Umeå Universitet
Statsvetenskapliga institutionen
Uppsats för C-seminariet i statsvetenskap vid Umeå universitet, VT 2021 Författare: Therese Burström
Regional projektfinansiering i Västerbottens kommuner
En inomregional jämförelse
Abstract
Regional project finance is an important national economic instrument for regional develop- ment in Sweden. Despite that, the research on the subject is limited meaning that there is little knowledge of the instrument’s distribution and consequences. This is problematic regarding the goal of the project funds, which is to contribute to growth throughout the country. The aim of this thesis was therefore partly to investigate how the distribution, and the applications of, re- gional project funds differ between Swedish municipalities with different geographical charac- teristics, partly to analyse the reasons for these differences.
The study was a qualitative case study of Västerbotten and was divided into two parts. The first part was based on a data material on project funds of Region Västerbotten between 2014- 2020 to examine how the project funds were applied for, and distributed, between the region´s municipalities during that period. The second part was mainly based on transcripts from inter- views with municipal officials from six municipalities to examine the explanations for those differences. The result shows that there are significant differences between municipalities with different geographical characteristics of Västerbotten which is explained by differences in access to resources and participation in collaborative projects between the municipalities.
In conclusion it therefore seems to be some challenges in enabling the whole country to take advantage of these funds
English title: Regional project finance in the municipalities of Västerbotten – An intra-re- gional comparison
Keywords: Project finance, Regional development, Projectification, Geographical differ- ences, Municipal collaboration, Centrum-periphery
Nyckelord: Projektfinansiering, Regional utveckling, Projektifiering, Geografiska skillnader, Kommunal samverkan, Centrum-periferi
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1. Bakgrund ... 1
1.2. Problemformulering: ... 2
1.2. Syfte och frågeställningar ... 3
1.3. Avgränsningar: ... 3
1.4. Definition och beskrivning av centrala begrepp ... 4
2. Teori ... 5
2.1. Tidigare forskning: ... 5
2.3 Teoretiskt ramverk ... 7
2.3.1 Organisationsteori ... 7
2.3.2. Samverkansteori ... 8
2.3.3 Centrum - periferi teori och geografiska egenskaper ... 9
2.4. Operationalisering ... 11
3. Metod ... 12
3.1 Val av metod ... 12
3.2. Val av fall ... 13
3.3. Material och källkritik: ... 14
3.4. Val av respondenter ... 15
3.5. Databehandling ... 16
3.6. Etiska överväganden ... 17
4.Resultat ... 18
4.1. Presentation av empiriskt resultat ... 18
4.1.1. Del 1: Kartläggning av projektmedel och ansökningar ... 18
4.1.2. Del 2: Undersökning av orsaker bakom skillnader i ansökningar ... 20
4.2. Analys ... 29
5. Avslutande diskussion ... 33
6. Källförteckning ... 36
Bilaga 1: Respondenter ... 40
Bilaga 2: Intervjuguide ... 41
Tabell och figurförteckning: Figur 1: Jordbruksverkets kommungruppsindelning av Västerbottens kommuner………10
Tabell 1: Beskrivning av Jordbruksverkets kategorier för kommunindelning……….. 10
Figur 2: Teoretisk analysmodell……….11
Tabell 2: Mest olika grupper av kommuner inbördes bestående av mest lika kommuner... 14
Diagram 2: Antal kommunala ansökningar (beviljade + avslagna + återtagna) om projektmedel till Region Västerbotten mellan 2014-2020……….19
Diagram 1: Beviljade projektmedel av Region Västerbotten till kommuner mellan 2014-2020……...19
Tabell 3: Kommunernas faktiska resurser………..24
1
1. Inledning
1.1. Bakgrund
Projekt har under senare år varit ett vanligt sätt att organisera verksamhet i Sverige. Den stora förändringen startade på 1990-talet i samband med New Public Management inträde i politiken, och de reformer av offentlig sektor som det innebar 1, därefter projektformens popularitet bör- jade växa snabbt inom en stor del av verksamheterna i Sverige. Utvecklingen mot ett allt mer projektbaserat samhälle har sedan dess varit så tydlig att det inom forskningen talas om att det skett en ”projektifiering” av samhället. Framförallt är projektformen idag mycket vanlig inom offentlig förvaltning där det i synnerhet utgör en stor del av verksamheten för utvecklingsarbete (Öjehag-Pettersson 2017, 163-165; Forsell, Fred & Hall 2014, 40) Inom forskningen kring pro- jektifieringens orsaker har detta bland annat beskrivits som en följd av de stora möjligheterna att söka finansiering för utvecklingsprojekt från EU:s strukturfonder. Därför har en del forsk- ning fokuserat på att studera vilka konsekvenser projektfinansieringen från strukturfonderna i praktiken medför för samhället (Fred 2019, 2)
Något som däremot uppmärksammats mindre är den regionala projektfinansiering som inom Sverige är ett viktigt statligt ekonomiskt styrmedel för regional utvecklingspolitik. Den region- ala projektfinansieringen utgör en del av ”Anslag 1:1” som regionerna varje år tilldelas för att använda till regionala tillväxtåtgärder i form av bland annat projektfinansiering. Eftersom Sve- riges regioner i sin tur distribuerar ut dessa projektmedel till olika projektägare i respektive region, vars projekt beskrivs ska bidra till regional utveckling i regionen, bör således även detta betraktas som ett betydande incitament till att organisera utvecklingsverksamhet i projektform (Regleringsbrev 2020; Fred 2018, 1-4). Trots detta så gott som saknas det forskning kring reg- ional projektfinansiering i Sverige idag.
Bristen på forskning kring regional projektfinansiering kan däremot anses uppseendeväckande av fler anledningar än dess betydelse för projektifieringen i samhället. Detta inte minst utifrån ett regionalpolitiskt hänseende eftersom det utgör ett viktigt statligt verktyg för att påverka den regionala utvecklingen i landet. Det övergripande målet för den regionala utvecklingspolitiken
1 New public management är ett samlingsbegrepp för de organisatoriska reformer av offentlig sektor som ge- nomförts sedan 1990-talet. Dessa reformer har kännetecknats av sin inspiration av den privat sektorns effektivi- tet och rationalitet och har även inneburit en ökad samverkan mellan privat och offentlig sektor (Nationalencyk- lopedin u.å.).
2 har länge varit att arbeta för hållbar utveckling i hela landet och överbrygga de samhällsklyftor som under en lång tid funnits mellan olika geografiska delar av landet. Denna ambition framgår idag bland annat på regeringens hemsida där det beskrivs att ”Hela Sverige ska inte bara leva utan också växa” (Finansdepartementet 2019). Därför beskrivs även målet med de regionala medlen vara att de ska skapa regional tillväxt i hela landet (Prop. 2016/17:1). Trots det visade jämlikhetskommissionens senaste rapport att tillväxten i större utsträckning koncentreras till storstadsregionerna och att klyftan mellan stad och land fortfarande att växa (SOU 2020:46, 476). Således bör det finnas anledning att ifrågasätta ifall de ekonomiska styrmedlen såsom projektfinansiering verkligen bidrar till tillväxt i hela landet på det sätt som de ämnar göra.
Detta i synnerhet eftersom det finns de som menar att riktade statsbidrag inte är lika tillgängliga för alla eftersom de ofta förutsätter hög administratorisk kapacitet för att kunna uppfylla de detaljerade krav som följer med dem. Exempelvis uppger SKR (Sveriges kommuner och reg- ioner) att en del kommuner inte upplever sig ha tillräckligt med resurser för att kunna söka alla bidrag (Sveriges kommuner och regioner 2021a). Utifrån detta finns därför anledning att miss- tänka att det även skulle kunna finnas skillnader mellan i vilken utsträckning olika kommuner har möjlighet att ta del av den regionala projektfinansieringen.
