SV
SV
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 27.9.2017 COM(2017) 558 final
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT
REGIONKOMMITTÉN
om de resultat som uppnåtts genom den europeiska migrationsagendan
2 1. Inledning
Talet om tillståndet i unionen 2017: ”vi följer noga migrationssituationen”
Under de senaste två åren har Europa upplevt det största antalet flyktingar och migranter sedan slutet av andra världskriget. Krisen i Syrien spelade en viktig roll i att skapa detta rekordantal, liksom konflikter, instabilitet och fattigdom i stora delar av världen. Migrations-, asyl- och gränsförvaltningssystem utsattes för hårt tryck. Unionen och dess medlemsstater var inte tillräckligt förberedda för att kunna agera på ett effektivt sätt. Den omfattande krisen har påverkat hela EU kraftigt. Integriteten hos både det gemensamma europeiska asylsystemet och Schengenområdet med fri rörlighet för EU-medborgare ifrågasattes.
I takt med att krisen utvecklades har EU kontinuerligt arbetat med en snabb, samordnad och effektiv europeisk respons. Kommissionen lade fram sin migrationsrelaterade handlingsplan i tio punkter den 20 april 2015. Planen fick stöd av utrikes- och inrikesministrarna och godkändes omedelbart av Europeiska rådet.1 I maj 2015 lade kommissionen fram en omfattande europeisk migrationsagenda2 för att ta itu med dessa omedelbara utmaningar och de strukturella svagheterna i EU:s nuvarande migrations- och asylpolitik.
Sedan dess har vårt fortlöpande arbete för att återställa ordningen i migrationssystemet lett till konkreta resultat. Det kontinuerliga genomförandet av uttalandet från EU och Turkiet, ramavtalet för partnerskap och de gemensamma åtgärder som vidtagits på den centrala Medelhavsrutten3 har avsevärt minskat antalet irreguljärt inresande personer. Förvaltningen av EU:s yttre gränser har tagit ett stort steg framåt, det har inrättats hotspots som gör det möjligt att registrera och ta fingeravtryck av alla migranter när de anländer och ensidiga åtgärder från medlemsstaternas sida har ersatts med en samordnad europeisk respons. Att återställa en ordnad hantering av migrationsflödena har fortsatt i en anda av solidaritet, bland annat genom omplaceringsprogram. Migrationen är en ny prioritering i EU:s förbindelser med sina viktigaste partner. Samtidigt har EU tagit sitt globala ansvar för att erbjuda asyl för en betydande andel av världens flyktingar: bara under 2016 vidarebosattes eller beviljades asyl till över 720 000 flyktingar av EU, vilket är tre gånger så många som Australien, Kanada och USA tillsammans.
Parallellt med den omedelbara responsen föreslogs strukturella ändringar för en bättre hantering av migration och asyl. Särskilt betydande var förslagen om att inrätta en europeisk gräns- och kustbevakning och reformera det gemensamma europeiska asylsystemet. Den europeiska gräns- och kustbevakningen är nu operativ men Europaparlamentet och rådet har ännu inte enats om förslagen om att reformera det gemensamma europeiska asylsystemet.
Arbetet med att vidareutveckla och genomföra vår övergripande strategi måste fortsätta. Vi måste finna de nödvändiga kompromisserna för att forma en migrationspolitik för EU som är stabil, rättvis och realistisk. Man måste beakta behoven hos värdsamhällena och EU- medborgarna samt samarbeta nära med partner i hela världen. Vi måste se till att fortsätta att uppfylla våra åtaganden gentemot dem som behöver internationellt skydd. Vi måste hitta lösningar för att ersätta irreguljära och okontrollerade flöden med säkra och ordnade vägar. Vi
1 Europeiska rådets extra möte den 23 april 2015.
2En europeisk migrationsagenda, COM(2015) 240 final (den 13 maj 2015).
3 Maltaförklaringen från Europeiska rådets medlemmar om de yttre aspekterna av migration: hantering av den centrala Medelhavsrutten: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3091_sv.htm.
3
måste titta på djupt rotade utmaningar som ligger bakom den irreguljära migrationen, såsom underutveckling, befolkningsutveckling, brist på möjligheter, klimatförändringar och ojämlikhet. För att säkra Schengenområdet måste vi samtidigt fortsätta att stärka förvaltningen av de yttre gränserna och förbättra våra resultat när det gäller återvändande och återtagande. Bara en övergripande migrationshantering som bygger på principerna om solidaritet och en rättvis ansvarsfördelning kommer att ge hållbara resultat.
Den stadiga minskningen av antalet irreguljärt anländande människor till det östra Medelhavsområdet och det minskade antalet anländande till centrala Medelhavsområdet på senare tid gör det möjligt att arbeta med mer stabila lösningar. Vi måste upprätthålla det aktuella arbetet och vara redo att hantera ett eventuellt nytt tryck. Men det är även läge att inrikta insatserna på de återstående byggstenarna för en bättre migrationshantering.
Detta meddelande utgör en halvtidsöversyn av vad som hittills uppnåtts med hjälp av den europeiska migrationsagendan. Där fastställs också nya initiativ från kommissionen för att ta itu med de centrala områdena och anges vilka ytterligare insatser som behövs under de kommande månaderna.
2. Den europeiska migrationsagendan två år senare: resultat och erfarenheter
I den europeiska migrationsagendan föreslogs omedelbara åtgärder för att hantera krisen år 2015, däribland åtgärder för att se till att de befintliga EU-reglerna tillämpas korrekt och fullt ut. I agendan fastställdes också en övergripande strategi där alla migrationsaspekter som bygger på de fyra områdena 1) irreguljär migration, 2) gränsförvaltning, 3) asylpolitik och 4) laglig migration är centrala för en effektiv och hållbar EU-migrationspolitik och det fastställdes ett antal nyckelåtgärder för samtliga områden.
I följande avsnitt ges en översikt över de huvudsakliga åtgärder som genomförts under de senaste två åren. I bedömningen beaktas bidragen från många berörda parter och EU:s institutioner, som svar på det samråd som kommissionen inlett om översynen av de framsteg som hittills gjorts vid genomförandet av den europeiska migrationsagendan.
2.1. Respons på krisen och hjälp till de medlemsstater som har ett exceptionellt migrationstryck
Responsen på krissituationen har haft en positiv inverkan4 med åtgärder alltifrån en förbättrad förvaltning av de yttre gränserna till konkreta exempel på solidaritet både inom unionen och i grannländerna.
De gemensamma insatserna Triton och Poseidon har stärkts betydligt som ett omedelbart svar på utmaningarna i både det centrala och östra Medelhavsområdet.
Efter mötet mellan ledare som sammankallades av kommissionen i oktober 2015 och genom samordnade insatser av alla aktörer – medlemsstater, tredjeländer, EU:s organ och institutioner – ersattes okontrollerade rörelser av samordnade åtgärder längs västra Balkanrutten. Stöd gavs till Ungern, Slovenien, Kroatien och Grekland samt Serbien inom
4 I meddelandet om lägesrapporten om genomförandet av de prioriterade åtgärderna i den europeiska migrationsagendan (COM (2016) 85 final av den 10 februari 2016) identifierades alla omedelbara åtgärder som vidtagits för att återta kontrollen.
4
ramen för EU:s civilskyddsmekanism. Dessutom har nästan 23 miljoner euro anslagits i humanitärt bistånd från EU för att hjälpa flyktingar och migranter på västra Balkan. Sedan den kraftiga ökningen av antalet anländande under sommaren 2015 har 78 miljoner euro av föranslutningsstödet för västra Balkan anslagits för att stödja dessa länder med att hantera migrationsflöden vid gränserna och förbättra deras mottagningskapacitet för migranter och flyktingar.
Inrättandet av hotspots i Grekland och Italien har visat sig vara till hjälp med att bättre hantera flödena. Tillsammans med inrättandet av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån har detta förbättrat förvaltningen av EU:s yttre gränser och bidragit till effektivare asyl- och återvändandeförfaranden.
