Författningssamling i Borlänge kommun. Styrdokument - instruktion Beslutad av kommundirektören Reviderad

(1)

Författningssamling i Borlänge kommun

Styrdokument - instruktion

Beslutad av kommundirektören 2013-03-15 Reviderad 2017-10-16

(2)

Metadata om dokumentet

Dokumentnamn

Styrdokument - instruktion

Dokumenttyp Instruktion

Omfattar Kommunen

Dokumentägare Kommundirektören

Dokumentansvarig Chefen för nämndservice

Publicering

Insidan/Författningssamlingen

Beslutad 2013-03-15

Bör revideras senast Vid behov

Beslutsinstans Kommundirektören

Diarienummer 2012/273

Reviderad 2017-10-16

Diarienummer 2017/2841

(3)

Styrdokument – instruktion 3 (13) Borlänge kommun

Innehållsförteckning

1. Instruktion för styrdokument ... 4

1.1. Inledning ... 4

1.2. Syfte ... 4

1.3. Definition ... 4

1.4. Dokumentens hierarki ... 4

1.5. Diarieföring av styrdokument ... 5

2. Aktiverande dokument ... 6

2.1. Strategi ... 6

2.2. Program ... 6

2.3. Plan ... 6

2.4. Borlänge kommuns styrmodell ... 7

2.4.1. Strategisk plan ... 7

2.4.2. Nämndplan ... 7

2.4.3. Verksamhetsplan ... 7

3. Normerande dokument ... 8

3.1. Policy ... 8

3.2. Riktlinje ... 8

3.3. Instruktion ... 8

3.4. Rutiner ... 9

3.5. Övriga dokument ... 9

Ägardirektiv ... 9

Bolagsordningar ... 9

Reglementen ... 9

Arbetsordningar ... 9

Föreskrifter ... 9

Delegationsordningar ... 10

Avtal 10 Taxor och avgifter ... 10

4. Utformning av dokument ... 11

Ska-krav ... 11

5. Checklista för framtagande av styrdokument ... 13

6. Rutin för publicering ... 13

7. Kvalitetssäkring ... 13

(4)

1. Instruktion för styrdokument

1.1. Inledning

En mängd lagar och förordningar styr kommunernas verksamheter. Lagarna beslutas av riksdagen och förordningarna utfärdas av regeringen. Kommunallag, förvaltningslag, socialtjänstlag, skollag,

miljöbalk och plan- och bygglag är några exempel på lagar som kommunerna har att rätta sig efter. I vissa av lagarna anges att kommunerna ska utfärda egna föreskrifter.

Därutöver utformar kommunerna egna styrdokument som innehåller riktlinjer för hur kommunen bedriver verksamheten.

Verksamheten i Borlänge kommun styrs bland annat av en rad dokument som kommunen antagit.

Dessa dokument benämns i allmänhet regler, policy, program eller något liknande. En fast terminologi och en tydlig namngivning av dokumenten efter deras olika roller underlättar både för dem som ska skriva dokumenten och för dem som ska förstå och använda dem i verksamheterna. Benämningen anger vilken förväntan som man kan ha på dokumenten.

Denna instruktion har sin utgångspunkt i den slutrapport för ny organisation som fastställdes av kommunfullmäktige 2009-12-17:

”De styrdokument som finns i Borlänge kommun bör vara strukturerade på ett enkelt sätt för att nå effekt. Syftet med en struktur för styrdokumentet är att fastställa en definition för vad som är ett styrdokument samt att skapa en enhetlig struktur för de olika styrdokumentens inbördes förhållande.

För att uppnå en effektiv politisk styrning bör man fokusera på ett fåtal områden och eftersträva enkelhet och tydlighet. Styrdokumenten ska kontinuerligt vara föremål för utvärdering och

uppföljning. Det är angeläget att styrdokumenten samordnas, att de är så konkreta, enkla och så få som möjligt för att skapa goda förutsättningar för styrning och uppföljning”.

1.2. Syfte

Syftet med Borlänge kommuns instruktion för styrdokument är att fastställa en definition för vad som är styrdokument, skapa en enhetlig terminologi och struktur, grafisk profil för de olika dokumenten samt ange beslutsnivå för de olika dokumenttyperna.

Dokumentet vänder sig främst till de funktioner som har till uppgift att upprätta styrdokument.

