Utredn i ngsu ppd råget
I verksamhet som är undantagen f r å n mervärdesskatteplikt eller faller u t a n f ö r t i l l ä m p n i n g s o m r å d e t f ö r mervärdesskattelagen (1994:200), M L , saknas som regel avdragsrätt f ö r ingående skatt.
Kommuner får emellertid med s t ö d av 2 § lagen (2005:807) o m e r s ä t t n i n g f ö r viss mervärdesskatt f ö r kommuner, landsting, k o m - m u n a l f ö r b u n d och s a m o r d n i n g s f ö r b u n d ( f ö r k o r t a d L E M K ) ersätt- ning f ö r den ingående skatt som inte kan dras av eller återbetalas enligt M L . N ä r en k o m m u n upphandlar verksamhet från en privat u t f ö r a r e , f ö r vilken verksamheten är undantagen från skatteplikt, blir den ingående skatten som inte kan dras av eller återbetalas enligt M L en kostnad f ö r u t f ö r a r e n . Denna merkostnad u t g ö r en del av kostnaderna som ska kompenseras vid b e s t ä m m a n d e t av priset f ö r upphandlingen, s.k. dold m e r v ä r d e s s k a t t .
Utredningens uppdrag är att se över den e r s ä t t n i n g som k o m - muner och landsting får f ö r dold mervärdesskatt vid upphandling av eller vid bidragsgivning t i l l verksamhet inom sjukvård, tandvård, social omsorg, utbildning och v i d hyra av lokaler f ö r vissa boende- former i enlighet med b e s t ä m m e l s e r n a i 5 § L E M K .
E r s ä t t n i n g e n f ö r dold mervärdesskatt u t g å r enligt schablon och u p p g å r som huvudregel t i l l 6 procent av upphandlingskostnaden eller bidragsbeloppet (huvudregeln). O m det f r a m g å r att en viss andel av upphandlingskostnaden eller bidragsbeloppet avser lokal- kostnad kan e r s ä t t n i n g ges med 18 procent f ö r denna del och med 5 procent f ö r resterande del (18/5-regeln). I de fall kommunen eller landstinget hyr lokaler f ö r att användas som sådana boendeformer som anges i 5 kap. 5 § andra stycket och 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen, SoL, (2001:453) och 9 § 8 och 9 lagen (1993:387)
om s t ö d och service t i l l vissa funktionshindrade, LSS, kan ersätt- ning ges med 18 procent av hyresbeloppet (18-regeln).
Utredningen ska u n d e r s ö k a den ingående skattens andel av den totala kostnaden f ö r verksamhet som bedrivs inom de olika huvud- o m r å d e n a sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning. En analys ska göras av f ö r - och nackdelar med en e r s ä t t n i n g som baseras på de privata u t f ö r a r n a s faktiska kostnader f ö r icke av- dragsgill ingående skatt samt av f ö r - och nackdelar med en schablon- ersättning baserad på antingen kommunernas m e r v ä r d e s s k a t t e - kostnader f ö r verksamhet i egen regi eller de privata u t f ö r a r n a s m e r v ä r d e s s k a t t e k o s t n a d e r .
Utredningens arbete och metod för beräkning av andel ingående skatt
Beräkningar med avseende på o f f e n t l i g verksamhet har gjorts genom att använda offentliga uppgifter o m ekonomisk statistik f ö r kommuner respektive landsting, det s.k. r ä k e n s k a p s s a m m a n d r a g e t . Uppgifterna har kompletterats med e n k ä t e r som skickats till ett urval av kommuner och landsting där det e f t e r f r å g a t s mer detalj- erade uppgifter.
Beräkningar av ingående skatt hos privata u t f ö r a r e har gjorts u t i f r å n i n h ä m t a d e resultatrapporter och kompletterande informat- ion som de privata u t f ö r a r n a har fått lämna i en enkät. Möjligheten att dra generella slutsatser på grundval av b e r ä k n i n g a r n a av de privata u t f ö r a r n a s andel ingående skatt har begränsats inom vissa d e l o m r å d e n p.g.a. alltför få enkätsvar. Ä v e n andra faktorer, t.ex. att de privata u t f ö r a r n a bedriver blandad verksamhet eller flera olika verksamheter samt olika k o n c e r n f ö r h å l l a n d e n , försvårar möjlig- heten att få fram ett b e r ä k n i n g s u n d e r l a g som kan ligga till grund f ö r generella slutsatser. I stället har de värden som tagits fram f ö r privata u t f ö r a r e fått indikera o m den verksamhet som bedrivs av privata u t f ö r a r e skiljer sig i m e r v ä r d e s s k a t t e h ä n s e e n d e f r å n den verksamhet kommuner och landsting bedriver i n o m sjukvård, tand- vård, social omsorg och utbildning.
