Hantering av förorenade jord- och muddringsmassor. En förstudie

Hantering av förorenade jord- och muddringsmassor

En förstudie

Peter Flyhammar

Uppdragsgivare: SGl och Avfall Sverige 2017-12-18

Uppdragsledare: Peter Flyhammar

Granskare: Mikael Stark och Paul Edebalk

Handläggare: Peter Flyhammar

Diarienr: 1.1-1505-0292

Uppdragsnr: 14717

Hänvisa till detta dokument på följande sätt:

Flyhammar, P 2017, Hantering av förorenade jord- och muddringsmassor , En förstu- die, Statens geotekniska institut, SGI, Linköping, 2017-12-18.

Förord

Vid schaktning och muddring uppkommer stora mängder massor som måste omhänder- tas. Massorna kan vara allt från opåverkade massor med naturliga bakgrundshalter till kraftigt förorenade massor som klassas som farligt avfall. Schaktmassor kan uppkomma vid grävarbeten vid stora infrastrukturprojekt (t.ex. vägar och järnvägar), markarbeten och byggande samt vid efterbehandling av förorenade områden. Muddringsmassor uppkom- mer vid rens- och muddringsarbeten.

Hanteringen av förorenade massor i Sverige påverkas av oklara bestämmelser och regler, vilket kan påverka beslut från tillsyns- och tillståndsmyndigheter och i slutändan möjlig- heterna att behandla förorenade massor under likvärda förutsättningar. Detta kan medföra att massor styrs mot mindre lämpliga omhändertaganden. Det finns därför ett stort behov av vägledning och rekommendationer åt verksamhetsutövare och myndigheterna. När det saknas nationella vägledningar har länsstyrelser och miljösamverkan mellan länsstyrelser och kommuner tagit fram egna vägledningar. Dessa har sedan legat till grund för motsva- rande vägledningar på lokal, kommunal nivå.

Mot bakgrund av detta har SGI beslutat att initiera ett projekt om dagens hantering av för- orenade massor, jord- och muddringsmassor. Syftet med denna förstudie har varit att be- skriva prövningsprocessen med tillhörande regelverket för hantering av förorenade jord- och muddringsmassor och att identifiera särskilda behov av förtydligande och vägledning i denna process. Rapporten innehåller en översiktlig beskrivning av hur ärenden som be- rör hantering och behandling av förorenade jord- och muddermassor vanligtvis hand- läggs. I förstudien återges även översiktligt dagens praxis, nationell och regional vägled- ning med tillhörande rekommendationer och råd. Arbetet har finansierats av SGI och med medel från Avfall Sveriges FoU-satsning på deponering. Avfall Sverige representerar svenska avfallsanläggningar som hanterar stora mängder förorenade massor varje år. Re- sultat från projektet kan sedan användas som underlag för revideringar av gällande be- stämmelser och/eller vägledningar för hantering av förorenade massor i samarbete med Naturvårdsverket.

Uppdraget har i sin helhet genomförts av SGI. Rapporten har utarbetats av avfalls- och deponitekniker Peter Flyhammar och granskats av miljöingenjör Paul Edebalk och avdel- ningschef för avdelningen Renare mark Mikael Stark. Under genomförandet har syn- punkter tagits in från Länsstyrelsen i Västra Götaland och Västerbotten. Inkomna syn- punkter har beaktats vid färdigställande av denna förstudie.

Peter Flyhammar Uppdragsledare

Mikael Stark Granskare

Innehållsförteckning

Sammanfattning ... 7

1. Inledning ... 10

1.1 Syfte och mål ... 12

1.2 Metodik ... 12

1.3 Läsanvisningar ... 13

2. Förorenade jordmassor ... 14

2.1 Utgrävning av jord ... 15

2.2 Behandling av jordmassor ... 16

3. Förorenade muddringsmassor... 39

3.1 Muddring ... 40

3.2 Behandling av muddringsmassor ... 41

4. Hantering av förorenade schaktmassor på svenska avfallsanläggningar... 57

4.1 Inledning ... 57

4.2 Syfte... 57

4.3 Metodik ... 58

4.4 Utvärdering ... 58

4.5 Slutsatser ... 62

4.6 Rekommendationer ... 62

5. Hantering av förorenade jord- och muddringsmassor ur ett myndighetsperspektiv ... 64

5.1 Inledning ... 64

5.2 Syfte... 64

5.3 Metodik ... 64

5.4 Utvärdering ... 65

5.5 Slutsatser ... 80

6. Behov av förtydligande och vägledning ... 82

6.1 Klassificering av massor ... 82

6.2 Bedömningar av när massor upphör att vara avfall ... 82

6.3 Undantag från avfallsförordningens tillämpning enligt 11 § avfallsförordningen ... 83

6.4 Bedömningar vid användning av massor i anläggningsarbeten ... 83

6.5 Mottagning av massor på avfallsanläggningar ... 84 6.6 Bedömning av metod för bortskaffande av muddringsmassor ... 84 Referenser ... 85

Bilaga/or

1. Författningar 2. Domar

3. Indikationer på prövningsnivå för användning av avfall i anläggningsbyggande 4. Enkätfrågor - Hantering av schaktmassor på svenska avfallsanläggningar 5. Enkätsvar - Hantering av schaktmassor på svenska avfallsanläggningar 6. Enkätfrågor - Hantering av förorenade jord- och muddringsmassor 7. Enkätsvar - Hantering av förorenade jord- och muddringsmassor

Sammanfattning

Varje år uppkommer stora mängder massor vid grävarbeten och muddringar. Massorna kan vara allt från opåverkade massor med naturliga bakgrundshalter till kraftigt förore- nade massor som klassas som farligt avfall. Jordmassor uppkommer vid grävarbeten i stora infrastrukturprojekt (t.ex. vägar och järnvägar), markarbeten och byggande samt vid efterbehandling av förorenade områden. Muddringsmassor uppkommer vid rens- och muddringsarbeten.

Jord- och muddringsmassor betraktas vanligtvis som avfall.

Syftet med denna förstudie är att beskriva prövningsprocessen med tillhörande regelverk för hantering av förorenade jord- och muddringsmassor och att identifiera särskilda behov av förtydliganden och vägledning i denna process. Rapporten innehåller en översiktlig be- skrivning av hur ärenden som berör hantering och behandling av förorenade jord- och muddringsmassor vanligtvis handläggs. I förstudien återges även översiktligt dagens praxis, nationell och regional vägledning med tillhörande rekommendationer och råd.

Svårigheter och problem vid hantering av förorenade massor utifrån länsstyrelsernas och svenska avfallsanläggningars synvinkel har dessutom belysts i två delstudier.

Förstudien kan ligga till grund för framtagning av vägledning och rekommendationer för hur förorenade jord- och muddringsmassor kan hanteras på ett likvärdigt och miljömäss- igt hållbart sätt. Resultat från arbetet kan också användas som underlag för revideringar av gällande lagstiftning.

Arbetet har delats upp i följande huvudmoment:

• Dagens hantering av ärenden som berör hanteringen av förorenade massor (jord- och muddringsmassor) beskrivs utifrån rapporter, vägledningar, bestämmelser, domar och annan tillgänglig information. Även information från personkontakter ingår i beskriv- ningen.

• Uppgifter om svårigheter och problem vid hantering av förorenade massor erhållna genom två enkäter som skickats ut till regionala myndigheter (länsstyrelser) och svenska avfallsanläggningar redovisas. Utformande och distribution av enkäter till svenska avfallsanläggningar har utförts i samarbete med Avfall Sverige.

• Behov av förändrade bestämmelser och/eller vägledning identifieras.

Oklara bestämmelser i kombination med avsaknad av tydlig vägledning kan leda till att förutsättningarna för att hantera förorenade massor varierar, vilket i sin tur kan leda till konkurrensfördelar för vissa aktörer jämfört med andra. Generösa villkor för en verksam- het eller generösa tolkningar av bestämmelser kan leda till stora fördelar i konkurrensen om massorna. Detta kan medföra att massorna styrs mot mindre lämpliga omhändertagan- den.

Det finns därför ett behov av övergripande nationella råd och vägledning för att styra han- tering av förorenade massor mot en likvärdig och miljömässigt hållbar hantering.