1.3. Definition

Styrdokument är det övergripande samlingsbegreppet för dokument som beskriver vad som styr kommunens verksamhet, vad man ska förhålla oss till och hur man ska utföra arbetet inom kommunens olika ansvarsområden. I kommunens författningssamling finns de politiskt beslutade styrdokumenten samt andra styrande dokument beslutade i tjänstemannaorganisationen på sektors/verksamhetsnivå.

1.4. Dokumentens hierarki

I lagar och förordningar krävs att kommunen ska ha vissa styrdokument. Exempel på sådana dokument är biblioteksplan, översiktsplan och renhållningsordning.

I övrigt kan kommunen själv besluta om vilka styrdokument som behövs.

Kommunens styrdokument kan vara av två slag, dels dokument som beskriver vad som ska utföras för att nå ett visst resultat (aktiverande) och dels dokument som talar om vilket förhållningssätt som ska

(5)

gälla i givna situationer (normerande). Att gruppera dokument i normerande och aktiverande är en modell som används i många kommuner och andra organisationer.

De aktiverande dokumenten anger vilka åtgärder som ska vidtas eller aktiviteter som ska utföras för att nå högre måluppfyllelse. De normerande dokumenten är till för att styra våra beteenden och därmed sätta gränser för vårt agerande. Det handlar i många fall om vad som är tillåtet och inte tillåtet att göra.

Varje dokument lever sitt eget liv. Det är inget krav på att ett dokument på en nivå alltid har följeslagare i samma ämne på de båda andra nivåerna; att en plan alltid föregås av en strategi och program, eller att en policy alltid bryts ned i riktlinjer och instruktioner.

1.5. Diarieföring av styrdokument

Alla styrdokument enligt punkt 1.3 i denna instruktion ska diarieföras. Mall för styrdokument finns i ePhorte.

(6)

2. Aktiverande dokument

De aktiverande dokumenten anger vilka åtgärder som ska vidtas eller aktiviteter som ska utföras för att nå högre måluppfyllelse.

Här skiljer vi på tre typer av dokument: strategi, program och plan.

2.1. Strategi

Strategin är det mest översiktliga och överordnade av dokumentet för styrning och ledning. Strategin gör ett vägval, pekar ut handlingsriktningar och långsiktiga mål, men går inte in på hur man praktiskt ska gå tillväga. Det återstår att tolka och bryta ner detta dokument i mer detaljerade skrivningar och/eller i handling. Strategier är få eftersom de handlar om de stora sammanhangen.

Strategin anger prioriterade inriktningar för organisationen. Den kan innehålla en vision, långsiktiga mål och bör peka ut de områden som är av kritisk betydelse.

Kommunens strategiska plan anger den politiska viljeinriktningen för mandatperioden avseende verksamhet och budget.

Beslut om en strategi tas av kommunfullmäktige.

2.2. Program

Programmet ska tala om vad kommunen vill uppnå och vilka metoder som ska användas för ett visst område. Programmet kan vara ett underlag för att utarbeta en plan för den aktuella verksamheten.

Programmet tar inte slutlig ställning till metoder eller utförande, utan kan t.ex. ange alternativ att ta ställning till i plandokumentet eller i verkställighet. Programmet anger inte heller några detaljerade tidsplaner. I de fall programmet inte följs av någon mer detaljerad plan måste man vara tydlig med att ange uppdrag, ansvar och tidsramar.

Exempel på program i kommunen är bostadsförsörjningsprogram och personalpolitiskt program.

Beslut om ett program tas av kommunfullmäktige eller kommunstyrelse.

2.3. Plan

En plan ska beskriva de önskade åtgärderna så att de kan omsättas till verklighet. Planen ska även ange vem som ansvarar för att åtgärderna genomförs, när de ska vara genomförda samt vilka prioriteringar som ska ske. Åtgärderna ska beskrivas i detalj så att de säkrar det önskade utförandet, oavsett vem som gör dem. Av planen ska framgå vem som har ansvar för att åtgärderna blir gjorda. Den ska ange ett tidsschema för åtgärderna och hur eventuell uppföljning ska ske.

Planen är det mest konkreta av aktiverande dokument. Planen ska vara en redovisning av vad som ska göras.

Exempel på planer i kommunen är etnisk mångfaldsplan, räddningstjänstplan och dispositionsplan för Borlänge sjukhus.

Beslut om en plan tas av kommunfullmäktige eller styrelse/nämnd.