Under instrumentet för krisstöd inom EU har det ingåtts avtal om mer än 430 miljoner euro för att stödja åtgärder för flyktingar i Grekland. Instrumentet inrättades 2016 för att svara på exceptionella kriser eller katastrofer i EU:s medlemsstater som kan få allvarliga humanitära följder och aktiverades för en treårsperiod särskilt för att uppfylla flyktingars humanitära behov inom EU.
På grundval av den gemensamma handlingsplanen mellan EU och Turkiet om migration som man enades om den 29 november 2015 har uttalandet från EU och Turkiet av den 18 mars 2016 haft en viktig roll när det gäller att hejda de okontrollerade migrantflöden som skapat en ohållbar humanitär kris. Från och med de första veckorna efter uttalandet ledde det till en kraftig minskning av antalet irreguljärt anländande människor och antalet dödsfall, samtidigt som en laglig kanal för vidarebosättning öppnades som erbjuder en verklig möjlighet för dem som behöver skydd. Denna gemensamma insats från EU och Turkiet har skapat ett alternativ till de farliga migrationsflödena5 genom att det finns organiserade, säkra och lagliga vägar till Europa6 för dem som har rätt till internationellt skydd, samtidigt som återvändande underlättas i enlighet med EU-rätten och folkrätten, även om det fortfarande behövs fler insatser.
Som en del av denna insats har EU:s facilitet för flyktingar i Turkiet, med en total budget på tre miljarder euro för 2016 och 2017, visat sig vara rätt verktyg för att ge konkret stöd – alltifrån humanitärt bistånd till utbildning, migrationshantering, hälsa, kommunal infrastruktur och socioekonomiskt stöd – till flyktingar och värdsamhällen i Turkiet. För närvarande har det ingåtts avtal om mer än hälften av beloppet på tre miljarder euro för 2016–2017, dvs. 1,66 miljarder euro. Arbetet fortsätter för att se till att det ingås avtal om återstoden senast i slutet av 2017. För att uttalandet från EU och Turkiet ska genomföras fullt ut och kontinuerligt, krävs fortsatta insatser och ett fast politiskt stöd från alla sidor. I uttalandet från EU och Turkiet anges att när de tre miljarder euro som anslagits nästan är slut och under förutsättning att alla åtaganden är uppnådda kommer EU att mobilisera ytterligare medel för faciliteten på ytterligare tre miljarder euro fram till slutet av 2018. Situationen på de grekiska öarna innebär också ett akut behov av ytterligare betydande insatser från de grekiska myndigheterna, EU- organen och medlemsstaterna, bland annat genom att öka återvändandetakten till Turkiet, i fullständig överensstämmelse med EU:s regler och internationella regler. Den nuvarande takten för och medlemsstaternas åtagande om att vidarebosätta syriska flyktingar från Turkiet
5Antalet irreguljära inresor uppgick till i genomsnitt 78 per dag mellan den 21 mars 2016 och den 17 september 2017.
6 Den 20 september hade redan över 9 700 syrier vidarebosatts från Turkiet till EU.
5
till Europa bör bibehållas och fortsätta. Nu är det även dags att aktivera det frivilliga humanitära mottagandesystemet (mer information i avsnitt 3.2).
Sedan den syriska flyktingkrisen började har EU:s program för humanitärt stöd och EU:s regionala förvaltningsfond för insatser med anledning av krisen i Syrien stått i centrum för EU:s robusta stöd och har gett bistånd till behövande människor inom Syrien och till över 2,5 miljoner syriska flyktingar och deras värdsamhällen i Egypten, Irak, Jordanien, Libanon, Turkiet och västra Balkan.
Dessutom har EU ökat den tillgängliga finansieringen med 70 %7 inom ramen för Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif), Fonden för inre säkerhet och för de berörda EU- organen för att stödja medlemsstaterna i deras arbete när det gäller migration och gränsförvaltning. På så sätt har man gett stöd till 814 000 asylsökande i EU, bistått integreringen av 1 915 000 tredjelandsmedborgare och underlättat återvändandet av 83 500 personer8.Hittills har totalt 2,2 miljarder euro redan betalats från Amif och Fonden för inre säkerhet för att stödja insatser i medlemsstaterna på olika områden som har samband med migration, gränsskydd och säkerhet, både i nödsituationer och på lång sikt. Andra EU- program har också bidragit. Exempelvis gavs det genom hälsoprogrammet stöd på 19,2 miljoner euro under 2015–2017 till medlemsstaterna bland annat för utbildning av hälso- och sjukvårdspersonal.
Trycket på asylsystemen i Grekland och Italien lättade med hjälp av en första stor samordnad EU-insats för att omplacera asylsökande till andra medlemsstater. Inledningsvis gick det långsamt, men antalet personer som omplacerats genom systemen har ökat kontinuerligt och visat att solidaritet kan fungera i praktiken. Den 20 september 2017 hade mer än 28 500 personer omplacerats, vilket är cirka 90 % av de personer för vilka ansökningar om omplacering hade skickats ut. Det första EU-övergripande vidarebosättningsprogrammet som startade i juli 20159 har också gett goda resultat. Mer än 23 000 personer har vidarebosatts enligt detta system och det system som inrättats enligt uttalandet från EU och Turkiet sedan de startade.
Samtidigt har kraftfulla åtgärder vidtagits i samarbete med internationella organisationer och medlemsstaterna för att stärka den libyska kustbevakningens kapacitet att ta itu med de kontinuerliga irreguljära inresorna till Italien via den centrala Medelhavsrutten och man har fått ett första tecken på minskning under de senaste månaderna. Insatsen har åtföljts av ett starkare partnerskap med internationella organisationer för att förbättra den humanitära situationen i Libyen och erbjuda alternativa vägar till strandsatta migranter.
Den omedelbara reaktionen ledde till en gemensam och stadig insats på unionsnivå där de enskilda men samordnade insatserna från alla aktörer – medlemsstaterna, EU:s institutioner och organ, internationella organisationer och det civila samhället – spelar en viktig roll.
7 För perioden 2014–2020.
8 Siffror som medlemsstaterna angett i rapporterna om genomförandet som täcker perioden 2014–2016.
9 Slutsatser av företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet den 20 juli 2015, finns på:
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11130-2015-INIT/en/pdf.
6 2.2. Minska incitamenten till irreguljär migration
Unionen och medlemsstaterna har fortsatt att arbeta för att effektivt kunna förebygga irreguljära migrationsflöden, inom och utanför unionen, samt för att införa ett tillförlitligt system för återvändande genom vilket de beslut som fattats genomförs på ett effektivt sätt.
De bakomliggande orsakerna – stöd till tredjeländer
När det gäller att bekämpa de bakomliggande orsakerna är EU och dess medlemsländer fortfarande världens största givare av utvecklingsbistånd med 75,5 miljarder euro 2016, vilket var nästan 60 % av OECD-medlemmarnas globala bistånd. Denna finansiering bidrar till att öka partnerländernas ekonomi för att ge ungdomar en chans att skapa sig en framtid, för att trygga livsmedels- och näringsförsörjningen och tillgången till energi, och att förankra goda styrelseformer och respekt för de mänskliga rättigheterna, bland annat i Afrika.
Parallellt med de åtgärder som inleddes 2015, t.ex. Valettaprocessen, föreslog kommissionen i juni 2016 en ny strategi för kontakterna med ursprungs- och transitländerna. Denna strategi med en partnerskapsram10 för samarbete om migration har det dubbla målet att ta itu med de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration genom ett utvecklingssamarbete och samtidigt uppmuntra till ett starkare samarbete med tredjeländer kring alla migrationsaspekter, däribland kampen mot människosmuggling och godtagande av återtagande av egna medborgare. Det började i juni 2016 med fem prioriterade länder och har sedan dess utvidgats till att omfatta en större grupp av länder där vissa viktiga resultat har uppnåtts, särskilt när det gäller att ta itu med de bakomliggande orsakerna, avveckla nätverk för människosmuggling och människohandel11.
