styrkortet ... 16
4 EMPIRI... 18
4.1 Boden kommun i korthet... 18
4.1.1 Styrning av Boden kommun... 18
4.1.2 Boden kommun styrmodell ... 19
4.1.3 Boden kommuns ekonomi... 21
4.1.4 Boden kommuns Miljö- och byggnämnden ... 21
4.2 Intervjuer ... 22
4.2.1 Intervju med kommunchef Henry Magnusson ... 22
4.2.1.1 Styrmodellens implementering och tillämpning ... 22
4.2.1.2 Efter implementeringen... 23
4.2.1.3 Styrmodellen idag med återkoppling... 23
4.2.2 Intervju med ekonomichef Tomas Pellikkä... 24
4.2.2.1 Implementering och tillämpning ... 24
4.2.2.2 Efter implementeringen... 24
4.2.2.3 Styrmodellen idag med återkoppling... 25
4.2.3 Intervju med förvaltningschef Holger Hansson Palo vid miljö- och byggförvaltningen... 25
4.2.3.1 Implementering och tillämpning ... 26
4.2.3.2 Efter implementeringen... 26
4.2.3.3 Styrmodellen idag med återkoppling... 26
5 ANALYS, TOLKNING OCH STUDIENS SLUTSATSER ... 28
5.1 Det balanserade styrkortet inom Boden kommun ... 28
5.1.1 Implementering och tillämpning ... 28
5.1.2 Efter implementering... 29
5.1.3 Styrmodellen idag med återkoppling ... 30
5.2 Slutsatser... 32
5.3 Avslutande diskussion... 32
5.4 Förslag på fortsatt forskning... 33
REFERENSLISTA ... 34
FIGURFÖRTECKNING 1 Det balanserade styrkortet 2 En organisation i förändring 3 Övergripande figur hur styrkortet byggs upp 4 Elva steg med att införa det balanserade styrkortet 5 Återrapportering 6 Alternativt förslag till det balanserade styrkortet för kommuner 7 Ny styrmodell för Boden kommun – utveckling genom dialog 8 Boden kommuns bild över dialog 9 Ny styrmodell för Boden kommun – utveckling genom dialog TABELLFÖRTECKNING 1 Positiva och negativa effekter med Boden kommuns nya styrmodell………27
1 INLEDNING
Kapitlet innehåller en inledning till uppsatsen för att sätta in läsaren i ämnet. Kapitlet inleds med en bakgrund och en problemdiskussion och avslutas med studiens syfte.
1.1 Bakgrund
Sveriges kommuner är en del av statens politiska organisation enligt Montin (2004).
Kommunerna utgör inga självständiga politiska organ utan deras villkor förändras genom beslut i riksdagen. Författaren menar att kommunerna har fått utökat ansvar och nya uppgifter de senaste 30 åren. Regeringens proposition 1990/91:117 ”God ekonomisk hushållning” i kommuner innebär att kommunerna ska ta fram särskilda finansiella och verksamhetsmässiga mål vilka har betydelse för god ekonomisk hushållning (ibid). För att förbättra styrningen inom organisationen finns ett flertal former av statlig styrning enligt Montin (2004). Dessa är exempelvis finansiell styrning, regelstyrning, informationsstyrning och målstyrning (ibid).
Rombach (1991) menar i sin tur att målstyrning var senaste mode inom den offentliga sektorn. Under 1990-talet var den svenska offentliga sektorn hårt pressad på grund av dålig ekonomi. Till de ekonomiska problemen kopplas ett ifrågasättande av organisationernas produktivitet och effektivitet. Även verksamhetens kvalitet, ledningens kompetens och dess kontroll ifrågasätts. Författaren menar att mål har i alla tider varit viktiga i den politiska diskussionen. Benämningen mål har däremot inte varit vanlig lika länge. Det personer i ledandeställning vill uppnå med sitt styrande kallas numera mål. De demokratiska idealmodellerna i offentliga sektorn för hur det politiska systemet bör fungera sätter styrning i centrum. Vidare anser Rombach att organisationernas legitimitet bygger på att politikerna förmår omvandla medborgarnas krav och önskemål till beslut som tjänstemännen sedan verkställer så att kommunmedborgarnas intressen tillgodoses.
Politikernas mål ska överensstämma med medborgarnas mål. Därför blir det viktigt att kommunerna i form av myndighet och bolag tar till sig målen och implementerar dessa i sin operativa verksamhet. Författaren anser vidare att målstyrningens filosofi är att organisationens medlemmar ska känna till mål och delmål och arbeta för att nå dem.
Målstyrning innebär att mätbara och specifika mål ska ställas upp. Rombach kritiserar målstyrningen i princip för målstyrning kan betyda olika saker för tjänstemän och politiker.
Nedbrytning av mål inom den offentliga sektorn är svårt på grund av att tolkningen av det överordnade målet ofta går starkt isär. En hierarki av mål utifrån ett eller flera övergripande mål är lättare att bryta ned till delmål på lägre nivå inom hierarkin. (ibid) Målstyrning ifrågasätts inom offentlig sektor och nya styrformer efterfrågas.
1.2 Problemdiskussion
För att få en effektiv verksamhet krävs det att organisationer har ett väl fungerande styrsystem. Enligt Ax, Johansson och Kullvén (2001) kritiserades de traditionella styrsystemen för att deras uppgifter baserades på redan inträffade händelser. Författarna menar att de traditionella styrsystemens finansiella prestationsmått inte tog hänsyn till omvärlden, det vill säga organisationens kunder och leverantörer. De traditionella finansiella måtten gav lite information om vad som skapar framtida värde och hur strategiska målsättningar ska uppnås (ibid). Som ett led i de svårigheter som upplevdes
med de traditionella styrsystemen introducerades The Balanced Scorecard år 1992 av två amerikanska forskare, Robert S Kaplan och David Norton (1999) för att komplettera de finansiella värdena med ickefinansiella och för att mäta prestationer i organisationer. Den svenska översättningen av The Balanced Scorecard blev det balanserade styrkortet. Det balanserade styrkortet är en modell baserad på ett antal idéer om styrning i organisationer främst inom den privata sektorn. Avsikten med det balanserade styrkortet var att styrkort ska fungera som en metod för organisationer att mäta aktiviteter i termer av vision och strategi. Detta inom perspektiven; det finansiella, kund-, interna och lärande- och tillväxtperspektivet och för att identifiera de kausala sambanden mellan perspektiven.
Tanken med styrkortet var att klargöra och uppdatera strategier, kommunicera strategierna, koppla ihop delar, identifiera och lära för att utvärdera strategierna (ibid). I De Wahls (2003) artikel beskrivs varför styrkortet har blivit en succé. Anledningen till att styrkortet blev en sådan succé är att det finns ett stort gap mellan visionen och strategin. Strategin utvecklas högst upp i organisationen och relaterar till vad anställda längre ner i organisationen gör. Styrkortet tillhandahåller det språk som behövs för att fylla igen hålet genom att översätta organisationens vision och strategi till medarbetarnas vardagssysslor.