(7)

2.4. Borlänge kommuns styrmodell

2.4.1. Strategisk plan

Kommunens övergripande styrdokument är den strategiska planen som anger den politiska viljeinriktningen för mandatperioden avseende verksamhet och budget.

I den strategiska planen anges kommunens vision, mål för god ekonomisk hushållning samt ekonomiska ramar.

Den strategiska planen beslutas av kommunfullmäktige.

2.4.2. Nämndplan

I nämndplanen förtydligas de ansvarsområden och uppdrag som kommunfullmäktige överlämnat till nämnden genom dess reglemente samt särskilda politiska uppdrag.

Nämnderna ska i nämndplanen besluta om strategier/prioriteringar för att nå kommunfullmäktiges mål för god ekonomisk hushållning, samverkansparter, internkontroll samt indikatorer.

Nämndplanen gäller under mandatperioden, beslutas av respektive styrelse/nämnd och revideras årligen.

2.4.3. Verksamhetsplan

Verksamhetsplanen ska beskriva hur man förverkligar nämndens strategier/prioriteringar/

utvecklingsområden utifrån beslutad nämndplan.

Verksamhetsplanen beslutas av ansvarig chef och revideras årligen.

(8)

3. Normerande dokument

Normerande dokument klargör vårt förhållningssätt till något eller fungerar som en handbok för hur en tjänst eller service ska utföras.

Här skiljer vi på tre typer av dokument: policy, riktlinjer och instruktion.

Policyn är det mest översiktliga av de normerande dokumenten, men man kan säga att det är

överordnat de övriga typerna. Riktlinjer tar typiskt sikte på att skapa en gemensam norm för ett önskat beteende, medan instruktioner/regler mer sätter gränser och inte tillåter vissa beteenden. Riktlinjer kan tillämpas med lokala variationer, medan regler drar en absolut gräns för våra handlingar.

3.1. Policy

En policy anger kommunens förhållningssätt till något och ger vägledning inom ett aktuellt område, vilka allmänna mål som eftersträvas samt vilka värden som ska beaktas. I policyn framkommer kommunens ståndpunkt kring vissa frågor exempelvis konkurrensutsättning, sponsring, hemarbete, intern rörlighet och heltid/deltid.

Informationspolicy, kostpolicy, finanspolicy, resepolicy och policy för lönebildning i Borlänge kommun är några exempel på policydokument.

Beslut om en policy tas av kommunfullmäktige.

3.2. Riktlinje

Kommunens riktlinjer avser främst frågor rörande verkställighet men kan också gälla

myndighetsutövning. Riktlinjer ska ange ramarna för handlingsutrymmet inom en viss fråga och ge stöd vid handläggning. Riktlinjer kan också vara inriktade på metod och rekommendera vissa tillvägagångssätt och fungera som handbok för verksamheten.

Riktlinjer ger ett visst utrymme för individuella bedömningar.

Exempel på riktlinjer i kommunen är riktlinjer för kommunal borgen, bisysslor, och direktupphandling.

Beslut om riktlinjer tas av kommunfullmäktige, styrelse/nämnd, kommundirektör, sektorschef eller verksamhetschef.

3.3. Instruktion

Instruktioner ska vara tydliga och innehålla formuleringar som inte låter den enskilde göra egna tolkningar.

Exempel på instruktioner i kommunen är instruktion för informationssäkerhet, taxor och avgifter, e- post och styrdokument.

Beslut om instruktion tas av kommunfullmäktige, styrelse/nämnd, kommundirektör, sektorschef eller verksamhetschef.

(9)

3.4. Rutiner

Rutiner är detaljerade instruktioner för hur en viss fråga ska hanteras.

Beslut om rutin tas av respektive ansvarig chef. Rutiner utifrån speciallagstiftning beslutas av ansvarig nämnd.

3.5. Övriga dokument

Ägardirektiv

Ägardirektiven beskriver ändamål, verksamhets- och ekonomiska mål som kommunfullmäktige överlämnar till förvaltningsbolaget genom bolagsordningen. Ägardirektiven ingår som en del av kommunens strategiska plan.

Beslut om bolagsordning tas av kommunfullmäktige.

Bolagsordningar

Bolagsordningen är ett aktiebolags regelverk, som tillsammans med lagstiftning anger ramarna för verksamheten. Motsvarande regelverk för en ekonomisk förening betecknas stadgar.

Beslut om bolagsordning tas av kommunfullmäktige.