1.2. Problemformulering:
Att bristen på forskning kring regional projektfinansiering således innebär att det, utöver kun- skapsluckan kring projektifiering, finns en avsaknad av kunskap kring fördelningen av de reg- ionala projektmedlen kan anses anmärkningsvärt med hänsyn till att dessa medel omfattar en stor del av dagens nationella utvecklingsmedel. Kan det exempelvis finnas skillnader mellan kommuner med skilda geografiska egenskaper i vilken utsträckning de ansöker om, och får ta del av, de regionala projektmedlen? Detta är en fråga av ytterst relevans eftersom problemet blir att om bidragen i praktiken går till de kommuner som redan är starka kan ifrågasättas vilken funktion detta ekonomiska styrmedel egentligen fyller för hela landets möjligheter till utveckl- ing. Således verkar det finnas ett behov att studera projektmedlens fördelning för att utreda vilka delar av landet som får ta del av projektmedlen. Dessutom verkar det även vara av vikt att undersöka varför fördelningen ser ut som den gör för att kunna förstå de bakomliggande orsa- kerna till detta. Därför kommer regional projektfinansiering att studeras i denna uppsats utifrån ett syfte som baseras på de behov som ovan identifierats. Detta syfte och frågeställningarna för uppsatsen redovisas nedan:
3
1.2. Syfte och frågeställningar
Syftet med uppsatsen är dels att undersöka hur tilldelningen, och ansökningarna om, regionala projektmedel skiljer sig mellan svenska kommuner med skilda geografiska egenskaper, dels att analysera vad dessa skillnader beror på.
Frågeställningar:
1. Hur skiljer sig tilldelningen av regionala projektmedel mellan svenska kommuner med skilda geografiska egenskaper?
2. Hur skiljer sig benägenheten att ansöka om regionala projektmedel mellan svenska kommuner med skilda geografiska egenskaper?
3. Hur kan skillnaderna i kommunernas benägenhet att ansöka om regionala projektmedel förklaras?
1.3. Avgränsningar:
För att det ska vara möjligt att uppfylla syftet inom ramarna för en kandidatuppsats har tre avgränsningar för studien gjorts. Den ena är att studien har begränsats till att endast fokusera på att studera de ansökningar om, och tilldelning av, projektmedel som direkt berör de kommu- nala förvaltningarna. Således tas varken hänsyn till de medel som indirekt berör kommunerna via samverkansprojekt eller via andra aktörer inom kommunerna, såsom företag och föreningar, som också skulle kunna räknas in när dessa avseenden studeras. Denna avgränsning har till stor del valts med avsikten att möjliggöra en jämförelse mellan aktörer med liknande organisato- riska förutsättningar, vilket inte hade varit möjligt om olika sorters aktörer hade studerats. Ut- över det var denna avgränsning också nödvändig på grund av bristen på uppföljningar av be- viljade medel som gjorde att det inte var möjligt att kartlägga hur medlen indirekt gynnat kom- muner i samverkansprojekt inom ramen för denna uppsats. Den andra avgränsningen är att stu- dien begränsats till att endast omfatta Region Västerbotten vilket motiveras vidare i avsnittet
”val av fall” i metoddelen. Den tredje avgränsningen är slutligen att studien även begränsats till tidsperioden 2014- 2020. Detta eftersom Region Västerbottens senaste utvecklingsstrategi, som innehöll de regionala bestämmelserna och prioriteringarna för projektmedel, gällde under denna tidsperiod vilket gör det mer representativt att jämföra ansökningar som inkommit under denna period med varandra än med ansökningar som utformats utifrån andra krav. Dessutom bedömdes sju år vara en lämplig tidsperiod att studera inom denna uppsats för att få tillräckligt med underlag för att kunna göra en trovärdig jämförelse.
4
1.4. Definition och beskrivning av centrala begrepp
Projekt:
Projekt brukar inom litteraturen definieras som ett politiskt instrument eller metod som ska leda till ett resultat, ofta i form av förändring, inom en begränsad tidsperiod och utifrån begränsade resurser (Fred 2018, 3). I förordningen som reglerar regional projektfinansiering i Sverige avses dessutom projekt vara “insatser som är avgränsade från den ordinarie verksamheten i fråga om tid, ekonomi och arbetsinsats” (SFS 2003:596).
Regional utvecklingspolitik
Regional utvecklingspolitik handlar om att politik utformas med syfte att påverka utvecklingen inom olika delar av centralmaktens territorium (Andersson, Ek & Molina 2008, 9). I denna uppsats syftar regional utvecklingspolitik i främsta hand på utvecklingspolitik som bedrivs på regional nivå. I Sverige ansvarar regionerna och Gotlands kommun för det regionala tillväxtar- betet i respektive län och ska därför bland annat ska besluta om användningen av statliga medel som ska gå till detta (SFS 2017:583, 6-7).
Regional projektfinansiering
Regional projektfinansiering är ett nationellt ekonomiskt styrmedel som fördelas ut av region- erna till aktörer som beskriver sig ska bedriva insatser i form av projekt. De regionala projekt- medlen ingår i ”Utgiftsområde 19- Regional utveckling” i statens budget och är i sin tur en del av det riktade bidraget till regionerna som kallas “Anslag 1:1 - Regionala tillväxtåtgärder” som utöver projektfinansiering syftar att gå till bland annat företagsstöd och kommersiell service (SFS 2003:596).
1.5. Disposition
Uppsatsen kommer inledas med ett teoriavsnitt där tidigare forskning samt ett teoretiskt ram- verk och en analysmodell för uppsatsen kommer att presenteras. Vidare följer sedan ett metod- avsnitt som behandlar de metodiska valen för uppsatsen. Där redovisas och motiveras såväl valet av vetenskaplig metod och insamlingen av empiriskt material som den metod som valts att användas för att analysera datamaterialet. Detta avsnitt följs sedan av ett resultatavsnitt där det empiriska materialet presenterats och analyseras utifrån den teoretiska analysmodellen.
Slutligen avslutas uppsatsen med ett diskussionsavsnitt där de övergripande slutsatserna från resultatet diskuteras utifrån dess samhälleliga betydelse och relevans för vidare forskning.
5
2. Teori
Detta kapitel kommer inledas med en genomgång av tidigare forskning kring ämnet som även kommer användas för att motivera valet av teorier till det teoretiska ramverket. Vidare kommer det teoretiska ramverket att presenteras i form av att respektive teori och dess teoretiska begrepp som är av relevans för denna uppsats kommer att beskrivas. Avslutningsvis kommer de teore- tiska begrepp som beskrivits att operationaliseras till teoretiska faktorer som med hjälp av en analysmodell kommer användas för att analysera det empiriska resultatet.
2.1. Tidigare forskning:
Trots att den regionala projektfinansieringen utgör en viktig del av den nationella regionala utvecklingspolitiken är existerande forskning kring ämnet mycket begränsad. Detta innebär däremot inte att det saknas forskning av relevans för syftet med denna uppsats. Som nämndes i inledningen är projektifiering ett forskningsområde som har en nära relation till regional pro- jektfinansiering. Dessutom utgör forskning kring skillnader mellan stad och land samt kommu- nal samverkan ytterligare forskningsområden som hänger tätt samman med de ovan nämnda områdena. Därför kommer forskningen från dessa tre områden istället att användas som bak- grund till att förstå ämnet projektfinansiering. För att synliggöra hur dessa forskningsområden relaterar till regional projektfinansiering kommer dessa därför att presenteras nedan.
För att börja med det första ämnet kan likt inledningen nämnas att projektifiering blivit ett allt mer problematiserat ämne inom forskningen under senare år till följd av att användandet av projekt blivit vanligare inom såväl näringslivet som offentlig sektor. Forskningen kring projek- tifieringen har till stor del fokuserat på att studera orsakerna bakom projektifieringen, vilket i synnerhet gjorts med utgångspunkt i organisationsteoretiska perspektiv (Forsell, Fred & Hall 2011, 6). Framförallt har forskningen visat att organisationsteoretiska motiveringar ofta kan förklara varför projektformen används inom kommunal förvaltning. En av dessa förklaringar är att det ofta finns en önskan att visa handlingskraft och använda innovativa lösningar för att åstadkomma förändring eller för att hantera svårhanterade problem inom kommunal förvalt- ning. En annan är att det ofta finns en strävan efter att bryta de rådande, ofta byråkratiska, organisatoriska strukturerna hos kommunerna. Därför lockar projektformens temporära karak- tär eftersom det möjliggör att nya lösningar kan prövas på problem som annars anses för
6 komplexa för att hanteras inom den ordinarie verksamheten (Fred 2019, 7; Godenhjelm, Lundin
& Sjöblom 2014, 327).
