2021-09-14
Ingela Lindqvist, 08-677 25 01 ingela.lindqvist@energiforetagen.se
havochvatten@havochvatten.se
Energiföretagen Sverige
101 53 Stockholm, Besöksadress: Olof Palmes Gata 31
Tel: 08-677 25 00, E-post: info@energiforetagen.se, www.energiforetagen.se Org. nr: 802000-7590, Säte: Stockholm
EFS1001, v4.0, 2017-09-18
Remissvar gällande vägledning ”Att fastställa miljökvalitetsnormer för ytvattenförekomster i
överensstämmelse med bevarandemål för arter och naturtyper”
Energiföretagen Sverige samlar och ger röst åt omkring 400 företag som
producerar, distribuerar, säljer och lagrar energi. Vårt mål är att utifrån kunskap, en helhetssyn på energisystemet och i samverkan med vår omgivning, utveckla energibranschen – till nytta för alla
Sammanfattning
• Energiföretagens viktigaste synpunkt är att vägledningen avgränsats på ett mycket olyckligt sätt. Att den inte berör de mest brännande frågorna kopplat till Natura 2000 och miljökvalitetsnormer i vattenförekomster påverkade av vattenkraft är en allvarlig brist.
• Myndigheten adresserar inte att vägledningen förordar en tillämpning som riskerar en potentiellt omfattande diskrepans mot riktvärdet på 1,5 TWh, och oförändrad reglerförmåga, som anges i regeringsbeslutet om en Nationell plan för moderna miljövillkor (NAP). Energiföretagen är starkt kritiska till att detta. Inte heller berör vägledningen det faktum att
konsekvenserna av en tillämpning i linje med vägledningen står i strid med de uttalanden som gjordes i propositionen vattenkraft och miljö. ”Av övergångsbestämmelserna till miljöbalkens regler om Natura 2000-
områden framgår att för verksamheter som påbörjats före den 1 juli 2001 krävs inte tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, s.k. Natura 2000- tillstånd. Detta innebär att vid denna tidpunkt ansågs som huvudregel att befintlig elproduktion var förenlig med de EU-rättsliga kraven på skyddet av Natura 2000-områden.”1
• Energiföretagen ser hanteringen av Natura 2000 kopplat till
miljökvalitetsnormer i enlighet med den remitterade vägledning som problematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv.
• Energiföretagen anser att vägledningen bör utgå ifrån situationen såsom den faktiskt ser ut, dvs att det ofta finns stora brister i flera led. De aktuella Natura 2000-områdena har inte pekats ut på ett korrekt sätt.
Bevarandemålen är inte alltid väl underbyggda. För att kunna hantera den
1 prop. 2017/18:243 s. 92.
situation vi nu står inför måste dessa brister erkännas, och den metodik som föreslås måste vara byggd så att bristerna kan hanteras.
• Energiföretagen anser att vägledningen skulle bli tydligare och mer tillämpbar om den kortas ned.
Energiföretagens ställningstagande
Vägledningens avgränsning
Hur Natura 2000 ska hanteras i de kommande prövningarna kopplat till Nationell plan för moderna miljövillkor (NAP) kommer att få stor betydelse. En översiktlig och inte uttömmande bedömning av kända bevarandeplaner för
vattenkraftanknutna Natura 2000-områden och därtill kopplade
miljökvalitetsnormer (MKN) visar på potentiellt mycket stor påverkan på
reglerförmågan och betydande elproduktionstapp i Dalälven, Ljusnan, Ljungan och Indalsälven, m.fl. utbyggda älvar. Enbart de fyra nämnda ger idag ca 20 TWh reglerbar vattenkraft per år. Samtidigt pågår en angelägen klimatomställning genom elektrifiering av samhället. Elbehovet kan komma att fördubblas fram till 2045. Oavsett elproduktionsmix visar samstämmiga analyser att vi kommer att vara i behov av all reglerförmåga som går att uppbringa i vattenkraften. Inga realistiska alternativ till vattenkraftens reglerförmåga har identifierats.