Reglementen

Reglemente är en form av reglering av en verksamhet; en samling föreskrifter och bestämmelser. Det är en bindande och vägledande bestämmelse hur en verksamhet ska genomföras.

I nämndernas reglementen anges vilket ansvar som delegerats till nämnden samt organisation och arbetsformer.

Det finns även andra reglementen som reglerar vissa verksamhetsområden som till exempel inköpsreglemente, arkivreglemente och reglemente för internkontroll.

Beslut om reglementen tas av kommunfullmäktige.

Arbetsordningar

Kommunfullmäktige måste enligt lag ha en arbetsordning, likaså styrelserna i de kommunala bolagen.

Arbetsordningen anger arbetsformerna för respektive organ.

Beslut om kommunfullmäktiges arbetsordning tas av kommunfullmäktige och bolagsstyrelsernas arbetsordningar tas av respektive styrelse.

Föreskrifter

En föreskrift är en rättsligt bindande norm som reglerar enskildas och myndigheters handlande och som utfärdas av en statlig myndighet, kommun eller landsting. För att kommunen ska få meddela en föreskrift ska detta var angivet i lag.

När man utformar en föreskrift ska det framgå med vilket stöd i lag eller förordning föreskriften har meddelats.

Beslut om föreskrift tas av kommunfullmäktige.

(10)

Delegationsordningar

Fullmäktige får uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Detta anges i reglementet. Styrelse/nämnd ska i sin tur upprätta en

delegationsordning som är en förteckning av vem/vilka som har rätt att fatta beslut på nämndens vägnar.

Det finns även vissa allmänna delegationsordningar som t.ex. reglerar befogenheten att få göra inköp.

Beslut om delegationsordning tas av respektive nämnd.

Avtal

Ensidig eller ömsesidig utfästelse att utföra en viss prestation exempelvis en överlåtelse av ett föremål eller utförande av en tjänst.

Formell överenskommelse i viss fråga, ofta av bindande slag mellan parter.

Vem som har befogenhet att teckna avtal som är bindande för kommunen regeleras i styrelsen/nämndens reglemente och i respektive delegationsordning.

Taxor och avgifter

Det finns en särskild instruktion för hur taxor och avgifter ska handläggas vid avgiftsfinansiering av kommunens verksamhet.

Beslut om taxor och avgifter tas av kommunfullmäktige. I vissa fall kan rätten att besluta om en avgift ha delegerats av kommunfullmäktige till kommunstyrelsen eller en nämnd.

(11)

4. Utformning av dokument

Det är viktigt att styrdokumentens språkbruk harmonierar med dokumentets avsikt och roll. Detta gäller särskilt för planer och instruktioner, där inget utrymme för egen tolkning ska finnas. Ett exempel är riktlinjernas ”bör”, som är en rekommendation och reglernas ”ska” som inte lämnar något förhandlingsutrymme.

Ska-krav

Det ska vara ett enkelt och tydligt språk för att göra styrdokumentet så lätt som möjligt att kommunicera.

Ett styrdokuments innehåll måste vara förenligt med eventuella överordnade dokument utifrån styrdokumentens hierarki. För att få en praktisk funktion ska det vara tydligt utformat och svepande och abstrakta formuleringar ska undvikas.

Vid arbete med ett nytt styrdokument ska man överväga vilka lagar som finns på området, liksom vilka styrdokument som redan finns. Man ska överväga och motivera varför ett nytt styrdokument behövs, och granska hur det samspelar med befintliga styrdokument på angränsande områden.

Även internationella konventioner/överenskommelser och EU-lagstiftning måste vägas in. Det är också lämpligt att planera för hur styrdokumentet ska kommuniceras och förankras i organisationen.

För alla styrdokument anges dokumenttyp utifrån denna instruktion.

Kommunens mall för styrdokument som finns i dokument- och ärendehanteringssystemet ska användas.

I alla styrdokument ska finnas metadata om dokumentet enligt nedanstående ruta.