Däremot har forskning visat att det även finns organisationsteoretiska faktorer som skulle kunna motivera kommuner att inte välja projektformen. Exempelvis framhåller flera forskare att pro- jektverksamhet kan anses problematisk utifrån ett långsiktighetsperspektiv eftersom tillfälliga projekt beroende av finansiering innebär kortsiktiga lösningar medan de reella organisatoriska utmaningarna och långsiktiga problemen skjuts på framtiden (Fred 2019, 7; Forsell, Fred &
Hall 2011, 24-25, 43). Eftersom långsiktighet och hållbarhet både betonas och eftersträvas inom offentlig förvaltning kan det således även finnas anledning för kommuner att välja bort projekt- formen. Forskningen kring projektifieringen är således relevant för studiens syfte eftersom den bidrar med kunskap om projekt vilket är av ytterst vikt när regional projektfinansiering studeras.
Detta forskningsområde hänger i sin tur tätt samman med det andra forskningsområdet, kom- munal samverkan, som till stor del baserar sig på samverkansteori. Detta samband verkar åt två håll. Dels krävs det ofta att offentliga och privata aktörer samarbetar i partnerskapsorganisat- ioner för att få ta del av det finansiella stödet från EU:s strukturfonder (Andersson, Ek & Molina 2008, 15-24). Dessutom prioriteras också ofta projektansökningar som visar på regionalt mer- värde i form av samverkan mellan flera kommuner när regionerna beviljar regionala projekt- medel (RUS 2014-2020, 34). Därför kan strävan efter att beviljas projektmedel till projekt be- traktas som en bidragande faktor till ökad kommunal samverkan. Dessutom har en del forskare beskrivit att projekt kan förstås som ett sätt för kommuner att hantera kravet på lokal samverkan från EU:s bidragssystem och från övriga omvärlden utan att äventyra strukturen i den organi- satoriska tillvaron (Forsell, Fred & Hall 2013, 44-45). På grund av detta kan således även kra- ven på samverkan användas som en förklaring bakom ökad projektifiering inom kommunerna.
Således är även forskningen kring kommunal samverkan relevant för studiens syfte eftersom den bidrar med kunskap om sambandet mellan projekt och samverkan vilket också är en viktig del för att förstå regional projektfinansiering.
Samverkan relaterar i sin tur till det tredje forskningsområdet, skillnader mellan stad och lands- bygd, som ofta baserats på centrum - periferi teori. Sambandet mellan dessa forskningsområden kan härledas till forskning som visat att landsbygdskommuner både har större förtroende för kommunal samverkan och använder sig i större utsträckning av det än stadskommuner. Detta har bland annat förklarats genom att befolkningsmässigt mindre kommuner med sämre tillgång
7 till både mindre personella som materiella resurser upplevs ha ett större behov av att samverka för att lösa problem, upprätthålla administration och service och för att arbeta med regional utveckling (Dahlberg, Mörk & Ågren 2005; Markus Gossas 2004). Däremot har forskningen samtidigt visat att mindre kommuner, på grund av resursbrist, samtidigt kan ha lägre kapacitet att utveckla alternativa organisationsformer (Warner & Hefetz 2003, 175; 704). Detta visar alltså att det är möjligt att landsbygdskommuner i praktiken inte alltid har möjlighet att sam- verka och utveckla alternativa organisationsformer såsom projekt i den utsträckning som de kanske vill. Således bidrar även detta forskningsområde med kunskap av relevans för uppsat- sens syfte genom att det både ökar förståelsen för kommunal samverkan och för vilka skillnader i förutsättningar som kan finnas mellan kommuner med skilda geografiska egenskaper.
Genomgången av tidigare forskning har sammanfattningsvis visat att de tre forskningsområ- dena ”projektifiering”, ”kommunal samverkan” och ”stad och landsbygd” alla innehåller forsk- ning som är av relevans för denna uppsats. Eftersom de tre teorierna ”organisationsteori”, ”sam- verkansteori” och ”centrum-periferi teori” är betydande teorier inom denna forskning kan såle- des även dessa teorier betraktas som särskilt relevanta för studiens syfte. Därför kommer dessa teorier tillsammans att utgöra det teoretiska ramverket för denna uppsats. För att förklara hur detta teoretiska ramverk kommer användas till analysen av det empiriska resultatet följer nedan en beskrivning av de ingående teorierna och dess praktiska relevans.
2.3 Teoretiskt ramverk
2.3.1 Organisationsteori
Det som generellt kännetecknar organisationsteori är fokuset på studiet av organisationer, ofta utifrån perspektiv som betonar struktur, kultur och processer inom organisationerna. Däremot är organisationsteori ingen enhetlig teori utan består av olika skolbildningar som vardera rym- mer flera perspektiv (Lindkvist, Bakka & Fivesdal 2014, 23-25; 36). Denna uppsats kommer därför endast att utgå ifrån ett av dessa organisationsteoretiska perspektiv, det instrumentella perspektivet på organisationer (Christensen et.al 2012, 20) eftersom detta är ett av de mest cen- trala perspektiven inom forskningen kring projektifieringens orsaker.
Inom det instrumentella perspektivet återfinns i det teoretiska begreppet organisationsstruktur.
Begreppet organisationsstruktur brukar delas upp i två delar där en åtskillnad görs mellan in- formell och formell organisationsstruktur varav i synnerhet formell struktur brukar nämnas i
8 samband med projektorganisationer. Formell organisationsstruktur utgörs kort förklarat av po- sitioner och regler för hur arbetsuppgifter och uppdrag utförs och kan se ut på många olika sätt beroende på vilken sorts organisation det handlar om och vilka krav, uppgifter och behov som ska kunna lösas inom organisationen. Eftersom organisationer inom det instrumentella perspek- tivet betraktas som ett instrument som syftar att uppnå vissa samhälleliga mål förutsätts emel- lertid att organisationsstrukturen utformas utifrån medvetna val baserade på en värdering av tillgängliga alternativ (Christensen et.al 2012, 32-37). Således kan det utifrån detta perspektiv även förutsättas att kommunernas vilja att organisera verksamhet i projektform baserar sig på rationella val av organisationsstruktur utifrån kommunernas behov och värderingen av projekt som organisationsform. Därför kommer detta begrepp att användas till denna uppsats genom att kommunernas åsikter kring projektformen som en form av organisationsstruktur kommer att undersökas. Detta är av vikt att studera eftersom kommunernas vilja att organisera sin verk- samhet i projektform skulle kunna utgöra en faktor bakom kommunernas benägenhet att ansöka om projektmedel ifall denna vilja skiljer sig åt mellan kommunerna.
2.3.2. Samverkansteori
Samverkansteori är, likt organisationsteorin, inte en enhetlig teori utan baseras på olika per- spektiv kring samverkan (Mörk, Erlingsson & Persson 2019, 40-41). En av de främsta forskarna som bidragit till att utveckla denna teori är Berth Danermark och det är hans beskrivning av teorin som framförallt kommer användas till användas till analysen i denna uppsats. Enligt Da- nermark (2000, 17) innebär samverkan att “två eller flera aktörer integrerar om något för ett specifikt syfte”. Därför är interaktion ett centralt teoretiskt begrepp inom samverkansteorin.
Begreppet interaktion brukar delas upp i formell och informell interaktion där formell interakt- ion exempelvis kan handla om samordning av resurser såsom personal, teknik, informationssy- stem eller budget (Danermark, 2000:17). Begreppet formell interaktion kommer i denna upp- sats därför att användas för att studera i vilken utsträckning kommunerna samverkar inom pro- jekt och vad den formella interaktionen av resurser i dessa fall innebär för deras arbete med att ansöka om regional projektfinansiering. Detta eftersom deltagandet i samverkansprojekt som skulle kunna utgöra en faktor bakom kommunernas benägenhet att ansöka om projektmedel ifall det skulle visa sig att vissa kommuner oftare samverkar i projekt än startar egna projekt.