För att stödja dessa initiativ har totalt 3,1 miljarder euro anslagits genom EU:s förvaltningsfond för Afrika till 26 länder i Sahelregionen och området kring Tchadsjön, i Afrikas horn och Nordafrika, där endast 227,7 miljoner euro kommer från EU- medlemsstaternas budgetar och andra partner. Fler än 117 projekt till ett värde av nästan 2 miljarder euro har godkänts. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna starkt att fortsätta att bidra till fonden.
Fonden har också spelat en viktig roll i det centrala Medelhavsområdet, exempelvis genom att stödja det arbete som utförs av Internationella organisationen för migration och FN:s flyktingkommissariat för att förbättra skyddet av migranter och flyktingar samt förbättra levnadsförhållandena och skapa arbetstillfällen i värdsamhällena. Ett program på 90 miljoner euro för dessa frågor antogs i april 2017. Åtgärder inom de regionala utvecklings- och skyddsprogrammen i Nordafrika och Afrikas horn har också bidragit till detta mål. Sedan 2016 har dessutom de gemensamma insatserna med Internationella organisationen för migration nästan tredubblat antalet självmant återvändande migranter från Libyen till ursprungsländerna: enbart under 2017 återvände nästan 7 500 personer från Libyen och 4 000 från Niger till sina hemländer.
10 COM(2016) 385 final av den 7 juni 2016.
11 Kommissionen rapporterar regelbundet om de framsteg som gjorts vid genomförandet av strategin med en partnerskapsram, se den senaste rapporten COM (2017) 471 final av den 6 september 2017.
7
Sist men inte minst enades det internationella samfundet 2015 om en innovativ agenda om utvecklingsfinansiering12, vilket kräver nya och mer innovativa sätt att finansiera utveckling, särskilt genom att mobilisera privata medel i syfte att tillgodose finansieringsbehoven för att uppnå målen för hållbar utveckling senast 2030. Den nya externa investeringsplanen är en del av EU:s bidrag till dessa åtaganden. Den förväntas stimulera till investeringar på mer än 44 miljarder euro i partnerländerna i Afrika och EU:s grannländer senast 2020.
Smuggling av migranter
Unionen och medlemsstaterna har fortsatt att vidta effektiva åtgärder för att förebygga och bekämpa brottslig verksamhet som utförs av smugglare och människohandlare längs hela rutten som börjar med rörelser uppåt i ursprungs- och transitländerna och slutar inom EU:s territorium. Smuggling av migranter har fortsatt att vara en mycket lönsam inkomstkälla för brottslingar13.
I åtgärdsplanen mot smuggling av migranter i maj 201514 uppmanades medlemsstaterna, EU:s organ och andra relevanta organisationer att samarbeta nära kring centrala prioriteringar, vilket gjorde det möjligt att kartlägga brister och ta fram lösningar. Genomförandet av planen pågår.
Det har visat sig att i synnerhet Europeiska centrumet för bekämpning av människosmuggling vid Europol som startade 2016 tillför ett betydande mervärde vad gäller att tillhandahålla operativt stöd till medlemsstaterna i kampen mot smuggling. Det har tillhandahållit stöd vid genomförandet av proaktiva, uppmärksammade utredningar av kriminella nätverk där 68 ärenden hittills fått stöd under 2017. Under det första verksamhetsåret fick 93 ärenden stöd, vilket ledde till 147 gripanden under 2016. Hittills har över 167 gripanden gjorts. Centrumet stöder också gemensamma utredningsgrupper (tre under 2017, två under 2016) och har hittills identifierat och övervakat 830 fartyg av intresse som potentiellt kan vara inblandade i smuggling av migranter.
Medlemsstaterna och EU-organen har vidtagit särskilda åtgärder avseende finansiella utredningar av smuggling av migranter, bland annat genom att fokusera på finansunderrättelseenheternas roll och deras samarbete med brottsbekämpande myndigheter vid spårning av olagliga finansiella flöden.
Parallellt med detta inrättades Eurojusts temagrupp mot smuggling av migranter i oktober 2015 för att identifiera och analysera utmaningarna i samband med utredning och lagföring av ärenden avseende smuggling av migranter samt bästa praxis på detta område. År 2017 arbetar 10 gemensamma utredningsgrupper med 34 fall som är registrerade vid Eurojust.
Informationsutbytet har förbättrats avsevärt på alla nivåer, både genom särskilda samordningsmekanismer mellan EU:s organ och ett nätverk av kontaktpunkter i varje medlemsstat. Arbetet måste nu också inriktas på att avlägsna hinder och mobilisera alla aktörer som arbetar i och tillsammans med tredjeländer. Här ingår att hitta ökade synergier i
12 http://www.un.org/esa/ffd/publications/aaaa-outcome.html.
13 Gemensam rapport från Europol och Interpol, maj 2016: Den årliga omsättningen av smuggling av migranter uppskattades 2015 uppgå till 5-6 miljarder amerikanska dollar, vilket motsvarar en av de mest lönsamma verksamheterna för den organiserade brottsligheten i Europa.
14 COM(2015) 285 final av den 27 maj 2015.
8
informationsutbytet mellan EU:s militära och civila uppdrag och insatser och de brottsbekämpande organen.
Kommissionen har genomfört en grundlig utvärdering av EU:s rättsliga ram om smuggling av migranter15 och kommer att samarbeta med berörda parter och EU:s organ för att stödja ett stärkt utbyte av kunskaper och god praxis mellan det civila samhället, åklagare och brottsbekämpande myndigheter för att undvika kriminalisering av humanitärt bistånd inom ramen för irreguljär migration.
Medlemsstaterna måste dock främja och ytterligare stärka sin kapacitet att utreda och lagföra smuggling av migranter. Man måste fullständigt utnyttja potentialen hos de strukturer och resurser som inrättats efter antagandet av den europeiska migrationsagendan. Det är avgörande att informationsutbytet sker i god tid och proaktivt. Nationella utredare måste tala med varandra och fullt ut använda de resurser som tillhandahålls av Europeiska centrumet för bekämpning av människosmuggling vid Europol och som utgör ett nav för information och underrättelser. Det internationella observatoriet för smuggling av migranter och människohandel som nyligen lanserades av den europeiska insatsen till sjöss, Sophia, och initiativ som startats av andra aktörer, såsom Interpol, kommer att maximera sitt mervärde genom att bidra till centrumet för bekämpning av människosmuggling.
När det gäller samarbete med tredjeländer bör den modell med en gemensam utredningsgrupp för samarbete och kapacitetsuppbyggnad som genomförts framgångsrikt i Niger16 tillämpas på andra platser. Detta innebär att man måste stärka samordningen mellan EU:s och organens nätverk av sambandsmän och säkra en effektiv användning av de befintliga plattformarna. Man bör överväga att skapa nya EU-plattformar för samarbete kring smuggling av migranter i prioriterade tredjeländer.
Samtidigt har uppdragen inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP)17 intensifierats för att stödja bekämpningen av smuggling av migranter inom en bredare ram som ska förbättra säkerheten och stabiliteten. Insatsen Sophia har redan bidragit till att 117 misstänkta människosmugglare och människohandlare har gripits, 478 smugglingsfartyg har bortskaffats i det fria havet utanför Libyen, medan det genom Sahel-uppdragen har tillhandahållits utbildning till över 24 000 civila och militära säkerhetsstyrkor.
Det kommer att inrättas en gemensam formell ram och tydliga mandat för personal som tjänstgör i tredjeländer i syfte att vidta åtgärder för att bekämpa smuggling av migranter genom en översyn av förordningen om sambandsmän för invandring18, som kommer att läggas fram av kommissionen under det första kvartalet 2018. Detta kommer också att göra det möjligt att fullt ut utnyttja potentialen hos nätverket av europeiska sambandsmän för migration som har utplacerats i 12 prioriterade länder för att i nära samarbete med medlemsstaterna samordna arbetet på fältet inom detta område.
