Alternativa politiska organisationer

En studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder

och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott

david Karlsson, olof rommel & johan svensson

info@skl.se, www.skl.se

Upplysningar om rapportens innehåll lämnas av: Anna Lindström, anna.lindstrom@skl.se Grafisk form och produktion ETC

Förbundets trycksaker beställs på www.skl.se/publikationer

Förord

5

Inledning

6

Kommunala konstitutioner 6

Färre förtroendeuppdrag och facknämnder 7

Sektorisering av politiken 10

Kommuner som genomfört nämndreformer 13

Systemeffekter 15

Tidigare forskning om nämndsreformer 17

Rapportens fortsatta upplägg och förutsättningar 19

Alternativ politisk organisation i fjorton kommuner

20

Reformernas syfte 20

Initiativtagare till reformerna 22

Reformernas genomförande 23

Motstånd mot reformerna 24

Effekter på de kommunala organisationerna

26

Arvika 27

Eksjö 28

Finspång 29

Götene 30

Härryda 31

Kungälv 32

Lerum 33

Nykvarn 34

Rättvik 35

Skurup 36

Svedala 37

Tierp 38

Valdemarsvik 39

Konstitutionella effekter

40

Antalet uppdrag 40

Myndighetsutövning 41

Övriga effekter

42

Förändrade krav 42

Förändrade roller 43

Avslutande reflektioner

45

En lösning söker sitt problem 45

Reformens möjligheter och fallgropar 46

Hur kan vi stärka

fullmäktige som uppdragsgivare och ansvarsprövare? Hur kan vi stärka helhetssynen på verksamhet och ekonomi? Hur kan vi göra uppdraget som förtroendevald mera spännande och intressant? Dessa frågor är hämtade från diskussioner om den lokala och regionala demokratins förnyelse. Ett samtal som handlar om både demokrati och effektivitet.

I fler än trettio svenska kommuner har driftsnämnderna avskaffats för att ersättas fullmäktige beredningar och/ eller styrelseutskott. Varje kommun har valt sin väg och vi ser idag olika varianter på samma tema, en sk alternativ politisk or-ganisation. Även om det är svårt att uttala sig om vilka konsekvenser en organisa-tionsförändring fått förrän det gått en längre tid så finns ett behov av att beskriva och kritiskt granska de olika försöken. Med en sådan kunskap kan förhoppnings-vis bättre avvägda ställningstaganden göras vid utveckling av såväl demokrati som ledning och styrning.

Sveriges Kommuner och Landsting ska verka för att främja förnyelsen av den lokala demokratin. Det görs framförallt genom kunskapsutveckling om demokra-tins förutsättningar och former men också inom ramen för olika utvecklingspro-jekt. Vår förhoppning är att rapporten ska inspirera till samtal och debatt om den lokala demokratins förnyelse. Studien har finansierats av Sveriges Kommuner och Landsting. Åsikter och slutsatser är författarnas och de medverkandes egna.

Stockholm, juni 2009

Lennart Hansson Anna Lindström

I ett antal kommuner

har man under senare år förändrat sin politiska orga-nisation på ett genomgripande vis. Den traditionella politiska orgaorga-nisationen med facknämnder har här i stora drag ändrats till en organisation som bygger på fullmäktigeberedningar och styrels e utskott. De icke-obligatoriska sektors-ansvariga nämnderna har tagits bort. Förutom styrelsen, valnämnden, och i förekommande fall överförmyndarnämnd finns endast en eller ett par myndig-hetsnämnder kvar. Hur förändrar en organisationsreform av detta omfattande slag spelreglerna för kommunens politiska makthavare?

Bland de kommuner som genomfört reformen 1997–2009 har förhoppning-arna om dess effekter varit stora. Målen har ibland formulerats i termer av: bort med stuprören och in med hängrännorna i politiken, bort med cykelställsfrå-gorna och in med visionsarbetet, bort med fullmäktige som transportkom-pani och in med levande vitaliserade och konstruktiva fullmäktigemöten. (jfr Eneman 2007) Målsättningar av den typen vittnar om en önskan att på djupet förändra sättet som de lokala politiska institutionerna fungerar. Men medförde reformerna det som eftersträvas, kan de få andra än de avsedda effekterna? Och hur påverkar reformerna den lokala demokratins processer? Detta är frågor som vi söker svaret på i denna studie.

Rapporten inleds med en historisk bakgrund till reformerna som hävdar att denna typ av organisationsförändring inte är något unikt avsteg från de förändringsprocesser som de flesta svenska kommuner befinner sig. Snarare kan reformerna ses som ett långtgående uttryck för de trender som råder. Vi frågar oss därefter vilka konsekvenser en nämndreform kan tänkas få, och söker svar i tidigare forskning och i datamaterial från nyligen genomförda enkätstudier.

Rapportens andra del bygger på en studie som inkluderar ett antal kom-muner som infört en alternativ politisk organisation under de senaste tolv åren. Underlaget består dels av en enkät riktad till ansvariga politiker och tjänstemän i fjorton kommuner, dels på intervjuer genomförda i tre av dessa: Götene, Tierp och Arvika. Resultatet i denna del har tidigare delvis presenterats i en kandidat-uppsats vid Förvaltningshögskolan (Rommel och Svensson 2009).

Kommunala konstitutioner

Den kommunala politiska organisationen består av en rad institutioner med olika funktioner. De formella organ som traditionellt utgör kommunens poli-tiska kärna är kommun fullmäktige, kommun styrelsen och nämnderna. Dessa institutioners inbördes förhållanden regleras av kommunallagen, men lagen lämnar också ett stort utrymme för kommunerna att själva fatta beslut om sin organisation. Dessa beslut och den totala regleringen av de olika institutioner-nas roller kan kategoriseras som den kommunala konstitutionen. (Bäck 2006)

I de allra flesta valdemokratiska system har man valt att göra bodelning mel-lan verkstälmel-lande och beslutande/”lagstiftande” organ. Genom denna maktdel-ning förhindras att beslutsfattare förändrar sina egna spelregler under arbetets gång. Inom ramen för både beslutande och verkställande politiskt arbete krävs normalt också underordnade beredande instanser, som förbereder beslut och verkställande. I den svenska kommunala konstitutionen har styrelsen och nämnderna getts rollen som både beredande och verkställande instanser i det lokala politiska systemet. Till viss utsträckning kan också fullmäktige delegera själva besluts fattandet till nämnderna. Olika former av speciallagstiftning tillerkänner också nämnderna rätten att fatta beslut i en rad för medborgarna mycket centrala frågor.

Med denna konstitutionella modell har nämnderna fått en mycket stark roll i det lokala politiska systemet i Sverige, en position som saknar motstycke för motsvarande kommittéer i många andra länder.

I kommunallagen återfinns portalparagrafer om självstyrelsens karaktär och bindande regler för hur de kommunala institutionerna skall utformas. Det som hindrar oss att direkt identifiera lagen som kodifieringen av den kommunala konstitutionen i Sverige är att dess regelverk endast ger grova riktlinjer för hur systemet skall se ut och att den lämnar många frågor öppna för lokal tolkning. Som bland andra Montin (2006) och Bäck (2006) har påpekat har den oklara lagstiftningen medfört att informella institutioner i hög grad fyller ut bristen på reglering i den lokalpolitiska processen. Det gäller inte minst rollen för den främste politiske ledaren i alla kommuner – kommunstyrelsens ordförande, och hur styrande majoriteter bildas och manifesteras i kommunpolitiken. Svenska kommuner styrs enligt en princip som har benämnts samlingsstyrelse med majoritetsinslag eller ”kvasiparlamentarism” (Bäck 2006). Detta system innebär att samtliga partier med tillräckligt röststöd i fullmäktige ingår i styrelse och nämnder samtidigt som den styrande majoriteten besätter ordförande- och ofta även 1:e viceordförandepsoterna i styrelse och nämnder. Undantaget är revisio-nen där oppositiorevisio-nen i ökande omfattning besätter ordförandeposten.

En väsentlig del av den formella lokala konstitutionen lämnas dessutom numera upp till varje kommun att själv bestämma, och hit hör frågan om hur många nämnder en kommun skall ha och hur uppgiftsfördelningen mellan nämnderna skall se ut. Det är även möjligt att av skaffa flertalet nämnder och endast bevara de så kallade obligatoriska nämnde rna: kommun styrelsen, val-nämnden, revisionen samt i förekommande fall överförmyndar nämnden.