Hanteringen av Natura 2000 kopplat till vattenkraft är därför en viktig fråga, inte bara för biologisk mångfald. Den kan även komma att medföra omfattande konsekvenser för svensk elförsörjning och uppsatta klimatmål.
Utpekandet av Natura 2000-områden utfördes under tidspress och med, som det förefaller, obefintlig konsekvensanalys. Exempelvis har ett antal naturtyper utpekats på felaktiga grunder, t.ex. 3210 Större vattendrag av fennoskandisk typ.
Utpekandena har varit felaktiga på så sätt att naturtypen definitionsmässigt avser
”ej avsevärt fysiskt påverkade vattendrag” bl.a. med avseende på hydrologi och kontinuitet, samtidigt som väsentligen reglerade vattendrag kommit att skyddas såsom naturliga större vattendrag. Detta ger felaktiga ingångsvärden och riskerar med tillämpning av föreslagen vägledning att leda till krav på naturlig vattenföring i vattendrag där storskalig vattenkraft bedrivs. Vidare innehåller underlaget stora och centrala kunskapsluckor. Många uppgifter i bevarandeplaner och
vägledningar saknar också källhänvisningar och referenser. 2 Överhuvudtaget finns stora kunskapsluckor gällande arternas och habitatens utbredning, påverkanstryck och inte minst vilken effekt olika åtgärder ger på möjligheterna att nå gynnsam bevarandestatus.
Sammantaget har vi en situation med allvarliga målkonflikter skapade av bristande underlag och konsekvensanalyser som nu måste hanteras inom ramen för
Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Det kommer att kräva tydlig följsamhet i
2 Aronsson och Grundström, NATURA 2000 VID OMPRÖVNING AV VATTENKRAFT Metodutveckling och beskrivning av påverkan på Natura 2000-områden vid
vattenkraftsanläggningar, s. 4.
hierarkin riksdag, regering, vägledande myndighet och utförande myndighet.
Därför är det en nödvändighet att Havs- och vattenmyndigheten (HaV) hörsammar regeringsbeslutet om NAP, som i sin tur är en följd av riksdagens behandling och beslut om ny lagstiftning om omprövning av vattenverksamheter.
Framför allt gällande acceptansen av verksamheter som pågick vid inrättandet av N2000-områden och ett maximalt produktionsbortfall på 1,5 TWh inräknat åtgärder i N2000. Så är tyvärr icke fallet.
Det finns en avgörande fråga kopplat till Natura 2000 och miljökvalitetsnormer för vattenförekomster med vattenkraft. Det är hur behovet av en effektiv tillgång till vattenkraftsel och det nationella riktvärdet ska tillgodoses när uppnående av gynnsam bevarandestatus förutsätter att KMV-klassning eller mindre stränga krav inte tillämpas trots att skäl föreligger. Denna frågeställning behandlas
överhuvudtaget inte i vägledningen. Det är en allvarlig brist att vägledningen inte adresserar detta, något som också riskerar att komplicera och förlänga den rättsliga prövningen.
I vissa vattendrag kommer det visa sig omöjligt att nå gynnsam bevarandestatus och samtidigt bedriva verksamhet i form av vattenkraft, i andra fall kommer det vara möjligt att nå gynnsam bevarandestatus med bibehållen eller anpassad verksamhet.
På nationell nivå är dock målkonflikten fullständigt klar. Det är inte möjligt att nå gynnsam bevarandestatus i samtliga Natura 2000 områden påverkade av
vattenkraft, och samtidigt ha en effektiv tillgång till vattenkraftsel i enlighet med regeringens beslut om NAP.
Att kunna göra avvägningar mellan naturvård och tillgång till effektiv vattenkraftsel även inom dessa områden är därför helt avgörande för att
intentionerna bakom den nya lagstiftningen om vattenkraft och vattenmiljö3 ska kunna uppfyllas och stödja klimatomställningen. Havs och vattenmyndigheten har i egenskap av NAP-myndighet ett särskilt ansvar för att allt material från
myndigheten ligger i linje med lagstiftningen intentioner och att den nationella planen kan följas. Detta följer också av regeringens beslut.