15 SWD(2017) 117 final.
16 Under första halvåret 2017 greps 101 personer och åtalades inför domstol; 66 fordon och åtta motorcyklar beslagtogs och förseglades; 79 personer greps för brott med anknytning till människohandel.
17 Insatsen Sophia och EUBAM Libyen samt Eucap Sahel Niger i Sahelregionen, Eucap Sahel Mali och EUTM Mali.
18 Rådets förordning (EG) nr 377/2004 av den 19 februari 2004 om inrättande av ett nätverk av sambandsmän för invandring (EUT L 64, 2.3.2004, s. 1).
9
Slutligen underskattar många migranter fortfarande riskerna med irreguljär migration och har en felaktig uppfattning om hur tillvaron ser ut efter en irreguljär ankomst till EU. EU har redan finansierat informationskampanjer, särskilt i Niger, Sudan och Etiopien, men mer behöver göras för att se till att det finns pålitlig information i tredjeländer. I detta avseende måste EU:s och medlemsstaternas pågående och framtida kampanjer för att öka medvetenheten och informationskampanjer i tredjeländer fullständigt utnyttja potentialen hos traditionella och sociala medier – såsom inom ramen för InfoMigrants-projektet19 som hade nått en kvarts miljon människor i slutet av augusti. I detta syfte håller kommissionen på att modernisera den europeiska invandringsportalen20.
Återvändanden och återtagande
Det har fortsättningsvis vidtagits åtgärder för att stärka EU:s återvändandepolitik. I synnerhet Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån gavs ett innovativt och ambitiöst mandat att bistå medlemsstaterna och säkerställa en operativ samordning av alla aspekter kring återvändande. I sin förnyade handlingsplan för återvändande av den 2 mars 2017 lade kommissionen fram konkreta rekommendationer om hur man kan göra återvändanden effektivare genom att åtgärda brister och ta itu med den fragmentering som fortfarande finns mellan nationella metoder för återvändande. Genom ett kontinuerligt schema för Schengenutvärderingar på området återvändande har kommissionen gett medlemsstaterna en ram där brister kan korrigeras. Med hjälp av EU:s program för återvändande har vi uppnått bättre informationsutbyte och samstämmighet, särskilt vad gäller att utveckla och genomföra gemensamma ramar för program för bistånd till frivilligt återvändande och återanpassning i hela EU.
Enligt uppgifter från Eurostat beordrades emellertid endast hälften av de cirka en miljon tredjelandsmedborgare som befunnits vistas olagligen i EU 2016 att lämna EU och mindre än hälften av dessa (226 000 personer) återvände faktiskt. Vi står fortfarande inför en otillfredsställande återvändandetakt eftersom de befintliga instrumenten på EU-nivå och nationell nivå används på ett ineffektivt sätt. Samtidigt som den totala återvändandetakten21 ökade från 41,8 % till 42,5 % mellan 2014 och 2015, sjönk den faktiska återvändandetakten till tredjeländer från 36,6 % till 36,4 %. Om återvändande till västra Balkan räknas bort, är Europeiska unionens återvändandegrad ännu lägre: 27 %.
Detta beror på att de befintliga instrumenten på EU-nivå och nationell nivå verkställs på ett ineffektivt sätt22 i kombination med en återtagandepolitik som ännu inte har utvecklats fullständigt. Trots de framsteg som gjorts vid genomförandet av de befintliga återtagandeavtalen står slutförandet av andra förhandlingar stilla och de som lanserades 2016 har inte gjort de framsteg som förväntats. Fokus ligger därför på att förbättra det praktiska samarbetet. Praktiska arrangemang för återvändande och återtagande har slutförts med vissa viktiga ursprungsländer, medan andra håller på att förhandlas fram.
19 http://www.infomigrants.net/
20 Den ger information till potentiella migranter om lagliga sätt att komma till EU och om riskerna och konsekvenserna med en olaglig inresa till eller vistelse i EU: http://ec.europa.eu/immigration/.
21 Det omfattar återvändande till tredjeländer samt återsändande av irreguljära migranter från en medlemsstat till en annan på grundval av bilaterala återtagandeavtal enligt artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98).
22 Se meddelandet om en effektivare återvändandepolitik i EU – En förnyad handlingsplan, COM(2017) 200 final av den 2 mars 2017.
10
Avsnitt 3.3 i detta meddelande innehåller konkreta förslag på hur man ytterligare kan förbättra genomförandet av återvändanden.
Att ta itu med incitamenten till irreguljära vistelser
En del av vår ekonomi fortsätter att vara beroende av irreguljära migranter som arbetskraft, vilket skapar en pullfaktor och undergräver utvecklingen av en politik för rörlighet i arbetslivet som bygger på lagliga migrationssystem. Direktivet om sanktioner mot arbetsgivare har gett möjligheter att skärpa sanktionerna för olaglig anställning och förbättra mekanismerna för att upptäcka sådan anställning. I enlighet med direktivet förbjuder nu alla medlemsstater anställning av irreguljära migranter och tillämpar ekonomiska, administrativa eller straffrättsliga påföljder. Möjligheten till olagligt arbete är dock fortfarande ett viktigt incitament till irreguljär migration till EU. För att hantera denna situation bör åtgärderna i EU:s handlingsplan mot smuggling av migranter genomföras fullt ut och medlemsstaterna ska öka antalet arbetsinspektioner i ekonomiska högrisksektorer. Kommissionen kommer årligen att rapportera om de inspektioner som genomförts och säkerställa ett kraftfullt genomförande av direktivet och vid behov inleda överträdelseförfaranden.
Samarbetet mellan medlemsstaterna inom forumet mot odeklarerat arbete23 bör utnyttjas grundligt för att säkerställa en bättre förståelse för tredjelandsmedborgares anställningsvillkor och minska den olagliga anställningen. Högrisksektorerna bör prioriteteras med målet att sprida de bästa nationella erfarenheterna i samband med anställning av irreguljära migranter till berörda parter, såsom fackföreningar och arbetsgivarorganisationer.
Utöver den pullfaktor som den svarta ekonomin står för måste vi på EU-nivå få en bättre förståelse för alla andra faktorer som direkt eller indirekt bidrar till förekomsten av irreguljära migranter i EU. Kommissionen kommer därför att inleda samråd med medlemsstaterna och andra aktörer för att upprätta en förteckning över dessa faktorer som bidrar till att migranter reser in i och vistas irreguljärt på EU:s territorium, i syfte att identifiera och samla in bästa praxis över avskräckande åtgärder. I detta förfarande kommer det att ingå ett utökat samarbete med andra nationella och lokala myndigheter än de som ansvarar för migrationshantering, t.ex. myndigheter för social trygghet, utbildning, beskattning, körkorts- och fordonsmyndigheter samt andra tjänster som behandlar ärenden rörande tredjelandsmedborgare.
Som en del av den övergripande kommunikationsstrategin kommer kommissionen slutligen att ta fram särskilda insatser tillsammans med den relevanta gruppen exilmedborgare inom EU som har en viktig roll vad gäller den ekonomiska utvecklingen i hemländerna och kan mobiliseras för att stödja åtgärder på nationell nivå och EU-nivå som syftar till att minska migranters irreguljära vistelser.
2.3. Gränsförvaltning – att rädda liv och säkra de yttre gränserna
Gemensamma yttre gränser kräver att alla stater i Schengenområdet samarbetar och delar på ansvaret för gränsförvaltningen. De åtgärder som vidtagits för att förbättra förvaltningen av de yttre gränserna har därför manat alla medlemsstater till solidaritetstänkande och ansvarstagande.
23 Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2016/344 av den 9 mars 2016 om inrättande av ett europeiskt forum för att förbättra samarbetet när det gäller att bekämpa odeklarerat arbete, (EUT L 65, 11.3.2016, s. 12).