Färre förtroendeuppdrag och facknämnder

Mot bakgrund av nämndernas starka ställning i den svenska lokal demokratin är avveckling av facknämnderna en till synes radikal reform och ett stort avsteg från den organ isations modell som Sveriges kommuner har lutat sig mot under de senaste hundra åren. Men sam tidigt måste man se reformerna mot bakgrund av den utveckling som skett i kommunerna under samma tid. Antalet förtroen-devalda (främst ersättare) och antalet nämnder har sedan länge successivt mins-kat i nästan alla kommuner, och en organisation där samtliga frivilliga nämnder tas bort kan ses som naturliga steg i trendens riktning. I detta avsnitt beskrivs hur antalet uppdrag och nämnder förändrats över tid för att sätta de alternativa

organisationerna i sitt sammanhang.1

Från kommunalförordningens ikraftträdande 1862, då det moderna syste-met för lokal självstyrelse i Sverige skapades, har det funnits regleringar som föreskriver olika typer av exekutiva nämnder i det lokala politiska systemet. Eftersom systemet innefattade olika typer av kommuner (städer och landskom-muner) som dessutom inom sig hade ett antal varianter, var situationen något komplex. I grunden hade man i stadskommunerna borgmästare och magistrater som stod för statlig förvaltning på kommunal nivå, samt drätselkammaren som utsågs av stadsfullmäktige. Drätselkammaren var föregångaren till dagens kom-munstyrelser och var det organ som ansvarade för stadens finanser. I landskom-munerna hade kommunal nämnden denna roll. Från och med 1971 avskaffades åtskillnaden mellan städer och landskommuner, och kommunstyrelser bildades i alla kommuner. Före 1971 fanns inga krav på ytterligare nämnder i kommunal-lagarna, men en rad andra lagar förutsatte att sådana skulle finnas. Tidiga ex-empel var fattigvårdslagens, barnavårdslagens och alkoholist lagens stadganden om fattigvårdsstyrelser, barnavårdsnämnder och nykterhets nämnder. I takt med välfärdssamhällets uppbyggnad ökades den kommunala nämndfloran med

1 Källor till uppgifter om antalet förtroendevalda, förtroendeuppdrag och nämnder över tid är Kommunal förtroendevalda (1974 och 1989), Hagevi (2000), Bäck och Öhrvall (2004), Larsson (2008) samt – för statistik om totala antalet uppdrag 2007: SCB:s Demo-kratidatabas.

byggnads nämnder, fastighetsnämnder, personalnämnder, och specialstyrelser inom social- och skolförvaltning.

Med det växande antalet nämnder i våra förhållandevis små kommuner fanns för 50 år sedan ett stort antal förtroendeuppdrag som vi inte är i närheten av idag. På 1960-talet var antalet lokala politiker i de ca 1000 kommunerna långt över 100 000. Efter att ha sjunkit till omkring 50 000 år 1974 steg siffran till 70 000 år 1980, för att därefter minska stadigt till dagens 39 000 (Figur 1). Det kan tilläggas att detta inte är någon särskilt låg siffra i internationell jämförelse (Lidström 2003).

Figur 1: Antalet förtroendevalda i kommunerna över tid

Kommentar: Källa: Bäck och Öhrvall (2004) för äldre data och SCB:s Demokratidatabas för 2007.

Den viktigaste förklaringen till den initiala nedgången var kommun samman-s lagningsamman-s reformerna under 50- och 70-talen. Antalet kommuner minsamman-skade då från omkring 2 500 vid förra seklets början till 277 år 1975, för att därefter åter öka till 290 år 2009.

Men även om det totala antalet lokala politiker minskade när kommun er na slogs samman så ökade antalet förtroendevalda per kommun. Fullmäktigeför-samlingarna blev större och alla kommuner hade ett antal obligatoriska (skol-styrelse, miljö- och hälso skydds nämnd, socialnämnd och byggnadsnämnd) och frivilliga nämnder som fylldes av förtroendevalda fritidspolitiker. Ökningen av antalet förtroendevalda per kommun fortsatte i takt med den expanderande lokala administration en, för att nå sin topp omkring 1980 då genomsnittet var 250 förtroendevalda per kommun. Sedan dess har antalet sjunkit och vi har idag färre förtroendevalda per kommun än vad som var fallet före kommuns-ammanslagningen 1974. År 2003 hade svenska kommuner i genomsnitt 146 politiker (Bäck och Öhrvall 2004), och 2007 var den siffran 135.

Man bör i detta sammanhang akta sig för att blanda samman antalet

förtro-endevalda och antalet uppdrag. I genomsnitt hade nämligen en svensk

kom-munpolitiker 1,6 uppdrag 2007 (inklusive ersättaruppdrag), vilket är samma siffra som föregående mandatperiod. Uppdragskoncentrationen har stigit något under det senaste decenniet. År 1995 hade varje förtroendevald i genomsnitt 1,4 uppdrag. (Hagevi 2000) Uppdragskoncentrationen har ett negativt samband med kommun storlek: ju större kommunen är desto färre uppdrag har varje förtroendevald (Karlsson 2007). 1950 1960 1979 1980 1990 2000 2001 100 250 0 200 150 50

Antal förtroendevalda per kommun Antal förtroendevalda i landet (1000-tal)

Det totala antalet ordinarie uppdrag i landet var närmare 115 000 på 1960-ta-let, men efter kommunblocksreformen stabiliserades siffran kring 45 000 fram till 1991. Därefter har uppdragen kraftigt minskat, och 2007 fanns i Sveriges kommuner 36 255 ordinarie uppdrag, vilket var cirka 600 färre än föregående mandatperiod. Antalet ersättaruppdrag minskar i ännu snabbare takt, från 29 700 år 2003 till 27 200 år 2007.

En del av minskningen beror på att fullmäktigeförsamlingarna har krympt under senare år. Det totala antalet fullmäktigeledamöter var som högst 1988 då 13 564 ledamöter valdes i landets kommuner. Trots att antalet kommuner har ökat så finns efter 2006 års val sammanlagt 13 078 platser i fullmäktige-församlingarna, vilket innebär en minskning från 47,8 till 45,1 ledamöter per kommun under tidsperioden. Reduktionen av antalet fullmäktigeledamöter är påtaglig, men av siffrorna drar vi ändå slutsatsen att den övervägande delen av minskningen av antalet medborgare som har kommunala förtroendeuppdrag består i att antalet nämnduppdrag har skurits ned.

Hur många nämnder har då svenska kommuner, och hur har antalet föränd-rats över tid? Svaret på det måste vara något svävande eftersom ingen officiell statistik kring den saken existerar på senare år, och i de siffror som finns kan det vara svårt att skilja nämnder från nämndliknande organ.

Direkt efter kommunblocksreformens slutförande 1974 fanns i Sverige 278 kommuner och 3 133 kommunala nämnder exklusive styrelsen. I 70 procent av kommunerna låg antalet nämnder mellan 8 och 12. Under valperioden 1989-1991 hade antalet kommuner ökat till 284 och antalet nämnder till 3 654. En del av ökningen beror på att ett antal kommuner nu börjat pröva på kommundelsorga-nisationer. (Kommunalt förtroendevalda 1974 och 1989)

1991 trädde den nuvarande kommunallagen i kraft och för nämndernas del innebar det en kraftig förändring. Förutom kommunstyrelse och valnämnd, samt i förekommande fall överförmyndarnämnd, är dessa nu de enda obligato-riska nämnderna.

Magnus Hagevis (2000) uppgifter ger vid handen att antalet ickeobligato-riska nämnder 1992, ett år efter den nya lagens ikraftträdande, var cirka 2 900. År 1999 hade den siffran minskat till cirka 2 500. Idag, 2009 finns i Sveriges 290 kommuner cirka 1 600 nämnder, och i den siffran ingår en del gemensamma nämnder som därför räknas dubbelt eller flerdubbelt. Antalet ickeobligatoriska nämnder har alltså i grova drag halverats under de senaste 17 åren.

Figur 2: Kommunstorlek och antal uppdrag och nämnder

Kommentar: Staplarna representerar medelvärden för kommuner i olika storleksgrupper för antal fullmäktige mandat, antal ordinarie uppdrag 2007 samt antalet nämnder (exklusive de obligatoriska nämnderna).

5 10 15 20 25 30 35 40 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-60 60-70 70-80 80-90 90-100 100-125 125-150 150-Befolkning (1000 inv) 0

Antal fullmäktigemandat 2006 (10-tal) Antal nämnder 2008 (exklusive obligatoriska) Antal ordinarie uppdrag 2007: 10-tal

Det genomsnittliga antalet icke-obligatoriska nämnder per kommun är idag 5,5. Medel värdet är något högre än medianen (5 nämnder) eftersom ett fåtal kommuner har kommun delssystem, och därför har de betydligt fler nämnder än övriga kommuner.

Hur många nämnder en kommun har är, och har alltid varit, kopplat till kommunens storlek. Därmed är också antalet uppdrag och förtroendevalda positivt korrelerade med kommun storlek, vilket framgår av Figur 2. Antalet le-damöter i fullmäktige är genom minimigränser i lag kopplade till kommunstor-lek, men som Figur 2 visar är det i huvudsak andra uppdrag som gör att större kommuner har betydligt fler poster att besätta. I de minsta kommunerna utgör fullmäktigeuppdragen ungefär hälften av de ordinarie uppdragen, medan de i de största kommunerna står för mindre än en tredjedel.

Sektorisering av politiken

I diskussionen om hur en politisk organisation skall utformas ingår debatten om huruvida det är lämpligt att formera förvaltningen i smala och väl avgränsade sektorer eller i breda verksamhetsområden där olika grenar av organisationen antas samverka med varandra. Om man väljer den senare lösningen är en nämnd-organisation med färre och sektorsövergripande nämnder en naturligt följd.