9 2.3.3 Centrum - periferi teori och geografiska egenskaper
Som beskrevs i tidigare forskning har flertalet studier kring stad och land visat att det finns skillnader mellan olika delar av landet när det gäller möjligheten till utveckling. Inom centrum- periferi teorin härleds dessa skillnader till skillnader i strukturella förutsättningar mellan gles- och landsbygder å ena sidan, den så kallade periferin, och städer och storstadsområden å andra sidan som benämns centrum inom teorin (Andersson, Ek och Molina 2008, 14; Leick & Lang 2018, 214-217). Den mest kända teorin om centrum och periferi utvecklades av Stein Rokkan och Derek Urwin (1983) och det är denna teori som kommer användas till denna uppsats. Inom denna teori framställs den idealtypiska periferin vara underordnat det idealtypiska centrumet på flera sätt. Bland annat är ofta periferin beroende av centrum på grund av dålig tillgång till re- surser och utnyttjas därför inte heller sällan (Rokkan & Urwin 1983, 2-3). När territoriella skill- nader mellan centrum och periferi studeras, utifrån det som Rokkan och Urwin (1983) kallar ett horisontellt perspektiv, är därför resurser ett centralt teoretiskt begrepp (Rokkan & Urwin 1983, 2-3). Resurser är i sig ett mycket brett begrepp som innefattar många olika former. De former av resurser som däremot är av särskild relevans när projektfinansiering ska studeras är
“kunskap”, ”personal”, “tid-” och “ekonomiskt utrymme” då de krävs vid bedrivandet av pro- jekt (Fred 2018; Rodenstedt & Winther 2004). Eftersom tillgången till resurser således utgör en betydande del i kommunernas möjlighet att ansöka om projektfinansiering skulle tillgången till resurser därför kunna utgöra en ytterligare faktor bakom skillnader i kommunernas benä- genhet att ansöka om regional projektfinansiering. Därför kommer detta teoretiska begrepp att användas i denna uppsats i form av att kommunernas beskrivningar av deras resursmässiga kapacitet att driva projekt och ansöka om projektmedel kommer undersökas.
Trots att centrum-periferi teori vanligtvis används för att studera skillnader mellan områden med skilda geografiska egenskaper kommer denna teori däremot inte användas för den över- gripande analysen av skillnaderna mellan kommunerna i denna uppsats. Detta eftersom cent- rum-periferi teori ofta kritiseras för att måla upp en alltför förenklad bild av regionala och kom- munala skillnader och innehåller inte några konkreta kriterier för de geografiska skillnaderna vilket gör att den bedöms som för ospecifik för att skilja på olika kommuner inom Västerbotten.
Därför syftar geografiska egenskaper i denna uppsats istället på de egenskaper som Jordbruks- verket tagit hänsyn till vid utformningen av en kommungruppsindelning av Sveriges kommuner i sex kategorier. Dessa egenskaper är ”andelen av befolkningen som lever i glest befolkade områden” och ”genomsnittlig resväg till en stad på minst 50 000 invånare” (Jordbruksverket
10 2019). Även om denna indelning också baserar sig på starkt förenklade kategoriseringar inne- fattar den ett mer konkret sätt att skilja på olika kommuner utifrån fler än två kategorier, och används dessutom av viktiga statliga aktörer, vilket gör att den bedöms som mer lämplig att använda för att analysera skillnader mellan kommunerna i denna uppsats.
För att synliggöra skillnaderna mellan kategorierna har Jordbruksverket tilldelat varje kategori en egen färg som används på kartorna över Sveriges kommuner (Jordbruksverket 2019). För att kunna jämföra Västerbottens kommuner med varandra utifrån vilka kategorier de tillhör kom- mer därför dessa färger även att användas till samtliga diagram över kommunerna i denna upp- sats. Dessa kategorier och dess färger har sammanfattats i tabell 1 nedan. Av dessa sex katego- rier ingår Västerbottens kommuner i fyra av dem. Se indelningen i figur 2 nedan som är ett namngett urklipp från Jordbruksverkets karta över kommunindelningen i Sverige.
Däremot bör nämnas att även denna uppdelning har sina brister. Framförallt tar indelningen inte hänsyn till ”befolkningsmängd” trots att det kan betraktas som en ytterst viktig geografisk egenskap. Detta gör att till exempel Skellefteå och Lycksele betraktas som ”glesa landsbygds- kommuner” trots att i synnerhet Skellefteå har en förhållandevis stor befolkning vilket inte ger en helt representativ bild av skillnaderna mellan kommunerna. Därför kommer denna in- delning att kompletteras med den geografiska egenskapen ”befolkningsmängd” när skillnader mellan Västerbottens kommuner diskuteras i denna uppsats. Detta kan sammantaget betraktas som ett analysverktyg som tillsammans med analysmodellen, som presenteras nedan, kommer användas till analysen av denna studie.
Tabell 1: Beskrivning av Jordbruksverkets kategorier för kommunindelning. (Jordbruksverket 2019)
Figur 1: Jordbruksverkets kommungruppsindelning av Västerbottens kommuner (Jordbruksverket 2019)
11
2.4. Operationalisering
För att det ska bli tydligt hur det teoretiska ramverket och de teoretiska begreppen kommer användas till denna studie har en analysmodell tagits fram för att beskriva detta. Denna figur visualiseras i figur 1 och kommer framförallt att användas för att analysera frågeställning 3.
Figur 2. Teoretisk analysmodell.
Överst i figur 1 visualiseras först det teoretiska ramverket för uppsatsen och hur de olika teori- erna hänger ihop med varandra. Användningen av detta ramverk kommer ske i form av att analysen från det empiriska resultatet kommer att genomsyras av teoretiska jämförelser utifrån dessa teorier och tidigare forskning. Detta kommer rent konkret att ske genom att tre faktorer som hämtats från respektive teori kommer att användas som oberoende variabler som enskilt eller tillsammans förväntas påverka den beroende variabeln i studien av denna frågeställning, vilken är skillnader i kommunernas benägenhet att ansöka om regional projektfinansiering.
Dessa variabler synliggörs nedanför det teoretiska ramverket i figur 1. De tre variablerna kom- mer i sin tur att studeras med utgångspunkt i de teoretiska begreppen för respektive teori på det sätt som beskrevs vid genomgången av det teoretiska ramverket. Detta kommer att mätas utifrån tjänstemännens uppfattningar som även kommer jämföras med litterära källor. Se längst ner i figur 1 och i avsnittet ”Metod” för tydligare beskrivning av mätningen av variablerna.
12
3. Metod
Detta avsnitt kommer behandla de metodval som gjorts för studien. Först kommer valet av vetenskaplig metod att presenteras. Vidare kommer valet av fall, insamlingen av material samt urvalet av respondenter att motiveras. Till sist kommer sedan databehandlingen av det empi- riska materialet att beskrivas samt etiska överväganden för uppsatsen att diskuteras.
3.1 Val av metod
Studien kommer att basera sig på en kvalitativ fallstudie av Region Västerbotten. Valet att an- vända en kvalitativ metod baserar sig på uppsatsens syfte och frågeställningar som visat ett behov av att skapa en djupare förståelse för kommunernas situation för att, inte bara beskriva utan även, kunna förklara skillnaderna bakom kommunernas benägenhet att ansöka om projekt- medel med utgångspunkt i den teoretiska analysmodellen. Detta val har gjorts med medvetande om att denna metod innebär en begränsning av möjligheterna generalisera resultatet eftersom det för studien bedömdes som viktigare att skapa en djupgående förståelse för kommunerna i Västerbotten, och därmed få ett mer tillförlitligt resultat, än att resultatet ska gå att generalisera till fler regioner (Holme & Solvang 1997, 79-82; Vromen 2018, 245). Dessutom gör bristen på tidigare forskning kring ämnet att det hade varit svårt att utforma användbara variabler till en kvantitativ studie. Istället kan denna studie betraktas som en inledande undersökning av an- vändbarheten av de variabler som valts ut utifrån det teoretiska ramverket vars resultat sedan skulle kunna användas som grund till en kvantitativ studie av en större population.
