praktiken
Länsstyrelsernas tillsyn
enligt miljöbalkens 26 kapitel
RAPPORT 5583 • JUNI 2006
Länsstyrelsernas tillsyn enligt miljöbalkens 26 kapitel
Sofie Cedstrand, Lisa Nöjd, Åsa Boholm, Vicki Johansson och Mats Bengtsson
Centrum för Forskning om Offentlig Sektor (CEFOS) vid Göteborgs Universitet
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5583-6.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2006
Elektronisk publikation Omslag: Kjell Ström (ögat)
Förord
Forskning om tillsyn inom miljöområdet har utförts i mycket begränsad omfatt-ning. Naturvårdsverket har därför anlitat Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS) vid Göteborgs Universitet för att studera hur inspektörer/ hand-läggare vid de operativa tillsynsmyndigheterna arbetar och uppfattar sin roll. Studierna har utförts i två steg.
Denna rapport redovisar hur tillsyn enligt 26 kapitlet miljöbalken utövas över miljöfarlig verksamhet vid fyra länsstyrelser. Undersökningen bygger på intervjuer med 30 miljöskyddshandläggare och kretsar kring frågor som rör deras
handlingsutrymme, handlingsstrategier, inspektionsstil och uppfattning om yrkesrollen.
Tidigare kartlades kommunala miljöinspektörers tillsynsarbete. Resultaten
publicerades i Naturvårdsverkets rapport 5369 maj 2004: Genomförande av tillsyn enligt miljöbalken, en intervjustudie om kommunala miljö- och
hälsoskyddsinspektörers arbete vid inspektioner.
Naturvårdsverket kommer att använda resultaten från de två studierna som en grund för fortsatta studier och kunskapsuppbyggnad inom området. Rapporterna är även av värde för beslutsfattare och handläggare vid tillsynsmyndigheter på lokal, regional och central nivå.
Författarna Sofie Cedstrand, Lisa Nöjd, Åsa Boholm, Vicki Johansson och
Mats Bengtsson vid CEFOS ansvarar ensamma för rapportens innehåll.
Stockholm i juni 2006 Kerstin Cederlöf
Innehåll
SAMMANFATTNING 7
SUMMARY 9
1 MILJÖPOLITIK OCH TILLSYN 11
1.1 Problemformulering 11
1.2 Att genomföra politiska beslut – teoretiska perspektiv 12 1.2.1 Att se verkligheten nerifrån 12
1.2.2 Handlingsstrategi 14
2 VAD HAR STUDERATS OCH HUR HAR DET STUDERATS 16
2.1 Tillsyn av miljöfarlig verksamhet 16 2.1.1 Länsstyrelsens arbete med tillsyn av miljöfarlig verksamhet 17 2.2 Fyra länsstyrelsers organisering 17
2.2.1 Halland 18 2.2.2 Värmland 19 2.2.3 Västra Götaland 20 2.2.4 Örebro 21 2.3 Undersökningens genomförande 23 2.3.1 Urval av län 23 2.3.2 Urval av respondenter 23
3 HANDLINGSUTRYMME & SJÄLVSTÄNDIGHET – TVÅ SIDOR AV SAMMA
MYNT 25 3.1 Handlingsutrymme 26 3.1.1 Handlingsstrategier 27 3.2 Självständighet 28 3.2.1 Halland 28 3.2.2 Värmland 30 3.2.3 Västra Götaland 31 3.2.4 Örebro 33 4 INSPEKTIONSSTIL 34
4.1 Platsbesök kontra annan form av tillsyn 34 4.2 Inspektionsform - oanmälda kontra föranmälda platsbesök 37 4.2.1 Fyra förhållningssätt 38 4.3 Uppdragsbetoning – rådgivning kontra kontroll 40
4.3.1 En svår balansgång 40
4.3.2 Betydelsen av verksamhetens storlek 43 4.3.3 Ett mångbottnat uppdrag 45 4.4 Uppföljning – informellt kontra formellt 46 4.4.1 Juridiken ställer till problem 48 4.4.2 Med betoning på situationen 49
5.1 Samverkan med Naturvårdsverket 51
5.1.1 Halland 51
5.1.2 Värmland 51
5.1.3 Västra Götaland 52