De traditionella styrsystemen kan inte förmedla betydelsen av personer, processer och innovationer från företagsledningen till de anställda, men det kan det balanserade styrkortet göra (ibid). Nørreklit (2000) är dock kritisk till styrkortets kausala samband mellan perspektiven och ifrågasätter om det är möjligt att mäta hur nöjda kunderna är.
Brignell & Modell (2000) skriver att skattebetalarnas krav har ökat under 1990-talet på kommunernas service, som bör underhållas och effektiviseras (ibid). Enligt Hood (2000) har förändringsarbetet inom offentlig sektor lett till förändringar i styrningen av den offentliga sektorn. Syftet med förändringarna är att försöka efterlikna det privata näringslivet i arbetet med att nå hög effektivitet (ibid). Ekonomistyrningsverket stödjer denna åsikt på grund av de reformer inom budget- och redovisningsområdet som har skett både i Sverige och i andra länder. Vidare anser Ekonomistyrningsverket att förändringarna har resulterat i besparingar, omorganisationer, förbättring av kvalitet, ökad produktivitet och effektivitet samt bättre arbetsrutiner och beslutsprocesser. Reformerna har vidare bidragit till att skapa ett ökat intresse för olika verktyg och filosofier inom den offentliga förvaltningen.
Offentlig verksamhet värderas dock inte i första hand utifrån det ekonomiska utfallet, utan mer av en önskan att få ut så mycket verksamhet som möjligt av befintliga resurser (ibid).
Märit Melbi är verksam vid sektionen för ekonomistyrning vid Svenska Kommunförbundet sedan år 1999. Melbi har ansvar för Kommunförbundets utvecklingsarbete med att arbeta fram en kommunal tillämpning av det balanserade styrkortet. Arbetet med att föra in det balanserade styrkortet inom de kommunala verksamheterna startade år 1996 och pågick fram till år 2004. De flesta kommuner och landsting brottas med uppgiften att integrera flera perspektiv i styrprocessen. Erfarenheter visar att budgetprocessen och det finansiella perspektivet får störst genomslag. Enligt Melbi har alltfler kommuner börjat tillämpa det balanserade styrkortet i sin verksamhet. En av dessa kommuner är Boden kommun som införde det balanserade styrkortet år 2004 för att kunna möta de snabba förändringarna i omvärlden som ställer allt högre krav på styrning och ledning av de kommunala verksamheterna. Målsättningen med s kommuns balanserade styrkort är att knyta samman
ekonomi, medarbetare/arbetssätt, utveckling och kommunmedborgare/kund för att nå en långsiktig kundnytta. Utmaningen för Boden kommun är att balansera de olika delarna ekonomi- och verksamhetsstyrning. Ulander och Wincent (2004) utförde sitt examensarbete om budgetens vara eller icke vara vid Boden kommun 2004. Vid intervjun med dåvarande socialchef Håkan Olsson, som var en av de personer som har varit med och utarbetat modellen diskuterades alternativa styrmedel till budgeten. Ulander och Wincent föreslår en fortsatt djupare forskning inom Boden kommun när det balanserade styrkortet är implementerat, exempelvis om styrkortet är hållbart, implementeringens tillvägagångssätt och hur den nya styrmodellen används.
1.2 Syfte
Syftet med studien är att beskriva och skapa en förståelse för hur det balanserade styrkortet har implementerats, hur det tillämpas och återkopplas inom en svensk kommun och förvaltning.
2 METOD
I detta kapitel beskrivs vilket synsätt och vilka metoder som har använts i undersökningen.
I kapitlet finns även mina motiveringar till gjorda val av synsätt och metoder. Kapitlet börjar med en undersökningsansats där jag har valt att tillämpa aktörssynsättet och utfört en kvalitativ fallstudie med intervjuer. Kapitlet avslutas med analysmetod och metodproblem.
2.1 Undersökningsansats 2.1.1 Aktörssynsätt
Aktörssynsättet passar min studie för synsättet anger primärt betydelsen av sociala fenomen, utifrån dess inneboende subjektiva logik och beroende av mänskliga föreställningsramar. Enligt Arbnor och Bjerke (1994) vilar aktörssynsättet på begrepp i den sociala verkligheten som är flertydiga och fortlöpande omtolkas. Därför talar aktörssynsättet om bestämningar av innebörden medan övriga synsätt talar om definitionssynsätt. För att skapa en djupare förståelse och uppfylla syftet med denna undersökning anser jag att det krävs personliga möten med mina utvalda aktörer. I aktörssynsättet ligger fokus på dialog med aktörerna för att på så sätt skapa förståelse kring problemet.
2.1.2 Kvalitativ ansats
Uppsatsen har en kvalitativ ansats, eftersom avsikten med undersökningen var att erhålla en djupare förståelse för hur det balanserade styrkortet har implementerats, tillämpas och följs upp inom kommunal verksamhet. Denscombe (2000) menar att kvalitativ ansats har en tendens att uppfatta ord som den centrala analysenheten istället för siffror, vilket överensstämmer med min undersökningsansats.
Denna studie är baserad på teori och empiri och kan därför anses vara hermeneutiskt. Ett huvudtema för hermeneutiken enligt Alvesson och Sköldberg (1994) är att meningen hos en del endast kan förstås om den sätts i samband med helheten. Den hermeneutiska cirkeln innebär att delen endast kan förstås ur helheten och helheten endast ur delarna.
Hermeneutiker använder sig av tillvägagångssättet att ställa frågor till texten, och lyssna i dialogform.
2.1.3 Deduktiv/induktiv slutsats
I denna studie har deduktiv slutsats huvudsakligen nyttjats på grund av att redan existerande teorier har använts för att försöka utröna hur väl dessa överensstämmer med verkligheten. Teorier om det balanserade styrkortet har använts som teoretisk referensram.
Teorierna har sedan jämförts med empirin med hjälp av intervjuerna i analysen. Thurén (1997) menar att deduktion bygger på logik och innebär att det är möjligt att dra en logisk slutsats som kan betraktas som giltig om den är logiskt sammanhängande.
2.2 Datainsamling
Arbnor och Bjerke (1994) nämner två olika sätt att samla in data. De är sekundärdata och primärdata. Med sekundärdata avses redan insamlat material och primärdata består av utförda intervjuer som presenteras i empirin. Underlaget till denna uppsats baseras på både primär- och sekundärdata. Exempel på sekundärdata är Boden kommuns strategiska plan, årsredovisningar, statliga rapporter och artiklar samt böcker inom området.