Eftersom kvalitativa studier ofta koncentreras till ett mindre antal fall har denna studie avgrän- sats till att basera sig på Västerbotten som ett fall av Sveriges regioner och kommer att bestå av två delar (Vromen 2018, 244; Holme & Solvang 1997, 79). Den första delen kommer att basera sig på en kartläggning av hur Region Västerbottens regionala projektmedel fördelats mellan Västerbottens kommuner samt i vilken utsträckning kommunerna ansökt om projektmedel mel- lan 2014-2020. Detta för att skapa en övergripande bild av vilka skillnader som finns mellan kommunerna i dessa avseenden och på så sätt besvara frågeställning 1 & 2. I den andra delen kommer sedan fallstudien att delas upp i ytterligare delar där sex kommuner har valts ut som enskilda fall till en komparativ flerfallsstudie eftersom det krävs att kommunerna jämförs med varandra för att orsakerna ska kunna identifieras (Bryman 2018, 104-106). Denna del kommer
13 istället fokusera på att besvara frågeställning 3 genom att skapa en förståelse för orsakerna bakom skillnaderna som kartläggningen visade.
3.2. Val av fall
Till valet av fall har en målstyrd urvalsmetod använts där utgångspunkten varit att studera ett fall som är av särskilt intresse för undersökningen men som samtidigt är representativt för den population som ämnas studeras (Bryman 2018, 497). Eftersom alla regioner måste förhålla sig till samma grundläggande regler vid fördelningen av projektmedel kan de alla betraktas som representativa för populationen regioner (SFS 2003:596, 8). Region Västerbotten valdes därför utifrån dess särskilda relevans för studien då det dels är den region som vanligtvis tilldelas det näst största anslaget av Anslag 1:1, dels är en region med synnerligt stora geografiska skillnader då flera av regionens kommuner toppar listan när det gäller kommuner i Sverige som förlorat störst andel av sin befolkning under senaste decennierna samtidigt som den största kommunen, Umeå kommun, istället fördubblat sin befolkning (Näringsdepartementet 2019; Sveriges radio 2017). Eftersom det är en fördel att studera en region som tilldelas en särskilt stor del av Anslag 1:1, för att kunna dra slutsatser om en så stor andel av den totala fördelningen av regionala projektmedel som möjligt, liksom att studera en region med stora geografiska skillnader med hänsyn till uppsatsens syfte gör det således Region Västerbotten till ett fall av särskilt intresse för undersökningen.
Valet av kontrasterande fall till den komparativa flerfallsstudien har i sin tur baserat sig på en kombination av “mest-olika-metoden” med ”mest-lika metoden” (Ryan 2018, 277). Detta ef- tersom båda metoder medför fördelar för studiens syfte och frågeställningar som huvudsakligen innefattar att jämföra kommuner med skilda geografiska egenskaper med varandra. Fördelen med ”mest-olika- metoden” är att den underlättar att finna skillnader mellan olika kommuner genom att kommuner som är så olika varandra som möjligt väljs ut. Likaså är fördelen med
”mest-lika-metoden” att den underlättar att finna likheter mellan olika kommuner då fall som är så lika vandra som möjligt väljs ut (Ryan 2018, 277). Därför gynnar en kombination av dessa metoder studien som mest eftersom det både behövs att skillnader identifieras mellan kommu- ner med skilda geografiska egenskaper och att likheter identifieras mellan kommuner med lik- nande geografiska egenskaper för att skillnaderna med säkerhet ska kunna härledas till de geo- grafiska egenskaperna och inte till enskilda variationer mellan kommunerna. Därför har sex kommuner från Västerbotten valts ut bestående av två grupper av tre kommuner där
14 kommunerna inom varje grupp är mest lika varandra men samtidigt är mest olika kommunerna i den andra gruppen. Dessa kommuner valdes ut med hjälp av analysverktyget för geografiska egenskaper som presenterades i teoridelen där kommunernas befolkningsmängd samt katego- risering av Jordbruksverket har vägts samman för att avgöra vilka kommuner som är mest lika och mest olika varandra utifrån geografiska egenskaper. De utvalda kommunerna visualiseras i grupp 1 och grupp 2 i tabell 2 nedan. Där består grupp 1 av Sorsele, Åsele och Dorotea ef- tersom de alla kategoriseras som ”mycket glesa landsbygdskommuner” och har de minsta an- talet invånare i regionen vilket gör dem mest lika varandra. Motsvarande består i sin tur grupp 2 av Umeå, Skellefteå och Lycksele kommun eftersom de har de största antalet invånare och kategoriseras som ”glesa landsbygdskommuner” och ”täta blandade kommuner” vilket även gör dem mest lika varandra men samtidigt mest olika kommunerna i grupp 1.
Tabell 2: Mest olika grupper av kommuner inbördes bestående av mest lika kommuner baserat på geografiska egenskaper.
Grupp 1: Minst befolkningsmängd Grupp 2: Störst befolkningsmängd
Dorotea Umeå
Åsele Skellefteå
Sorsele Lycksele
Mycket glesa landsbygdskommuner Glesa landsbygdskommuner Täta blandade kommuner
3.3. Material och källkritik:
Det empiriska materialet kommer att bestå av tre typer av material som kommer användas till de två delarna av den empiriska undersökningen. Till den första delen, kartläggningen, kommer ett datamaterial över beviljade-, avslagna och återtagna projekt av Region Västerbotten mellan 2014-2020 att användas. Detta material hämtas internt från enheten för företag-och projektfi- nansiering vilket gör att materialet kommer att ha en hög reliabilitet och validitet då internt material kan bedömas som synnerligen tillförlitligt och användbart för att mäta fördelningen av projektmedlen (Bryman 2018, 98). Däremot ska nämnas att materialet för kommunala ansök- ningar inte kommer vara så stort eftersom dessa utgör en relativt liten del av de totala ansök- ningarna om projektmedel av Region Västerbotten. Eftersom ansökningarna studeras över en tidsperiod på sju år ska detta däremot inte innebära att de skillnader som visar sig baserar sig på tillfälligheter och därför bör detta därmed inte medföra ett problem för resultatet.
Till den andra delen, analysen av orsakerna bakom skillnaderna, kommer det empiriska materi- alet istället att samlas in på två sätt. Det största empiriska materialet kommer att samlas in med hjälp av semistrukturerade intervjuer. Användandet av intervjuer till denna del görs huvudsak- ligen för att det i nuläget inte finns existerande forskning som undersökt detta vilket innebär att
15 materialet måste samlas in på egen hand. Dessutom lämpar sig semistrukturerade intervjuer för att uppfylla uppsatsens syfte eftersom det underlättar analysen av orsakssamband och erbjuder en möjlighet till djupare kunskap eftersom beskrivningar som går utöver förbestämda svarsal- ternativ även tillåts fångas in (Nilsson 2014, 149-151). De frågor som kommer ställas till re- spondenterna baserar sig framförallt på den teoretiska analysmodellen som presenterades under avsnittet ”Operationalisering”. I denna modell presenterades tre huvudsakliga variabler som extra viktiga att undersöka för att förstå orsakerna bakom skillnader i kommunernas benägenhet att ansöka om regionala projektmedel. Därför har dessa variabler fått utgöra ramen för frågorna i intervjuguiden genom att frågorna utformats efter dessa variabler i enlighet med beskrivningen av mätningen av dessa variabler i analysmodellen. För att till exempel mäta kommunernas vilja att organisera verksamhet kommer tjänstemännen från respektive kommun att tillfrågas frågor om åsikterna kring projektverksamhet som en form av organisationsstruktur inom kommunen och så vidare. Se intervjuguide bilaga 1 för detaljerad beskrivning av dessa frågor.
Intervjuerna kommer att genomföras i form av telefonintervjuer som kommer spelas in och transkriberas vilket kommer utgöra materialet till denna del. Även detta empiriska material kan bedömas vara användbart utifrån det källkritiska kriteriet validitet eftersom beskrivningarna från de som arbetar med projektfrågor inom kommunerna synnerligen är relevanta utifrån syftet med uppsatsen. Däremot har materialet en del brister vad gäller reliabilitet eftersom utfallet av denna aspekt till stor del beror på hur väl personen som intervjuas från respektive kommun är insatt i projektfrågor i kommunen (Bryman 2018, 98). För att kompensera för denna brist kom- mer därför den information som ges från intervjuerna även att kontrolleras och kompletteras genom att en kartläggning av information utifrån kommunernas hemsidor och styrdokument såsom lokala utvecklingsstrategier och måldokument kommer att genomföras. En mer detalje- rad beskrivning av hur denna kartläggning gått till presenterades även det i analysmodellen och kommer förtydligas ytterligare i resultatet.