Svarsfrekvensen f ö r de e n k ä t e r utredningen har skickat ut f ö r att kunna beräkna den ingående skattens andel av de totala kost- naderna har varit 50 procent f ö r k o m m u n e n k ä t e n , 69 procent f ö r l a n d s t i n g s e n k ä t e n och 27 procent f ö r e n k ä t e n t i l l privata u t f ö r a r e .
F ö r att kunna b e d ö m a konsekvenserna av och få synpunkter på olika alternativa lösningar samt få en b ä t t r e bild av tillämpningen av nuvarande system har intervjuer g e n o m f ö r t s med t j ä n s t e m ä n v i d fem kommuner och tre landsting samt handläggare v i d Skatte- verket. Vidare har en e n k ä t med f r å g o r r ö r a n d e tillämpning av nuvarande system, konsekvenser och synpunkter avseende de olika, t ä n k b a r a alternativen f ö r e r s ä t t n i n g f ö r dold mervärdesskatt skickats ut t i l l ekonomicheferna v i d 40 kommuner och 10 lands- ting. Svar har lämnats av sammanlagt 22 kommuner. D ä r u t ö v e r har utredningen haft kontakter med en referensgrupp med f ö r e t r ä d a r e f ö r de privata u t f ö r a r n a .
Utredningen har även gjort en jämförelse mellan olika länders kompensationssystem och har då särskilt u n d e r s ö k t de system som innehåller regler o m kompensation f ö r dold mervärdesskatt i Finland och i Danmark.
Beräkningar och resultat
Resultatet av beräkningarna visar att det finns en variation i andelen ingående skatt både mellan olika h u v u d o m r å d e n och mellan olika d e l o m r å d e n inom h u v u d o m r å d e n a sjukvård, tandvård, social o m - sorg och utbildning. Skillnaderna beror f r a m f ö r allt på kostnads- strukturen, t.ex. hur stor andel personalkostnad verksamheten har i förhållande t i l l övriga kostnader. Det har också visat sig att det finns skillnader mellan olika kommuntyper. D e n genomsnittliga andelen ingående skatt f ö r de fyra h u v u d o m r å d e n a sjukvård, tand- vård, social omsorg och utbildning tillsammans beräknas uppgå t i l l 4,7 procent av kommunernas totala kostnader inom respektive o m r å d e .
Beräknad andel ingående skatt inom h u v u d o m r å d e t sjukvård upp- går till 4,7 procent f ö r landstingen. Andelen ingående skatt bland landstingens d e l o m r å d e n inom s j u k v å r d s o m r å d e t u p p g å r enligt utredningens beräkningar t i l l 5,0 procent f ö r den specialiserade somatiska vården, 4,9 procent f ö r o m r å d e t ambulans/sjuktrans- porter, 4,5 procent f ö r primärvården och 3,4 procent f ö r den specialiserade psykiatriska vården.
Beräknad andel ingående skatt inom tandvård uppgår t i l l 5,3 procent f ö r landstingen.
I n o m h u v u d o m r å d e t social omsorg u p p g å r andelen beräknad ingående skatt t i l l 3,9 procent f ö r kommunerna. Vad gäller andelen ingående skatt inom de olika d e l o m r å d e n a inom social omsorg så beräknas L S S - o m r å d e t med 2,7 procent ha den lägsta andelen ingående skatt medan missbruksvården f ö r vuxna har den högsta andelen med 5,5 procent. Däremellan ligger d e l o m r å d e n a insatser t i l l personer med f u n k t i o n s n e d s ä t t n i n g (ej LSS) med 3,6 procent, ä l d r e o m s o r g med 4,2 procent och barn- och u n g d o m s v å r d med 4,6 procent.
F ö r u t b i l d n i n g s o m r å d e t visar utredningens beräkningar en andel ingående skatt på totalt 5,2 procent f ö r kommunerna. I n o m respektive delområde uppgår den beräknade genomsnittliga andelen ingående skatt t i l l 3,8 procent f ö r förskola, 5,8 procent f ö r grund- skola och 7,3 procent f ö r gymnasieskola. D e l o m r å d e n f ö r vuxen- utbildning beräknas vara i nivå med gymnasieskolan. Den beräk- nade genomsnittliga andelen ingående skatt f ö r gymnasiesärskolan på 5,4 procent är i nivå med förskoleklassen på 5,3 procent medan andelen f ö r grundsärskola är n å g o t lägre, 4,6 procent och f r i t i d s - hem 4,1 procent.