2.2.1 Litteratursökning
Syftet med litteratursökningen var att få en introduktion av det balanserade styrkortet inom offentlig förvaltning. Teorin har fungerat som teoretisk referensram för att tolka den insamlade empirin. Jag har sökt litteratur i Lucia och Libris i Luleå tekniska universitets bibliotek. Vetenskapliga texter har jag sökt ut i Lucia, Libris, Emerald Insight, Helecon och EBSCO. Sökorden var det balanserade styrkortet, flerdimensionell styrning, implementering, styrning, balanserad styrning inom offentlig sektor och den engelska motsvarigheten. Jag har även använt sökordet new public management.
2.2.2 Fallstudie
Min avsikt var redan från början att utföra en fallstudie med en kommun som fallobjekt.
Skälet var att jag ville undersöka hur det balanserade styrkortet tillämpas inom kommunal verksamhet. Denscombe (2000) anser att fallstudier inriktar sig på några få undersökningsenheter för att betona studiens djup, det speciella och relationer/processer.
Fördelar med att utföra fallstudier är att möjlighet ges för att komma åt komplexa förhållanden och att det är möjligt att koppla empiriskt material till primär- och sekundärdata. Nackdelar med ansatsen fallstudier är att undersökningen ofta består av ett fåtal objekt. Därför kan det vara svårare att dra djupare slutsatser inom den bakomliggande problempopulationen.
I valet att utföra fallstudien i Luleå kommun eller Boden kommun, så föll valet på Boden kommun som införde det balanserade styrkortet år 2004. En annan orsak var att det redan finns ett flertal utförda studier med Luleå kommun som objekt medan det endast finns ett fåtal utförda studier med Boden kommun som objekt och att jag bor i Boden, vilket medförde att accessen förbättrades. Jag läste Ulander och Wincents uppsats om ”Budgetens vara eller icke vara” vid Boden kommun. Författarna föreslår i sin uppsats fortsatta studier inom Boden kommun med att undersöka om Boden kommuns styrmodell är hållbar, implementeringens tillvägagångssätt och hur modellen används.
2.3 Urval
2.3.1 Val av aktörer
Arbnor och Bjerke (1994) anser att vid urval av enskilda aktörer inom företaget använder man sig vanligtvis av någon eller flera kombinationer av nedanstående:
• Rekommendationsurval
• Förståelseurval
• Problemorienterat urval
Denna studie har tillämpat en kombination av problemorienterat och rekommendationsurval på grund av att jag valde att kontakta de personer som ingick i en projektgrupp vilka hade i uppgift att utforma Boden kommuns styrmodell. Personerna i projektgruppen var kommunchef Henry Magnusson, dåvarande socialchef Håkan Olsson, ekonomichef Tomas Pellikkä och controller Barbro Gunnari-Hekki. Håkan Olsson har bytt arbetsuppgifter och hänvisade/rekommenderade mig att kontakta socialchef Lotta Svärd.
Tyvärr kunde inte Lotta Svärd ställa upp på en intervju. Min avsikt med att intervjua Lotta Svärd var att få intervjua en person längre ner i organisationen som både ska rapportera uppåt i organisationen och samtidigt hade ledningsansvar för sin verksamhet. Inom Boden kommun fanns ett flertal förvaltningar att välja på så därför anser jag inte att min studie påverkas av att jag valde en annan förvaltning än socialförvaltningen. Nästa val föll på miljö- och byggförvaltningen, där jag intervjuade förvaltningschef Holger Hansson-Palo.
Barbro Gunnari-Heikki svarade inte på min e-post. Därför försökte jag inte kontakta henne igen. Ett annat skäl var att kommunchef Henry Magnusson och ekonomichef Tomas Pellikkä hade svarat på min e-post och vi hade kommit överens om dag och tid för intervjuer. Vid det tillfället kändes det som att det räckte att intervjua två personer ur projektgruppen som hade varit med i arbetet med att utforma styrmodellen.
Intervjufrågorna utvecklades utifrån den teoretiska referensramen för att vara relevanta utifrån studiens syfte. Min handledare Monika Kurkkio har granskat frågorna och lämnat synpunkter på korrigeringar före intervjuerna
Avsikten med valet att intervjua kommunchefen och ekonomichefen var att belysa den nya styrmodellen ur ett ledningsperspektiv. Förvaltningschefen har både en underordnad roll och ledningsansvar för sin verksamhet.
2.3.2 Intervjuer
Vid utformandet av frågorna delade jag upp frågorna i tre grupper nämligen implementering och tillämpning, efter implementering och styrmodellen idag med återkoppling. Frågorna skickade med e-post till Henry Magnusson, Tomas Pellikkä och Holger Hansson-Palo före intervjuerna. Vid intervjuerna lät jag respondenterna berätta fritt om sin verksamhet med mitt frågeformulär som underlag. Denscombe (2000) kallar den här metoden att utföra intervjuer för semistrukturerade intervjuer.
2.4 Analysmetod
I analysen har jag återgett de intervjuade aktörernas svar på mina frågor om hur de har uppfattat implementering, användning och uppföljning av styrmodellen för att visa hur uppfattningarna skiljer sig åt. I analysen jämförs aktörernas svar och kopplas till den teoretiska referensramen.
2.5 Metodproblem
I denna studie har aktörsynsättet tillämpats. Aktörsynsättet har kritiserats för att synsättet tenderar att betrakta alla sociala företeelser med utgångspunkt från de enskilda aktörernas subjektiva föreställningar. Enligt kritiken kan aktörsynsättet endast bibringa en subjektiv kunskap, som är av mindre värde för att lösa mer övergripande problem. Arbnor och Bjerke (1994) anser att valideringsbegreppet används med en rad olika innebörder. Det kan röra sig om allt från hur kunskaparen i dialogen erhåller responsen, som tyder på att
kunskaparens tolkning är riktig, trovärdig och uppriktig. Anledningen till att det inte finns några konkreta valideringskriterier sammanhänger delvis med att en socialt konstruerad verklighet är interaktiv (med dialektisk föränderlighet) och att möjligheten till validering blir mycket liten. En annan anledning är att den del av filosofin, som sysslar med utveckling av kriterier för vad aktörskunskap är (kunskapsteorin), är den minst utvecklade delen av den filosofi aktörsynsättet är förankrat i.
En studies styrkor och svagheter kan summeras genom studiens validitet och tillförlitlighet.
Att nå hög validitet, det vill säga att de egenskaper som är riktiga verkligen fångas upp, kan vara problematiskt. Arbnor och Bjerke (1994) menar att den enda validering som kan ske är i vilken grad aktörerna accepterar resultaten och gjorda tolkningar. Ett vanligt tecken på att någon tolkning är riktig är att aktörerna i fråga reagerar känslomässigt och förnekar den.