5.1.4 Örebro 53
5.2 Samverkan med andra länsstyrelser 53
5.2.1 Halland 53
5.2.2 Värmland 54
5.2.3 Västra Götaland 54
5.2.4 Örebro 56
5.3 Samverkan med kommunerna i länet 56
5.3.1 Halland 57
5.3.2 Värmland 57
5.3.3 Västra Götaland 57
5.3.4 Örebro 58
5.4 Samverkan med andra myndigheter 59
6 TILLSYNSROLLEN 60
6.1 Ett värdefullt uppdrag? 60
6.2 Utmärkande egenskaper 61
7 AVSLUTANDE SAMMANFATTNING 64
7.1 Inspektionsstil och yrkesroll 66
7.2 Samverkan 69
7.3 Den typiska miljöskyddshandläggaren 70
Sammanfattning
Studien handlar om miljötillsyn i praktiken. Närmare bestämt om hur miljö-skyddshandläggare (inspektörer) på Länsstyrelser utövar tillsyn av miljöfarlig verksamhet i enlighet med 26 kapitlet i Miljöbalken. Länsstyrelsen är tillsyns-myndighet och är därmed ålagd att kontrollera efterlevnaden av Miljöbalken samt genom rådgivning och information arbeta för att de intentioner som ligger till grund för Miljöbalkens kan uppfyllas. Vidare innebär tillsynsansvaret att Länssty-relsen skall samarbeta med andra tillsynsmyndigheter och statliga och kommunala instanser. Länsstyrelsen är även tillståndsprövningsmyndighet.
Undersökningen bygger på intervjuer med miljöskyddshandläggare verksamma i fyra län: Halland, Värmland, Västra Götaland och Örebro län. Dessa län varierar med hänsyn till storlek, näringsstruktur, miljötillsynens organisation och antalet tillsynsobjekt samt karaktären på dessa. Totalt har 30 miljöskyddshandläggare intervjuats. Intervjuerna har vägletts av en intervjuplan med frågor kring inspektö-rernas handlingsutrymme, handlingsstrategier, inspektionsstil och uppfattningar om sin yrkesroll. Andra frågor fokuserar på hur tillsynsarbetet läggs upp, och hur stor vikt och hur mycket tid som läggs vid de olika uppdrag som tillsynen innefat-tar (inspektion, vägledning, utbildning och samordning). Syftet med intervjuerna var att kartlägga hur miljötillsynen fungerar i praktiken med tonvikt på hur tillsy-nen är organiserad på länsstyrelsen, handläggarnas arbetssituation och arbetets inriktning och uppläggning och att beskriva och analysera handläggarnas egen förståelse av tillsynsarbetet och dess förutsättningar.
Även om det finns individuella och länsvisa skillnader i hur miljöskyddshandläg-garna arbetar och hur de ser på sitt arbete kan en rad gemensamma nämnare identi-fieras. För det första har handläggarna ett stort handlingsutrymme, till följd av att den lagstiftning som styr deras arbete på en och samma gång är både vag, detalje-rad och omfattande. För det andra upplever handläggarna att de inte hinner med alla de uppgifter de har, de tvingas göra prioriteringar. För det tredje upplevs yr-kesrollen som både otydlig och mångbottnad. För det fjärde anger handläggarna att Miljöbalken implementeras på skilda sätt i olika delar av landet vilket de upplever som problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv. En ”typisk” miljöskyddshandläg-gare bedriver en stor del av arbetet vid skrivbordet, fältbesök bortprioriteras ofta, handläggarstilen är situationsberoende och en ”mjuk” inspektionsstil dominerar. Vidare upplever handläggarna att de är beroende av en god relation till verksam-hetsutövarna för att kunna utföra sitt arbete.