F ö r att b e r ä k n a den andel ingående skatt som h ä n f ö r s t i l l lokaler och som u t g ö r grund f ö r den s.k. 18/5-regeln respektive 18-regeln har utredningen u t g å t t f r å n kommunala fastighetsbolag. Beräknad andel ingående skatt av hyresinkomsterna inklusive ingående skatt (dvs. marginalprocent) u p p g å r i snitt t i l l 16 procent hos de fastig- hetsbolag som studerats.
Utredningen b e d ö m e r att resultaten av beräkningarna u t g ö r ett tillräckligt underlag f ö r att kunna dra slutsatser o m andel ingående skatt i verksamhet inom såväl h u v u d o m r å d e n a sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning, som d e l o m r å d e n inom huvudom- rådena när verksamheten bedrivs av kommuner och landsting. F ö r motsvarande verksamhet som bedrivs av privata u t f ö r a r e är under- laget emellertid alltför tunt f ö r att resultaten ska kunna u t g ö r a grund f ö r annat än indikationer b e t r ä f f a n d e andel ingående skatt.
Utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag
Dagens system med e r s ä t t n i n g enligt schablon innebär ett f ö r u t - sägbart och administrativt enkelt system. Nackdelen är att schabloner har dålig t r ä f f s ä k e r h e t och att de inte är flexibla vid f ö r ä n d r i n g a r . N i v å n på den procentsats som ges enligt huvudregeln med 6 procent har varit densamma sedan 1991 och baseras på en m e r v ä r d e s s k a t t e s a t s på 25 procent och ett antagande om att 30 pro- cent av a k t ö r e r n a s kostnader uppkommer på grund av i n k ö p av mervärdesskattepliktiga varor och tjänster.
Utredningen har e f t e r f r å g a t synpunkter f r å n de olika a k t ö r e r som berörs av och tillämpar kompensationssystemet med avseende på dels nu gällande system, dels t ä n k b a r a framtida alternativ t i l l nu gällande system. Sådana alternativ är bl.a. att det i n f ö r s fler s c h a b l o n n i v å e r än i dag eller ett system som baseras helt eller delvis på de privata u t f ö r a r n a s faktiska kostnader f ö r ingående skatt. U t i - f r å n synpunkterna kan slutsatsen dras att både kommuner och privata u t f ö r a r e i huvudsak är n ö j d a med befintligt system. Vad avser alternativa framtida kompensationssystem kan konstateras att ett system med flera schablonnivåer skulle öka den administrativa b ö r d a n och behovet av kontroll, samtidigt som det kan finnas svårigheter med att separera olika d e l o m r å d e n f r å n varandra i de fall den privata u t f ö r a r e n tillhandahåller t j ä n s t e r inom flera huvud- eller d e l o m r å d e n . E t t system där kommunerna ersätts utifrån de privata u t f ö r a r n a s faktiska kostnader f ö r ingående skatt skulle bl.a. inne- bära en h ö g administrativ b ö r d a f ö r kommunerna vad gäller att i n h ä m t a och hantera underlag f r å n de privata u t f ö r a r n a .
Vad gäller gränsdragningen mellan olika v e r k s a m h e t s o m r å d e n konstaterar utredningen att det kan finnas problem med att defi- niera och separera olika verksamheter vid kommuner och lands- tings redovisning och rapportering till det s.k. r ä k e n s k a p s s a m m a n - draget. En annan komplicerande faktor är att det f ö r e k o m m e r avtal med privata u t f ö r a r e som omfattar olika typer av verksamhet där t.ex. social omsorg och sjukvård kan upphandlas samtidigt i f o r m av h e m t j ä n s t och h e m s j u k v å r d .
Utredningen har analyserat f ö r - och nackdelar med en ersätt- ning f ö r de privata u t f ö r a r n a s faktiska ingående skatt i stället f ö r s c h a b l o n e r s ä t t n i n g . Under f ö r u t s ä t t n i n g att kommunen kan få e r s ä t t n i n g f ö r de privata u t f ö r a r n a s kostnader f ö r ingående skatt
b ö r systemet enligt utredningens uppfattning vara neutralt i mer- v ä r d e s s k a t t e h ä n s e e n d e eftersom kommunens e r s ä t t n i n g i så fall b ö r motsvara den dolda mervärdesskatt som övervältras i priset f r å n de privata u t f ö r a r n a .