Det omvända gäller om tolkningen inte är riktig. Författarna menar vidare att validering kan ske på två sätt, nämligen vetenskaplig validering eller praktisk validering. Enligt författarna bör den vetenskapliga processvalideringen kunna komma till stånd om kunskaparen i rapporten klart visar på vilka grunder olika tolkningsmönster och handlingar har vuxit fram, det vill säga logiken och rimligheten. Dessutom ska begreppen klart visa sig vara subjektivt förankrade. En praktisk processvalidering sker genom de normala återföringsmekanismerna som existerar i sociala sammanhang människor emellan.
Av Arbnor och Bjerkes (1994) valideringstekniker har jag försökt att tillämpa praktisk process- och resultatvalidering och praktisk resultatvalidering. För att nå hög praktisk processvalidering har intervjuerna genomförts i aktörerna kontorsrum. Denna miljö bör anses vara en trygg miljö för aktörerna där de ges möjlighet att dela med sig av sina uppfattningar. För att nå en så hög praktisk resultatvalidering som möjligt tilläts varje aktör att ta den tid som behövdes i anspråk. Genom att inte avbryta eller på annat sätt stressa aktörerna gavs de möjlighet att ge ett mer uttömmande svar på mina frågor. Genom att analysera aktörernas svar med min teoretiska referensram anser jag att studien uppfyller de krav som ställs när det gäller vetenskaplig resultatvalidering.
Min avsikt har varit att nå en hög validitet och jag valde att skicka frågorna med e-post till aktörerna innan intervjuerna genomfördes. Den negativa sidan av mitt förfarande kan vara att aktörerna inte gavs möjlighet att svara spontant vid intervjun.
3 TEORI
Detta kapitel inleds med styrning av Svenska kommuner för att fortsätta med ett avsnitt om det balanserade styrkortet. Därefter presenteras grundläggande förutsättningar vid framtagande av det balanserade styrkortet. Slutligen presenteras hur det balanserade styrkortet kan implementeras i verksamheter. Kapitlet presenterar även fördelar och även kritik med det balanserade styrkortet.
3.1 Styrning av svenska kommuner
I Regeringsformen första kapitlet RF1:1 framgår det att statsskickets grunder bygger på den svenska folkstyrelsen, fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Av RF 1:1 punkt 7 framgår att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar.
Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (ibid).
Montin (2004) skriver att Sverige är en enhetsstat, vilket betyder att kommunerna är en del av statens politiska organisation. Kommunerna utgör inga suveräna politiska organ utan deras villkor kan på olika sätt förändras genom beslut i riksdagen. Kommunerna definieras som självständiga juridiska personer, som får sitt berättigande genom staten. Kommunerna har under de senaste 30 åren fått utökat ansvar och nya uppgifter på grund av decentralisering av uppgifter från staten till kommunerna. Decentraliseringen är emellertid villkorad så att statsmakten på olika sätt kan styra och kontrollera kommunerna. Med lagar och förordningar anger riksdagen (och i vissa fall regeringen) mål och utgifter.
Speciallagar, exempelvis socialtjänstlagen och skollagen, kallas för ramlagar, vilket betyder att de anger mål och allmänna riktlinjer, som sedan kommunerna utvärderas mot.
Under de senaste 20 åren har det skett en successiv avreglering, vilket betyder att statliga myndigheters detaljstyrning har minskat. Det finns dock en lång rad föreskrifter och allmänna råd exempelvis om statsbidrag och utjämning. Före 1993 var det vanligt att staten styrde med specialdestinerade statsbidrag. Flertalet av dessa statsbidrag ersattes av en
”påse” med pengar, vilket innebar att kommunerna fick större handlingsfrihet. Det som idag kallas ”statsbidrag” består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt statsbidrag samt riktade bidrag (ibid).
Enligt Montin (2004) har de svenska kommunerna länge varit föremål för förvaltningspolitiska förändringar, men de har under senare år blivit allt mer styrda av kommunerna själva. Sedan början av 1990-talet har många kommuner experimenterat med den politiska och förvaltningsorganisationen. Enligt författaren har det utvecklats en lokal politik, som handlar om hur den kommunala förvaltningen bäst skall organiseras för att uppnå vissa värden. Framför allt har det handlat om att försöka förbättra effektiviteten, med privata företag och marknaden som förebild. Montin (2004) menar att en viktig bakgrund till det växande intresset för att förändra den kommunala organisationen är den nya kommunallag som antogs av riksdagen 1991. Då fick kommunerna stor frihet att utforma sin nämndorganisation och ökad möjlighet till delegering (ibid).
Regeringens proposition 1990/91:117 ”God ekonomisk hushållning” i kommuner och landsting antogs i riksdagen 2004. Denna har medfört ändringar i Kommunallagens 8:e och 9:e kapitel, vilket innebär att kommuner och landsting ska ta fram särskilda finansiella och verksamhetsmässiga mål och riktlinjer av betydelse för en god ekonomisk hushållning i sin budget. Det innebär att kommuner och landsting varje år ska upprätta en budget för nästa kalenderår där intäkterna överstiger kostnaderna. Budgeten ska innehålla en plan för verksamheter och ekonomin. I planen skall skattesatsen och anslagen anges för att visa hur verksamheten finansieras (ibid).
Offentlig sektor och därmed svenska kommuner påverkas av de trender som finns med syfte att förbättra styrningen av verksamheten. Ett exempel på en sådan trend är New Public Management. New Public Management förkortat NPM är enligt Hood (2000) en beteckning av en filosofi om styrning och ledning av offentlig verksamhet. Filosofin fick ett stort genombrott under 1980-talet i framförallt engelskspråkiga länder, exempelvis Storbritannien, Nya Zeeland och Australien. Författaren menar att filosofin inte är en enhetlig teori utan ett uttryck för ett nytt tänkande och innehåller olika delar som kan tolkas på olika sätt (ibid).
Ekonomistyrningsverket menar att New Public Management filosofin har bidragit till att skapa ett ökat intresse för olika verktyg och filosofier inom den offentliga förvaltningen. Ledningen inom offentlig förvaltning arbetar för att uppnå en effektiv verksamhet och hantering av tillgängliga resurser. NPM
har bidragit till att skapa ett ökat intresse för olika verktyg och filosofier inom den offentliga förvaltningen. Mycket inspiration har hämtats från det privata näringslivet.
Offentlig verksamhet värderas dock inte i första hand utifrån det ekonomiska utfallet, utan mer av en önskan att få ut så mycket verksamhet som möjligt av befintliga resurser. En bärande tanke är att det är sällan som ett enda verktyg eller synsätt räcker för att förbättra en organisations styrning, eftersom det ofta är flera problem som skall lösas (ibid). Hood (2000) anser att offentlig förvaltning har påverkats genom generell nedtoning av samhällsplanering och sociala reformer till förmån för offentliga kostnadsminimeringar och minskad statlig styrning över ekonomin. Konkurrens anses vara viktigaste medlet för att nå hög effektivitet. Beställare kan vara nämnder eller kunder/medborgare. Framförallt betonas att det skall vara möjligt att bedöma en verksamhets måluppfyllelse. Författaren anser vidare att medborgarnas individuella rättigheter betonas genom att införa olika typer av rättighetskataloger eller rättighetslagar inom offentlig verksamhet. Medborgarnas rättigheter betonas genom att låta dem fritt få välja mellan olika serviceproducenter.