11 Att rädda liv är och förblir vår prioritet
De återkommande tragedierna längs de huvudsakliga migrationsrutterna – särskilt sjörutterna – har visat att migranternas farofyllda resor innebär att människoliv äventyras, inte minst på grund av de medel som används av samvetslösa smugglare. Skyddet av gränserna måste därför fortsätta och omfatta livräddningsinsatser. EU har avsevärt stärkt de gemensamma insatserna Triton och Poseidon som samordnas av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån. Byrån har också inlett insatser i västra Medelhavsområdet. Arbetet inom dessa gemensamma insatser som samordnas och kombineras med de resurser som sätts in av Eunavfor MED Sophia, samt ett antal icke-statliga organisationer och handelsfartyg, har räddat 620 000 människoliv sedan 2015. På den östra Medelhavsrutten har dödsfallen till sjöss minskat avsevärt. Det har registrerats 113 döda och försvunna personer i Egeiska havet efter det att uttalandet från EU och Turkiet aktiverats, jämfört med omkring 1 150 människor som dog eller anmäldes som saknade under året före uttalandet. EU stöder också den turkiska kustbevakningen med 20 miljoner euro för att öka deras kapacitet att utföra sök- och räddningsinsatser.
Trots detta arbete är varje förlorat liv ett liv för mycket. Därför utbildar och stöder EU och medlemsstaterna Libyens kustbevakning för att genomföra sök- och räddningsinsatser på sitt territorialvatten. Ett projekt på 46,3 miljoner euro som samfinansierades av EU och Italien för att stärka gränsförvaltningskapaciteten i Libyen godkändes i juli 2017 och kommer att pågå under de närmaste åren. Delvis som ett resultat av EU:s stöd till Libyens kustbevakning minskade antalet omkomna längs den centrala Medelhavsrutten från 4 581 under 2016 till 2 372 den 21 september 201724.
Den europeiska gräns- och kustbevakningen
Inrättandet av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån 2016 var banbrytande och innebar att den integrerade förvaltningen av EU:s yttre gränser inte längre omfattades av medlemsstaternas exklusiva behörighet utan av ett delat ansvar mellan medlemsstaterna och byrån. För första gången, i enlighet med vad som efterlystes i den europeiska migrationsagendan, omfattar byråns nya mandat kustbevakningsverksamhet som utförs i nära samarbete med Europeiska sjösäkerhetsbyrån och Europeiska fiskerikontrollbyrån, såsom gemensamma övervakningsflygningar för fiske och gränskontroll i centrala Medelhavet. En betydande ökning av resurser och utrustning har gett byrån en ökad kapacitet att ingripa. De nya obligatoriska reserverna för snabba insatser har också förbättrat byråns kapacitet att snabbt reagera på en nödsituation vid EU:s yttre gränser.
Byrån har för närvarande utplacerat över 1 700 gränskontrolltjänstemän och annan relevant personal på olika avsnitt av EU:s yttre gränser. Snart kommer den också att kunna utplacera grupper i Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien för att stödja dem med att effektivt kontrollera sina gränser. Att stärka tredjeländernas kapacitet att förvalta sina gränser var en annan viktig åtgärd som efterlystes i den europeiska migrationsagendan.
Starkare och smartare informationssystem
Arbetet med smarta gränser har framskridit genom förslag om in- och utresesystemet och EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd (Etias). När dessa system har tagits i drift
24 Uppgifter från IOM: http://missingmigrants.iom.int/region/mediterranean.
12
kommer de att göra det möjligt att på ett bättre sätt upptäcka eventuella migrationsrisker och missbruk och förbättra den allmänna säkerheten. I juni 2017 lade kommissionen fram ett lagförslag om att stärka mandatet för eu-LISA, Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa. Kommissionen kommer att så snart som möjligt lägga fram förslag för att avlägsna de återstående bristerna i datahantering, särskilt genom att förbättra interoperabiliteten mellan EU:s centrala informationssystem som finns på detta område. Detta kommer att bidra till ett bättre skydd för EU:s yttre gränser och förbättra den inre säkerheten, t.ex. genom att säkerställa att slutanvändarna – särskilt gränskontrolltjänstemän, brottsbekämpande tjänstemän, migrationstjänstemän och rättsliga myndigheter – snabbt och smidigt har tillgång till all information som de behöver för att kunna utföra sina uppgifter.
Hotspots
Parallellt med ovannämnda insatser för att stärka skyddet av EU:s yttre gränser är inrättandet av hotspots i Grekland och Italien ett påtagligt operativt framsteg och ett konkret exempel på principerna om solidaritet och ansvarstagande för att reagera på det tryck som dessa medlemsstater står inför.
I dag är fem hotspots verksamma i Grekland och fyra i Italien. Den totala kapaciteten i Grekland är mer än 7 000 platser och i Italien mer än 1 500 platser. Uppskattningen är att mer än 261 000 migranter har anlänt till hotspots mellan den 1 januari 2016 och den 15 september 2017 (185 000 i Grekland och mer än 76 000 i Italien). De har erbjudits sjukvård och hälsoundersökningar, identifierats korrekt, lämnat fingeravtryck, säkerhetskontrollerats, registrerats och informerats om sina rättigheter på en enda plats, så att de omedelbart slussas in i ett lämpligt förfarande vilket bidrar till att ett beslut kan fattas snabbare om deras status.
År 2015, innan det hade inrättats hotspots, lämnade bara 58 % av migranterna fingeravtryck vid ankomsten till Italien. Tack vare hotspot-metoden är andelen idag nästan 100 %. Hotspots har gjort det möjligt för Europol och nationella myndigheter att utföra fler sekundära säkerhetskontroller vilket har bidragit till att fastställa riskprofiler och bekämpa smugglarnas nätverk. Hotspots har också blivit ett av de verktyg som underlättar genomförandet av omplaceringssystemen i Grekland och Italien genom att man framgångsrikt har organiserat tillhandahållande av information och slussning av berättigade asylsökande till omplaceringsförfaranden. Hotspots har också bidragit till att man bättre har kunnat identifiera utsatta fall (såsom offer för människohandel, människor med allvarliga hälsoproblem och ensamkommande barn) och hänvisa dem till relevanta stödtjänster.
Med utgångspunkt i ovannämnda resultat och med ett samordnat stöd från EU:s organ, bör både Grekland och Italien också fullt ut tillämpa hotspot-metodens fullständiga operativa potential. Med hänsyn till utvecklingen av trender och behov måste de båda länderna vara beredda på att utöka och uppgradera mottagningskapaciteten och mottagningsvillkoren vid hotspots, och att bättre ta itu med utsatta gruppers särskilda behov (standardiserade sårbarhetsanalyser som görs av specialister, barnskyddsombud, avskilda områden osv.).
Tydliga roller och ansvarsområden samt en mer effektiv samordning på fältet bör också säkras i nära samarbete med värdmedlemsstaterna, särskilt genom EU:s regionala arbetsgrupper som bör få ett tydligt mandat.
Hotspot-metoden har visat sig vara ett flexibelt och användbart EU-instrument som kan anpassas till alla medlemsstater som befinner sig i samma situation. På grundval av erfarenheterna från Grekland och Italien kommer kommissionen att senare i höst lägga fram
13
riktlinjer, inbegripet en mall för standardrutiner om inrättande och användning av hotspots vid ett oproportionerligt stort migrationstryck vid någon av medlemsstaternas yttre gränser.
2.4. Europas plikt att skydda: en stark gemensam asylpolitik och ökade möjligheter till laglig inresa till Europa
Säkrandet av Europas yttre gränser måste kombineras med en effektiv, rättvis och human gemensam asylpolitik. Samtidigt som kommissionen, tillsammans med medlemsstaterna, har vidtagit beslutsamma åtgärder för att lindra asyltrycket på Italien och Grekland föreslog kommissionen också en fullständig reform av det gemensamma europeiska asylsystemet.
Omplacering
Ställda inför en helt ny nivå av anländande människor under sommaren 2015, beslutade rådet efter kommissionens förslag om detta, om den första stora insatsen som samordnades av EU att omplacera ett betydande antal asylsökande från Italien och Grekland. Trycket på asylsystemen i de båda länderna har därefter minskat. Enligt rådets beslut enades medlemsstaterna om omplacering av 160 000 sökande i klart behov av internationellt skydd.