Med utgångspunkt från kunskapssammanställningen (avsnitt 3 och 4) och enkäterna (av- snitt 5 och 6) har SGI identifierat ett antal bedömningar som kan vara problematiska. Där- för kan det finnas behov av förtydliganden och vägledning kopplat till prövningsproces- sen och tillhörande regelverk.

Klassificering av massor SGI anser att

• det behövs ytterligare vägledning om hur kvittblivning ska tolkas.

• Naturvårdsverkets vägledning om klassning av farligt avfall behöver uppdateras be- greppet ”rena” massor skulle behöva definieras.

Bedömningar av när massor upphör att vara avfall SGI anser att

• det behövs ytterligare vägledning om när massor upphör att vara avfall.

Undantag från avfallsförordningens tillämpning enligt 11 § avfallsförordningen SGI anser att undantag från avfallsförordningens tillämpning enligt 11 § avfallsförord- ningen bör användas på följande sätt:

Först ska en bedömning göras om massorna är ett avfall eller inte. Om massorna då skulle klassas som avfall kan undantaget enligt 11 § avfallsförordningen övervägas.

Bedömningar vid användning av massor i anläggningsarbeten

SGI anser att en kommande revidering av Naturvårdsverkets handbok 2010:1 bör inne- hålla

• ett förtydligande av begreppet anläggningsändamål med exempel som kan hämtas från regionala och lokala befintliga vägledningar.

• ytterligare vägledning för bedömningar av prövningsnivån för användning av avfall i anläggningsarbeten, se bilaga 3.

• ytterligare vägledning för bedömningar av tillåtliga halter för användning av avfall i anläggningsarbeten vid anmälnings- eller tillståndspliktiga verksamheter. Det vore önskvärt att det utvecklas en samsyn hos mark- och miljödomstolar och Naturvårds- verket/länsstyrelserna för dessa bedömningar.

Mottagning av massor på avfallsanläggningar SGI anser att

• bättre och tillgänglig information om kraven för mottagning av massor tillsammans med utvecklade rutiner för att hantera felaktiga dokument kan vara ett första steg för att hantera problem vid mottagningen av massor. Det kan även vara viktigt för leve- rantörerna av avfall att anläggningarna informerar om eventuella rutiner för provtag-

Bedömning av metod för bortskaffande av muddringsmassor SGI anser att

• det behövs ytterligare vägledning för att bedöma lämplig metod för bortskaffning av muddringsmassor.

1. Inledning

Varje år uppkommer stora mängder massor vid grävarbeten och muddringar. Massorna kan vara allt från opåverkade massor med naturliga bakgrundshalter till kraftigt förore- nade massor som klassas som farligt avfall. Jordmassor uppkommer vid grävarbeten i stora infrastrukturprojekt (t.ex. vägar och järnvägar), markarbeten och byggande samt vid efterbehandling av förorenade områden. Muddringsmassor uppkommer vid rens- och muddringsarbeten.

Jord- och muddringsmassor betraktas vanligtvis som avfall.

Jordmassor ska emellertid inte betraktas som avfall om massorna grävs upp och används på den plats där grävningen utfördes inom en rimlig tidsrymd (Naturvårdsverket 2016).

Enligt 15 kap. 1 § miljöbalken (MB) definieras avfall som varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Massor som saknar ett användningsområde ska således klassas som avfall. Om massor från schakt- och muddringsarbeten kan anses utgöra en biprodukt ska de inte betraktas som avfall (15 kap. 1 § MB). Enligt Naturvårdsverket kan avfall upphöra att vara avfall när det har ge- nomgått en återvinningsprocess. Det kan ske genom att tillämpa s.k. End-of-Waste-krite- rier, men också genom en bedömning i det enskilda fallet. Det saknas emellertid End-of- Waste-kriterier för jord- och muddringsmassor.

Avfallslagstiftningen ska bara tillämpas på avfall, vilket innebär att användningen av massor som inte klassas som avfall regleras av kemikalie- och produktlagstiftningen och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB.

Hanteringen av förorenade jordmassor som klassas som avfall omges av en mängd olika regler. Omhändertagandet av jordmassorna kan innebära att massorna behöver lagras, be- arbetas och transporteras för att slutligen återvinnas i anläggningsarbeten eller bortskaffas (deponeras). Muddringsmassor kan dessutom dumpas i inlandsvatten, kustvatten eller i havet. Uppläggning av muddringsmassor kallas efter den senaste revideringen av miljö- prövningsförordningen (2013:215) för deponering av avfall. Lagring, sortering, separe- ring, annan bearbetning av massorna och användning av massor för anläggningsändamål kräver ofta anmälan eller tillstånd enligt MB, se miljöprövningsförordningen. Enligt samma förordning krävs det alltid tillstånd för att deponera avfall. Dumpning av mudd- ringsmassor är förbjudet, men kan tillåtas genom dispensprövning. Dispenser för dump- ning handläggs och beslutas av länsstyrelser, Havs- och vattenmyndigheten eller mark- och miljödomstolarna.

Miljöfarliga verksamheter som t.ex. behandling (dvs. återvinning eller bortskaffande av avfall enligt 15 kap. 6 §MB) av förorenade massor delas enligt MB in i tillståndspliktiga, anmälningspliktiga och verksamheter som varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga.

Tillståndspliktiga verksamheter regleras av bestämmelser och villkor i tillståndet. Vid an- mälningspliktiga verksamheter ska miljönämnden förelägga om försiktighetsmått, förbud eller lämna besked om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida.

Länsstyrelsen är som regel tillsynsmyndighet för tillståndspliktiga miljöfarliga verksam- heter (A- och B-verksamheter). Tillsynsansvaret kan dock delegeras till kommunens mil- jönämnd om kommunen begär det. För mindre anläggningar är den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden tillsynsansvarig.

Naturvårdsverket och länsstyrelsen ska ge tillsynsvägledning i frågor som rör tillämp- ningen av miljöbalken enligt 3 kap. miljötillsynsförordningen (2011:13). Naturvårdsver- ket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledningen och länsstyrelsen ansvarar för till- synsvägledningen i länet.

I avfallsförordningen (2011:927) anges bl.a. regler för klassificering av avfall. Depone- ring av avfall regleras av bestämmelser i deponeringsförordningen (2001:512) med un- derliggande föreskrifter.

Både jordmassor och muddermassor kan innehålla föroreningar som gör att de klassifice- ras som farligt avfall enligt avfallsförordningen. Avfallsslag med kraftigt varierande inne- håll av olika ämnen har ofta s.k. dubbla ingångar där en av avfallskoderna representerar farligt avfall, t.ex.:

17 05 03* Jord och sten som innehåller farliga ämnen 17 05 04 Annan jord och sten än den som anges i 17 05 03*

17 05 05* Muddermassor som innehåller farliga ämnen 17 05 06 Andra muddermassor än de som anges i 17 05 05*

Behandling av förorenade jordmassor kan även regleras av andra kapitel i MB än de som nämnts ovan och av annan lagstiftning, såsom

• lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter (LSV) och förord- ning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.

• plan- och bygglagen (2010:900)

• 7 kap. MB för strandskydd och för skydd av andra områden som t.ex. naturreservat, biotopsområden och djur- och växtskyddsområden

• 8 kap. MB och artskyddsförordningen (2007:845) för skydd av djur- och växtarter

• kulturmiljölagen (1988:950) för skydd och vård av kulturmiljön.

Oklara bestämmelser i kombination med avsaknad av tydlig vägledning kan leda till att förutsättningarna för att hantera förorenade massor varierar, vilket i sin tur kan leda till konkurrensfördelar för vissa aktörer jämfört med andra. Generösa villkor för en verksam- het eller generösa tolkningar av bestämmelser kan leda till stora fördelar i konkurrensen om massorna. Detta kan medföra att massorna styrs mot mindre lämpliga omhändertagan- den.