3.4. Val av respondenter
Intervjuerna kommer utföras med en tjänsteperson från respektive utvald kommun. Dessa per- soner kommer väljas ut med utgångspunkten att finna en så jämförbar respondent som möjligt från varje kommun för att öka möjligheterna till en representativ jämförelse mellan kommu- nerna. Eftersom det inte är säkert att det finns motsvarande roller för projektfinansieringsfrågor inom kommunerna kommer inte specifika kriterier att kunna användas till urvalet av dessa
16 respondenter. Istället kommer i huvudsak prioriteras att personen anses vara en utav de med störst ansvar för projektfrågor eller projektfinansieringsfrågor inom kommunen. Detta eftersom studien kräver att intervjuerna görs med respondenter som har kunskap om området och som i så stor utsträckning som möjligt kan representera kommunens ageranden kring detta. För att bli hänvisad till denna person kommer växeln i varje kommun inledningsvis att kontaktas. Däremot ska nämnas att de tjänstemän som har ansvar för projektfrågor ofta tillhör en särskild enhet inom kommunerna och därmed inte ansvarar för finansieringen av alla kommunens projekt.
Således måste respondenternas begränsade möjlighet att svara för hela kommunen tas i beak- tande när det empiriska resultatet analyseras.
3.5. Databehandling
Likt resultatet i övrigt kommer databehandlingen av det empiriska materialet att ske i två delar.
I den första delen kommer en databehandling av fördelningen av projektmedel och ansökningar mellan kommunerna att genomföras. Detta kommer ske genom att det dokument som hämtats från Region Västerbotten ska genomarbetas och struktureras efter hur mycket pengar som för- delats till respektive av Västerbottens kommuner och hur många ansökningar som skickats från kommunerna. Den andra delen av det empiriska materialet, de transkriberade intervjuerna, kommer i sin tur att databehandlas med hjälp av Matthew Miles och Michael Hubermans vers- ion av metoden “Constant comparative method” som består av de tre stegen ”kodning”, ”tema- tisering” och ”summering”. Där handlar det första steget “kodning” om att reducera datamateri- alet till en mindre mängd samt sortera det utifrån lämpliga koder medan det andra steget “te- matisering” i sin tur innefattar att materialet struktureras genom att koderna sorteras in i kate- gorier utifrån dess relation till varandra. Slutligen avslutas bearbetningen av datamaterialet ge- nom det tredje steget, “summering”, där tidigare strukturering och iakttagelser summeras i en sammanfattad beskrivning av det empiriska materialet varifrån slutsatser sedan kan dras. Enligt denna metod fastslås dessa slutsatser däremot inte direkt i det sista steget utan analysprocessen fortsätter ett tag till genom att slutsatserna jämförs med teori och tidigare forskning i flera om- gångar tills nya jämförelser inte längre leder till nya slutsatser. Först då när analysen ”mättats”
kan analysprocessen betraktas som slutförd (Lindgren 2014, 33-41). På liknande sätt kommer därför bearbetningen och analysen av de transkriberade intervjuerna att ske.
Valet bakom denna metod baserar sig framförallt på att denna studie kräver att intervjumateri- alet reduceras, struktureras och analyseras utifrån de mönster som identifieras för att det ska gå
17 att dra några slutsatser om anledningar bakom kommunernas benägenhet att ansöka om pro- jektmedel skiljer sig mellan kommuner med skilda egenskaper. För detta behov lämpar sig där- för denna metod väl (Lindgren 2014, 33). Däremot innebär detta sätt att koda och tematisera datamaterialet att materialet fragmenteras vilket kan ses som en nackdel för analysen eftersom det kan göra att kontexten som helhet kan riskeras att glömmas bort (Bryman 2018, 697). Denna risk är således av vikt att ta i medvetande när analysen görs.
3.6. Etiska överväganden
Vid utformandet av denna studie har en rad etiska överväganden gjorts. Först och främst kom- mer arbetet med uppsatsen som helhet att utföras med grund i god forskningssed. Detta kommer säkerställas genom att forskningen kommer att ha hög kvalitet, kommer utföras med respekt för viktiga samhälleliga värden och kommer redovisas öppet och ärligt. (Vetenskapsrådet 2017, 25-27). Vidare kommer den empiriska undersökningen att genomföras med hänsyn till de grundläggande etiska principerna för svensk forskning; informationskravet, samtyckeskravet, konfidialitetskravet och nyttjandekravet (Bryman 2018, 170) Uppfyllandet av dessa krav kom- mer säkerställas genom att deltagandet i intervjuerna kommer var frivilligt, genom att intervju- personerna innan intervjun kommer informeras om undersökningens omständigheter och sina rättigheter samt genom att redovisningen och refereringen av resultatet kommer ske avidentifi- erat.
Ett ytterligare etiskt övervägande som därtill är av vikt att diskutera är att denna uppsats ge- nomförs i samarbete med Region Västerbotten vilket innebär att det finns en risk att studien styrs mot avseenden som är av särskilt intresse för denna organisation samt att respondenternas svar kan påverkas av deras medvetenhet om detta samarbete. Dessa risker är däremot inget som bedöms som ett problem i detta fall eftersom de aspekter som denna studie syftar att undersöka är av både vetenskaplig och samhällelig relevans. Snarare kan detta samarbete ses som en fördel eftersom resultatet av studien dessutom kan komma att få praktisk användning och betydelse för framtida arbete med regional projektfinansiering. Eftersom redovisningen av respondenter- nas svar dessutom kommer ske anonymt bör inte medvetenheten om Region Västerbottens in- blandning få en negativ inverkan på svaren. Mer troligt kommer det gynna studien eftersom fler kommuner kan bedöma det som relevant för egen del att ställa upp på en intervju om det kan leda till faktisk förändring som skulle kunna bli fördelaktig för deras egen del.
18
4. Resultat
Resultatet består av två övergripande delar. Den första delen innehåller en presentation av det empiriska resultatet som i sin tur är uppdelad i två ytterligare delar där den första delen behand- lar frågeställning 1 och 2 medan den andra delen behandlar frågeställning 3. Den andra delen innehåller sedan en analys av det resultat som presenterats i den första delen utifrån den teore- tiska analysmodellen och tidigare forskning. Innan dessa delar redovisas behöver däremot de krav som gäller vid ansökan om regionala projektmedel av Region Västerbotten presenteras eftersom det är av vikt att känna till vilka omständigheter kommunerna möter när de ska ansöka om projektmedel vid genomgången av resultatet och analysen. Dessa krav innefattar bland an- nat att sökande ska lämna in en skriftlig ansökan till regionen där projektets syfte, mål och genomförande ska beskrivas. Dessutom krävs också att den sökande lämnar övriga uppgifter som regionen i fråga efterfrågar (SFS 2003:596, 8). Sådana specifika uppgifter som Region Västerbotten kräver är att en mall för riskanalys och en mall för missiv fylls i samt att en spe- cificerad budget skickas in (Region Västerbotten 2021). Dessutom behövde de projekt som beviljades projektmedel från Region Västerbotten mellan 2014-2020 vara förenliga med “Reg- ional Utvecklingsstrategi för Västerbottens län 2014-2020” (RUS 2014-2020; SFS 2003:596, 3-5). I denna strategi betonades, utöver de generella kraven, att projekt som beviljas måste bidra till regionalt mervärde genom att beröra Västerbottens kommuner eller på något sätt bidrar till regionens utveckling. Dessutom beskrevs att urvalet av projekt bland annat baserar sig på hur väl projektet beskriver sig ska arbeta med hållbarhetsaspekterna, utveckling av näringslivet samt i vilken utsträckning samverkan sker inom projektet (RUS 2014-2020, 34).
4.1. Presentation av empiriskt resultat
4.1.1. Del 1: Kartläggning av projektmedel och ansökningar
Likt beskrivet i metodavsnittet består den första delen av en kartläggning av projektmedel och projektansökningar bland Västerbottens kommuner mellan 2014-2020 för att undersöka vilka skillnader som finns mellan i vilken utsträckning kommuner med skilda geografiska egenskaper tilldelats, och ansökt om, regional projektfinansiering under denna period. Fördelningen av pro- jektmedel och ansökningar om projektmedel har utifrån det interna dokumentet över beviljade, avslagna och återtagna projektansökningar mellan 2014-2020 sammanställts och summerats i form av diagram 1 och 2 där kommunernas färger representerar den kategori de tillhör i Jord- bruksverkets kommunindelning.