Medborgarna definieras allt mer som kunder på en marknad (ibid).
För att kunna identifiera intäkter, kostnader och resurser finns behov av att kunna mäta och styra aktiviteter inom organisationen. Som ett led i arbetet med att förbättra effektiviteten, styrningen och den kommunala servicen har ett antal svenska kommuner infört det balanserade styrkortet i sin verksamhet.
3.2 Det balanserade styrkortet
Det balanserade styrkortet grundades av Kaplan och Norton (1999) och tillämpas inom några viktiga processer för att förtydliga och omvandla visionen och strategin inom det balanserade styrkortets perspektiv. Organisationens övergripande vision ska leda till förbättrad kommunikation och koppla strategiska målsättningar och styrtal till ett antal mål.
Målen används för att sätta upp delmål och samordna strategiska initiativ. Uppföljningen ger feedback och lärande som i sin tur leder till omprövning av visionen. Enligt författarna inleds processen med att företagsledningen fastställer och översätter strategin till konkreta strategiska målsättningar för att sedan kunna sätta upp finansiella målsättningar. Det balanserade styrkortet förtydligar de finansiella målsättningarna och anpassar dem till de affärsenheter som befinner sig i olika stadier i sin tillväxt- och livscykel. Vidare anser författarna att varje styrkort innehåller traditionella finansiella styrtal som mäter organisationens långsiktiga målsättning.
Figur 1. Det balanserade styrkortet. Källa. Kaplan & Norton (1999) s. 18
Kaplan och Norton (1999) menar att det är särskilt viktigt att ledningen klart anger vilka kund- och marknadssegment företaget ämnar konkurrera om. Det finansiella perspektivet innefattar de finansiella följderna av inträffade händelser. Styrtalen inom detta perspektiv anger om företagets strategi och dess implementering bidrar till att förbättra vinsten. Inom processperspektivet identifierar företagsledningen de processer som organisationen måste behärska till fulländning för att lyckas. Författarna anser at de traditionella modellerna försöker kontrollera och förbättra befintliga verksamhetsprocesser och i vissa fall införa kvalitets- och tidsbaserade styrtal. Det balanserade styrkortet lyckas för det mesta identifiera helt nya processer som organisationen måste behärska för att nå sina kundrelaterade och finansiella mål. Kaplan och Norton (1999) anser vidare att det balanserade styrkortet väver in innovationsprocesserna i processperspektivet.
Lärandeperspektivet identifierar företagets infrastruktur som företaget måste ha för att skapa långsiktig tillväxt och förbättring. Organisationens lärande kommer från tre källor, nämligen människor, system och rutiner. Ofta visar de tre perspektiven att det finns stora klyftor mellan medarbetarnas kompetenser och systemens/rutinernas stöd för vad som krävs för att uppnå ett särklassigt resultat. För att fylla dessa klyftor måste företagen investera i kompetensutveckling av medarbetarna (ibid).
Enligt Olve, Roy och Wetter (1999) syftar namnet det balanserade styrkortet i första hand på balansen mellan styrning med vinst och marknadstänkande, och styrning med andra mått. Styrning ska avse hur verksamheten förvaltar långsiktiga viktiga förhållanden som inte speglas i kortsiktig vinst (ibid).
Finansiella Mål & Mått
Vision &
strategi
Lärande Mål & Mått
Interna processer Mål & Mått Kunder
Mål & Mått
Effekter
Upplevelser
Attityder
Beteenden BSK-
processen
3.2.1 Att införa det balanserade styrkortet
En grundläggande förutsättning vid framtagandet av ett gemensamt styrkort är enligt Olve, Roy och Wetter (1999) att alla berörda parter har en gemensam grundsyn när det gäller de övergripande förutsättningarna för såväl branschen som företaget i sig. Alla berörda personer som är med i projektet med att utarbeta ett balanserat styrkort måste få tid, resurser och tillgång till den information som är nödvändig för förståelsen. Författarnas erfarenhet är att många företagsledare underskattar medarbetarnas behov av interna och externa förutsättningar. Författarna anser vidare att för att uppnå nödvändiga förändringar måste personer i ledande ställning således skapa förutsättningar för nya upplevelser som successivt kommer att påverka attityder och sedermera beteenden. Det räcker inte med att tala om för var och en att de ska bete sig på ett annorlunda sätt. Människors beteenden grundar sig på våra värderingar och attityder som i sin tur är baserade på tidigare upplevelser (se figur 2).
Figur 2. En organisation i förändring. Källa Olve et al (1999) s. 59
Olve, Roy och Wetter (1999) menar att ett av syftena med att ta fram ett balanserat styrkort är att processen ska medverka till att ge deltagarna de nödvändiga aha-upplevelserna. En stor del av modellens styrka ligger i själva framtagandeprocessen då deltagarna medverkar i en gemensam analys och diskussion kring förutsättningarna. När organisationen senare ser effekterna av sitt arbete och i vissa fall ändrade beteende har man satt igång en form av självgenerering (ibid).
Olve et al (1999) övergripande figur om hur ett styrkort byggs upp visas nedan.
Figur 3 Övergripande figur om hur ett styrkort byggs upp. Källa: Olve et al (1999) sid. 54
Författarna anser att för att lyckas med införandet av det balanserade styrkortet måste en mängd olika beståndsdelar falla på plats. En av grundstenarna är att företaget bör ha en bra och välfungerande metod för detta. Det går att identifiera elva steg i processen med att införa det balanserade styrkortet i verksamheten. Stegen innefattar en definition av styrkortet, utvärdering samt uppföljningsarbete. De är:
Steg Beskrivning Arbetssätt Tid 1 Definiera branschen, dess
utveckling och företagets roll
Detta kan ske genom intervjuer med så många som möjligt med hjälp av någon utomstående för att få en så objektiv bild som möjligt
1-2 månader
2 Fastställ/stäm av företagets vision
Gemensamt seminarium med
företagsledningen och opions-påverkare
1-2 möten á 1,5 dag
3 Fastställ perspektiven Seminarium med företagsledning, projektgrupp och någon med tidigare erfarenhet av det balanserade styrkortet
1-2 dagar
4 Bryt ned visionen på respektive perspektiv och formulera de övergripande strategiska målen
Det ska ske med ett seminarium med samma grupp som i steg 2
Se ovan
5 Identifiera kritiska framgångsfaktorer
På ovanstående seminarium Totalt inklusive steg 4
1-2 dagar 6 Utveckla mått, identifiera orsak
– verkan-samband och skapa balans
Om möjligt på samma seminarium som ovan. Oftast är det dock nyttigt med en tids uppehåll
Se ovan, annars 0,5-1 dag 7 Fastställ det övergripande
styrkortet
Fastställs slutligen av företagsledningen och projektgruppen. Dock gärna med någon med tidigare erfarenhet från projekt med att utarbeta ett balanserat styrkort
Totalt 2-x månader.