Förvaltningsforskningen har sedan lång tid noterat att strategin att dela in verksamheten i sektorer har sina risker och möjligheter. Genom sektorsor-ganisationer får man tydliga ansvarsförhållanden och hög grad av specialise-ring. Kärnverksamheter sätts i centrum och organisationerna byggs upp med utgångspunkt i det.

Men sektorisering har under senare år allt mer kommit att betraktas som en organisatorisk hämsko. Ansvarskommittén pekade till exempel tydligt ut sektorisering som ett problem att övervinna. I synnerhet lyfter man fram pro-blemen med att den statliga styrningen av kommunerna inte är samordnad utan uppdelad på de statliga sektorsområdena. (SOU 2007:10)

Daniel Tarschys listar de problem som kan uppstå i en sektoriserad organi-sation: Risk för: 1) redundans (dubbelarbete), 2) fragmentering och i värsta fall sinsemellan motverkande insatser, 3) att uppgifter faller mellan stolarna, 4) supobtimering (när olika verksamheter följer sin egen rationalitet), 5) krångel och svåröverskådlighet, samt 6) tvärstyrning (när krav på sidouppgifter risker att tränga ut kärnverksamheten). (Tarschys 2004)

Förutom dessa risker finns ett kanske ännu större problem relaterat till det fenomen som ibland kallas Parkinsons lag (arbetet expanderar för att fylla ut den tid som finns tillgänglig). Problemet tar sin utgångspunkt i iakttagelsen att alla byråkratiska organisationer har en tendens att växa och att det finns en inneboende kraft i byråkratiska organisationer att slå vakt om sin egen existens och framtida expansionsmöjligheter. (Lane, Arvidsson och Magnusson 1986) Om detta fenomen uppstår i ett starkt sektoriserat system är det givet att det kommer att uppstå konflikter mellan olika fackförvaltningar, och mellan fack-förvaltningar och samordnande enheter. Forskning på kommunal nivå bekräftar att det finns en tendens hos ledamöter i facknämnder att liera sig med den förvaltning man ansvarar för.

En tidigare studie (Karlsson 2003) har visat vad som händer när ansvaret för olika kommunala sektorer slås samman inom kulturområdet. Vid undersök-ningstillfället hade ungefär 23 procent av kommunerna renodlad kulturnämnder, 44 procent hade en samman slagen kultur- och fritidsnämnd medan man i res-terande kommuner hade lagt samman ansvaret för kulturen i bredare sektorsö-vergripande nämnder, eller inkluderat kulturansvaret bland kommun styrelsens ärenden. Studien byggde på en enkät riktad till alla ordinarieledamöter i de nämnder som ansvarade för kultur i alla Sveriges kommuner. Bland annat fick de uppge vilken typ av nämnd det rörde sig om, och hur stor del av nämndens tid som ägnades just kulturfrågor. Följande slutsatser drogs i studiens analyser:

1. Ju större andel av den kulturansvariga nämndens verksamhet som ägnades åt kultur, och allra mest i de renodlade kulturnämnderna, desto fler av nämn-dens ledamöter var själva uttalat engagerade i just kulturpolitiska frågor.

2. Ju högre andel av nämndens verksamhet som ägnades åt kultur, desto

an-gelägnare ansåg ledamöterna det vara att satsa ytterligare på kultursektorn, även om det skulle gå ut över andra kommunala verksamheter.

3. Förtroendevalda som sällan konsumerar konst och kultur privat är mycket

mindre angelägna om att satsa på kulturverksamhet generellt, men om sådana personer skulle hamna i en renodlad kulturnämnd förvandlas även dessa till uttalade sektorsväktare.

4. I kommuner med renodlade kulturnämnder, och i viss mån i kommuner

med kultur och fritidsnämnder, uppgav man att konflikterna mellan den och kommunens ledning var betydligt mer frekventa än mellan nämn-dens partier. I breda samman slagna nämnder var detta en ovanlig åsikt. Kulturnämnder, och kanske även kultur- och fritidsnämnder, är alltså politiska organ med ett tydligare sektors ansvar än de sammanslagna nämnderna och kommun styrelserna. Även om man har olika politiska uppfattningar inom nämnd en upplever man kommun led ning en – oavsett politisk färg – som en motståndare som håller i den kom mun ala penning påsen. Samlingen mot en ”gemensam fiende” blir starkare än de interna konflikterna. Det är lätt att känna igen Aaron Wildavskys (1964) ideal typer ”väktare” och ”förkämpar” i denna beskrivning. Iakttagelsen att förtroendevalda i sektorsansvariga utskott eller kommittéer lägger ner extra krut på att skaffa mer resurser till det egna ansvarsområdet har varit särskilt tydlig i amerikansk forskning, där personvalet ger enskilda politiker incitament att försöka visa sig på styva linan inför sina väljare. Genom att kunna peka på personliga framgångar i det utskott där man verkar, oavsett vad frågan rör, kan man ge prov på initiativförmåga och hand-lingskraft. Men fenomenet går igen även i nordiska länder där systemet bygger på kollektivt beslutsfattande och partival. (Vabo 2002)

Mönstret upprepas i mer aktuella Svenska studier. I en enkätstudie riktad till alla kommunfull mäktige ledamöter i Västra Götalands 49 kommuner 2006 (se bl a Karlsson 2007 för uppgifter om studien) ställdes frågor om hur nöjda de förtroendevalda var med olika kommunala verksamhetsområden, och hur de såg på förslag att stötta ett antal samhällsgrupper. Siffrorna, som ej tidigare pulice-rats, redovisas i Tabell 1.

Tabell 1: Åsikt om servicen i den egna kommunen beroende på

nämndupp-drag, kommuner i Västra Götaland 2006 (andelen mycket eller ganska nöjda)

Nämnduppdrag Kommunal grundskola Äldre­ omsorg Social­ tjänst Missbruks­ vård Kultur­ aktiviteter Turism

Skola och utbildning 84 65 50 21 69 47

Omsorg: Barn, äldre handikapp 67 75 63 27 58 38

Socialtjänst, individ och familje omsorg 79 77 86 60 65 45

Kultur och fritid 86 77 66 20 82 58

Näringsliv, turism 73 80 60 13 80 67

Tekniska frågor (Bygg, infra struktur, räddningsfrågor, VA etc)

82 71 57 35 70 55

Miljö- och hälsoskydd 81 68 60 23 60 57

Kommunstyrelsen 84 79 67 33 67 50

Alla (inkl. ovanstående) 80 70 60 30 66 51

Kommentar: Sifforna anger procentandelen av de svarande fullmäktigeledamöterna med olika typer av nämndupp-drag som anger att man är ganska eller mycket nöjda med de uppräknade verksamheterna i den egna kommunen. In-delningen i nämnduppdrag är grovsorterad, och det är svarspersonerna som angivit i vilka typer av nämnder de själva huvudsakligen är aktiva. Observera att endast nämndledamöter med uppdrag i fullmäktige har svarat. De skuggade rutorna markerar svar från de nämnder som har ett uttalat sektorsansvar för den i kolumnen nämnda verksamheten. Källa: Enkäten Större eller mindre kommuner? 2006 (Karlsson 2007). N=1361

I nästan alla fall visar det sig att ledamöterna i de nämnder som ansvarade för olika verksam heter också var de som var mest nöjda med just denna verksam-het. I flertalet fall är skillnaden inte bara signifikant utan mycket stor. I Tabell 2 ser vi att ledamöter i nämnder vars verksamhetsansvar riktar sig mot specifika samhällsgrupper också är de som på direkt fråga önskar att särskilt prioritera just dessa grupper i den egna kommunen. Bland alla svarande nämner till exem-pel 60 procent ”barn och ungdomar” och 44 procent ”de äldre” som särskilt prio-riterade, medan motsvarande siffror i utbildnings- respektive omsorgsnämnder är 76 och 56 procent.

Tabell 2: Grupper särskilt angelägna att stötta enligt fullmäktigeledamöter

i Västra Götaland 2006 (procent)

Kommentar: Av totalt 17 uppräknade samhällsgrupper fick de svarande fullmäktigeledamöterna välja ut tre som man ansåg mest angelägna att stötta i den egna kommunen. Siffrorna i tabellen anger hur många procent av fullmäktige-ledamöterna som svarat en av de uppräknade grupperna som en av de tre mest prioriterade. Förutom de sex grupper som nämns i tabellen ingick grupperna arbetslösa, flyktingar, glesbygdsbor, homosexuella, kristna, kvinnor, lantbru-kare, lågavlönare, muslimer, skattebetalare samt småföretagare. Dessa grupper har uteslutits i denna tabell eftersom de inte kan hänföras till en specifik kommunal sektor. De skuggade rutorna markerar svar från de nämnder som har ett uttalat sektorsansvar för verksamheter riktade mot de nämnda grupperna. Källa: Enkäten Större eller mindre kom-muner? 2006 (Karlsson 2007). N=1361

Att ha en sektorsinriktad nämndorganisation innebär alltså att man i nämn-derna återfinner politiker som i högre grad är specialintresserade av just det område nämnden ansvarar för, och som kommer att stå upp för de intressen och grupper som sektorns verksamheter riktar sig emot. När breda, sektorsö-vergripande nämnder skapas minskar förekomsten av sektorsväktare. Om inte de sammanslagna nämndernas politikertid ökar i proportion med det vidgade ansvaret så är det inte osannolikt att frågor som tidigare behandlades av nämn-dens politiker delegeras till tjänstemannanivån.