Avseende 54 000 av dem gavs medlemsstaterna möjlighet att uppfylla sina omplaceringsskyldigheter gentemot Italien och Grekland genom laglig inresa från Turkiet.
Rådets beslut från 2015 tillämpas på migranter i klart behov av internationellt skydd som anländer till Italiens och Greklands territorium till och med den 26 september 2017. Den omedelbara prioriteringen bör vara att se till att alla återstående personer som har anlänt fram till detta datum och uppfyller alla krav i rådets beslut snabbt omplaceras från Italien och Grekland. Totalt förväntas ungefär 37 000 personer omplaceras effektivt inom ramen för systemet. Det är därför avgörande att alla medlemsstater – framför allt Polen, Ungern och Tjeckien samt de medlemsstater som inte har fyllt sin omplaceringskvot helt och hållet – ökar sina ansträngningar.
Migrationstrycket på Italien och Grekland är fortfarande högt på grund av den samlade eftersläpningen från tillströmningen under 2016 och första halvåret 2017. EU bör därför fortsätta att visa solidaritet med Italien och Grekland. Kommissionen är redo att tillhandahålla ekonomiskt stöd till dessa medlemsstater för att de ska kunna upprätthålla sina omplaceringsinsatser utöver de nuvarande systemen. Stödet från Easo och andra EU-organ till Italien och Grekland bör också fortsätta och vid behov stärkas ytterligare.
Det gemensamma europeiska asylsystemet
Även om systemet för nödomplacering har gett konkreta resultat, och lättat på trycket på Grekland och Italien, är det tydligt att tillfälliga åtgärder inte är hållbara. Trycket på EU:s asylsystem, och särskilt de allvarliga brister som avslöjades i Dublinsystemet för att fastställa ansvaret mellan medlemsstaterna, har lyft fram att det gemensamma europeiska asylsystemet måste genomgå en omfattande strukturreform. I maj och juli 2016 föreslog kommissionen med anledning av detta en översyn av alla de huvudsakliga rättsliga instrumenten i det gemensamma europeiska asylsystemet. Målet är att säkra ett mer harmoniserat och effektivt system där asylsökande behandlas lika av alla medlemsstater vad gäller mottagningsvillkor, förfaranden och fastställande av status samtidigt som man bekämpar missbruk och sekundära förflyttningar och där endast personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd beviljas status. Det görs en rättvis fördelning av ansvaret för asylsökande i hela EU genom en övergripande reform av Dublinsystemet.
14
Förhandlingarna om de sju lagstiftningsförslag som lagts fram går framåt i olika takt. En politisk överenskommelse nåddes om förslaget om Europeiska unionens asylbyrå och trepartsmöten har inletts om Eurodac-förslaget. Det har också gjorts framsteg under förhandlingarna om direktivet om mottagningsvillkor, skyddsförordningen och förordningen om asylförfaranden samt förslaget om unionens vidarebosättningsprogram. Diskussionerna om en reform av Dublinsystemet står däremot stilla. Det behövs ett nytt engagemang för att göra väsentliga framsteg avseende alla ärenden, särskilt vad gäller en reform av Dublinsystemet. Förslag på hur detta ska uppnås anges i avsnitt 3.1 i detta meddelande.
Samtidigt som förhandlingarna om en reform av det gemensamma europeiska asylsystemet slutförs är det avgörande att medlemsstaterna på ett konsekvent sätt genomför EU:s regelverk om asyl, inte minst eftersom detta bidrar till att Schengenområdet med fri rörlighet fungerar bra. I detta avseende, och särskilt för att säkerställa en enhetlig tillämpning av Dublinförordningen, bör Grekland fortsätta sitt arbete med att genomföra kommissionens rekommendation av den 8 december 2016 för att säkerställa att Grekland gradvis återupptar sitt ansvar enligt den gällande Dublinförordningen. Fortsatta omplaceringar från Grekland bör också bidra till att underlätta detta gradvisa återupptagande. Ungern bör vidta omedelbara åtgärder för att korrigera de brister som kommissionen angett i en kompletterande formell underrättelse, särskilt med tanke på att dessa brister leder till att medlemsstaternas myndigheter ställer in överföringar till Ungern inom ramen för Dublinförfarandet.
Medlemsstaterna bör även reagera snabbare på Dublin-framställningar om övertagande från Italien och Grekland, särskilt de som grundar sig på familjeband.
Migrerande barn
Vi måste också stärka och samordna våra insatser för att genomföra de brådskande åtgärder som krävs för att stärka skyddet av migrerande barn, vilket anges i meddelandet om att skydda migrerande barn av den 12 april 201725 och upprepades i rådets slutsatser av den 8–9 juni 201726. Det stora antalet migrerande barn som har anlänt till Europa under de senaste åren har utsatt de nationella systemen och förvaltningarna för påfrestningar och avslöjat olika brister i skyddet av migrerande barn. Vissa framsteg har redan gjorts med att ta itu med dessa brister (t.ex. genom att täcka brådskande skyddsbehov i de medlemsstater som är utsatta för tryck med stöd från EU och EU-organen eller genom att tillhandahålla utbildning i nödsituationer), men ytterligare (och bättre samordnade) insatser krävs fortfarande både på EU-nivå och medlemsstatsnivå när det gäller de sex huvudsakliga insatsområden som anges i meddelandet27. Snabba framsteg har gjorts på EU-nivå med att inrätta ett europeiskt nätverk för förmyndarskap. Att främja alternativ till förvar är också en central fråga för det europeiska forumet för barnets rättigheter den 6–8 november 2017.
Vidarebosättning, inresetillstånd av humanitära skäl och andra former av laglig inresa För att ersätta farliga och irreguljära migrationsflöden till EU med säkra och lagliga vägar har EU ända från krisens början arbetat för att tillhandahålla fler lagliga kanaler för det
25 COM(2017) 211 final av den 12 april 2017.
26 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10085-2017-INIT/en/pdf.
27 1) Att ta itu med grundorsakerna till migration (EU:s yttre åtgärder), 2) att snabbt och på ett övergripande sätt identifiera och registrera personer, 3) att tillhandahålla ett lämpligt mottagande i EU, 4) att säkerställa snabb och effektiv tillgång till förfaranden för fastställande av status och tillämpning av rättssäkerhetsgarantier, 5) att säkerställa hållbara lösningar och 6) övergripande åtgärder (respekt för barnets bästa, en effektivare användning av data, forskning, utbildning och finansiering).
15
växande antalet fördrivna personer i behov av internationellt skydd. Det första EU-omfattande vidarebosättningssystemet inleddes i juli 2015 efter en rekommendation från kommissionen samt ”en för en”-mekanismen för vidarebosättning enligt uttalandet från EU och Turkiet.
Dessa system, som en central del av vår övergripande respons, har medfört en positiv utveckling. Under perioden 2015–2017 genomförde några medlemsstater vidarebosättningar för första gången, medan mer erfarna länder ökade sina åtaganden och behandlade ett större antal ansökningar än tidigare. Därmed har över 23 000 personer vidarebosatts via EU:s system under denna period. Bara under 2016 vidarebosatte medlemsstaterna över 14 200 flyktingar genom nationella och multilaterala system, vilket är en betydande ökning jämfört med de 8 155 personer som vidarebosattes under 2015, 6 550 personer under 2014 och mellan 4 000 och 5 000 personer årligen under perioden 2010–2013. Denna ökning visar på mervärdet och potentialen hos ett starkare EU-samarbete och en starkare EU-samordning på området vidarebosättning samt en ökad EU-finansiering för att stödja medlemsländernas vidarebosättningsinsatser.