Respektive lokalt seminarium minst
0,5-1 dag 8 Bryt ned styrkort och mått i
organisationen.
Sker lämpligen i projektform uppdelat på lämpliga organisatoriska delar under ledning av projektgruppen. Arbetet inom respektive projekt genomförs helst med alla berörda inom enheten och sker lämpligen i seminarieform. Löpande avstämningar och koordineringar med företagsledningen.
Speciellt viktigt att ha hjälp av en person med erfarenhet av att utforma det balanserade styrkortet speciellt när det gäller koordineringen av framgångsfaktorer och mått.
9 Formulera mål Förslag från respektive projektansvarig.
Företagsledningen godkänner slutligen målen.
10 Ta fram handlingsplaner Dessa tas fram av respektive projektgrupp 11 Implementering av styrkortet Övergripande ansvar hos företagsledningen
genom löpande uppföljning
Figur 4. Elva steg med att införa det balanserade styrkortet. Källa: Olve et al (1999) sid. 61
Enligt Olve, Roy och Wetter (1999) beror antal mått till stor del på vilken användarnivå som avses. Antalet mått kan variera beroende på vilken nivå som det specifika styrkortet eller perspektivet avser. Antalet kritiska mått minskar ju längre ner i en organisation, som man bryter ner styrkortet. Det beror till stor del på måttens relevans till vilken grad det kan påverka avdelningen eller individen. Många organisationer eftersträvar också att måtten i varje fokus ska kombineras till ett övergripande betyg för att visa hur väl de har lyckats.
Det är viktigt att organisationen länkar samman de olika perspektiven på ett bra sätt, samt att sambanden mellan orsak och verkan stämmer mellan dem. Att styra en verksamhet med hjälp av ett balanserat styrkort innebär främst att man söker balans mellan olika perspektiv.
Trots att vissa enskilda mått är viktiga bör organisationen arbeta för att få en helhetssyn över sin verksamhet (ibid).
Det finns inga standarlösningar för att lyckas med implementeringen av det balanserade styrkortet enligt Olve et al (1999). Hur ett företags styrkort är utformat och hur organisationen implementerar konceptet påverkas av ett antal faktorer, exempelvis bransch, storlek och företagskultur. Författarna belyser aspekterna förankring och delaktighet, prioritet, sammansättning av projektgrupp, projektets omfattning, strategisk förankring, måttens tydlighet och gemensamma definitioner. Även balans och samband mellan måtten, målformulering, relation till befintlig styrning, IT-baserat prestationsmått och stödsystem, utbildning och information och uppföljning av konceptet. Författarna anser vidare att det finns ett behov av en strategibaserad verksamhetsstyrning för att införa det balanserade styrkortet. Som villkor för framgång betonar författarna cirkeln strategi, styrning, mätning och lärande och tillbaka till strategin (ibid).
Simons (2000) skriver att organisationens ledning måste kommunicera planerad vision i ledningsgruppen. I ledningsgruppen bör även diskuteras hur organisationen ska konkurrera på sin marknad. Mål kan omsättas till strategier, resurser koordineras och aktivitetsplaner
upprättas. Författaren vill länka strategin till aktiviteter genom att börja med att bestämma företagets övergripande vision eller mission, strategi, mål och planer, mätning av aktiviteter och handling. Detta är ett koncept med en inspirerande övergripande mission eller vision som ska leda till mätbara aktiviteter för att nå en lyckad implementering. Författaren menar att konceptet stöds av strategisk plan som kan basera sig på analytiska tekniker exempelvis SWOT-analys, men alla framgångsrika strategier är inte planerade utan kan uppkomma spontant efter det att strategier och aktiviteter är beslutade. Strategier kan vara planerade och kommuniceras inom organisationen för att nå uppsatta mål. Längre ner i organisationen arbetar medarbetarna med olika aktiviteter som ska återrapporteras till ledningen. Simons har illustrerat arbetsgången enligt nedan. Pilar i nedåtgående riktning visar hur strategier kommuniceras till lärande som i sin tur leder till olika taktiker för att mynna ut i aktiviteter.
Pilar i uppåtgående riktning visar återkoppling.
Figur 5 Kommunikationsmodell. Källa Simons (2000) sid. 34.
3.2.1.1 Balanserat styrkort inom kommunal verksamhet
På senare tid har enligt Olve, Roy och Wetter (1999) främst olika former av beställar- och utförandemodeller varit av stort intresse. En beställar- eller avtalsenhet upphandlar för skattemedel de tjänster som invånarna behöver. Författaren skriver att vissa kommuner kombinerar resultatmålen med prestationstaganden beträffande kvalitén på tjänsterna till kommunens medborgare. Ett balanserat styrkort skulle kunna användas av kommuner, eftersom det kan vara ett bra sätt att dimensionera insatser, konkretisera förväntningar och konstatera vad som uppnås. Olve et al (1999) skriver att det Svenska kommunförbundet har bedrivit försöksverksamhet med att införa det balanserade styrkortet i några kommuner. I materialet från Kommunalförbundet talas mycket om nyckeltal som beskriver resurser, aktiviteter och upplevelser. Med andra ord: måtten följer det mönster som brukar kallas för en input-output-modell. Oftast är det lättare att mäta resursinsatser och aktiviteter än deras effekter. Författaren kallar sådana mått för surrogatmått. Stora insatser har dock gjorts i olika delar av landet för att utveckla bättre mått på medborgarnas upplevelse av kommunal service. Dessa kommuner har arbetat med att sortera upp måtten så att de lämpar sig för
Strategier
Lärande
Taktik
Aktiviteter
olika nivåer inom kommunal verksamhet. Författaren anser vidare att det framför allt är jämförelser och trender som uppfattas som belysande. Exempelvis har skillnader i antal ärenden per handläggare haft direkt betydelse för budgetbeslut. En alternativ omformulering av styrkortet har föreslagits av några konsulter med erfarenhet av kommunal verksamhetsstyrning enligt nedanstående bild.
Figur 6. Alternativt förslag till fokus i ett balanserat styrkort för kommuner. Källa Olve et al (1999) s.268
Olve et al (1999) skriver att god resurshushållning är ett mer omfattande ekonomibegrepp och relevant för kommunal och annan offentlig verksamhet än just en finansiell fokus. Det finns en strävan att bredda kundperspektivet till ett allmänt omvärldsperspektiv och att ge synlighet åt värden av framtiden (ibid).