Hanteringen av förorenade massor kan förbättras genom tydligare bestämmelser och ge- nom vägledande domar. Vid avsaknad av sådana ökar kraven på råd och vägledning från myndigheter. Naturvårdsverket som ansvarar för den centrala tillsynsvägledningen för

tillämpningen av miljöbalken har utarbetat nationella råd och vägledningar inom vissa de- lar som berör behandling av förorenade massor. Naturvårdsverkets handböcker 2004:2 och 2007:1 berör deponering av avfall och handbok 2010:1 berör återvinning av avfall i anläggningsarbeten. Inom speciella verksamhetsområden har domar i mark- och miljöö- verdomstolen bildat rättspraxis som blivit vägledande. I brist på vägledning från Natur- vårdsverket har länsstyrelser som har det regionala ansvaret för tillsynsvägledningen och miljösamverkan mellan länsstyrelser och kommuner tagit fram egna regionala vägled- ningar om hantering av schakt- och muddringsmassor. Dessa har sedan använts för att ut- arbeta vägledningar på lokal, kommunal nivå.

Det finns därför ett behov av övergripande nationella råd och vägledning för att styra han- tering av förorenade massor mot en likvärdig och miljömässigt hållbar hantering.

1.1 Syfte och mål

Syftet med denna förstudie är att beskriva prövningsprocessen med tillhörande regelverk för hantering av förorenade jord- och muddringsmassor och att identifiera särskilda behov av förtydliganden och vägledning i denna process. Rapporten innehåller en översiktlig be- skrivning av hur ärenden som berör hantering och behandling av förorenade jord- och muddringsmassor vanligtvis handläggs. Svårigheter och problem vid hantering av förore- nade massor utifrån länsstyrelsernas och svenska avfallsanläggningars synvinkel har dessutom belysts i två delstudier.

Förstudien kan ligga till grund för framtagning av vägledning och rekommendationer för hur förorenade jord- och muddringsmassor kan hanteras på ett likvärdigt och miljömäss- igt hållbart sätt. Resultat från arbetet kan också användas som underlag för revideringar av gällande lagstiftning.

1.2 Metodik

Arbetet har delats upp i följande huvudmoment:

• Dagens hantering av ärenden som berör hanteringen av förorenade massor (jord- och muddringsmassor) beskrivs utifrån rapporter, vägledningar, bestämmelser, domar och annan tillgänglig information. Även information från personkontakter ingår beskriv- ningen.

• Uppgifter om svårigheter och problem vid hantering av förorenade massor erhållna genom två enkäter som skickats ut till regionala myndigheter (länsstyrelser) och svenska avfallsanläggningar redovisas. Utformande och distribution av enkäter till svenska avfallsanläggningar har utförts i samarbete med Avfall Sverige.

• Behov av förändrade bestämmelser och/eller vägledning identifieras.

1.3 Läsanvisningar

Rapporten har formen av en uppslagsbok där varje avsnitt ger en utförlig beskrivning av olika moment i hanteringen av förorenade massor. Detta innebär att viss information upp- repas på flera ställen i rapporten. Strukturen har valts för att undvika mycket bläddrande fram och tillbaka i rapporten.

Dagens hantering av ärenden som berör hantering av förorenade massor jord- och mudd- ringsmassor) beskrivs översiktligt i avsnitt 3 respektive 4.

Resultat från enkäter om hanteringen av förorenade massor till länsstyrelser och svenska avfallsanläggningar redovisas i avsnitt 5 respektive 6.

Identifierade behov av förtydligande och vägledning presenteras i avsnitt 7.

2. Förorenade jordmassor

Enligt Naturvårdsverket (2016b) uppkom 5 100 000 ton jordmassor som klassades som icke-farligt avfall och 590 000 ton förorenade jordmassor som klassades som farligt avfall under 2014 (Tabell 1). Vid en jämförelse med liknande siffror från 2012 (Natur-vårdsver- ket, 2014) har mängden icke-farliga jordmassor ökat kraftigt, med 1,6 miljoner ton, sam- tidigt som mängden förorenade massor som klassas som farligt avfall har minskat med cirka 130 000 ton. Det råder emellertid stor osäkerhet kring vilka massor som ingår i de presenterade siffrorna, se vidare nedan.

Tabell 1 Mängd jordmassor (ton) som klassas som avfall och behandling av massorna under 2012 och 2014 (Naturvårdsverket 2014, 2016b).

Massor – farligt avfall Massor – icke-farligt avfall

2012 2014 2012 2014

Mängd (ton) 720 000 590 000 3 500 000 5 100 000

Behandling (ton)

Återfyllnad 103 000

(3 %)³

Återvinning 129 000

(18 %)¹

110 000 (189 %)

2 123 000 (61 %)¹

3 300 000 (65 %) Förbehandling 285 000

(40 %)²

260 000 (44 %)

118 000 (3 %)²

170 000 (3 %)

Deponering 307 000

(43 %)

220 000 (37 %)

1 104 000 (32 %)

1 600 000 (32 %)

1 deponitäckning och användning i andra konstruktioner

2 förädling och sortering

3 ingår i återvinning 2014

Förbehandling av avfall innebär enligt Naturvårdsverket (2016b) sortering av blandat av- fall, demontering av uttjänta fordon och biologisk behandling av förorenad jord. Vid för- behandling uppkommer sekundära avfall som måste tas om hand. Förbehandlade avfall slutbehandlas sedan genom återvinning eller deponering,

Återvinning av avfall innebär enligt Naturvårdsverket (2016b) användning som kon- struktionsmaterial som används som ett samlingsbegrepp för funktionsmaterial på deponi, som konstruktionsmaterial på eller utanför deponier, som täckmaterial på deponier, som återfyllnad samt där avfall sprids med positiva effekter på jordbruket eller ekologin (markspridning).

Det bör noteras att jord- och stenmassor från anläggningsarbete som återanvänds på an- läggningsplatsen inte ingår i de redovisade mängderna, eftersom detta inte är att betrakta som avfall (se figur 1) enligt Naturvårdsverket (2014).

Det är vidare osäkert om massor som hanteras i anläggningsärenden av kommunerna finns med i statistiken och om massor som används i konstruktioner på deponier verkli- gen ingår i mängden som återvinns i tabell 1.

Även om siffrorna i tabell 1 är osäkra så indikerar de att det fortfarande deponeras stora mängder jordmassor, drygt 1,8 miljoner ton som huvudsakligen består av massor som klassas som icke-farligt avfall, trots att det finns en tydligt uttalad vilja att se massorna som en resurs och att bestämmelser och styrmedel (t.ex. deponiskatten) har utformats för att styra bort massorna från deponering.

Enligt Avfall Sverige (2017) deponerades totalt 1 983 400 ton avfall på svenska avfalls- anläggningar som hanterar kommunalt avfall under 2016. Avfallet dominerades av askor och förorenade massor. Deponeringen av hushållsavfall har däremot nästan upphört.

2.1 Utgrävning av jord

Uppgrävd jord (jordmassor) kan uppkomma vid

• stora infrastrukturprojekt (vägbyggen, järnvägsbyggen och tunnelbyggen)

• rivningar och markarbeten

• efterbehandling av förorenad mark.

2.1.1 Upptäckt av förorening

Om en förorening upptäcks vid schaktning ska den som upptäckt föroreningen meddela miljökontoret detta snarast enligt den s.k. upplysningsplikten i 10 kap. 11 och 13 §§ MB.

2.1.2 Efterbehandling av förorenat område

Det är förbjudet att utan anmälan till tillsynsmyndigheten vidta en avhjälpandeåtgärd med anledning av en föroreningsskada i ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anläggning om åtgärden kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna och denna risk inte bedöms som ringa (28 § förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, FMH). Detta gäller emellertid inte för områden som blivit förklarade som miljöriskområden enligt 10 kap. 15 § MB.

Vägledning, rekommendationer och råd

Inför en anmälan om avhjälpandeåtgärd är det lämpligt att diskutera med tillsynsmyndig- heten om det förekommer något moment i åtgärden som kan kräva tillstånd och i så fall utreda vilken prövningspunkt för bearbetning och/eller lagring som ska tillämpas. Som exempel kan nämnas att en jordtvätt alltid kräver tillstånd. Det är även lämpligt att i sam- band med anmälan av avhjälpandeåtgärd beskriva hur olika fraktioner av uppgrävda mas- sor kommer att bearbetas och behandlas, dvs. återvinnas eller bortskaffas.