De slutsatser utredningen drar är dock att det i många fall inte är möjligt f ö r kommunen att få e r s ä t t n i n g f ö r de privata u t f ö r a r n a s faktiska kostnader f ö r ingående skatt. Det kan vara svårt att b e r ä k n a ett korrekt underlag, t.ex. när den privata u t f ö r a r e n har kostnader som kan h ä n f ö r a s t i l l flera olika verksamheter eller har flera uppdragsgivare. Det saknas vidare möjlighet till e r s ä t t n i n g när de privata u t f ö r a r n a inte har debiterats ingående skatt f ö r sina i n k ö p , men har dolda m e r v ä r d e s s k a t t e k o s t n a d e r vid t.ex. lokalhyra och anlitande av u n d e r e n t r e p r e n ö r e r . Skatteverkets k o n t r o l l kan vidare försvåras av att underlaget f ö r k o n t r o l l av kommunernas a n s ö k a n finns hos de privata u t f ö r a r e som anlitas.
Överväganden och förslag
Utredningens beräkningar indikerar att andelen ingående skatt generellt är lägre än nuvarande schablonnivå. Beräkningarna visar också att det finns en viss variation mellan olika h u v u d o m r å d e n och d e l o m r å d e n .
Utredningen g ö r b e d ö m n i n g e n att e r s ä t t n i n g t i l l kommuner f ö r dold mervärdesskatt även fortsättningsvis b ö r ske med en schablon- ersättning och inte genom ersättning f ö r de privata u t f ö r a r n a s faktiska kostnader f ö r ingående skatt. Vidare b ö r s c h a b l o n e r s ä t t - ningens nivåer grundas på beräkningarna av kommunernas andel ingående skatt inom sjukvård, tandvård, social omsorg samt utbild- ning och inte på beräkningarna med avseende på de privata u t f ö r a r n a s andel ingående skatt.
Enligt utredningens uppfattning b ö r en differentiering av schablonnivåer endast ske när detta är möjligt ur gränsdragnings- synpunkt och inte m e d f ö r en alltför stor administrativ b ö r d a .
U t i f r å n dessa u t g å n g s p u n k t e r b e d ö m e r utredningen att det inte är lämpligt med differentierade schablonnivåer vare sig f ö r de olika h u v u d o m r å d e n a sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning eller f ö r d e l o m r å d e n i n o m dessa h u v u d o m r å d e n . E r s ä t t n i n g f ö r dold mervärdesskatt b ö r d ä r f ö r även fortsättningsvis ges med en
gemensam schablon f ö r samtliga h u v u d o m r å d e n . M o t bakgrund av att den genomsnittliga nivån beräknas t i l l 4,7 procent finner utred- ningen att en lämplig nivå f ö r ersättning enligt huvudregeln är 5 pro- cent. Det innebär att nivån ska sänkas från 6 procent till 5 procent.
N i v å n på den s c h a b l o n e r s ä t t n i n g som ges f ö r andelen lokalkostnad enligt 18/5-regeln föreslås sänkas f r å n 18 procent till 16 procent f ö r den andel som avser lokalkostnad och från 5 procent t i l l 3 procent f ö r resterande del. N i v å n f ö r den s c h a b l o n e r s ä t t n i n g som ges f ö r lokalhyra f ö r vissa boendeformer enligt 18-regeln föreslås sänkas f r å n 18 procent till 16 procent.
Konsekvensanalys
O m utredningens förslag g e n o m f ö r s kommer den e r s ä t t n i n g f ö r dold m e r v ä r d e s s k a t t som kommunerna a n s ö k e r o m att minska.
Minskade statliga utbetalningar f ö r s t ä r k e r statens budget sam- tidigt som kommunernas i n t ä k t e r minskar. Den offentliga sektorns budget påverkas genom att det sker en o m f ö r d e l n i n g av i n t ä k t e r f r å n kommunerna t i l l staten. Statens budget beräknas årligen f ö r - stärkas med 1,27 miljarder kronor samtidigt som kommunernas i n t ä k t e r årligen minskar med samma belopp.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
D e nya schablonnivåerna i 1 § e r s ä t t n i n g s f ö r o r d n i n g e n föreslås träda i kraft den 1 januari 2017.
Andringen ska endast gälla sådana a n s ö k n i n g a r som kommer in t i l l Skatteverket efter den 1 januari 2017 och som avser e r s ä t t n i n g s - perioder som p å b ö r j a t s efter detta datum.