2.5. Laglig migration, viseringar och integration Laglig migration
En laglig migration som hanteras väl kan hjälpa EU att möta utmaningarna i samband med en minskande befolkning i arbetsför ålder och förekomsten av strukturella kompetensbrister på arbetsmarknaden. Den kan komplettera vidareutbildningen av och sysselsättningsinsatserna för den befintliga arbetskraften. Kommissionen lade redan förra året fram ett förslag till ett mer effektivt blåkortsdirektiv och uppmanar medlagstiftarna att påskynda förhandlingarna och nå en ambitiös och snabb överenskommelse om denna viktiga fråga. Ett europeiskt blåkortssystem med en hög ambitionsnivå är nödvändigt för att EU ska kunna locka till sig de högkvalificerade arbetstagare som ekonomin behöver.
Parallellt med detta har kommissionen utvärderat det befintliga regelverket för laglig migration28 i syfte att identifiera betydande skillnader, problem och inkonsekvenser samt undersöka möjligheterna att förenkla och rationalisera den befintliga ramen. Kommissionen undersöker också system för ”intresseanmälningar” som används av länder utanför EU.
Detta, samt en bättre tillämpning av direktiven om laglig migration, framför allt i förhållande till studerande och forskare, säsongsarbetare och personer som är föremål för företagsintern överföring, kan bidra till en bättre hantering av arbetskraftsmigrationen på EU-nivå och att man kan locka till sig människor med specifik kompetens enligt de behov som finns i EU:s ekonomier.
Viseringar
EU:s gemensamma viseringspolitik är ett viktigt verktyg för att underlätta för turism och näringsliv men en välfungerande viseringspolitik är också ett centralt verktyg för att förebygga säkerhetsrisker och risker för irreguljär migration till EU.
I april 2014 lade kommissionen fram förslaget om en omarbetad viseringskodex och förslaget om en rundresevisering i syfte att stödja den ekonomiska tillväxten genom förenklade viseringsförfaranden som främjar turism och handel. Förhandlingarna mellan medlagstiftarna
28 Laglig migration, kontroll av ändamålsenligheten:
http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2016_home_199_fitnesscheck_legal_migration_en.pdf
16
om dessa förslag har inte gjort några större framsteg. Under tiden har migrations- och säkerhetssituationen ändrats väsentligt.
För att ta itu med de aktuella migrations- och säkerhetsutmaningarna har vissa åtgärder vad gäller viseringsfria resor till EU nyligen vidtagits, såsom en förstärkt upphävandemekanism som antogs i början av 2017 och gör det möjligt att tillfälligt upphäva viseringsfritt resande till EU från länder som kan utgöra en betydande migrations- eller säkerhetsrisk samt förslaget om ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias).
Den gemensamma viseringspolitiken måste dock anpassas ytterligare till de aktuella utmaningarna genom att beakta nya IT-lösningar och jämka samman fördelarna med att viseringar och viseringsfria resor underlättas (t.ex. handel, turism, kontakter mellan människor) med att migrationshanteringen och säkerhets- och gränsförvaltningen blir bättre.
På grundval av samråd med medlemsstaterna och Europaparlamentet kommer kommissionen därför att i januari 2018 lägga fram idéer om hur man kan modernisera EU:s gemensamma viseringspolitik på både kort och längre sikt. I detta sammanhang kommer kommissionen att kritiskt bedöma huruvida den nuvarande viseringspolitiken fortfarande lever upp till aktuella och framtida utmaningar. De huvudsakliga målen är att anpassa viseringspolitiken till utvecklingen av de nya gränsförvaltningssystemen (in- och utresesystemet och Etias), att bättre utnyttja viseringspolitiken i vårt samarbete med tredjeländer och att säkerställa en bättre jämvikt mellan migrations- och säkerhetsfrågor, ekonomiska överväganden och allmänna frågor rörande yttre förbindelser.
Som ett första steg är det viktigt att ta itu med nuvarande varierande praxis som leder till att medlemsstaterna konkurrerar med varandra om att utfärda viseringar för flera inresor genom att fastställa en mer harmoniserad viseringspolitik. Samtidigt bör vissa regler om utfärdande av viseringar (t.ex. om viseringar med lång giltighetstid och viseringsavgifter) ses över för att säkra att de har en roll i vår återtagandepolitik. Kommissionen kommer att lägga fram ett riktat förslag i januari 2018 för att ta itu med dessa frågor. I juni 2018 kommer kommissionen dessutom att föreslå en översyn av den rättsliga ramen för Informationssystemet för viseringar (VIS) i syfte att ytterligare förbättra handläggningen av viseringsansökningar, bland annat de aspekter som rör uppgiftsskydd och tillgång för brottsbekämpande myndigheter, för att ytterligare utöka användningen av VIS för nya datakategorier och nya användningsområden för data och fullständigt utnyttja instrumenten för interoperabilitet. Dessa två förslag kommer att bidra till en bättre migrationshantering, stärka säkerheten och förbättra kontrollen av de yttre gränserna.
Integration
Även om medlemsstaterna har en central roll vad gäller att utveckla integrationsstrategier och integrationspolitik varierar deras erfarenhet och kapacitet på integrationsområdet avsevärt. EU har därför en viktig roll att spela för att hjälpa dem att utveckla och genomföra effektiva integrationsstrategier, utbyta bästa praxis och därigenom bidra till att skapa lika villkor för integration på EU-nivå. Genomförandet av EU:s handlingsplan för integration av tredjelandsmedborgare, som fastställdes 2016, har redan gett resultat på flera områden.
Exempel på sådana resultat var reformen av det europeiska integrationsnätverket – för att stärka utbyten och ömsesidigt lärande mellan nationella myndigheter med ansvar för integration, lanseringen av verktyget för kartläggning av kompentensen hos personer från länder utanför EU för att stödja medlemsstaterna med att tidigt kartlägga migranters
17
kompetens och färdigheter samt ett omfattande finansiellt stöd till alla aktörer som spelar en roll för integrationen, däribland det civila samhället.
Att ta itu med de särskilda utmaningar som rör integrationen av tredjelandsmedborgarna i samhället kommer att förbli en prioritering på både kort och lång sikt och därför uppmuntrar kommissionen medlemsstaterna att lägga tillräcklig tonvikt på denna fråga.
I maj 2017 lanserade kommissionen initiativet Arbetsgivare för integrering för att främja arbetsgivarnas insatser för integration av tredjelandsmedborgare på arbetsmarknaden.
Kommissionen arbetar också för att inrätta ett partnerskap med sociala och ekonomiska partner på europeisk nivå för ett närmare samarbete och främjande av en snabbare och mer effektiv integration av flyktingar på den europeiska arbetsmarknaden. Ett konkret ekonomiskt stöd kommer att ytterligare stödja detta förfarande och främja konkreta åtgärder i medlemsstaterna.
Kommissionen erkänner att lokala och regionala myndigheter har en avgörande roll i integrationsprocessen och den har även arbetat för att stärka samarbetet med och stödet till de lokala och regionala myndigheterna, särskilt genom partnerskapet för inkludering av migranter och flyktingar. Detta kommer att fortsätta till exempel med hjälp av ett partnerskapsprojekt för integration samt genom riktat stöd till transnationella nätverk av städer som arbetar med integration.
3. Nästa steg i den europeiska migrationsagendan
Migration kommer att vara en avgörande fråga för EU under de kommande åren. Det arbete som gjorts och det pågående arbetet inom de olika områden som beskrivits ovan, bland annat förvaltningen av de yttre gränserna, måste fortsätta eftersom risken för migration och behovet av att rädda liv kvarstår.
För att unionen fullt ut ska kunna genomföra den europeiska migrationsagendan är det nu nödvändigt att, utöver och parallellt med att fullt ut tillämpa alla befintliga regler och ge nödvändiga bidrag till gemensamma insatser och fonder, påskynda arbetet inom fyra prioriterade områden: fastställa en lämplig rättslig ram för att säkra det gemensamma europeiska asylsystemet för framtiden, främja de lagliga vägarna för att undanröja irreguljär migration, effektivisera återvändanden för att föra över resurser till dem som behöver dem och arbeta med prioriterade länder och organisationer för att bättre hantera migrationen tillsammans.