19 Mycket glesa landsbygdskommuner Glesa landsbygdskommuner Glesa blandade kommuner Täta blandade kommuner
Diagram 1 visar att fördelningen av projektmedel skiljer sig till stor del mellan Västerbottens kommuner. De fyra kommuner som har tilldelats mest projektmedel har tagit del av 34,6 mil- joner av de totalt 56,3 miljoner kronor som tilldelats Västerbottens kommuner mellan 2014- 2020. Av dessa är de två kommuner som tilldelats mest projektmedel Umeå- och Skellefteå kommun som tillsammans tagit del av 21,7 miljoner kronor (39 procent) av dessa medel, följt av Wilhelmina- och Bjurholms kommun som tagit del av 12,9 miljoner kronor (23 procent) av medlen sammanlagt. Resterande elva kommuner i Västerbotten har endast tilldelats 11,34 mil- joner kronor tillsammans, det vill säga endast en femtedel av Västerbottens regionala projekt- medel, och tre av dessa har inte tagit del av några projektmedel alls. Dessa tre är Norsjö, Sorsele och Åsele. Således visar detta att det finns tydliga skillnader i hur projektmedlen fördelas bland Region Västerbottens kommuner.
Vidare visar diagram 2 en liknande fördelning av ansökningar om projektmedel som diagram 1 visade över fördelningen av projektmedel. Skellefteå och Umeå kommun är även i detta dia- gram de kommuner som sticker ut genom att de skickat in flest ansökningar om projektmedel med sina 14 respektive 9 ansökningar som skickats in mellan 2014-2020. Däremot skiljer re- sultatet i diagram 2 också till viss del från diagram 1. Först och främst är skillnaden i antalet ansökningar mellan de fem som ansökt flest gånger mindre än skillnaderna i tilldelade projekt- medel. Lycksele-, Wilhelmina- och Storumans kommun som alla skickat in mellan sex och åtta ansökningar har alla nästan ansökt lika många gånger som Umeå kommun. Dessutom har Bjur- holms kommun endast ansökt tre gånger trots att det var en av de fyra kommuner som tilldelats mest projektmedel. Diagram 2 visar även att Sorsele kommun inte har ansökt om projektmedel
0 kr 2 000 000 kr 4 000 000 kr 6 000 000 kr 8 000 000 kr 10 000 000 kr 12 000 000 kr 14 000 000 kr 16 000 000 kr
Bjurholm Dorotea Lycksele Malå Nordmaling Norsjö Robertsfors Skellefteå Sorsele Storuman Umeå Vindeln Vännäs Wilhelmina Åsele
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Bjurholm Dorotea Lycksele Malå Nordmaling Norsjö Robertsfors Skellefteå Sorsele Storuman Umeå Vindeln Vännäs Wilhelmina Åsele
Diagram 2: Beviljade projektmedel av Region Västerbotten till reg- ionens kommuner mellan 2014-2020.
Diagram 1: Antal kommunala ansökningar (beviljade + avslagna + återtagna) om projektmedel till Region Västerbotten mellan 2014- 2020.
20 någon gång mellan 2014-2020 vilket förklarar varför de inte heller tagit del av några projekt- medel under denna period. Däremot har inte heller Åsele och Norsjö fått tagit del av några projektmedel trots att de skickat in en ansökan var genom åren. Detta tyder på att fördelningen av projektmedel till stor del hänger samman med i vilken utsträckning kommunerna ansökt om projektmedel men också att det finns undantag där kommuner ansökt få gånger men istället tilldelats stora summor eller ansökt många gånger men tilldelats små summor pengar vid varje ansökan. Sammantaget visar detta ändå att det även finns tydliga skillnader i benägenheten att ansöka om projektmedel mellan Västerbottens kommuner.
Diagram 1 och 2 visar även att det till viss del går att härleda fördelningen av projektmedel samt benägenheten att ansöka om projektmedel till kommunernas geografiska egenskaper i en- lighet med Jordbruksverkets kommunindelning. Detta eftersom det går att finna vissa generella mönster mellan vilka kommuner som tilldelats mest respektive minst pengar liksom vilka som ansökt flest och minst antal gånger. Mest tydligt är att fem av de sex kommuner som tilldelats överlägset minst pengar, och ansökt i minst utsträckning, kategoriseras som “mycket glesa landsbygdskommuner”. Utöver kategori är gemensamt för dessa kommuner även att de är de fem minsta kommunerna i befolkningsstorlek i Västerbotten bortsett från Bjurholms kommun (Ekonomifakta u.å.). Dessutom är mönstret tydligt att Umeå, Skellefteå och Lycksele som är de största kommunerna, både befolkningsmässigt och i befolkningstäthet, både tilldelats mest pengar och ansökt flest gånger. Däremot finns det även aspekter inom figurerna som avviker från de generella mönstren. Framförallt sticker Wilhelmina och Storuman ut från övriga kom- muner inom kategorin ”mycket glesa landsbygdskommuner” eftersom de både ansökt i större utsträckning och tilldelats betydligt mer projektmedel. Dessa kommuner är däremot de befolk- ningsmässigt största kommunerna inom denna kategori vilket gör att sambandet ändå står sig utifrån analysverktyget (Ekonomifakta u.å.). Sammantaget tyder resultatet således på att för- delningen av, och ansökningarna om, regionala projektmedel till övervägande del skiljer sig mellan kommuner med skilda geografiska egenskaper. Förklaringen bakom detta kommer vi- dare att undersökas i nästa del.
4.1.2. Del 2: Undersökning av orsaker bakom skillnader i ansökningar
Som beskrevs i metoddelen baseras denna del av studien på en komparativ flerfallsstudie av kommunerna Sorsele, Dorotea och Åsele samt Umeå, Skellefteå och Lycksele. Denna del syftar att undersöka hur skillnaderna i kommunernas benägenhet att ansöka om regionala projektme- del kan förstås utifrån vilka samband som kan identifieras mellan detta och de tre oberoende
21 variabler som presenterades i analysmodellen. Därför kommer det insamlade materialet från granskningen av kommunala styrdokument och från intervjuerna att presenteras och diskuteras utifrån respektive av dessa variabler.
Vilja att organisera verksamhet i projektform
Utifrån granskningen av lokala utvecklingsstrategier, översiktsplaner och andra dokument för kommunernas mål och visioner framgick att i stort sett alla kommuner har en vilja och ambition att arbeta med projekt. De kommuner där detta extra tydligt framgår är i Skellefteå kommun där betydelsen av projekt nämns på många ställen i såväl den lokala utvecklingsstrategin som i årsrapporter och på hemsidan och Lycksele kommun där projektverksamhet har en stor roll i den lokala utvecklingsstrategin (Skellefteå kommun 2021; Lycksele kommun 2015). Trots att betydelsen av projekt inte lika utmärkande framgår från Umeå, Sorsele, Dorotea och Åsele kommuns hemsidor är viljan att organisera verksamhet i projektform även där ändå synlig. I exempelvis Åsele kommuns översiktsplan beskrivs att ...“Kommunen ska aktivt arbeta med att utveckla en tillgänglig tillväxtlots för befintliga företag, nyetableringar, inflyttare, projekt, för- eningar etcetera” (Åsele kommun 2014, 36). Sammantaget verkar det således finnas en gene- rell vilja att organisera verksamhet i projektform inom samtliga kommuner även om betoningen på projektens roll och betydelse verkar skilja sig till viss del.
Granskningen av dokumenten kan i sin tur jämföras med intervjuerna med kommunala tjänste- män där deras beskrivningar av åsikterna kring projekt bland tjänstemännen och politikerna inom sin kommun undersöktes. Respondenternas svar visade där att det, i enlighet med vad granskningen av kommunernas hemsidor visat, verkar finnas en generell vilja att organisera verksamhet i projektform bland kommunerna. Alla tjänstemän som intervjuades uppgav att de själva anser att projekt framförallt kan betraktas som något positivt för kommunen och att mycket av utvecklingsarbetet därför bedrivs i just projektform inom deras kommuner. Likaså beskrev de alla att det inom kommunförvaltningarna generellt finns en positiv inställning till projekt. ”När man pratar mer utvecklingsprojekt som vi arbetar med generellt sett så är man ju positiv inom kommunens ledning och inom många verksamheter.” (Respondent 5)
Däremot skiljde sig kommunernas beskrivningar även åt mellan varandra i vissa avseenden.