Nämnduppdrag Barn och

ung domar De äldre Funktions­ hindrade Psykiskt sjuka Alkohol­ missbruk are Konst närer

Skola och utbildning 76 42 16 37 8 0

Omsorg: Barn, äldre handikapp

59 55 27 43 16 0

Socialtjänst, individ och familje omsorg

59 47 17 54 17 1

Kultur och fritid 70 39 9 32 12 4

Näringsliv, turism 62 31 15 38 0 0

Tekniska frågor (Bygg, infra struktur, räddn-ingsfrågor, VA etc)

52 43 20 34 17 0

Miljö- och hälsoskydd 50 33 28 40 10 1

Kommunstyrelsen 58 44 21 40 14 0

Kommuner som genomfört nämndreformer

Vi närmar oss nu studiens huvudfokus, det vill säga de kommuner som har i praktiken har avskaffat den traditionella nämndorganisationen. För att inven-tera vilka kommuner som till och med hösten 2008 hade infört reformer av den

typ som studeras i denna rapport sammanställdes material från Kommuninfo.2

Tabell 3: Statistik om kommuner med avvecklad eller delvis avvecklad

nämnd organisation 2008

2 Tack till Anders Sundell, Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet, som under hösten 2008 har sammanställt upp-gifterna från kommuninfo.se rörande vilka nämnder och fullmäktigeberedningar Sveriges kommuner har. Dessa uppgifter har vi bearbetat både för att räkna ut hur många nämnder kommunerna har och för att identifiera vilka kommuner som genomfört nämndavvecklingsre-former. Kommuner med ny organisation Befolk ning 2007 Antal för­ troende­ valda 2007 (inklusive ersättare) Antal ordinarie för troende­ up pdrag 2007 Andel hög­ ut bildade i be folk­ ningen 2005 Alliansens röstandel 2006 De röd­ grönas röst andel 2006 Kungälv 39649 142 117 27 50,26 46,24 Lerum 37711 140 126 31 56,52 39,32 Härryda 32969 90 84 33 51,13 39,59 Arvika 26250 118 125 21 37,24 58,05 Stenungsund 23389 96 122 27 51,47 43,76 Tierp 20068 110 118 16 43,15 53,35 Svedala 19149 102 87 24 38,54 36,03 Eksjö 16435 82 73 25 61,15 37,09 Skurup 14788 95 106 20 47,65 35,10 Götene 13056 131 112 18 50,26 42,82 Tomelilla 12772 76 75 17 49,07 36,62 Åtvidaberg 11658 76 75 17 41,70 47,33 Rättvik 10883 80 86 20 57,45 38,95 Nykvarn 8926 78 62 23 32,67 26,48 Hjo 8809 69 81 22 56,67 41,59 Valdemarsvik 7949 70 66 16 53,71 44,56 Bräcke 7109 78 74 16 38,70 60,23 Mullsjö 7046 74 71 21 44,94 30,07 Färgelanda 6770 66 63 15 57,70 39,03 Aneby 6506 74 68 19 63,58 34,38 Högsby 5931 74 68 15 46,78 44,54 Gullspång 5425 62 59 13 19,25 36,37 Ljusnarsberg 5188 60 58 13 27,21 54,35 Skinnskatteberg 4686 81 78 17 34,85 49,82

Kommuner med del vis ny organisation Heby 13492 128 120 14 42,27 45,16 Essunga 5638 80 78 15 65,66 32,36 Medel reform­ kommuner 14317 90 87 20 46,9 42,0

Medel bland Sveriges övriga 264 kommuner

33374 139 129 22 46,1 46,2

Det fram gick där att 26 kommuner hade en ny organisation. Av dessa hade ett par kommuner utveck lat en utskott/beredningsorganisation men samtidigt valt att behålla flera facknämnder. Vi fick också via andra kanaler kännedom om en kom-mun, Finspång, som höll på att implementera en reform under studiens gång.

Bland de kommuner som genomfört reformen finns en högre andel små kommuner än i riket som helhet, utbildningsnivån är marginellt lägre och par-tipolitiskt lutar man oftare något mer till höger än i andra kommuner. Skillna-derna är dock knappast anmärkningsvärda.

En stor skillnad jämfört med andra kommuner är dock antalet förtroende-valda och antalet förtroendeuppdrag. Kommuner som inte har genomfört någon reform har 55 procent fler politiker och 48 procent fler uppdrag än reformkom-munerna.

Tabell 4: Nationell statistik om kommuners antal uppdrag (2007)

och nämnder (2008) sorterat på kommunstorlek

Kommentar: Tabellens rader delar in Sveriges kommuner i fem storleksgrupper beroende på invånarantal, och de tre första kolumnerna visar hur många kommuner som finns i respektive grupp, hur många uppdrag och KF-mandat man i genomsnitt har i respektive storleksgrupp. I tabellens högre del visas hur många kommuner i olika storleksgrupper som genomfört en nämndreform (”alternativ org”), hur många nämnder i genomsnitt man har och hur spridningen i antalet nämnder bland kommunerna som behållit en traditionell organisation ser ut.

Man bör dock ta i beräkning att antalet uppdrag i alla kommuner står i propor-tion till befolkningsmängden, men även jämfört med andra kommuner i samma storlekskategori så har de här utpekade reformkommunerna ett klart lägre antal (12–17 procent) förtroendevalda. Likaså måste man ta hänsyn till kommunstor-lek när man mäter antalet förtroendeuppdrag i relation till antalet invånare, vilket framgår av Tabell 5.

Kommun­ storlek Antal kommuner (procent) Antal ordin arie uppdrag (genom­ snitt) Varav KF­ uppdrag (genom­ snitt)

Antal nämnder – exklusive obligatoriska Genom snitt hela landet Alternativ organisation Traditionell organisation (0–2) 1–3 4–5 6–8 >8 0–10 000 74 (26) 82,5 34,3 3,6 12 28 26 8 0 10–20 000 97 (33) 103,8 40,4 4,4 8 13 56 20 0 20–40 000 68 (23) 138,8 48,3 5,9 6 2 20 35 5 40–80 000 30 (10) 173,2 61,3 7,5 0 2 21 7 80 000– 21 (7) 259,9 71,8 13,7 0 0 5 16 Hela Sverige 290 125,0 45,1 5,5 26 43 104 89 28

Tabell 5: Nationell statistik om antalet invånare per ordinarie

förtroendeuppdrag 2003 och 2007 uppdelat på kommunstorlek

Kommun­ storlek

Invånare per uppdrag 2003 Invånare per uppdrag 2007 Förändring 2003–2007

Reform­ kommuner

Övriga Diff Reform­

kommuner

Övriga Diff Reform­

kommuner Övriga 0–10 000 82 81 +1 98 82 +16 +16 +1 10–20 000 129 129 +1 158 131 +27 +29 +2 20–40 000 258 210 +48 267 208 +59 +9 -1 40–80 000 339 344 +5 80 000– 559 592 +34 Hela Sverige 137 195 -58 155 199 -45 18 +4

Kommentar: Sifforna anger antalet invånare 2003 och 2007 per ordinarie uppdrag i kommunen samma år. Med reformkommun menas kommuner som hade genomfört reformer för en alternativ kommunorganisation 2008. År 2003 hade Stenungsund, Härryda, och Svedala genomfört sina reformer. Skurup genomförde reformen under 2003 och det är oklart om siffrorna för kommunen avser före eller efter denna reform.

Källa: Kommuninfo och SCB.

Generellt går det färre antal invånare per förtroendeuppdrag i reformkommu-ner, men det beror endast på att små kommuner är överrepresenterade bland dem som infört en beredningsorganisation. I reformkommuner med färre än 10 000 invånare 16 fler invånare (20 procent) per uppdrag än i övriga kommu-ner, och i större kommuner är både den procentuella och numerära skillnaden ännu större. I en jämförelse med läget 2003 ser vi att kommunerna i de mindre storleksgrupperna inte skiljer sig åt alls mellan de kommuner som senare skulle införa reformen och de som inte skulle göra det. I gruppen 20–40 000 fanns en skillnad redan 2003, men då bör man beakta att pionjärkommunerna Stenung-sund och Härryda befinner sig i denna storlekskategori. Vi noterar också att i kommuner i de aktuella storleksgrupperna (under 40 000 invånare) förändra-des antalet invånare per uppdrag knappt alls i kommuner som inte genomfört någon reform, medan talen ökade markant i reformkommunerna.