Behovet av process för avvägningar och vikten av helhetssyn
Energiföretagen bedömer att det föreslagna tillvägagångssättet med särskilda krav som slås fast i miljökvalitetsnormer kan innebära krav på långtgående anpassningar och i vissa fall upphörande, av befintliga vattenkraftsverksamheter.
Den samlade produktionspåverkan på nationell nivå till följd av anpassningar av befintliga vattenkraftsverksamheter riskerar att kraftigt överskrida det nationella riktvärdet om 1,5 TWh och påverkan på reglerförmågan bedöms sammantaget bli mycket stor.
3 Prop 2017/18:243.
Lagstiftaren har utgått från att befintliga verksamheter är förenliga med Natura 2000-skyddet, i enlighet med ovan refererade övergångsbestämmelse. Vidare innehåller såväl ramvattendirektivet som art- och habitatdirektivet verktyg för avvägningar mellan miljöintressen och behovet av samhällsnyttiga verksamheter.
Tillvägagångssättet i vägledningen för att hantera Natura 2000 inom ramen för vattenförvaltningen beaktar inte dessa utgångspunkter vilket leder till att det allmänintresse som vattenkraften utgör sätts ur spel.
Att det saknas en ventil för att hantera de målkonflikter som kan uppstå mellan en effektiv tillgång till idag befintlig vattenkraftsel och naturvården inom Natura 2000-områden måste hanteras, alternativt behöver Havs- och vattenmyndigheten vägleda om hur det ska säkerställas att särskilda krav inte medför en stor negativ påverkan på energisystemet, såväl lokalt, regionalt och nationellt. Det är också lämpligt att HaV uppmärksammar regeringen på bristerna i nuvarande system.
Brister i bevarandeplaner
Ett stort problem är att kunskapen om arternas och habitatens utbredning och bevarandestatus ofta är bristfällig. Det innebär att en bedömning av en enskild kvalitetsfaktors eller parameters påverkan på bevarandestatus också den blir bristfällig. Ett sådant bristfälligt underlag kan inte läggas till grund för att ställa särskilda krav med hänvisning till gynnsam bevarandestatus.
I vägledningen behöver tydligare framgå att innehållet i bevarandeplaner och särskilda krav ska vila på ett gediget vetenskapligt underlag. Eftersom de särskilda kraven kan få långtgående verkningar för enskilda verksamheter och
energiförsörjningen i stort, är det av synnerlig vikt att beslut om särskilda krav inte grundar sig på antaganden eller uppfattningar, utan att det finns en vetenskapligt belagd korrelation mellan det särskilda kravet och förutsättningarna att uppnå eller bibehålla gynnsam bevarandestatus i de skyddade områdena.
Det måste visas att det särskilda kravet får effekt vad gäller gynnsam
bevarandestatus och denna effekt ska kunna mätas. Detta är en förutsättning för att säkerställa att myndigheter inom vattenförvaltningen tillämpar EU-rättens möjlighet till undantag och mindre stränga krav fullt ut. Vägledningen behöver förtydligas i detta avseende.
Bevarandeplaner och bedömningar av vad som krävs för att uppnå
bevarandemålen kan också förväntas utvecklas dels i takt med att ytterligare kunskapsunderlag tas fram, dels i takt med att naturmiljön och påverkanstrycket förändras generellt. Om det finns rättsliga förutsättningar att uppställa särskilda krav på det sätt som beskrivs i vägledningen måste det också finnas en tydlig process för att säkerställa att förändrade bedömningar inom ramen för förvaltningen av Natura 2000-områdena får motsvarande genomslag i
normsättningen, t.ex. när nytt underlag visar att motiverade undantag i form av mindre stränga krav kan tillämpas.
Brister avseende rättssäkerhet
Havs- och vattenmyndigheten gör i vägledningen bedömningen att det inte uppkommer några risker ur rättssäkerhetssynpunkt trots att bevarandeplanerna inte går att överklaga. Energiföretagen delar inte denna bedömning.