Flertalet av de intervjuade miljöskyddshandläggarna upplever regelverket som omfattande. I vissa delar uppfattas det som vagt och i andra delar som mycket detaljerat. Handläggarna anger att de i vissa situationer måste tolka regelverket samtidigt som de i andra måste avgöra vilka delar av lagstiftningen som är vikti-gast. Handläggarnas handlingsutrymme innebär att deras prioriteringar och hand-lingsstrategier påverkar politikens utformning. Verksamheter bemöts och bedöms olika beroende på vilken handläggare de möter men även på var den egna verk-samheten rent geografiskt är belägen. Ärenden knutna till den del av regleringen
som uppfattas som särskilt byråkratisk och krånglig tenderar att vara tids- och energikrävande för såväl handläggare som verksamhetsutövare. Sådana ärenden ökar arbetsbelastningen. Ärenden som handläggarna uppfattar som enkla att hante-ra kan därför ges företräde fhante-ramför mer problematiska fall. Själva tanken med miljölagstiftningen, att prioritera ärenden efter miljöpåverkan, kan därför i prakti-ken bli satt ur spel.
Summary
This report deals with environmental inspection and enforcement in practice. More precisely, how environmental protection inspectors at county administrative boards carry out inspection and enforcement of environmentally hazardous activi-tiesin accordance with Chapter 26 of the Environmental Code. County administra-tive boards are supervising authorities and thereby required to ensure compliance with the Environmental Code and to contribute to the attainment of the objectives of the Code by giving advice and information. Furthermore, responsibility for inspection and enforcement involves collaboration with other supervisory authori-ties and with government and municipal bodies. County administrative boards are also responsible for the assessment of permit applications.
The report is based on interviews with environmental protection inspectors in four counties: Halland, Värmland, Västra Götaland and Örebro. The counties vary according to size, economic structure, the way inspection and enforcement is or-ganised and the number and character of supervision objects. In total, 30 environ-mental protection inspectors were interviewed. The interviews included questions about the inspectors’ scope for action, action strategies, style of inspection and perception about their professional role. Other questions focused on how inspec-tion and enforcement is organised and the importance and time given to the differ-ent aspects of inspection and enforcemdiffer-ent (inspection, guidance, training and co-ordination). The aim of the interviews was to survey how environmental inspec-tion and enforcement is carried out in practice, with emphasis on how supervision is organised at county administrative boards, the inspectors’ working situation, the focus and organisation of the work, as well as to describe and analyse the inspec-tors’ own perception of enforcement and inspection work and its prerequisites. Even if there are differences, both at individual and county level, regarding how environmental protection inspectors work and regard their work, a number of common denominators can be identified. Firstly, the inspectors’ scope for action is great due to the fact that the legislation governing their work is at the same time vague, detailed and extensive. Secondly, the inspectors feel that they cannot man-age all their tasks and have to prioritise. Thirdly, their professional role is per-ceived as both unclear and multifaceted. Fourthly, the inspectors state that the Environmental Code is implemented differently in different parts of the country, which they see as a rule of law problem. A ”typical” environmental protection inspector spends a lot of time at his/her desk and field visits are often not priori-tised. Although the style of inspection depends on the situation, a “soft” approach is dominant. In addition, the inspectors feel that their work is dependent on a good relationship with the operators they are dealing with.
The majority of the interviewees perceive the rules and regulations as extensive. Some parts are felt to be vague, whereas other parts are very detailed. The inspec-tors say that in some situations they have to interpret the regulations and in other situations they have to determine which parts of the legislation are most important.
Their scope for action means that their priorities and strategies for action influence policy shaping. Operators are treated and assessed differently depending on which inspector they deal with, and also depending on where their activities are located geographically. Matters linked to parts of the regulations that are perceived as especially bureaucratic and complicated tend to be time and energy consuming for both inspector and operators. Such matters increase the work load. Matters that are perceived as simple to deal with may therefore take priority over more difficult cases. The idea behind the environmental legislation – to prioritise according to environmental impact – may therefore in practice be at risk.