Märit Melbi (2001) är anställd vid sektionen för ekonomistyrning vid Svenska Kommunförbundet med uppgift att utveckla det balanserade styrkortet. Melbi anser att synen på kunskap är avgörande i alla processer som involverar människor och att processen ständigt pågår. Hon anser vidare att syftet med dialog är att tänka tillsammans och inte fatta egna beslut eller övertyga andra. Det är viktigt att synliggöra förståelsen för andra för förståelsen styr vårt handlande och ger möjlighet till utveckling. Enligt Melbi utgår ett framgångsrikt utvecklingsarbete från förståelsen (ibid). Melbi (2004) har genomfört en telefonundersökning om hur 190 svenska kommuner styrs. Av de 190 undersökta kommunerna menade 38 kommuner att de använder sig av eller håller på att introducera styrkortet i sin verksamhet. 24 kommuner använder sig av delar, till exempel enstaka nämnder eller förvaltningar och 128 kommuner använder inte styrkortet. Det finns skillnader mellan kommuner som använder eller håller på att introducera styrkortet i hur de tillämpar styrkortet (ibid). Av Boden kommuns e-publicerade dokument om den nya styrmodellen framgår det att styrmodellen antogs år 2004 med perspektiven ekonomi, medarbetare/arbetssätt, utveckling och kommunmedborgare/kund.
3.2.2 Fördelar med det balanserade styrkortet
Nørreklit (2000) menar att det balanserade styrkortet är ett mätsystem och ett kontrollsystem som involverar finansiella mått med icke-finansiella mått (ibid). Ahn (2005) anser att det balanserade styrkortet hjälper organisationer att identifiera deras avgörande strategiska mål. Det som underminerar effektiviteten i det balanserade styrkortet är hur
Omvärlds- perspektiv
Balanced Scorecard
Utveckling av kultur och värderingar
Hushålla med resurser Utveckling av
kompetens och metoder
medarbetarna accepterar organisationens ledningsaktiviteter i allmänhet (ibid). De Wahl (2003) menar att det finns ett stort gap mellan visionen och strategin som utvecklats högst upp i organisationen och vad anställda längre ner i organisationen gör. Det balanserade styrkortet tillhandahåller det språk som behövs för att fylla igen det hålet genom att översätta organisationens vision och strategi till medarbetarnas vardagssysslor. De Wahl anser vidare att de traditionella styrsystemen inte kan förmedla betydelsen av personer, processer och innovationer från företagsledningen till de anställda, men det kan det balanserade styrkortet göra Författaren anser vidare att det finns ett stort intresse från icke- vinstdrivande organisationer och offentlig sektor på grund av att dessa organisationer genomgår stora förändringar. I artikeln framkommer det att ledarens stil och förmåga att dela med sig av information till medarbetare är viktigt. Författaren anser vidare att det balanserade styrkortet utgör ett strategiskt kommunikationsverktyg och verktyget kommer att utvecklas de närmaste 10 åren (ibid).
Nilsson (2005) skriver i sin licentiatuppsats om Luleå kommuns förväntningar på det balanserade styrkortet benämnt flerdimensionell styrning i uppsatsen. Tjänstemännen förväntande sig att den flerdimensionella styrningen ska få aktörerna inom förvaltningens operativa del att veta vad som ska uppnås. Genom ökad delaktighet förväntas motivationen och engagemanget öka. Tjänstemännen förväntade sig också att politikerna kommer att få mer att säga till om med flerdimensionell styrning. Tanken med Luleå kommuns styrmodell är att uppmuntra tjänstemän, politiker och aktörer inom Luleå kommuns förvaltningar till att bevaka förändringar i omvärlden (ibid).
3.3.3 Kritik mot det balanserade styrkortet
Olve, Roy och Wetter (1999) anser att det är ett misstag om organisationen betraktar styrkortet som ett formulär för prestationsrapportering. Det balanserade styrkortet bör i stället ses som ett språk för att diskutera hur verksamheten bör inriktas för att nå uppsatta mål (ibid). Ahn (2005) frågar sig i vilken omfattning det balanserade styrkortet fullföljer påståendet att identifiera organisationens kritiska strategiska mål och hur det balanserade styrkortet metodiskt kan förbättras och leda till ett individuellt fastställande av kritiska mål.
Svaret på frågorna beror på hur organisationen arbetar för att uppnå sina uppställda mål (ibid).
Nørreklit (2000) är kritisk eftersom det balanserade styrkortets författare förmodar att det finns kausala samband mellan mått inom det organisatoriska lärandeperspektiv, mått inom interna perspektivet och mått inom kundperspektivet som slutligen leder till finansiella mått. Författaren ifrågasätter om strategin kan översätta hypoteser om orsak och verkan och hur de drivande faktorerna det vill säga de icke-finansiella, som inte är möjliga att mäta inom företaget kan påverka framtida utfall. Nørreklit (2000) menar att det skulle betyda att de drivande förbättringarna inom lärandeperspektiven leder till förbättringar inom hela organisationen. Nørreklit anser vidare att det balanserade styrkortet har problem med nyckelfaktorer och relationer. Det finns inga kausala samband utan mer logiska relationer mellan perspektiven. Det är inte möjligt att mäta hur nöjda kunderna är med finansiella mått. Eventuella förbättringar medför matematiska beräkningar och kedjor av aktiviteter som ska leda till högre kundnytta till låga kostnader vilket i sin tur förväntas leda till högre lönsamhet. För att få de anställda att agera istället för att reagera, menar författaren att det
är viktigt att de anställda har ett internt engagemang då de kan motivera sig själva till ett bra arbete och inte bara ett externt. Lösningen är att bygga upp ett balanserat styrkort på ett sådant sätt att det grundar sig på de anställdas interna engagemang (ibid).
4 EMPIRI
I detta kapitel presenteras kort Boden kommun och Boden kommuns styrmodell. Därefter presenteras utförda intervjuer.
4.1 Boden kommun i korthet
Staden Boden firade sitt 50-årsjubilem år 1968 enligt Boden kommuns bok ”Från forntid till nutid”. 1967 ägde en sammanläggning av Boden stad, Överluleå kommun och den del av Råneå kommun som motsvarades av Gunnarsbyns församling. Kommunen fick bära stadens namn Boden. Tre år senare uppgick även Edefors kommun i Boden stad, som sedermera kom att benämnas Boden kommun (ibid). Av Boden kommuns omvärldsanalys framgår det att antalet invånare förväntas öka med cirka 100 personer per år från och med år 2007. Näringslivet har präglats av försvaret, järnvägen och sjukvården. Enligt Boden kommuns årsredovisning (2005) har Boden kommun det senaste decenniet förlorat cirka 2 500 arbetstillfällen inom den offentliga sektorn. Utvecklingen kan främst förklaras av strukturella beslut inom statliga myndigheter, landsting och företag. År 2004 hade Boden kommun 28 277 invånare. Av de boende inom kommunen arbetar cirka 61 procent inom den offentliga sektorn (ibid).