2.2 Behandling av jordmassor

I figur 1 presenteras ett översiktligt, förenklat beslutsträd för hantering och behandling av förorenade jordmassor. Bedömningarna i figur 1 är inriktade på massor som klassas som avfall.

Avgörande för vilken lagstiftning som ska tillämpas är om massorna klassas som avfall eller inte. Avfallslagstiftningen ska bara tillämpas på avfall, vilket innebär att behandling av massor som inte klassas som avfall istället omfattas av kemikalie- och produktlagstift- ningen som t.ex. Reach-förordningen med beaktande av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Tillsynsmyndigheten kan även ställa krav på försiktighetsmått med stöd av dessa bestämmelser om detta bedöms vara motiverat. Det finns inga krav på prövnings- plikt för återvinning av massor som inte klassas som avfall utan det är innehavaren som har full rådighet över massorna. Massornas hantering kan emellertid omfattas av prövning enligt 4 kap. 6 § miljöprövningsförordningen om massorna behöver förädlas eller bearbe- tas genom sortering och krossning (verksamhetskod 10.50) och

• om anläggningen ligger inom område som omfattas av detaljplan eller områdesbe- stämmelser

• om verksamheten bedrivs på samma plats under en längre tid än trettio kalenderdagar under en tolvmånadersperiod.

Massor som inte klassas som avfall och som ska användas och faller inom Reach-förord- ningens tillämpningsområde måste registreras hos den Europeiska kemikaliemyndigheten (ECHA). I samband med detta måste registranden ta fram riskdata och göra en rad olika riskbedömningar avseende materialets olika användningsområden och de ämnen som in- går i materialet.

Behandling av massor som klassas som avfall (dvs. återvinning eller bortskaffande av av- fall enligt 15 kap 6 § MB) regleras i första hand av avfallslagstiftningen, men kan även omfattas av andra bestämmelser. Under vissa förutsättningar ska dock avfallsförord- ningen inte tillämpas även om massorna klassas som avfall enligt 11 § avfallsförord- ningen (se avsnitt 2.2.6.).

Enligt 15 kap. 10 § MB (avfallshierarkin) ska den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat se till att avfallet

1. återvinns genom att det förbereds för återanvändning 2. materialåtervinns, om det är lämpligare än 1

3. återvinns på annat sätt, om det är lämpligare än 1 och 2 4. bortskaffas, om det är lämpligare än 1-3.

Med materialåtervinning av avfall avses enligt 15 kap. 6 § MB att upparbeta avfall till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial.

2.2.1 Är jordmassan ett avfall?

För att jordmassor ska klassas som avfall måste materialet uppfylla något av följande krav (se figur 2):

• massan är ett avfall enligt avfallsdefinitionen

• massan är inte en biprodukt.

Ett avfall kan dessutom upphöra att vara ett avfall om materialet har genomgått en åter- vinningsprocess som gör att materialet uppfyller End-of-Waste-kriterier eller om klass- ningen har godkänts i enskilda prövningar (se 15 kap. 1 § MB).

Är jordmassan ett avfall enligt avfallsdefinitionen?

Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser el- ler är skyldig att göra sig av med enligt 15 kap. 1 § MB. Definitionen motsvaras av en de- finition i artikel 3 i avfallsdirektivet (2008/98/EC).

Jord som grävs upp vid markarbeten, byggande och saneringar betraktas vanligtvis som avfall. Under vissa omständigheter bör emellertid schaktmassor inte betraktas som avfall.

Enligt avfallsdefinitionen är kvittblivningssyftet avgörande för om ett material ska klassas som avfall eller inte (Naturvårdsverket 2016a). Naturvårdsverket gör bedömningen att schaktmassor inte är att betrakta som avfall om massorna grävs upp och används på den plats där grävningen utfördes inom rimlig tidsrymd. Om det däremot inte är säkert att massorna kommer att användas eller om användningen inte kan förutses annat än på lång sikt ska massorna klassas som avfall.

Vägledning, rekommendationer och råd

I brist på nationella råd och vägledning har olika kommuner, miljösamverkan (regional samverkan mellan länsstyrelse och olika kommuner) och länsstyrelser gett ut lokala och regionala råd och rekommendationer för att

avgöra om massor är avfall eller inte, som t.ex.:

• Massor som ska användas inom det verksamhetsområde där de har uppkommit betraktas inte som avfall (Falu kommun 2016; Miljösamverkan sydost 2016;

Miljösamverkan Värmland 2010).

• Massor som grävts ut i samband med byggande och som visar sig vara jungfruliga och som kommer att användas på samma plats ska inte betraktas som avfall om det finns ett verkligt syfte med användningen på platsen (Luleå kommun 2014).

• När man gräver i tätorter kan man utgå ifrån att massorna är avfall. Även så kallat rena massor kan vara avfall beroende på kvittblivningssyftet (Länsstyrelsen Västra

Götaland 2016a).

klagöra att det saknas krav på miljöprövning för massor som inte är avfall, som t.ex.:

• Ingen anmälan eller tillstånd enligt miljöprövningsförordningen behövs ifall massorna inte betraktas som avfall (Falu kommun 2016).

• Det behövs ingen anmälan för massor som inte betraktas som avfall, förutsatt att det finns ett syfte, inte mer massor än vad som behövs används och att materialet är tekniskt jämförbart med traditionella material (Miljösamverkan Värmland 2010).

• Det behövs ingen särskild anmälan om återvinning för tillfällig uppläggning,

exempelvis massor från grävning av fjärrvärmeschakt som läggs upp för att användas till återfyllning (Falu kommun 2016; Miljösamverkan Värmland 2010).

Är jordmassan en biprodukt?

Naturvårdsverket anser inte att schaktmassor som uppkommer vid t.ex. byggande av vägar är en biprodukt. Orsaken är att restprodukter som uppstår vid vägbyggande inte faller under begreppet tillverkningsprocess enligt Naturvårdsverket (2016a).

I artikel 5 direktiv 2008/98/EG anges att ett ämne eller ett föremål som uppkommer ge- nom en produktionsprocess vars huvudsyfte inte är att producera detta kan endast betrak- tas som biprodukt istället för avfall om ett antal villkor uppfylls. I 15 kap. 1 § MB formu- leras villkoren på följande sätt:

Ett ämne eller föremål ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om ämnet eller före- målet

• har uppkommit i en tillverkningsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet

• kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis

• kommer att fortsätta att användas på ett sätt som är hälso- och miljömässigt godtagbart och som inte strider mot lag eller annan författning.

Rättspraxis

Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, har i en dom den 17 december 2014 i mål nr M 3342-11 bedömt att sprängsten, s.k. entreprenadberg, som uppstod vid tunneldrivning uppfyllde kriterierna för en biprodukt. Domstolen ansåg att alla försättningar för att berg- massorna skulle kunna betraktas som en biprodukt i 15 kap. 1 § MB var uppfyllda, men domstolen tog inte ställning till om ifall schaktmassor kan betraktas som en biprodukt.

När upphör jordmassor att vara avfall (End-of-Waste)?

Avfall kan upphöra att vara avfall när avfallet genomgått en återvinningsprocess (Natur- vårdsverket 2017a)

• som gör att generella materialspecifika krav för End-of-Waste har uppfyllts eller

• som har godkänts i enskilda prövningar.

I 15 kap. 1 § MB anges att ett ämne eller föremål som blivit avfall upphör att vara avfall, om det har hanterats på ett sätt som innebär återvinning och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 39 eller 40 §.

En återvinningsprocess som innebär att ett avfall övergår från att vara ett avfall till att bli ett föremål eller ämne och processen kan vara anmälnings- eller tillståndspliktig enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen (Naturvårdsverket 2017a). Processen kan variera från relativt enkla processer, t.ex. en provtagning som visar att avfallet har motsvarande egen- skaper som andra produkter på marknaden, till komplicerade processer i flera återvin-

EU-kommissionen har tillsammans med medlemsländerna tagit fram EU-förordningar med kriterier för när olika avfallsslag upphör att vara avfall, s.k. End-of-Waste –förord- ningar. Förordningarna är frivilliga att tillämpa. Fördelen med att använda förordningarna är att verksamhetsutövaren vet vilka kriterier som krävs för att avfallet ska upphöra att vara avfall.