1.1 Problemformulering
Frågan hur vi skall lösa de globala miljöproblemen står högt upp på den inter-nationella agendan, något som bland annat visade sig när världens rikaste länder möttes på G8-mötet i Storbritannien 2005 där klimatförändringarna var en av hu-vudpunkterna. I Sverige har vi en, i ett internationellt perspektiv, omfattande lag-stiftning på miljöområdet. Denna reglering sker i huvudsak genom Miljöbalken, vilken trädde i kraft i januari 1999. Ett av huvudmotiven med införandet av denna balk var att få en samlad, mer systematisk samt skärpt miljölagstiftning. Tillkoms-ten av Miljöbalken skall ses i ljuset av den ökade betydelse som miljöfrågorna har fått både i allmänhetens och politikers medvetande och de krav på hållbar utveck-ling som kommer från internationellt håll. Balkens bestämmelser är till stor del av ramlagskaraktär där regeringen och berörda myndigheter äger rätt att utfärda för-ordningar och närmare föreskrifter. Tillsammans bildar dessa ett mycket omfattan-de regelsystem. I omfattan-den svenska miljölagstiftningen ligger ett stort ansvar för genom-förandet på dem som bedriver verksamhet som kan skada miljön.(Setterlid
2000:15ff). För staten finns det ett flertal instrument som kan användas för att sä-kerställa att lagstiftningen efterlevs. Polis och rättsväsende är kanske det man först tänker på men även andra verktyg finns. Staten kan till exempel göra utvärderingar av olika typer av verksamheter för att på så sätt få reda på hur de fungerar. Ett an-nat instrument är offentlig tillsyn. Genom tillsyn kontrollerar myndigheterna att lagstiftningen efterlevs. I den svenska miljölagstiftningen är tillsyn ett centralt inslag. Tillsynsmyndigheter är i huvudsak kommuner och länsstyrelser (se tex. SOU 2002:14).
Samhällsvetenskaplig inspektionsforskning är ett växande område såväl inter-nationellt som i Sverige. Politiskt fattade beslut inom miljöområdet bygger ofta på att verksamheter som är miljöfarliga eller potentiellt miljöstörande kontrolleras genom tillsyn där flera myndigheter tilldelats ansvar, ofta i samverkan med var-andra. Ansvariga myndigheter återfinns inom olika sektorer och befinner sig på olika nivåer i förvaltningssystemet (kommun, länsstyrelse och nationell nivå) (Set-terlid 2000).
Forskning om tillsyn och inspektion är ett mångvetenskapligt forskningsområ-de. Viktiga teoretiska bidrag kommer från bland annat statsvetenskap, policyana-lys, och sociologi. Det finns studier av inspektioner och tillsyn inom skilda förvalt-ningsområden som tex. livsmedel, miljörisker, arbetsmiljö och bostadsbyggande liksom empiriska studier från olika länder inom och utanför EU samt jämförelser mellan miljöstyrning i Europa och USA (se tex. Lundqvist 1980, Weil 1996, Fine-man 1998, Gouldson 2004 och Winter & May 1999). Detta projekt inspireras av statsvetenskaplig implementeringsforskning. Vår studie tar sin utgångspunkt i teo-rier om tjänstemäns kompetens, motivation och vilja (Lundqvist 1992), närbyråkra-ters roll när det gäller den faktiska politikens utformning (Lipsky 1980), samt soci-ologiska studier av efterlevnad (”compliance”) som en komplex, ömsesidig process
som innefattar förhandling, kommunikation och tolkning mellan parterna, inspektör och inspekterad (Hutter 1997, 2001; Johansson 2006). Av särskilt intresse är i detta sammanhang forskning kring inspektionsstilar (Johannesson et al 1999; Kelman 1981).