Dokumentnamn Exempel: Finanspolicy

Dokumenttyp Exempel: Policy

Omfattar Kommunen

Dokumentägare Kommundirektören

Dokumentansvarig Ekonomichefen

Publicering

Författningssamling, Insidan, Ekonomihandboken Författningsstöd

Kommunallagen, 8 kap. 3 §

Beslutad 2000-09-28, § 78

Bör revideras senast 2013-12-31/Vid behov

Beslutsinstans Kommunfullmäktige

Diarienummer 2000/115 Revidering 1

2009-06-17, § 120 Förändrad genomsnittlig räntebindningstid vid upplåning Revidering 2

2011-11-24, § 222 Förändrad genomsnittlig räntebindningstid vid upplåning Revidering 3

2011-12-21, § 246 Kapitel 6 utgår. Särskild borgenspolicy beslutad av fullmäktige

(12)

Dokumentnamn

Dokumentnamnet ska ange vad dokumentet heter. Man ska tänka på att inte börja med ordet riktlinjer, plan eller policy. Döp dokumentet till t.ex. Fakturering och kravhantering – riktlinjer eller

Informationssäkerhetspolicy.

Dokumenttyp

Här ska något av de i instruktionen angivna dokumenttyperna anges.

Omfattar

Här anges för vilka styrdokumentet gäller för t.ex. kommunkoncernen, kommunen, nämnd eller verksamhet.

Dokumentägare

Dokumentägare är den chef som har det yttersta ansvaret för den organisation dokumentet omfattar.

Dokumentansvarig

Dokumentansvarig är den funktion som tilldelats uppgiften att utforma dokumentet i samarbete med dokumentägare.

I ansvaret ingår att hålla styrdokumentet aktuellt, se till att det löpande följs upp och revideras vid behov. I ansvaret ingår också att se till att styrdokumentet kommuniceras till och förankras hos berörda. Om dokumentet ska länkas till ytterligare webbsida görs detta via webbredaktör.

Dokumentansvarig ansvarar för att tillhandahålla dokumentet i slutversion inför beslut i politisk instans. Om det vid beslut blir ändringar i innehållet ska dokumentansvarig införa ändringarna omgående och överlämna korrekt version till nämndsekreterare inför publicering.

Publicering

Dokumentet ska publiceras i kommunens författningssamling samt eventuella andra webbsidor.

Respektive nämndsekreterare ansvarar för publiceringen.

Författningsstöd

Här anges om dokumentet har utfärdats med stöd i någon lag eller förordning exempelvis skollagen, socialtjänstlagen eller kommunallagen. Även kapitel och paragraf ska anges.

Beslutad

Här anges när beslut fattats om styrdokumentet. Ange datum och paragraf.

Bör revideras senast

Här anges ett datum för när en översyn/eventuell revidering bör göras, ”bäst föredatum”.

Beslutsinstans

Här anges vilket politiskt organ eller vilken tjänsteman som fattat beslutet.

Diarienummer

Här anges styrdokumentets diarienummer.

Revidering

Här anges datum och paragraf för revidering samt orsak till revidering.

(13)

5. Checklista för framtagande av styrdokument

I Borlänge kommuns styrmodell finns en intention att minska antalet styrdokument. Det är angeläget att styrdokumenten samordnas och är så tydliga och konkreta som möjligt för att skapa goda

förutsättningar för styrning och uppföljning.

Att tänka på innan och under framtagande av styrdokument:

Är ett styrdokument den bästa lösningen?

Kan texten istället inarbetas i redan befintligt styrdokument till exempel i strategiska planen eller i nämndplanen?

Vilken lagstiftning finns på det aktuella området?

Vilken instans ska besluta om styrdokumentet?

Finns det andra styrdokument som ska upphävas eller revideras på grund av det nya styrdokumentet?

Om ett dokument ska upphävas är det den instans som antog dokumentet som också ska upphäva det.

Hur ska styrdokumentet benämnas?

Hur samspelar styrdokumentet med befintliga styrdokument på angränsande områden?

Vilka eventuella ekonomiska konsekvenser innebär ett genomförande av styrdokumentet?

Framgår det till vilka styrdokumentet riktar sig?

Är dokumentet enkelt, tydligt och lättläst?

Är eventuell ansvarsfördelning tydlig?

Hur styrdokumentet ska följas upp?

Hur ska styrdokumentet förankras och kommuniceras i kommunen?

6. Rutin för publicering

Respektive nämndsekreterare ansvarar för publiceringen av de styrdokument som är beslutade av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, nämnd eller i tjänstemannaorganisationen. Publicering ska ske i anslutning till fattat beslut.

Alla styrdokument som publiceras på borlange.se ska länkas direkt från författningssamlingen.

Var styrdokumenten ska publiceras ska framgå av metadata för dokumentet.

7. Kvalitetssäkring

Nämndsekreterare ansvarar för en årlig genomgång av styrdokumenten i samarbete med berörd sektorchef.