En förteckning över de krav som ska vara uppfyllda för att olika slag av avfall ska upp- höra att vara avfall i enlighet med 15 kap. 1 § MB anges i bilaga 5 till avfallsförord- ningen. För närvarande finns fastställda krav för

• skrot av järn, stål och aluminium (rådets förordning (EU) nr 333/2011)

• krossglas (kommissionens förordning (EU) nr 1179/2012)

• kopparskrot (kommissionens förordning (EU) nr 715/2013).

Återvinning av avfall som medför att avfallet upphör att vara avfall godkänns idag i Sve- rige vanligtvis genom enskilda prövningar, dvs. utan av End-of-Waste-kriterier tillämpas (Naturvårdsverket 2017a).

Det finns idag inga förordningar med End-of-Waste-kriterier för när jordmassor upphör att vara avfall och Naturvårdsverket har för närvarande inga planer på att utarbeta nation- ella krav.

Naturvårdsverket (2017a) anser emellertid att kriterier som ska ligga till grund för framta- gandet av EU-förordningar med End-of-Waste-kriterier i artikel 6 i avfallsdirektivet (2008/98/EG) även kan ge vägledning vid bedömningar av om ett avfall upphör att vara avfall, dvs. att

• ämnet eller föremålet ska användas allmänt för specifika ändamål

• det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål

• ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter

• användningen av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följ- der för miljön eller människors hälsa.

Med utgångspunkt från dessa villkor och rättspraxis har Naturvårdsverket utarbetat be- dömningsgrunder som kan användas för att avgöra om ett avfall upphör att vara ett avfall efter en återvinningsprocess (Naturvårdsverket 2017a):

• Användningen av ämnet eller föremålet kommer inte att leda till allmänt negativa följ- der för miljön eller människors hälsa.

• Det finns ett specifikt användningsområde för ämnet eller föremålet.

• Det finns en marknad eller efterfrågan på ämnet eller föremålet.

• Ämnet eller föremålet har likvärdiga egenskaper som andra produkter som finns på marknaden.

• Ämnet eller föremålet uppfyller de tekniska kraven för det tänkta användningsområdet och befintlig lagstiftning för produkter.

Rättspraxis

I en dom från mark- och miljödomstolen (MÖD 2010:7) framhölls att en förutsättning för att ett förfarande ska anses utgöra ett återvinningsförfarande där avfallet upphör att vara avfall är

• dels att avfallet fyller samma funktion som ett naturmaterial

• dels att användningen av materialet inte ger upphov till ökade störningar för männi- skors hälsa eller miljön, eller i vart fall mycket begränsade sådana störningar.

2.2.2 Behandling - återvinning eller bortskaffande?

I den här rapporten används samma definitioner för att behandla, återvinna, materialåtervinna och bortskaffa avfall som i 15 kap. 6 § MB, dvs.:

• Behandla avfall: återvinna eller bortskaffa avfall

• Återvinna avfall: vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersätt- ning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning.

• Materialåtervinna avfall: upparbeta avfall till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial

• Bortskaffa avfall: göra sig av med något som är avfall utan att återvinna det eller utan att lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det

Med återvinning av avfall avses följande (enligt bilaga 2 till avfallsförordningen):

• R1 - Användning främst som bränsle eller annan energikälla.

• R2 - Återvinning eller regenerering av lösningsmedel.

• R3 - Materialåtervinning av organiska ämnen som inte används som lösningsmedel.

• R4 - Materialåtervinning av metaller eller metallföroreningar.

• R5 - Materialåtervinning av andra oorganiska material. Detta omfattar jordtvätt som medför återställande av mark och återvinning av oorganiska byggmaterial.

• R6 - Regenerering av syror och baser.

• R7 - Återvinning av komponenter som används för att minska föroreningar.

• R8 - Återvinning av katalysatorkomponenter.

• R9 - Omraffinering av olja eller annan återanvändning av olja.

• R10 - Markspridning med positiva effekter på jordbruket eller ekologin.

• R11 - Användning av avfall som uppkommit genom någon hantering som avses i R1- R10

• R12 - Utväxling av avfall som ska bli föremål för någon sådan hantering som avses i R1-R11. Detta omfattar, om hanteringen inte lämpligen kan hänföras till någon av R1-

sortering, krossning, komprimering, pelletering, torkning, fragmentering, konditioner- ing, omförpackning, separering, sammansmältning eller blandning för överlämnande till sådan hantering som avses i R1-R11.

• R13 - Lagring av avfall för någon sådan hantering som avses i R1-R12.

Med bortskaffande av avfall avses följande (enligt bilaga 3 till avfallsförord- ningen):

• D1 - Deponering på eller under markytan.

• D2 - Behandling i markbädd.

• D3 - Djupinjicering.

• D4 - Invallning. Detta omfattar t.ex. placering av flytande avfall och slam i dagbrott, dammar eller laguner eller liknande.

• D5 - Särskilt utformad markdeponering.

• D6 - Utsläpp till andra vatten än hav och oceaner.

• D7 - Utsläpp till hav och oceaner.

• D8 c- Biologisk behandling som inte omfattas av någon annan punkt i denna bilaga och som leder till en slutprodukt i form av en förening eller blandning som bortskaffas med någon sådan hantering som anges i D1-D12.

• D9 - Fysikalisk kemisk behandling som inte omfattas av någon annan punkt i denna bilaga och som leder till en slutprodukt i form av en förening eller blandning som bortskaffas med någon sådan hantering som anges i D1-D12 (t.ex. avdunstning, tork- ning eller kalcinering).

• D10 - Förbränning på land.

• D11 - Förbränning till havs.

• D12 - Permanent lagring.

• D13 - Sammansmältning eller blandning före hantering som anges i D1-D12.

• D14 - Omförpackning före något sådant bortskaffande som anges i D1-D14.

• D15 - Lagring före något sådant bortskaffande som anges i D1-D14. Detta omfattar inte tillfällig lagring, före insamling, på plats där avfallet har uppkommit.

Återvinning av jordmassor inkluderar såväl användning av materialen som förbe-

redelser för användning, se ovan. Återvinning av oorganiska byggmaterial genom

bearbetning klassas som materialåtervinning (R5), med undantag för massor som

ska användas som fyllnadsmaterial. Återvinning av massor omfattar även använd-

ningen av massorna (se R11). Återvinningsprocessen kan dessutom inkludera be-

arbetning och förbehandling (R12) samt lagring (R13), se figur 1.

Jordmassor bortskaffas huvudsakligen genom deponering (D1). Bortskaffandepro- cessen kan dock även inkludera biologisk behandling (D8), fysikalisk kemisk be- handling (D9) och lagring (D15), se figur 1.

Skillnaden mellan användning av avfall för anläggningsändamål och bortskaf- fande diskuteras närmare i avsnitt 2.2.7. Om det inte finns ett anläggningsändamål ska hanteringen inte betraktas som återvinning utan som bortskaffande.

Behandling av avfall kan prövas som

• behandling av avfall (återvinning eller bortskaffande),

• återvinning av avfall (se avsnitt 2.2.5 – 2.2.8) eller

• bortskaffande av avfall (se avsnitt 2.2.9)

enligt miljöprövningsförordningen. Det finns även speciella prövningspunkter för lagring samt bearbetning och förbehandling av avfall, se avsnitt 2.2.3. respektive avsnitt 2.2.4.

Behandling av jordmassor är anmälnings- eller tillståndspliktiga verksamheter en- ligt miljöprövningsförordningen, vilket innebär att behandling av massor inte får bedrivas utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts enligt 9 kap. 6 § MB om mil- jöfarlig verksamhet. Behandling av massor som klassas som avfall kan ske på platsen för utgrävningen (on-site) eller på annan plats dit massorna transporteras (ex-situ).

Det föreligger således anmälnings- och tillståndsplikt för behandling av jordmassor som klassas som avfall enligt 29 kap. 36-37, 65 och 67-72 §§ miljöprövningsförordningen.