Systemeffekter

Spelar det då någon roll för det demokratiska arbetet i kommunen hur många uppdrag och nämnder en kommun har? Trots att det finns gott om empiriskt material i form av enkäter till förtroendevalda rörande deras politiska arbete, så är svaret på den frågan mycket svårt att fånga. Problemet består i en metodolo-gisk komplikation: antalet uppdrag och nämnder har ett starkt samband med kommunens storlek. På en rad punkter där det går att identifiera samband mel-lan olika mått på den politiska praktiken i en kommun och antalet nämnder går det därför inte att skilja ut ifall sambandet beror på just antalet nämnder, eller på mer komplexa faktorer kopplade till kommunens storlek.

Kommunerna som har genomfört en alternativ organisation är mindre än genomsnitts kommunen, och ingen av dem har fler än 40 000 invånare. Men där finns en viss spridning och det blir därmed enklare att säkerställa skillnader mellan reformerade och traditionella kommuner.

Till vår hjälp för att identifiera skillnader i demokratisk praktik mellan traditionella och reform erade kommuner har vi en enkät (Europas fullmäktigele-damöter) riktad till alla fullmäktigeledamöter i 60 kommuner som genom fördes vintern 2007–2008, och de resultat som här redovisas har ej tidigare publicerats. De 60 kommunerna är utvalda för att vara representativa i förhållande till landet som helhet. 1 684 fullmäktigeledamöter svarade på en kät en, vilket gav en

svars-frekvens på 63,4 procent. Bland de 60 utvalda kommunerna fanns sex kommuner med en ny kommun organisation: Hjo, Färgelanda, Kungälv, Åtvidaberg, Tomelilla och Gullspång.

Enligt resultaten från denna studie gäller följande i de kommuner som genomfört en nämndreform:

• Kommunstyrelseledamöter tycker sig ha något större inflytande i

reform-kommuner men skillnaden är inte stor. När övriga fullmäktigeledamöter bedömer styrelsens inflytande finns heller ingen skillnad mellan reform-kommuner och andra på denna punkt.

• Fullmäktigeledamöter som saknar nämnduppdrag ägnar något mindre och

kommun styrelseledamöter något mer tid åt möten än vad man gör i tra-ditionella kommuner. Detta tyder på en relativt sett högre arbetsbörda för styrelsen. Även här är skillnaderna små.

• Fullmäktigeledamöter bedömer att ordförandena i de nämnder som finns

kvar har lägre inflytande än vad kollegor i traditionella kommuner anser att deras nämnd ordförande har. Detta är knappast förvånande eftersom det i de flesta fallen handlar om renodlade myndighetsnämnder.

• Fullmäktigeledamöterna i reformkommuner bedömer också att

kommun-chefen/ direktören har större inflytande än vad man gör i traditionella kom-muner.

I en särskild fråga fick fullmäktigeledamöterna ta ställning till i vilken grad särskilda funktioner utförs av nämnderna inklusive styrelsen eller av fullmäk-tige. Här uppvisade svaren en anmärkningsvärd enighet bland respondenterna, helt oavsett kommunstorlek och erfarenhet av nämndreformer. De allra flesta är ense om att uppgifter som ”att svara för det dagliga besluts fattandet i förvalt-ningen”, ”att göra det möjligt för politikern att utveckla special intressen” och ”att kontrollera förvaltningens arbete” i första hand är uppgifter för nämnder och styrelse. Ansvaret för ”att möjliggöra djupare diskussioner av speciella frågor” och ”att representera befolkningens intressen” anses ligga lika mycket på fullmäktige som på nämnder/styrelse. ”Att föreslå eller utveckla ny politik”, ”att representera partiernas intressen”, ”att göra det möjligt även för andra än politi-ker att delta i diskussionen”, samt ”att fatta strategiska politiska beslut” är också uppgifter som delas mellan nämnder och fullmäktige, men med tonvikten på den folkvalda församlingen.

Finns det då skillnader i nämndernas/styrelsens uppgifter mellan kommu-ner med ny och kommukommu-ner med traditionell organisation? Ja, på några punkter är skillnaderna signifikanta på .01-nivån.

Figur 3: Uppgiftsfördelning mellan fullmäktige och nämnder i

kommuner med traditionell respektive ny nämndsorganisation

enligt fullmäktigeledamöter 2007/08

Kommentar: Staplarna i diagrammet avser medelvärden bland fullmäktigeledamöter rörande deras svar på frågan ”Vem är det främst som i Din kommun utför följande funktioner – nämnderna (inklusive kommunstyrelsen) eller fullmäk-tige?”. Svaren avgavs enligt den skala som redovisas i figuren (Bara fullmäktige = 0, Bara nämnderna = 4). Ju längre staplarna är, i desto högre grad anses alltså uppgiften vara en uppgift för nämnderna. Källa: Enkäten Europas fullmäkti-geledamöter riktad till alla fullmäktifullmäkti-geledamöter i 60 riksrepresentativa kommuner 2007/08. N = 1317–1534.

I kommuner med traditionella organisationer har nämnder en tyngre roll för den politiska diskussionen, man anser här att nämnderna och styrelsen i högre grad möjliggör en djupare diskussion och man menar oftare att de har uppgiften att göra det möjligt för andra än politiker att delta i diskussionen. Man ser i tradi-tionella kommuner också större möjligheter för nämnderna att ge politikerna möjlighet att utveckla specialintressen. I kommuner med ny nämndorganisation är styrelseutskotten mer uttalat satta att kontrollerna förvaltningens arbete, medan fullmäktige och dess beredningar har det största ansvaret för att föreslå eller utveckla ny politik.

Tidigare forskning om nämndsreformer

Den första kommun som tog bort facknämnderna och ersatte dem med nya organ under fullmäktige var troligen Surahammar. Henry Bäck (2000) har beskrivit hur man i kommunen från 1992 införde vad man själva kallade kommunbemäktige. Enligt Bäck var grundidén i Surahammars nya organisationsmodell en kombi-nation av managementideal hämtade från New Public Management-skolan och samtalsdemokratiska ideal. Kommun bemäktige skulle inte, enligt reformatorerna, ses som utskottsorganisationer utan snarare som arenor för demokratiska samtal. Den exekutiva makten renodlas och koncentreras till kommunal råden, som får vd-liknande roller. Surahammarmodellen var kontroversiell från början och i dag har man övergivit den till förmån för en mer traditionell nämndorganisation. Men Surahammar inspirerade tidigt flera andra kommuner, bland dem Stenungsund och Härryda, som båda hållit fast vid sina reformerade organisationer.

Att fatta strategiska politiska beslut Att göra det möjligt även för andra än politiker att delta i diskussionen Att representera partiernas intressen Att föreslå eller utveckla ny politik Att representera befolkningens intressen Att möjliggöra djupare diskussion av speciella frågor Att kontrollera förvaltningens arbete Att göra det möjligt för politikerna att utveckla specialintressen Att svara för det dagliga beslutsfattandet i förvaltningen

Traditionell nämndorganisation Ny nämndorganisation

Bara

fullmäktige fullmäktigeMest Båda lika mycket F

Bara nämnderna Mest

Etableringsfasen av den nya politiska organisationen i Stenungsund (1997) och Härryda (1999) har studerats i två rapporter från Förvaltningshögskolan (Brorström et al 1999 och Bäck et al 2001). En viktig lärdom från dessa studier är att det är svårt att uttala sig om vilka konsekvenser en organisationsförändring får förrän det gått en längre tid. Både för de inblandade själva och för utanför-stående forskare är det vanskligt att värdera en reform innan den har hunnit verka i några år. Överlag var dock politikerna i de studerade kommunerna efter ett par år nöjda med reformen, inte minst ur demokratiskt perspektiv. Möjligen är det så att den initiala uppskattningen av hur man lyckats vitalisera fullmäk-tige avtar över tid. Det tycks inte heller som att reformerna skulle ha haft någon betydelse för kontaktfrekvensen mellan medborgare och förtroendevalda. Politikerna uppger själva att reformen lett till ett ökat samförstånd mellan par-tierna, kanske till och med ett för stort samförstånd. Vissa förändringar rörande de förtroendevaldas demokratisyn kunde också noteras. I enkäter tillfrågades de bland annat huruvida de ställde upp på påståenden om att ”valsystemet och partikonkurrensen gör att väljarna för inflytande över politiken utan att behöva engagera sig mer än vid valen” respektive ”politiker, medborgare och anställda i den kommunala förvaltningen bör tillsmamans diskutera sig fram till mål för verksamheten”. Båda dessa föreställningar ökade i popularitet med tiden och studien drog därför slutsatsen att man efter reformen i ökad utsträckning anslöt sig till både mer elitdemokratiska och mer samtalsdemokratiska ideal. Elitise-ringseffekten kallar forskarna för en ”pervers reformeffekt”, eftersom denna utveckling inte låg i linje med reformens uttalade mål. (Ibid s 54–62)

Några år senare var det dags för ett nytt forskarlag knutet till Kommun-forskning i Västsverige (KFi) att ta sig an problematiken. Reformerna i Götene, Kungälv och Lerum har studerats i två rapporter (Siverbo et al 2006 och Siverbo & Kastberg 2008). I alla tre kommunerna noterar forskarna att fullmäktige har fått en starkare ställning, men man brottas samtidigt med problem som långa sammanträden och ärendelistor som inte hinns med. Oklarheter kring bered-ningarnas funktion och avgränsningar i förhållande till andra institutioner har lett till att det varit svårt att finna arbetsformer. Inte minst har relationen mel-lan beredningarna och förvaltningen ställt till problem. Tanken att beredning-arna skall ägna sig åt mer långsiktiga frågor kan vara svår att realisera om det är svårt att göra skillnad mellan vad som är långsiktigt och kortsiktigt i politiken. I Götene noteras en minskning av kontakter med medborgarna under den tid man ägnade kraft åt att etablera organisationsreformen. I alla tre kommunerna har styrelsen fått mer att göra, och man har inrättat utskott och delegationer för att underlätta arbetet. Från de tre kommunerna rapporteras också att relationen mellan den politiska nivån och administrationen har blivit tydligare, men sam-tidigt har oro över förändringarna skapats i förvaltnings organisationen. Uppgif-terna om det är förvaltningen eller politikerna som har stärkt sina ställningar i förhållande till varandra är enligt forskarna motstridiga. Under våren 2009 planeras en sista och avslutande studie av utvecklingen i de tre kommunerna.