Genom att bevarandeplaner läggs till grund för särskilda krav avseende t.ex.
hydrologisk regim ges de i praktiken rättsverkan mot enskilda och i kommer många fall få stora konsekvenser för den berörda, och i vattenkraftens fall samhällsviktiga, verksamheten.
I vägledningen återfinns som exempel på krav som ställs direkt mot enskilda, t.ex.
att reglering ska ske så att det blir en vårtopp om över x m3/s under 25 dagar var 4:e år. Det finns inget lagstöd för vattenmyndigheterna att meddela den här typen av krav inom vattenförvaltningen.
Tillvägagångssättet är också mycket otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt.
Bevarandeplaner och bevarandemål tas fram genom intern handläggning på länsstyrelsen och resulterar inte i några beslut där den enskilde
verksamhetsutövaren kan agera eller har möjlighet att överklaga.
Bevarandeplanerna är i många fall bristfälliga. Vad som krävs för gynnsam bevarandestatus rymmer också ett stort mått av bedömningar. Det är olämpligt och saknar stöd i lag att direkt omsätta sådana bedömningar till bindande miljökvalitetsnormer.
Vägledningen behöver därför framhålla risken att en felaktig tillämpning av särskilda krav på ett orimligt sätt kommer att slå mot enskilda verksamheter. Det är varken rimligt eller rättssäkert att 22 kap. 13 § ska användas även för att komma till rätta med bristfälliga bevarandeplaner.
Behov av kunskapsunderlag och metoder för bedömningar och avvägningar inför att miljökvalitetsnormer i Natura 2000 områden ska fastställas
Precis som inom vattenförvaltningen, måste de åtgärder som föreslås analyseras och bedömas med avseende på vilken effekt de kan förväntas ge. Det har under senare år tagits fram ny och relevant kunskap på detta område. Bland annat kan nämnas fiskvägars effekter på fiskpopulationer, utformning av ekologiska flöden och biotopförbättrande åtgärder. Ett viktigt steg är att samtliga aktörer inom vattenförvaltningen i ökad utsträckning tillämpar den kunskap som har tagits fram.4
Beträffande behov av ytterligare kunskapsunderlag är det uppenbart att det ofta saknas kunskap om bevarandestatus för utpekade arter/naturtyper, förståelse för vilka påverkanstryck som föreligger samt historiska förhållanden och
förutsättningar. Beträffande samhällets behov av elproduktion finns ett gott
4 Vattenkraftens miljöforskningsprogram | (energiforsk.se)
kunskapsunderlag exempelvis genom de analyser som gjordes inom ramen för Ljungan-projektet5.
Specifika synpunkter
Väglednings längd och omfattning
Ju längre och mer omfattande en vägledning är, desto större är risken för osäkerhet och olika tolkningar av vägledningens innehåll. Vägledningen rör en i sak avgränsad frågeställning och bör därmed också kunna avgränsas väsentligt.
Felaktig återgivning av förordningstext och föreskrift
Hänvisning till 4 kap 6 § vattenförvaltningsförordningen på s. 7 "När vattenmyndigheten fastställer miljökvalitetsnormer för sådana
ytvattenförekomster ska de göra det på ett sådant sätt att de mål som följer av Natura 2000-lagstiftningen uppfylls". Detta är inte vad som faktiskt står i bestämmelsen.
Vattenförvaltningens samrådsmaterial innehöll många exempel där
Vattenmyndigheterna motiverar sina beslut med hänvisning till vägledningar i stället för hänvisningar till lagtexten. Det är därför viktigt att lagtexten inte förvanskas. Detta gäller även till exempel hänvisningen till 3 kap 2 § HVMFS 2019:25 på s 12.
Även hänvisningen till art. 6.2 i art- och habitatdirektivet på s 28, bör ändras så att den återger vad som står i bestämmelsen.
Gunilla Andrée
Enhetschef Stab & medlemsdialog
5 Pilotprojektet i Ljungan - Vattenkraftens Miljöfond (vattenkraftensmiljofond.se)