Prövningsnivån och verksamhetskod styrs av:

• om avfallet är icke-farligt eller farligt,

• mängd avfall,

• platsen för verksamheten,

• tiden för behandlingen.

Farligt avfall är noterat med en asterix (*) efter den sexsiffriga koden i avfallslis- tan (Bilaga 4 i avfallsförordningen (2011:927)). Avfallsslag med varierande inne- håll av farliga ämnen har ofta dubbla ingångar i avfallslistan, dvs. två olika koder varav den ena koden är för farligt avfall. Bestämmelser om när avfallet ska an- ses vara farligt avfall anges i 13 b § avfallsförordningen.

Anmälningsplikt gäller för:

• Behandling av avfall som utgörs av uppgrävda förorenade massor från den plats där behandlingen sker är anmälningspliktig om behandlingen pågår under högst en tolv- månadersperiod (37 §).

• Yrkesmässig behandling av icke-farligt avfall om den tillförda mängden avfall är högst 500 ton per kalenderår (70 §).

Tillståndsplikt gäller för:

• Behandling av farligt avfall som utgörs av uppgrävda massor om mängden avfall är högst 2 500 ton per kalenderår (36 §).

• Återvinning eller bortskaffande av farligt avfall om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår och verksamheten avser t.ex. (67 §)

• biologisk behandling,

• fysikalisk-kemisk behandling,

• Återvinning eller både återvinning och bortskaffande av icke-farligt avfall om den till- förda mängden avfall är mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår och verksamheten avser t.ex. (65 §)

• biologisk behandling

• Behandling av icke-farligt avfall om den tillförda mängden avfall är mer än 100 000 ton per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om behandlingen är tillståndspliktig enligt någon annan bestämmelse i kapitel 29 (68 §).

• Behandling av icke-farligt avfall om den tillförda mängden avfall är mer än 500 ton men högst 100 000 ton per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om behandlingen är tillståndspliktig enligt någon annan bestämmelse i kapitel 29 (69 §).

• Behandling av farligt avfall om den tillförda mängden avfall är mer än 2 500 ton per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om behandlingen är tillståndspliktig enligt nå- gon annan bestämmelse i detta kapitel (71 §).

• Yrkesmässig behandling av farligt avfall om den tillförda mängden avfall är högst 2 500 ton per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om behandlingen är tillståndsplik- tig enligt någon annan bestämmelse i detta kapitel (72 §).

2.2.3 Lagring

Från och med den senaste revidering av miljöprövningsförordningen har begreppet mel- lanlagring försvunnit och ersatts av lagring. Behov av lagring kan uppstå under behand- lingen av jordmassorna (se avsnitt 2.2.2), innan massorna slutligen används eller bort- skaffas. Lagring av massor som klassas som avfall kan ske på platsen för utgrävningen (on-site) eller på annan plats dit massorna transporteras för att lagras (ex-situ). Under vissa förutsättningar kan lagring av massor ske utan att verksamheten behöver anmälas

till miljöförvaltningen. Lagring av större mängder och av farligt avfall kräver däremot an- mälan eller tillstånd enligt miljöprövningsförordningen, vilket innebär att verksamheten inte får bedrivas utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts enligt 9 kap. 6 § MB om miljöfarlig verksamhet.

Om lagring i samband med återvinning eller deponering överskrider 3 respektive 1 år räk- nas lagringen som deponering enligt 4 § avfallsförordningen.

Det föreligger således ofta anmälnings- och tillståndsplikt för lagring av jordmassor som klassas som avfall innan återvinning eller bortskaffande enligt 29 kap. 48-51 och 56 §§

miljöprövningsförordningen. Prövningsnivån och verksamhetskod styrs av:

• typ av avfall,

• om avfallet är icke-farligt eller farligt,

• mängd avfall,

• platsen för verksamheten,

• användningsområde.

Anmälan krävs ej för:

• Lagring på plats för utgrävning. Schaktmassor som grävts ur och lagras på den plats där avfallet uppkommit behöver inte anmälas till miljöförvaltningen (se t.ex.

Miljösamverkan Skåne 2013).

• Lagring på plats för användning. Schaktmassor som grävts ur och lagras på den platsen där materialet ska användas behöver inte anmälas till miljöförvaltningen (se t.ex. Miljösamverkan Skåne 2013).

• Lagring av mindre än 10 ton avfall vid ett enskilt tillfälle samtidigt som lagringstiden är kortare än 1 år om massorna ska deponeras eller 3 år om massorna ska återvinnas eller behandlas behöver inte anmälas till miljöförvaltningen (se t.ex. Miljösamverkan Skåne 2013).

Farligt avfall är noterat med en asterix (*) efter den sexsiffriga koden i avfallslis- tan (Bilaga 4 i avfallsförordningen (2011:927)). Avfallsslag med varierande inne- håll av farliga ämnen har ofta dubbla ingångar i avfallslistan, dvs. två olika koder varav den ena koden är för farligt avfall. Bestämmelser om när avfallet ska an- ses vara farligt avfall anges i 13 b § avfallsförordningen.

Anmälningsplikt gäller för:

• Lagring av icke-farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är (49 §)

– mer än 10 ton men högst 30 000 ton och avfallet ska användas för byggnads- eller anläggningsändamål eller

– mer än 10 ton men högst 10 000 ton annat icke-farligt avfall i andra fall.

• Lagring av farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är t.ex. (51 §)

– mer än 200 kilogram men högst 1 ton i andra fall.

Tillståndsplikt gäller för:

• Lagring av icke-farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är (48 §)

– mer än 30 000 ton och avfallet ska användas för byggnads- eller anläggningsända- mål eller

– mer än 10 000 ton annat icke-farligt avfall i andra fall.

• Lagring av farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är t.ex. (50 §)

– mer än 1 ton i andra fall.

• Lagring av farligt avfall i avvaktan på sådan behandling som kräver tillstånd enligt 5, 6, 7, 8 eller 67 §, om mängden avfall vid något tillfälle är mer än 50 ton (56 §).

2.2.4 Bearbetning och förbehandling

Bearbetning och förbehandling av jordmassor kan ingå som en del i behandlingen av av- fallet (dvs. återvinning eller bortskaffande), se avsnitt 2.2.2., som t.ex.

• sortering,

• separering,

• biologisk behandling och

• fysikalisk kemisk behandling.

Syftet med bearbetningen/förbehandlingen kan t.ex. vara att

• optimera behandlingen av olika delfraktioner,

• bearbeta avfallet så att det upphöra att betraktas som avfall (se avsnitt 2.2.1),

• klassa om farligt avfall till icke-farligt avfall,

• minska föroreningsrisker vid användning och bortskaffande, vilket i sin tur kan minska behovet av miljöskyddsåtgärder, etc.

Bearbetning och förbehandlingen av jordmassor kan antingen utföras på platsen (on-site) eller transporteras bort till annan plats för att bearbetas eller förbehandlas (ex-situ). Det kan vara en fördel om massorna bearbetas/förbehandlas på platsen eftersom det kan inne- bära att massorna eller delarna av massorna kan återanvändas där (Länsstyrelsen Västra Götaland 2014). Förbehandling och bearbetning av massor som klassas som avfall är an- tingen anmälnings- eller tillståndspliktiga verksamheter, vilket innebär att bearbet-

ningen/för-behandlingen av massor inte får bedrivas utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts enligt 9 kap. 6 § MB om miljöfarlig verksamhet. Det finns även prövningspunkter för återvinning och bortskaffande av avfall som avser biologisk och fysikalisk kemisk be- handling, se avsnitt 2.2.2.

Det föreligger normalt anmälnings- och tillståndsplikt för bearbetning/förbehandling av jordmassor som klassas som avfall enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen.

Prövningsnivån och verksamhetskoden styrs av:

• typ av avfall,

• om avfallet är icke-farligt eller farligt,

• mängd avfall,

• typ av åtgärd.

Mekanisk bearbetning och sortering samt biologisk behandling är anmälnings- och till- ståndspliktiga verksamheter enligt 29 kap. 40-43 §§ respektive 30-31 §§ miljöprövnings- förordningen.