Utöver studierna i Sverige kan vi notera att även i Norge har kommuner sedan en tid ägnat sig åt att ersätta motsvarigheten till våra nämnder med en typ av fullmäktigeberedningar. Där kallas den nya organisationen för ”kom-mittémodellen” . Också här har man valt att avskaffa facknämnder och inrätta kommittéer under fullmäktige (kommunestyret) och stärka styrelsen

(formanska-pet). Det uttalade målet var att befria politiker från detaljfrågor för att istället

låta det politiska arbetet handla om visioner och målformuleringar. Detta har dock enligt en studie av några reformerade kommuner visat sig vara svårt att uppnå. (Bukve 2001, Bäck 2006)

Rapportens fortsatta upplägg och förutsättningar

Tidigare studier av en alternativ politisk organisation har alltså fokuserat på genomförandefaser i en, två eller tre kommuner. Även om resultaten från dessa studier med stor sannolikhet har relevans även för andra kommuner som genomför liknande reformer så finns behov av att analysera reformerna och dess konsekvenser i ett större antal fall.

Vi har valt att närmare studera fjorton kommuner som utifrån olika syften och ansatser har infört en alternativ politisk organisation. I urvalet av kom-muner ingår inte de minsta komkom-munerna som genomfört reformerna. Urvalet är därför inte fullt ut representativt för hela gruppen reformkommuner, men i gengäld ger resultatet en god bild av vad som händer när normal stora svenska kommuner tar bort sina facknämnder. Studien bygger på enkäter och intervjuer med företrädare för kommunerna. Dessutom har skriftlig dokumentation från kommun er na inhämtats i form av utvärderingar, protokoll, arbetsordningar med mera. Två olika enkäter har gått ut till kommunerna, en riktades till kommun-chefer/kommundirektörer och den andra till fullmäktigeordföranden och

kom-munstyrelseordföranden.3

Vidare bygger rapporten på ett antal halvstrukturerade intervjuer gjorda i Arvika, Götene och Tierp. De personer som intervjuades i kommunerna var kommunchefen/kommun direktören, kommunstyrelseordföranden samt fullmäktigeord föranden. I en av kommunerna genomfördes intervjuer med den biträdande kommunchefen samt en tjänsteman då de förtroendevalda ej hade möjlighet att delta.

Fortsättningen av denna rapport syftar till att kartlägga vad dessa fjorton kommuner har haft för syften till förändringarna samt vad dess resultat blivit.

3 I enkätformulären, som distribuerades vi e-post, fanns både frågor med fasta svarsalternativ och öppna frågor. I vissa hänseenden kom-mer dock en kommun, Stenungsund, att falla bort ur rapporten då aktuell information om dess nuvarande organisation inte funnits att till-gåvarför ”Ingen Nämnd” (Brorström et. al 1998) samt ”Ny politisk organisation i Härryda och Stenungsund” (Bäck et. al 2001) använts för att kunna besvara de delar av rapporten som berör bakgrunden till reformen och de kortsiktiga effekterna i just denna kommun.

Alternativ politisk organisation

i fjorton kommuner

De fjorton kommuner

som närmare undersöks i rapporten har genomfört sina reformer mellan åren 1997 och 2009. Först med organisationsförändringarna var Stenungsund år 1997 och sist ut var Finspång vars reform trädde ikraft den 1:a januari 2009. De uppgifter som insamlats rörande Finspång härrör därför från tiden strax före implementeringen.

En majoritet av de undersökta kommunerna genomförde förändringen 2007. Som tidigare har nämnts är de borgerliga partierna något starkare i reformkom-munerna jämfört med andra kommuner under innevarande mandatperiod. Bland kommuner som genomfört sina reformer under tidigare mandatperio-der finns exempel på både höger-, blocköverskridande och vänstermajoriteter (Tabell 6).

Tabell 6 Granskade kommuners genomförandeår och politisk majoritet

Kommun Genomförandeår Majoritet vid beslutet

Arvika 2007 S Eksjö 2005 Borgerlig Finspång 2009 S+V Götene 2007 Borgerlig+Mp Härryda 1999 S+C Kungälv 2007 S+V+Mp Lerum 2007 Borgerlig Nykvarn 2007 Np, M, C Rättvik 2007 Borgerlig

Skurup 2003 Borgerlig + Spi

Stenungsund 1997 Fp, S, M, C

Svedala 1999 S

Tierp 2007 S

Valdemarsvik 2007 Borgerlig

Reformernas syfte

Den kommun bland dem vi studerar som först genomförde sin reform var alltså Stenungsund. Denna kommun är också den i landet som längst har arbetat med en politisk organisation utan nämnder. I en tidigare studie av Stenungsund (Brorström et al. 1998) framkom fyra huvudskäl till varför man valde att genom-föra reformen. Man ville: skapa helhetssyn, genomgenom-föra ekonomiska besparingar, vitalisera fullmäktige samt förbättra demokratin. Ledande företrädare för de fjorton kommuner som genomfört en organisationsförändring under de senaste tolv åren har för oss uppgivit en rad olika förklaringar till att reformen har ge-nomförts, och motiven från Stenungsund återkommer på många håll (Figur 4).

Figur 4: Procentandel av kommuner där olika syften till reformen angivits

Kommentar: i denna figur liksom i de kommande nedan har vi summerat andelen kommuner där någon av de svarande nämnt något av de i figuren angivna svarsalternativen (N= 14 kommuner). I ett fall (Stenungsund) har resultat från tidigare forskning ersatt bortfall i enkäten. Alternativet ”helhetssyn”, som var ett av Stenungsunds huvudmotiv, fanns inte i enkäten utan stapeln här representerar istället andelen kommuner där man både angett alternativet ”Skapa tydligare ansvarsstruktur” och ”Öka samordningen mellan kommunala verksamheter”, alternativt att tidigare forskning angivit helhetssyn som ett centralt argument i just den kommunen.

Ett nyckelord i sammanhanget är att skapa ”helhetssyn”. Vad som i de flesta fall avses med ”helhetssyn” är att kommunens företrädare har identifierat ett problem med att verksamhets¬nämnderna konkurrerar sektorsvis om resurser och inte ser till kommunens bästa. Helhetssyn skall åstadkommas genom att politiker i verkställande funktion inte är sektorsansvariga utan att de istället är överordnade hela förvaltningen. I den enkät som gått ut till kommunerna har man i ungefär 65 procent av fallen framhållit argument som beskriver olika aspekter av just helhetssyn som målsättning med reformen.

Det andra argumentet som fanns i Stenungsund, ekonomiska besparingar, framfördes bara av en kommun: Nykvarn. Trots detta har omorganisationerna runt om i landet sannolikt fått ekonomiska konsekvenser. En företrädare för en kommun som inte hade ekonomi som ett uttalat argument för omorganisatio-nen uttryckte det så här:

”(…) jag övertygad om att en effektivare styrning också leder till en effektivare ekonomihantering(...) men det var inte det som styrde.”

Det tredje argumentet som användes i pionjärkommunen Steungsund var att vitalisera fullmäktige.