Umeå och Lycksele beskrev att det finns en uppmuntran från politikens håll att projekt ska initieras inom förvaltningen och att det ska ansökas om regionala projektmedel till dessa pro- jekt. “Det känns som att politiken förväntar sig att vi jobbar och söker extern finansiering”
22 (Respondent 1). Inom Skellefteå, Åsele, Sorsele och Dorotea beskrev respondenterna istället att de inte direkt uppmuntras av politiken att de ska driva projekt men att politikerna oftast är positiva när ett förslag på projekt väl initieras av tjänstemännen. “Jag kan väl tycka såhär att politiken har varit väldigt bra med på noterna när Dorotea har sökt projekt” (Respondent 2).
Tjänstemännens beskrivning av politikernas engagemang kring projekt överensstämmer såle- des till största del med granskningen av de kommunala styrdokumenten med undantag för Skel- lefteå där respondentens beskrivning var lite mer återhållsam när det gäller politikens upp- muntran av projektverksamhet än vad som återspeglades i Skellefteås lokala utvecklingsstra- tegi. Sammantaget verkar viljan att organisera verksamhet i projektform ändå vara stor inom så gott som alla kommuner.
Däremot nämnde de flesta kommuner att det även ser att det finns nackdelar med projekt. För det första beskrevs att det innebär en stor administrativ börda för förvaltningen att söka och bedriva projektverksamhet. “Baksidan med projekt är ju att det oftast blir ganska administra- tivt tungt, både att söka och att administrera det sen.” (Respondent 4) För det andra nämndes att arbetet med projekt innebär brister utifrån långsiktighetsperspektiv när tidsbegränsade pro- jekt ska ersätta varandra. Sist men inte minst uppgavs även en nackdel vara att arbetet med projekt ibland bidrar till att det uppstår en för stark projektkultur som gör att projekt initieras för sakens skull utan eftertanke för kommunens behov.
“ Det som kan vara problemet är att få en långsiktighet i det eftersom det är ofta så att du startar upp ett projekt, det kanske tar ett halvår innan du kommer igång, och sen har du 2 år på dig kanske, och sen ska du då trappa ner... Och då blir det problem utifrån långsiktighet.” (Respondent 2)
“Ursäkta att jag säger det men många lever på projekt, och det ska vi inte göra utan vi ska vara med i projekt som är till gagn för vårt företagsklimat eller företagsliv i Åsele.” (Respondent 6)
Däremot beskrev ändå alla respondenter att det trots allt finns fler fördelar än nackdelar med projekt som gör att de ändå tycker att det är viktigt att satsa på projekt. Ett exempel på en fördel som nämndes var att projektformen är bra för att det underlättar samarbetet mellan olika enheter inom kommunen. “Det känns som att vi har ett betydligt bättre samarbete än det kanske varit tidigare. Så det är ju faktiskt bra.” (Respondent 6) Däremot visade sig den främsta anledningen till att projekt betraktas som något positivt inom kommunerna vara att de medför ett tillskott av pengar till kommunerna genom projektfinansieringen. Båda respondenterna från Dorotea
23 kommun och Sorsele kommun beskrev det som mycket viktigt att ta del av projektmedel för att det ska bli möjligt att arbeta med utveckling inom områden som det annars inte finns tillräckligt med skattemedel för att arbeta med. I synnerhet nämndes att det begränsade skatteunderlaget gör att det inte finns utrymme att prioritera insatser som till exempel kan vara nödvändigt för att stärka näringslivet, men att det med hjälp av projektmedel kan bli möjligt att göra det.
” Jamen du, ja vad tycker jag. Jag tycker det är en nödvändig peng för att vi ska kunna jobba med ut- veckling. Kommunala skattepengar räcker inte till att finansiera tester som projekt kan ge möjligheter till. Att pröva nya saker. Eller alltså delar som inte ryms inom den själva förvaltningen… där vi vill vidareutveckla något. Där är det oftast projekten som gör att vi kan göra det över huvud taget.” (Re- spondent 4)
Detta resonemang återfanns även inom Skellefteå och Umeå kommun med skillnaden att pro- jektmedel där snarare framhölls som en bonus än en nödvändighet.
“ Jag tycker ju att det är en bra möjlighet såklart att få externa medel till utvecklingsarbete och för att kunna göra sådant som vi inte skulle ha råd med annars. Att det blir lite sådär “grädde på moset” att man kan ha en möjlighet att göra lite extra hela tiden genom extern finansiering.” (Respondent 1)
Således framgår att möjligheten att ta del av regionala projektmedel är viktig för alla kommu- ner, och särskilt nödvändigt för de mindre kommunerna, för att kunna arbeta med utveckling vilket gör att det finns en övervägande vilja att organisera verksamhet i projektform. Eftersom alla kommuner därför visade sig vara övervägande positiva till projekt visade undersökningen av denna variabel således sammantaget att det inte finns några betydande skillnader mellan kommunernas vilja att organisera verksamhet i projektform.
Möjlighet att bedriva projekt och ansöka om projektfinansiering
Kartläggningen av kommunernas faktiska resurser har i sin tur sammanställts i tabell 3 där kommunernas färger representerar den kategori de tillhör i Jordbruksverkets kommunindelning.
I denna tabell redovisas dels antal anställda i administration inom kommunerna för att ge en indikation på kommunens personalresurser och i sin tur tidsmässiga resurser, dels skatteintäkt per invånare och befolkningsmängd för att ge en indikation på kommunens ekonomiska resur- ser i form av skatteintäkter. Tabell 3 visar att det finns stora skillnader i tillgången till resurser bland kommunerna när det gäller såväl anställda som skatteintäkter. Framförallt synliggörs att
24 de “mycket glesa landsbygdskommunerna” har betydligt färre anställda än framförallt Umeå och Skellefteå kommun. Likaså skiljer sig skatteintäkterna inom respektive kommun till stor del där Umeå och Skellefteå både får in mer pengar per person och har en betydligt större be- folkningsmängd än övriga kommuner (Ekonomifakta u.å.; Sveriges kommuner och regioner 2021b). Detta innebär således att det såväl finns skillnader mellan kommunerna i tillgång till personal- och tidsmässiga resurser som ekonomiska resurser att hantera projektverksamhet.
Tabell 3: Kommunernas faktiska resurser. Sammanställning av antal anställda inom administration, skatteintäkt per invå- nare och invånare i kommunerna. (Ekonomifakta u.å.; Sveriges kommuner och regioner 2021b)
Mycket glesa landsbygdskommuner Glesa landsbygdskommuner Glesa blandade kommuner Täta blandade kommuner
Denna kartläggning kan i sin tur jämföras med respondenternas beskrivningar av sina kommu- ners möjlighet att bedriva projekt och ansöka om regional projektfinansiering. Där beskrev Skellefteå, Umeå och Lycksele alla att deras möjligheter att ansöka om projektfinansiering är goda inom sin kommun och att de oftast inte har några större problem med att avsätta tid för att skriva ansökan.
“Nämen det är, det funkar bra. Vi är ju en aktiv kommun med många duktiga personer som är vana att skriva ansökningar och dra hem pengar. “ (Respondent 1)
“Om det är så att vi ska jobba med ett projekt inom den enhet man jobbar i själv, då är det ganska enkelt att avsätta tid för att skriva ihop det projektet”. (Respondent 3)
Även Åsele beskrev att de inte hade några större problem med att hantera projekt samtidigt som respondenten hänvisade till att detta framförallt beror på att de är rätt noggranna med att välja vilka projekt de vill satsa på baserat på vilka resurser de har att tillgå. Det största problemet de istället upplevde var att de ibland inte kan beviljas medel av Region Västerbotten själva ef- tersom näringslivsenheten på Åsele kommun är en egen stiftelse.
“Nämen som sagt var det är inga problem med det här med att vara med i projekt eller något sådant här. Utan det funkar jättebra, är en jättebra dialog… Vi gör ingen ansökan eller någonting om vi inte