Anmälningsplikt gäller för:

• Tillfälliga anläggningar inom ett saneringsområde. En förutsättning är att upparbet- ningen pågår under maximalt ett år och att behandlingen inte innebär någon form av deponering på platsen (44 §). Den här typen av anmälan kan hanteras inom ramen för en saneringsanmälan (Länsstyrelsen Västra Götaland 2014).

• Behandling av icke-farligt avfall genom biologisk behandling om (31 §)

Farligt avfall är noterat med en asterix (*) efter den sexsiffriga koden i avfallslis- tan (Bilaga 4 i avfallsförordningen (2011:927)). Avfallsslag med varierande inne- håll av farliga ämnen har ofta dubbla ingångar i avfallslistan, dvs. två olika koder varav den ena koden är för farligt avfall. Bestämmelser om när avfallet ska an- ses vara farligt avfall anges i 13 b § avfallsförordningen.

– avfallet är park- och trädgårdsavfall och den tillförda mängden är mer än 50 ton men högst 18 750 ton per kalenderår.

• Yrkesmässig återvinning av icke-farligt avfall (41 §)

– genom mekanisk bearbetning, om den tillförda mängden avfall är högst 10 000 ton per kalenderår eller

– genom krossning, siktning eller motsvarande mekanisk bearbetning återvinna av- fall för byggnads- eller anläggningsändamål.

• Sortering av icke-farligt avfall, om mängden avfall är (43 §)

– mer än 1 000 ton per kalenderår och avfallet ska användas för byggnads- eller an- läggningsändamål eller

– mer än 1 000 ton men högst 10 000 ton per kalenderår i andra fall.

• Förberedelse av avfall för återanvändning (47 §).

Tillståndsplikt gäller för:

• Behandling av icke-farligt avfall genom biologisk behandling om (30 §) – avfallet inte är park- och trädgårdsavfall och

– den tillförda mängden avfall är mer än 500 ton men högst 18 750 ton per kalen- derår eller

– om behandlingen enbart sker genom anaerob biologisk nedbrytning och den till- förda mängden avfall är mer än 500 ton men högst 25 000 ton per kalenderår.

• Återvinning av mer än 10 000 ton icke-farligt avfall per kalenderår genom mekanisk bearbetning, Tillståndsplikten gäller inte för att genom krossning, siktning eller mot- svarande mekanisk bearbetning återvinna avfall för byggnads- eller anläggningsända- mål (40 §).

• Sortering av icke-farligt avfall, om mängden avfall är mer än 10 000 ton per kalen- derår Tillståndsplikten gäller inte för att sortera avfall för byggnads- eller anläggnings- ändamål (42 §).

2.2.5 Typ av återvinning

Användning av återvunna jordmassor kan delas upp i 3 olika kategorier:

• Återfyllnad på platsen.

• Användning i anläggningsarbeten på land (och i vatten).

• Användning i vattenanläggningar.

2.2.6 Återfyllnad på platsen

Jordmassor kan användas för återfyllning efter schakt på samma plats förutsatt att det sker en nettominskning av den totala föroreningsmängden inom området (Naturvårdsverket 2009b). Massor som återvinns kan upphöra att vara avfall (se avsnitt 2.2.1.), vilket inne- bär att massorna upphör att omfattas av avfallslagstiftningen. Under vissa omständigheter ska avfallsförordningen inte tillämpas på jordmassor som klassas som avfall enligt 11 § avfallsförordningen (se nedan). Det är emellertid oklart under vilka omständigheter som ett undantag från avfallsförordningen är att föredra framför en friklassning av avfallet.

Rättspraxis

I Miljööverdomstolens domslut (MÖD 2010:45) anges att jord från schaktning inom ett efterbehandlingsområde får användas till återfyllning av det urschaktade området om hal- terna av de analyserade parametrarna understiger de platsspecifika riktvärdena. Om de platsspecifika riktvärdena överstiger de generella riktvärdena för mindre känslig markan- vändning (MKM) ska det enskilt lägsta riktvärdet tillämpas.

Vägledning, rekommendationer och råd

Enligt Naturvårdverket (2009b) kan återfyllning efter schakt ske med uppgrävda massor från samma område förutsatt att det sker en nettominskning av den totala förorenings- mängden inom området, inte bara ett utbyte eller omfördelning av massor. Utblandning med renare massor är inte acceptabelt. Eftersom haltrelaterade åtgärdsmål är en nivå ner till vilken ett förorenat område bör renas, och inte en nivå upp till vilken det är accepta- belt att förorena, får inte återfyllningsmassorna bidra till ökade föroreningshalter i någon del av området.

När massor får undantas från avfallsförordningens tillämpning:

Avfallsförordningen ska inte tillämpas på icke-förorenad jord och annat naturligt material som har grävts ut i samband med en byggverksamhet, om det är säkerställt att materialet kommer att användas för byggnation i sitt naturliga tillstånd på den plats där grävningen utfördes och att den användningen inte skadar eller innebär någon olägenhet för männi- skors hälsa eller miljön enligt 11 § avfallsförordningen.

Enligt EC (2012) ska följande krav uppfyllas för att ett material ska kunna undantas från avfalldirektivets tillämpning:

• icke-förorenat

• utgrävt under byggverksamhet

• säkerställt att materialet kommer att användas för byggnation i sitt naturliga tillstånd på den plats där grävningen utfördes.

Det förefaller som att kravet på material som ska undantas från avfallsförordningens till- lämpning i 11 § är strängare än Naturvårdsverkets rekommendation för vilka material

”Schaktmassor är inte att betrakta som avfall om massorna grävs upp och används på den plats där grävningen utfördes inom rimlig tidsrymd.”

Undantaget i 11 § innehåller emellertid uttryck som ”icke-förorenat” och ”på den plats där grävningen utfördes” som saknar tydliga definitioner.

Icke-förorenad jord avser i huvudsak jungfrulig mark eller mark som är jämförbar med jungfrulig mark enligt EC (2012). Med annat naturligt material menas jord, stenar, grus, sten, etc.

Det finns ingen definition av begreppet ”icke-förorenad jord” i svensk miljölagstiftning. I Naturvårdsverket (2009a) beskrivs begreppen ”förorenad mark” och ”föroreningar” som

• ett område (mark- eller vattenområde, byggnader och anläggningar) som är ett relativt avgränsat område som innehåller en eller flera föroreningar respektive

• ämnen som härrör från mänsklig aktivitet och förekommer i halter som överskrider bakgrundshalter. Bakgrundshalten definieras som summan av naturlig halt och an- tropogent diffust tillskott.

I 7 § förordning (2013:319) om utvinningsavfall definieras ”icke-förorenad jord” som jord som i samband med utvinning har avlägsnats från markens översta skikt och som inte är förorenad.

I EC (2012) anges att ”på den plats” t.ex. inkluderar:

• Ett byggande av en 100 km lång motorväg där utgrävt material från en sektion av kon- struktionen används, i sitt naturliga tillstånd, inom samma del av konstruktionen.

• Jord och liknande material som tillfälligt avlägsnas från platsen, som senare returneras och används i konstruktionen (transporten som sådan är inte relevant).

Rättspraxis

I Mark- och miljööverdomstolens dom 14 januari i mål nr M 6274-13 anges att undanta- get i 11 § punkt 3 avfallsförordningen inte är tillämpligt på sulfidhaltiga jordmassor.

Detta ställningstagande gjordes på grund av bl.a. risk för utlakning när massorna kommer i kontakt med syre, vilket skulle kunna påverka den omgivande miljön negativt, trots att det var frågan om naturligt sulfidhaltiga jordmassor. I en annan dom från Mark- och mil- jödomstolen 2017-09-12 i mål nr M 7806-16 har undantaget i 11 § avfallsförordningen bedömts vara tillämpligt. Det handlade om massor som grävts upp i samband med en byggnation och som kommer att läggas upp och användas för byggnation i sitt naturliga

SGI anser att det inledningsvis ska göras en bedömning av om massorna är ett avfall eller inte, enligt figur 2. Om massorna då skulle klassas som avfall så kan undantaget i 11 § övervägas.

tillstånd. Avståndet mellan platsen för uppläggningen och den plats där massorna grävts upp uppgår till högst en kilometer och det har inte framkommit i anmälan att använd- ningen på något sätt skulle innebära skada eller innebära någon olägenhet för människors hälsa eller miljön.