Föreställningen som finns på vissa håll att fullmäktige skulle ha avlövats med åren och fått rollen som transportkompani på senare tid är enligt Gissur Erlingsson (2008) och Stig Montin (2006), som inventerat kommunforskning sedan 1960-talet och framåt, troligen en myt. Redan på 1960-talet diskuterades att fullmäktige hade reducerats till remissinstans. Men det faktum att proble-met är gammalt betyder naturligtvis inte att det är mindre angeläget. Målet att stärka fullmäktiges ställning ingick uttryckligen i direktiven till både Lokal-demokratikommittén och Kommun¬demokrati¬kommittén (Dir 1992:12, Dir

0 25 50 75 100

Vitalisera Fullmäktige

Vilka var motiven bakom reformen

Förbättra demokratin allmänt Helhetssyn Effektivisera det politiska beslutsfattandet Skapa tydligare ansvarsstruktur Skapa en ny förvaltningsorganisation Öka medborgarnas politiska deltagande Förbättra den kommunala verksamhetens kvalitet Öka samordning mellan kommunala verksamheter Minska antalet förtroendevalda Stärka Kommunstyrelsen Förbättra samarbetet politiker – tjänstemän Stärka den politiska majoriteten Spara pengar ”Röra om i grytan”

1999:98) Under 2009 har SKL sjösatt ett aktivt demokratiutvecklingsarbete med ett uttalat syfte att stärka fullmäktige som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare. Att vitaliseringsmotivet fortfarande är centralt i kommunernas reformarbete står helt klart då elva av kommunerna i vår undersökning, vid sidan av Stenung-sund, nämnde detta som ett motiv för den nya organisationen. I ett par av kom-munerna framhölls vitaliseringsaspekten som extra väsentlig. En respondent underströk särskilt var den reella makten i beslutsprocessen ligger och hur man önskade föra fullmäktige till denna position genom reformen:

”Den som formulerar problemet eller knäcker idén styr ju också utredningen och i sin tur förslaget (…) och där har aldrig fullmäktige varit då de tidigare bara var en beslutsapparat”

En annan intervjupersonen berättade lite skämtsamt om hur ”illa” det kunde vara förr i den gamla organisationen:

”Vi var rätt lyckliga en gång när vi hade ett fullmäktigemöte som tog nio minuter. Det tyckte vi var rätt häftigt.”

Det sista argumentet från Stenungsund, att ”förbättra demokratin” har återmit i svar från tio av tretton övriga kommuner. Detta tydliggjordes av en kom-munchef i samband med en beskrivning om var den reella makten i kommun egentligen låg tidigare. Tidigare fick fullmäktige underlagen dukade för sig men genom att nu låta de förtroendevalda komma in tidigare i processen blir de mer oberoende av tjänstemännen vilket stärker beslutens demokratiska legitimitet:

”Det är någon tjänsteman i gamla skolförvaltningen som skrev det pappret som sedan har vandrat hela vägen(…)”

Noteras kan alltså att Stenungsunds formuleringar av argument för reformen 1997 har genljudit över millennieskiftet när det gäller de organisatoriska och demokratiska argumenten.

Övriga svar som i framkommit i de övriga tretton kommunerna är en önskan om att effektivisera det politiska beslutsfattandet, öka medborgarnas politiska deltagande samt att skapa en ny förvaltningsorganisation. Det senare argumentet är intressant ur ett ”hönan och ägget perspektiv”. Behövdes en ny förvaltning för att möta den nya politiska organisationen, eller var det tvärtom? Slutligen kan konstateras att en förbättring av verksamhetens kvalité inte har varit ett vanligt förekommande argument. Reformen beskrivs överlag som en systemförändring snarare än ett kvalitetsarbete.

Initiativtagare till reformerna

Inom kommunerna kom initiativet till omorganisationen från olika håll. Enligt våra respondent¬er är det dock vanligast att ”den politiska ledningen” var ini-tiativtagare till reformen. Detta svar har nämnts av nästa alla styrelseordförande och kommunchefer men förekommer i betydligt mindre grad i svaren från full-mäktigeordförande. I denna grupp dominerar istället frågans näst mest angivna svar, att det var ”en eller några enskilda politiker” som låg bakom reformen. Att det skulle vara ledande tjänstemän som låg bakom förändringen av den politiska organisationen var det tredje mest förekommande alternativet och nämndes i färre än hälften av kommunerna. Ingen av de svarande ansåg att någon utanför kommunen kommit med initiativet. I Eksjö har bland andra revisorerna har angivits som initiativtagare. En tidigare studie lyfter fram tjänstemännens bety-delsefulla roll för att initiera processen i just Eksjö (Eneman 2007).

Figur 5: Procentandel av kommuner som angivit olika initiativtagare

till reformen

Dessa svar korrelerar väl med tidigare forskning på området som pekar ut Kom-munstyrelsens ordförande, kommunchefen och kommunstyrelsen som de mest inflytelserika aktörerna över verksamheten i kommunerna, och koncentrationen av makt till den politiska ledningen är en fortgående process sedan många år. (Karlsson 2006 och 2007)

Man kan ur en allmändemokratisk synvinkel tolka det positivt att initiativet till den politiska omorganisationen kom ifrån den politiska ledningen och inte enbart ifrån tjänste¬mannahåll. Det uttalade syftet med reformerna har, som tidigare redo-visats, varit att vitalisera politiken och demokratin i kommunen, och att det är den politiska nivån som varit på¬driv¬ande.

I fem kommuner, Arvika, Eksjö, Finspång, Lerum och Rättvik, framkommer det att syftet med reformen var att skapa helhetssyn och att initiativet kom ifrån den politiska ledningen.

Reformernas genomförande

I kommunerna är man medvetna om att effekter av omorganisationer inte kom-mer över en natt. I de tre kommuner där vi har genomfört fördjupade fallstudier, Arvika, Götene och Tierp är man rörande överens om att processen måste få ta tid. Alla måste få bli lyssnade på, från dem som arbetar på golvet till opposi-tionen och de egna partikamraterna. Förändringen går inte att genomföra om beslutet hastas igenom. Förändringsarbetet i dessa kommuner tog också tid. I Götene inleddes processen i början av 2000-talet, men beslut fattades först som-maren 2006. Utvecklingen var likartad i Arvika och Tierp även om den inte tog lika lång tid. I Tierp var man noga med att understryka att reformen inte gick att hasta igenom och kommunchefen rådde andra kommuner som är i startgroparna för liknande reformer att inte jäkta i förändringsarbetet:

”Låt det ta tid (…). Ett halvår minst för att prata och ett halvår minst för genomförande”

0 25 50 75 100

Den politiska ledningen Initiativtagare

En eller några enskilda politiker Ledande tjänstemän Ett eller några partier Annan Externa konsulter SKL

Processen i Arvika har enligt kommunens företrädare kännetecknats av ett stort mått av transparens. Allt material har funnits tillgängligt för både medarbetare högre tjänstemän och politiker på kommunens intranät. I Tierp tillsattes en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över den politiska organisationen inför den kommande mandatperioden. Kommittén bestod av fullmäktiges ordförande samt fyra andra ledamöter och hade sammanträden, seminarier med partigrupperna, ett antal studiebesök, bland annat i tre skånska kommuner, samt ett antal möten med kommunens ledningsgrupp. Viktigt var att arbetet skedde förbehållslöst och man formulerade det uttryckligen som att man skulle börja arbetet med ”ett vitt papper” där inga gamla kopplingar mellan delar i organisationen skulle tas för givna.

Alla kommuner har i samband med sitt genomförande varit i kontakt med andra kommuner som genomfört, alternativt planerar att genomföra, en liknan-de omorganisation. Dessa kontakter har kommit till stånd genom studiebesök och samtal, men även via deltagande i det av SKL skapade nätverket som syftade till att utbyta erfarenheter kommuner emellan.

Motstånd mot reformerna

Motståndet mot reformerna har generellt sett varit svagt även om ett visst mot-stånd har funnits. Den samfällda bilden i de undersökta kommunerna är, enligt svarspersonerna, att reformerna sågs som något positivt. Som tidigare nämnts är rapportens uppgiftslämnare främsta ingenjörerna bakom reformerna och det nuvarande politiska systemets ledare, därför bör man anta ett källkritiskt förhållningssätt mot de uppgifter om motstånd som funnits, och det är möjligt att det varit betydligt större än vad resultaten från vår enkät ger vid handen.

Figur 6: Procentandel av kommuner som angivit varifrån motståndet

mot reformen kom

0 25 50 Ledamöter i de tidigare nämnderna Motstånd En eller några enskilda politiker Oppositionen Ett eller några partier Facket Ledande tjänstemän Personalen Medborgarna Andra Den politiska ledningen

Enligt kommunens nuvarande ledare (Figur 6) är det framför allt tidigare nämndledamöter som har varit skeptiska till förändringsarbetet. Förklaringen till detta är inte svår att se då nämnderna avvecklades. I sju av fjorton kom-muner identifierades denna grupp som motståndare till omorganisationen. I en kommun kommenterade man presidiernas motstånd:

”Man vill ju ha ett så stort eget pastorat som möjligt(…)”

Andra motståndsgrupper som kunnat skönjas i fyra av fjorton kommuner kom från andra partier än de som drev på för förändring. I till exempel Tierp var Miljöpartiet kritiska till reformerna. Partiets kritik bestod i att kommunsty-relsen skulle få för mycket makt. Även om motståndet överlag har varit svagt har processerna som föregått reformerna lett till bland annat politiska avhopp, häftig debatt i media, avsättandet av kritiska tjänstemän samt i en kommun till ett maktskifte. Inget tyder dock på att motståndet efter fattat beslut skulle även-tyra de nya organisationernas framtid. Dock har ett flertal kommuner efter hand vidareutvecklat sina organisationer och fler justeringar är att vänta i framtiden.