Antalet tillsvidare anställda inom Boden kommuns verksamheter uppgick sista december 2005 till 2 738 personer enligt årsredovisningen 2005. Kommunsektorn står inför en generationsväxling, då en stor andel av Boden kommuns personal är 58 år och äldre (ibid).
4.1.1 Styrning av Boden kommun
Av den e-publicerade ”Strategiska planen” framgår det att den strategiska planeringen för Boden kommun omfattar en rullande treårsperiod. Arbetet med den strategiska planeringen inleds med att kommunfullmäktige i maj beslutar om de kommungemensamma planeringsförutsättningarna. Dessa anger förutsättningarna inför arbetet med den strategiska planen samt de ekonomiska ramarna för varje nämnds verksamhet och investeringar. Beslutet i kommunalfullmäktige föregås av en dialog mellan kommunstyrelsen och nämnderna (ibid).
Den kommunövergripande visionen för Boden kommun är FÖRDEL BODEN- kommunen där Du utvecklas.
Vid planering av de kommunala verksamheterna ska följande prioriteras:
• God ekonomisk hushållning
• Näringslivs- och befolkningsutveckling
• Vård och omsorg
• Utbildning
• Miljö
Vidare framgår det av den strategiska planen att den kommunala övergripande visionen ska ange riktning, uttrycka hopp om framtiden, påverka beslut och beteenden och ge inspiration till nya utmaningar. Strategierna anger hur visionen ska förverkligas genom att tala om hur Boden kommun ska bli framgångsrik genom vägval. Strategierna kan antingen vara
generella eller anges för vart och ett av de olika perspektiven: ekonomi, medborgare/kund, medarbetare/arbetssätt och utveckling. Utifrån strategierna anges sedan mål för samtliga perspektiv. Enligt den strategiska planen ska målen för Boden kommun vara styrande, mätbara, accepterade, realistiska och tidsbestämda. För att visionen och målen ska vara möjliga att nå måste en mängd handlingar utföras inom de kommunala verksamheterna. De kommunala arbetsplatserna ska utifrån den övergripande visionen och strategierna samt utifrån sina egna analyser, upprätta handlings- och aktivitetsplaner där arbetsplatsens mål och konkreta aktiviteter anges för varje område. Vid årets slut redovisas målen och måluppfyllelsen i kommunens årsredovisning och i nämndernas/styrelsens årsrapporter (ibid).
4.1.2 Boden kommun styrmodell
Av det e-publicerade dokumentet ”Ny styrmodell för Boden kommun – utveckling genom dialog” framgår det att bakgrunden till att den nya styrmodellen utarbetades var de snabba förändringarna i omvärlden som ställer allt högre krav på styrning och ledning av den kommunala verksamheten. Komplexiteten och mångfalden i omvärlden gör det också allt svårare att detaljstyra de kommunala verksamheterna. Revisorerna inom Boden kommun har i en granskning 2002 granskat målstyrningen i Boden kommun och kommit fram till följande brister:
• Målstyrningen är otydlig som politisk plattform
• Målstyrningen har inte fått genomslag som styrform
• För stort fokus på resursstyrning och på ekonomi
• Arbetsformer, metoder och rutiner saknas för målstyrningsprocessen
• Ekonomistyrning och målstyrning genomförs isolerat från varandra, inte som en sammankopplad process
• För få och otydliga krav på återkoppling av måluppfyllelse
• Otydlig ansvarsfördelning mellan politiker och förvaltning
Revisorernas granskning ledde till att en projektgrupp tillsattes, bestående av kommunchef Henry Magnusson, ekonomichef Tomas Pellikkä, dåvarande socialchef Håkan Olsson och controller Barbro Gunnari- Heikki med uppgift att utreda och föreslå en modell för utvecklad styrning. Projektgruppen ersatte begreppet målstyrning med styrmodell. Syftet med begreppet styrmodellen var att inbegripa en fullständig styrmodell för Boden kommun som inkluderar både ekonomi- och verksamhetsstyrning. Sett ur medborgarens och kundens perspektiv är det viktigt att få ut så mycket verksamhet och service som möjligt för de skattemedel och för de taxor och avgifter som erläggs. Den gemensamma värdegrunden i styrmodellen är att medarbetarna ska arbeta för att tillgodose medborgarnas och kunders/brukares behov av service och tjänster. Det är viktigt att medarbetarna har förmågan att se verksamheten utifrån och in, det vill säga ur medborgarens/kundens perspektiv. Styrprocessen i Boden kommun ska kännetecknas av att alla medarbetare, politiker, ledare och medarbetare ska ta ansvar för helheten i den kommunala verksamheten samt känna delaktighet och engagemang i styrprocessen (ibid).
Den nya styrmodellen fastställdes av kommunfullmäktige 2004-04-26 och har sedan dess reviderats ett antal gånger. Figuren nedan visar den nya styrmodellens delar: ekonomi, medarbetare/arbetssätt , kommunmedborgare/kund och utveckling.
Figur 7. Källa Boden kommun e-publicerade dokument, Ny styrmodell för Boden kommun – utveckling genom dialog sid. 4
Tanken med den nya styrmodellen är att delarna inom styrmodellen sammanbinds och det ska råda balans mellan delarna. Delarna påverkar varandra och leder tillsammans till en långsiktig hållbar kundnytta. Utmaningen med den nya styrmodellen är att balansera de olika delarna, som därmed ska leda till att medarbetarna inom Boden kommun ska ta ansvar för helheten. Styrmodellen ska inspirera till delaktighet, engagemang och till en levande dialog mellan medborgare/kunder, politiker, ledare och medarbetare till dess företrädare. Styrmodellen ska kännas igen på alla nivåer inom organisationen, vilket uppnås genom att använda enhetliga och väl definierade begrepp och ett gemensamt språk.
För att få delaktighet och engagemang är det viktigt med en levande dialog. En viktig del i ledarskapet är att skapa dialog och delaktighet kring mål och resultat i organisationen, dialog som leder till ett lärande och därmed handling och utveckling.
Vidare framgår det av det e-publicerade dokumentet om styrmodellen att det är cheferna inom de kommunala verksamheterna som ska skapa dialog och delaktighet kring mål och resultat. Cheferna ska även ansvara för resultatet och uppföljningar. Medarbetarna förväntas vara delaktiga i dialogen kring mål och resultat samt skapa aktiviteter för att nå måluppfyllelse. Kort kan förvaltningarnas uppdrag sammanfattas;
• Hur ska vi göra?
• Uppfylla målen
• Informera och återrapportera
Ekonomi
Utveckling Kommun-
medborgare /kund
Medarbetare/
arbetssätt