2.2.7 Användning i anläggningsarbeten

Naturvårdsverket anser att användningen av avfall för anläggningsändamål ska

betraktas som återvinning om avfallet ersätter traditionella anläggningsmaterial

(Naturvårdsverket 2010a). I figur 3 presenteras ett beslutsträd för användning av

jordmassor i anläggningsarbeten.

Om det inte finns något anläggningsändamål är det bortskaffning att lägga upp schakt- massor som klassas som avfall permanent på en upplagsplats oavsett om massorna inne- håller några föroreningar eller ej (Miljösamverkan Skåne 2013). Att fylla ut ett område utan något tydligt syfte (anläggningsändamål) ska inte betraktas som återvinning (Miljö- samverkan Skåne 2013).

Användning av jordmassor som klassas som avfall i anläggningsarbete är ett återvin- ningsförfarande som antingen är en anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt 29 kap. 34-35 §§ miljöprövningsförordningen, vilket innebär att massorna inte får använ- das utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts enligt 9 kap. 6 § MB om miljöfarlig verk- samhet. Under vissa förutsättningar är emellertid användningen inte anmälningspliktig.

Prövningsnivån och verksamhetskoden styrs av föroreningsrisken:

• mindre än ringa risk

• ringa risk

• inte endast ringa risk.

Anmälan krävs ej för:

• Det saknas prövningspunkt och således krav på anmälan, dvs en U-verksamhet (se 9 kap. MB), för återvinning för anläggningsändamål i miljöprövningsförordningen om föroreningsrisken är mycket liten. I Naturvårdsverkets handbok 2010:1 presenterar Naturvårdsverket en rekommenderad nivå som de anser motsvarar en föroreningsrisk som är tillräckligt liten, dvs mindre än ringa.

Anmälningsplikt gäller för:

• Återvinning av icke-farligt avfall för anläggningsändamål på ett sätt som kan förorena mark, vattenområden eller grundvatten. Om föroreningsrisken är ringa (35 §).

Tillståndsplikt gäller för:

• Återvinning av icke-farligt avfall för anläggningsändamål på ett sätt som kan förorena mark, vattenområden eller grundvatten. Om föroreningsrisken är inte endast ringa (34

§).

Rättspraxis

I Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-01-14 i mål nr M 6274-13 anges att terräng- modulering med sulfidhaltiga jordmassor inte utgör användning för anläggningsändamål eftersom det krävs ett självständigt syfte med användningen för att verksamhetskoderna 90.130 och 90.140 ska vara tillämpliga. I en annan dom från Mark- och miljödomstolen 2017-09-12 i mål nr M 7806-16 anges att en uppläggning av massor som saknar ett själv- ständigt syfte med uppläggningen och där det inte framkommit att annat material skulle

ha använts om massorna inte funnits tillgängliga ska betraktas som bortskaffande av av- fall.

Genom domar i Miljööverdomstolen (MÖD 2007:29, MÖD 2008:6 och MÖD 2008:7) har det utvecklats en praxis som anger att massor som är förorenade upp till nivån som motsvarar generella riktvärden för förorenade områden vid mindre känslig markanvänd- ning (MKM) kan användas ovan tätskiktet i deponitäckningar. Dessa nivåer är något högre även de nivåer som föreslagits av Naturvårdsverket i handbok 2010:1. Miljööver- domstolen och senare Mark- och miljööverdomstolen har hållit fast vid denna praxis i do- mar som avkunnats efter publiceringen av Naturvårdsverkets handbok 2010:1. Senare do- mar (MÖD 2011:5 och dom 2015-05-13 i mål M 5829-14) innehåller emellertid platsspe- cifika kriterier för utlakning som ett särskilt försiktighetsmått för skyddet av den lokala recipienten.

Vägledning, rekommendationer och råd

För att avgöra om det finns ett anläggningsändamål kan ett antal frågor ställas, se t.ex.

Miljösamverkan Skåne (2013):

1. Vad är syftet med åtgärden?

2. Är massorna lämpade för ändamålet?

3. Är anläggningsändamålet motiverat med avseende på placering, storlek och innehåll?

4. Kommer syftet att uppnås inom rimlig tid?

Avfall kan återvinnas/användas för anläggningsändamål förutsatt att 1. åtgärden har ett tydligt syfte som kan motiveras

2. åtgärden är definierad i tid och rum

3. återvinningen inte ökar föroreningsbelastningen på platsen för anläggningen.

Bedömningar av tillsynsmyndigheter om vad som är ett anläggningsändamål har sam- manställts i olika vägledningar, se t.ex. Miljösamverkan Skåne (2013) och Miljösamver- kan Västra Götaland och Värmland (2010).

I handbok 2010:1 ”Återvinning av avfall i anläggningsarbeten” (Naturvårdsverket 2010a) anges nivåer för halter och utlakning som Naturvårdsverket anser inte bör överskridas för att föroreningsrisken ska vara mindre än ringa. Om risken är mindre än ringa behöver an- vändningen inte anmälas till kommunen. För att risken ska vara mindre än ringa krävs emellertid att

• nivåerna inte överskrids

• det inte finns andra föroreningar än de som Naturvårdsverket har tagit upp i sådan om- fattning att risken påverkas

• användningen inte sker inom ett område där det krävs särskild hänsyn.

Om halter eller lakegensaker i avfallet överstiger nivåerna för mindre än ringa risk så är

enligt Naturvårdsverket (2010a) presenteras i bilaga 3 tillsammans med kommentarer från Miljösamverkan Sverige (2016).

Naturvårdsverket har inte presenterat några förslag på tillåtliga nivåer för halter och ut- lakning från avfall som används i anläggningsarbeten som är anmälnings- eller tillstånds- pliktiga, med ett undantag. I handbok 2010:1 redovisas nivåer som Naturvårdsverket an- ser bör underskridas för avfall som återvinns för anläggningsändamål i deponitäckning.

En anmälan ska emellertid innehålla en platsspecifik bedömning och under handlägg- ningen av ett ärende avgör sedan tillsynsmyndigheten den tillåtliga nivån i avfallet. Detta kan t.o.m. innebära att den acceptabla föroreningsrisken blir mindre än ringa. Naturvårds- verket anser vidare att de principer och förutsättningar som legat till grund för beräk- ningar av nivån för mindre än ringa risk och för deponitäckning kan användas för att be- räkna tillåtliga nivåer för specifika verksamheter i anmälnings- och tillståndsärenden.

Det ska dock påpekas att det finns ett motstånd bland länsstyrelserna för en generell an- vändning av den rättspraxis som utvecklats för användning av avfall ovan tätskikt i depo- nitäckningar utan att beakta de platsspecifika förhållandena.

2.2.8 Användning i vatten

Om jordmassor ska användas för att skapa en anläggning i vatten, t.ex. en pir, vägbank, ny mark eller ett erosionsskydd är det frågan om en vattenverksamhet som regleras av 11 kap. MB, förordning (1998:1388) om vattenverksamheter m.m. och lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter. Samtidigt är hanteringen enligt Natur- vårdsverkets bedömning att betrakta som miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. MB ef- tersom det är fråga om att använda avfall för anläggningsändamål, se avsnitt 2.2.7.

Med verksamheter i vatten (vattenverksamheter) avses enligt 11 kap. 3 § MB:

• uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde

• fyllning eller pålning i ett vattenområde

• bortledande av vatten från ett vattenområde

• grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde

• en annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge

• bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för detta

• tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande av en anläggning eller en annan åtgärd för detta

• markavvattning.

Vattenverksamheter kräver vanligtvis tillstånd enligt MB som vanligtvis lämnas av mark- och miljödomstolen. För vissa mindre omfattande vattenverksamheter kan det dock räcka med en anmälan till länsstyrelsen enligt förordning (1998:1388) om vattenverksamheter m.m. I 11 kap. 12 § MB beskrivs ett antal vattenverksamheter som varken kräver tillstånd eller anmälan.