Effekter på de

kommunala organisationerna

I föregående avsnitt

fokuserade vi på implementeringen av reformerna. I detta avsnitt ska vi nu ta upp hur reformerna förändrade den kommunala organisa-tionen genom att ge en beskrivning av hur situaorganisa-tionen ser ut idag. Uppgifterna redovisas kommun för kommun, för att sedan sammanfattas och analyseras.

Som tidigare nämnts kan man utifrån Bäcks (2006) resonemang sluta sig till att de funktioner som institutionerna i det lokala politiska systemet har går att likställa med de funktioner som motsvarande organ har i staten, och konsti-tutionella termer som beslutande och verkställande organ går mycket väl att tillämpa på kommunal nivå.

De traditionella kommunala nämndernas funktion är emellertid komplex, och de är därför svåra att direkt jämföra med traditionella statliga organ. Nämn-derna har en fristående roll i förhållande till kommunstyrelsen (som formellt sett också är en nämnd). Traditionella nämnder har både en beredande funktion i förhållande till fullmäktige och en verkställande i förhållande till förvalt-ningen. De förenar därmed vad som på statlig nivå skulle kunna motsvaras av ett departement i regeringskansliet, ett riksdagsutskott och en verkställande myndighetsledning.

I vår strävan att skapa en bild över hur uppgiftsfördelningen i dessa grund-läggande konstitutionella aspekter ser ut bland institutionerna i de kommuner som tagit bort sina facknämnder har vi valt att sätta kommunernas nya organ i fokus. Dessa organ klassificeras därefter enligt åtta nyckelindikatorer, där tre är tillämpliga på alla organ och resterande fem enbart rör de organ under fullmäk-tige som i flertalet kommuner kallas beredningar.

Vår första indikator rör var i den kommunala organisationen underorganet återfinns, under fullmäktige, under styrelse eller på annat ställe som till exem-pel i linje med styrelsen likt en traditionell nämnd.

Den andra indikatorn anger vilka förtroendevalda som utgör det aktuella organet. Om organet är underställt fullmäktige är frågan om det enbart är full-mäktigeledamöter och ersättare som sitter där och på motsvarande sätt om det är underställt styrelsen huruvida det enbart är styrelseledamöter eller ersättare som utgör organet.

Den tredje måttstocken markerar ledarskapet. Denna variabel indikerar om kommunen styrs enligt ett utpräglat majoritetsdemokratiskt ideal och endast låter företrädare för den styrande majoriteten inneha ordförandeposter, eller om en samlingspolitisk modell valts, där även oppositionen tillåts leda underorgan. Den fjärde variabeln anger om organet har en visionär funktion. Den visionära rollen går vid sidan av traditionella beredningsuppgifter av de dagliga frågorna Tidigare forskning (Siverbo et al. 2006) har fört fram att den visionära funktio-nen i minst en kommun har varit en central uppgift för ett studerat underorgan.

Det femte kriteriet anger huruvida underorganet har en beredande funk-tion i kommunen. Ett ärende som skall avgöras i fullmäktige skall enligt det så kallade ”beredningstvånget” alltid beredas. Detta görs av den nämnd ärendet berör alternativt av en fullmäktigeberedning (KL 5:26). Dock måste den berörda nämnden vars verksamhetsområde berörs ändå få uttala sig i samband med att ärendet beretts av en fullmäktigeberedning (KL 5:27) och styrelsen ska i alla fall få möjlighet att yttra sig (KL 5:28). Rapportens definition av begreppet beredan-de funktion är att unberedan-derorganet ska bereda samtliga ärenberedan-den inom sitt områberedan-de oavsett tidsaspekt eller omfattning.

Den sjätte och sista variabeln anger om organet har några övriga funktioner som inte täcks in av de ovanstående.

Nedan presenteras kommunernas permanenta fullmäktigeberedningar, styrel-seutskott och kvarvarande nämnder. Att ett organ är permanent betyder lite olika

saker i kommunerna. En gemensam beskrivning är dock att de arbetar tillsvidare. De tillfälliga har antingen ett slut¬datum eller avvecklas till exempel efter att en plan upprättats eller ett projekt genomdrivits.

Arvika

Arvika kommun ligger i Värmlands län och har 26 250 invånare. Arvika har två beredningar under fullmäktige och tre utskott under styrelsen. Kommunen har också en myndighetsnämnd, en överförmyndarnämnd och en patientnämnd.

Beredning ”trivsel, trygghet och bärkraft”

Beredning ”tillväxt och kompetens”

Plats i kommunal hierarki: Under KF Under KF

Ledamöter (1: enbart överordnat organs, 0: även andra):

1 1

Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Ja

Visionär funktion (ja/nej) Ja Ja

Beredande funktion (ja/nej) Nej Nej

Övrig funktion: Medborgardialog Medborgardialog

Allmänna utskottet Utskottet Lärande och stöd

Plats i kommunal hierarki: Under KS Under KS

Ledamöter (1: enbart överordnat organs, 0: även andra):

1 1

Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Ja

Utskottet vård och omsorg Myndighetsnämnd

Plats i kommunal hierarki: Under KS Nämnd

Ledamöter (1: enbart överordnat organs, 0: även andra):

1 0

Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Ja

Överförmyndarnämnd Patientnämnd

Plats i kommunal hierarki: Nämnd Nämnd

Ledamöter (1: enbart överordnat organs, 0: även andra):

0 0

Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Ja

De två permanenta beredningarna i Arvika är av tematisk art och det är möjligt för kommunen att även tillsätta tillfälliga fullmäktigeberedningar vid behov. Några sådana existerar emellertid inte i skrivande stund. Kommunen har inrät-tat en speciell tjänst, ”Beredningsansvarig”, som enkom har till uppgift att samordna och stödja beredningarna i deras arbete. Inrättandet av denna tjänst har enligt kommunledningen varit lyckat och lett till att beredningarnas arbete fungerat tillfredställande.

Kommunstyrelsen har efter reformen blivit den enda verksamhetsnämnden. Detta har enligt kommunledningens företrädare lett till djupare diskussioner och kunnigare ledamöter. Fullmäktiges roll har blivit mer uttalat inriktad på medborgarkontakter, vilka främst sker genom beredningarna. Man har även försökt nå medborgarna med fullmäktigemöten som sänds via Internet och en allmänhetens frågestund.

Förvaltningsorganisationen är en sammanhållen kommunal organisation med tre enheter. Dessa leds av verksamhetschefer och är alla underställda kom-munchefen. Denna roll är ny och innebär ett mer strategiskt ansvar. I den gamla organisationen fanns bara en administrativ chef. En kommunledningsstab har inrättats för de mer strategiska frågorna. För denna ansvarar den biträdande förvaltningschefen. Förutom dessa förändringar har man inrättat en ekonomic-hefsbefattning.

Det som enligt kommunföreträdarna fungerat bra är den eftersträvade vita-liseringen av fullmäktige. Detta har åstadkommits genom livligare debatter och mer engagerade ledamöter. I kommunstyrelsens utskott har sektortänkandet återuppstått då många av deras ledamöter enbart sitter i utskotten och inte är ordinarie i kommunstyrelsen utan enbart ersättare.

Eksjö

Eksjö kommun ligger i Jönköpings län och har 16 435 invånare. I kommunen finns tre beredningar under fullmäktige och fyra utskott under styrelsen. Där-till finns en Där-tillstånds- och myndighetsnämnd och en donationsnämnd.

Beredningen för kultur­ och samhällsbyggnadsfrågor

Beredningen för barn­ och ungdomsfrågor

Plats i kommunal hierarki: Under KF Under KF

Ledamöter (1: enbart överordnat organs, 0: även andra):

0 0

Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Ja

Visionär funktion (ja/nej) Ja Ja

Beredande funktion (ja/nej) Nej Nej

Övrig funktion: Lägga förslag till styrdokument och svara på motioner av långsiktig karaktär

Lägga förslag till styrdokument och svara på motioner av långsik-tig karaktär

Beredningen för vuxenfrågor

Plats i kommunal hierarki: Under KF Ledamöter (1: enbart överordnat

organs, 0: även andra):

0 Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Visionär funktion (ja/nej) Ja Beredande funktion (ja/nej) Nej

Övrig funktion: Lägga förslag till styrdokument och svara på motioner av långsiktig karaktär

Barn­ och ungdomsutskottet Ledningsutskott

Plats i kommunal hierarki: Under KS Under KS

Ledamöter (1: enbart överordnat organs, 0: även andra):

0 0

Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Ja

Socialutskottet Samhällsbyggnadsutskottet

Plats i kommunal hierarki: Under KS Under KS

Ledamöter (1: enbart överordnat organs, 0: även andra):

0 0

Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Ja

Tillstånd och myndighetsnämnd Donationsnämnd

Plats i kommunal hierarki: Nämnd Nämnd

Ledamöter (1: enbart överordnat organs, 0: även andra):

0 0

Leds av majoritetsföreträdare (ja/nej) Ja Ja

De tre permanenta beredningarna i Eksjö är av tematisk art. Kommunen kan även tillsätta tillfälliga fullmäktigeberedningar vid behov, men i skrivande stund existerade inga sådan.