3.1. Reform av det gemensamma europeiska asylsystemet
Samtidigt som unionens insatser för att hantera krissituationen, bland annat omplaceringsmekanismen för nödsituationer, hittills har gett konkreta resultat kan vi inte fortsätta att förlita oss på tillfälliga åtgärder. En reform av det gemensamma europeiska asylsystemet är en central del av den övergripande migrationsstrategin där arbetet med alla olika frågor kring migration måste fortsätta för att ge resultat.
För att denna reform ska vara framgångsrik måste systemet kunna stå emot kriser. Detta kräver att oförutsedda situationer kan hanteras på ett effektivt sätt, att de nationella systemen närmar sig varandra och att det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna fördjupas, bland annat genom en solidaritetsmekanism som garanterar en rättvis ansvarsfördelning.
18
Kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker sade i talet om tillståndet i unionen 2017 att för att åstadkomma ett gott resultat vad gäller att reformera det gemensamma europeiska asylsystemet måste alla parter närma sig varandra. Kommissionen är redo att kompromissa så länge resultatet är det rätta för unionen och rättvist för alla medlemsstater.
Såsom Europeiska rådet noterat29 finns det ett samförstånd om att det reformerade gemensamma europeiska asylsystemet måste skapa jämvikt mellan ansvar och solidaritet, och att det måste se till att man kan stå emot framtida kriser. Systemet måste vara effektivt, kunna motstå migrationstrycket, undvika pullfaktorer och sekundära förflyttningar i enlighet med internationell rätt, förhindra missbruk och tillhandahålla lämpligt stöd till de hårdast drabbade medlemsstaterna. Europeiska rådet kommer att återkomma till denna fråga och uppmanade därför rådet att fortsätta förhandlingarna med aktiv hjälp från kommissionen.
Ett reformerat Dublinsystem är den enda strukturella lösningen och det är fortfarande avgörande att arbetet skyndsamt går vidare för att nå politisk enighet om detta ärende så att en reform av det gemensamma europeiska asylsystemet kan slutföras. Nu finns det en möjlighet att arbeta vidare med de kvarstående spörsmålen och göra ytterligare framsteg genom att fastställa huvuddragen i en framtida övergripande överenskommelse om det gemensamma europeiska asylsystemet senast i slutet av året.
Samtidigt som det förhandlas om en reform av Dublinsystemet måste arbetet gå vidare med alla övriga förslag: förslaget om en översyn av mottagningsvillkoren, förslagen om skyddsgrunder och asylförfaranden samt förslaget om att införa en EU-ram för vidarebosättning.
Även om det är viktigt att alla dessa sammankopplade initiativ snarast antas i enlighet med den gemensamma förklaringen om EU:s lagstiftningsprioriteringar för 201730 välkomnar kommissionen varmt de framsteg som redan gjorts med förslagen om en reform av Eurodac och Europeiska unionens asylbyrå. Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att nå en överenskommelse om dessa viktiga verktyg till stöd för genomförandet av det gemensamma europeiska asylsystemet med förståelse för att vissa aspekter kan behöva ändras mot bakgrund av överenskommelsen som helhet. Ett sådant tillvägagångssätt skulle också säkerställa att det system man enats om kan tas i bruk så snart som möjligt.
3.2. Förbättra de lagliga vägarna 3.2.1. Vidarebosättning
Vidarebosättning (och liknande former av humanitärt mottagande) är fortfarande ett centralt skyddsverktyg. Det är ett tydligt tecken på global solidaritet med tredjeländer och en fördelning av ansvaret med avseende på personer i behov av skydd. Kommissionen stöder FN:s flyktingkommissarie Grandis uppmaning att omplacera ytterligare 40 000 flyktingar från Libyen och grannländerna. Vidarebosättningsinsatserna utgör också en del av EU:s asyl- och migrationspolitik. Dessa lagliga vägar, som utgör alternativ till irreguljära och farliga resor,
29 Europeiska rådets slutsatser av den 22–23 juni 2017, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press- releases/2017/06/23-euco-conclusions/
30 Gemensam förklaring om EU:s lagstiftningsprioriteringar för 2017 av Europaparlamentet, rådet och Europeiska kommissionen, https://ec.europa.eu/commission/publications/joint-declaration-eus-legislative- priorities-2017_sv
19
bidrar till att rädda liv, minska den irreguljära migrationen och minska migrationstrycket på de berörda medlemsstaterna.
Med utgångspunkt i de ökade insatserna under de senaste två åren och då de globala vidarebosättningsbehoven ligger kvar på en historisk toppnivå på 1,2 miljoner personer, bör EU sikta på att senast i oktober 2019 vidarebosätta minst ytterligare 50 000 personer i behov av internationellt skydd. För att nå detta mål rekommenderar kommissionen idag vidarebosättning av minst 50 000 personer i behov av internationellt skydd och kommer att ställa 500 miljoner euro till förfogande för detta ändamål. Denna rekommendation är en uppföljning av utfästelserna om vidarebosättning av den 4 juli 2017 som hittills har resulterat i cirka 14 000 utfästelser. Med detta nya initiativ bör vi se till att vidarebosättningen fortsätter från Turkiet i syfte att genomföra uttalandet från EU och Turkiet (också med tanke på det framtida frivilliga humanitära mottagandesystemet), från Jordanien och Libanon som båda har tagit emot ett stort antal flyktingar samt från länderna längs den centrala Medelhavsrutten i Nordafrika och på Afrikas horn, dvs. Libyen, Egypten, Niger, Sudan, Tchad och Etiopien. Att rikta fokus på vidarebosättning från länderna längs den centrala Medelhavsrutten kommer också att bidra till att stödja UNHCR:s planerade tillfälliga mekanism för nödevakuering från Libyen. Utfästelserna bör ha gjorts senast i slutet av oktober.
EU behöver emellertid gå från tillfälliga system till en stabil ram. Kommissionen föreslog i juli 2016 inrättandet av en unionsram för vidarebosättning med ambitionen att skapa en stabil ram för säkra och lagliga vägar som ger tillgång till internationellt skydd från länder utanför EU. Detta förslag måste antas skyndsamt för att man ska kunna bygga upp en övergripande och hållbar migrationspolitik för EU.
Samtidigt bör medlemsstaterna fortsätta att fullständigt utnyttja andra tillgängliga lagliga vägar till förmån för personer i behov av skydd. Medlemsstaterna uppmanas särskilt att undersöka möjligheterna att inrätta system för privat sponsorskap där stöd för bosättning och integration av personer som är i behov av skydd, samt de relaterade kostnaderna, kan tillhandahållas av privata grupper av organisationer i det civila samhället. För att underlätta detta arbete och ytterligare utforska möjligheterna att utveckla dessa system i EU uppmanar kommissionen Easo att samordna ett pilotprojekt31 om system för privat sponsorskap med intresserade medlemsstater och engagera ett stort antal olika relevanta organisationer i det civila samhället, internationella organisationer och potentiella privata sponsorer i samarbete med medlemsstaterna.
3.2.2. Pilotprojekt om laglig migration
I vårt samarbete med tredjeländer måste lagliga migrationskanaler bli en viktigare del så att konkreta resultat kan uppnås med beaktande av våra aktuella och framtida socioekonomiska behov. Den lagliga migrationen utgör redan en viktig del av migrationsflödena till EU. Ett bättre och skräddarsytt samarbete om laglig migration med de tredjeländer som är ursprungs- och transitländer kan bidra till att minska den irreguljära migrationen genom att erbjuda säkra och lagliga alternativ till personer som vill migrera. Det kan överbrygga klyftor inom vissa sektorer på arbetsmarknaderna i EU:s medlemsstater samtidigt som det underlättar samarbetet
31 Det kommer att genomföras parallellt med den studie som kommissionen nyligen lanserat om genomförbarheten och mervärdet av system för sponsorskap som en möjlig väg till säkra inresevägar till EU.