I Sverige är forskning kring offentlig tillsyn förvånansvärt begränsad, särskilt med tanke på att tillsyn förutsätts vara ett effektivt instrument för att övervaka genomförandet av beslut och tillse att lagar och förordningar efterlevs. Det finns därför ett stort behov av att undersöka hur, samt under vilka villkor och förutsätt-ningar, som tillsynen faktiskt bedrivs. I denna rapport studerar vi närmare hur mil-jöskyddshandläggare på landets länsstyrelser upplever och förhåller sig till sitt arbete samt vilka strategier de använder.1
Det är på sin plats att påpeka att syftet med studien inte är att bedöma eller vär-dera om miljöskyddshandläggarnas agerande är korrekt eller felaktigt, bra eller dåligt, utan enbart att identifiera de handlingsstrategier som handläggarna använder sig av.
1.2 Att genomföra politiska beslut – teoretiska
perspektiv
Implementeringsforskningen handlar om hur politiska beslut genomförs i prakti-ken. Den normativa bilden som formuleras inom demokratiteori är att politikerna fattar beslut som tjänstemännen sedan skall genomföra. En skiljelinje dras teore-tiskt mellan å ena sidan beslutsfattare (politiker) och å andra sidan verkställare (förvaltning). Det är förvaltningens uppgift att verkställa de politiska besluten i enlighet med politikernas intentioner. Om detta inte sker uppstår det så kallade implementeringsproblemet, politikens faktiska utfall blir ett annat än det som var tänkt. Varför beslut inte genomförs på det sätt som var avsett eller rent av får helt andra effekter än planerat är implementeringsforskningens grundfråga.
1.2.1 Att se verkligheten nerifrån
Implementeringsprocessen har studerats ur olika perspektiv. Tre olika teoretiska utgångspunkter är här centrala. Den första är det traditionella uppifrån- och ner- perspektivet där utgångspunkt tas i att det är politikerna som fattar besluten och förvaltningen med dess tjänstemän som genomför desamma. I detta perspektiv ses förvaltningen som ett lydigt redskap som står till politikernas förfogande det vill säga förvaltningens potentiella förmåga att påverka politikens utformning proble-matiseras inte nämnvärt. Detta synsätt har inte fått stå oemotsagt (Sannerstedt 2001:21). Enligt många forskare är det orealistiskt att anta att implementeringen sker så mekaniskt och oproblematiskt som uppifrån- och ner- perspektivet indike-rar. Michael Lipsky har i sin bok Street Level-Bureaucracy (1980) argumenterat för att det inom vissa delar av förvaltningen i själva verket är tjänstemännen, eller närbyråkraterna som har makten över utfallet av politiken. Lipsky hävdar att många
1
I en tidigare studie har kommunala miljö- och hälsoskyddsinspektörers arbete undersökts. (Bengtsson 2004)
områden i den offentliga förvaltningen är så pass komplexa och kräver så mycket expertkunskap att politikerna omöjligt kan dra upp precisa riktlinjer för hur verk-samheten skall bedrivas. I stället måste politikerna överlåta ett visst handlingsut-rymme (”discretion”) åt tjänstemännen så att de på egen hand kan fatta de beslut som krävs och vidta de åtgärder som de i varje specifik situation finner mest lämp-liga. Det går, menar Lipsky, att hävda att det i själva verket är de enskilda tjänste-männen, det vill säga närbyråkraterna, som i praktiken utformar den politik som lagstiftaren har satt upp riktlinjer för. Om närbyråkraterna agerar på ett sätt som inte överensstämmer med politikernas intentioner blir följden ett demokratiskt problem. Blomqvist och Rothstein har kommit att kalla denna problematik ”demo-kratins svarta hål” (Blomqvist & Rothstein 2000:14.).
Lipsky anser inte att alla tjänstemän är närbyråkrater. Med närbyråkrater åsyf-tar han offentligt anställda som med anledning av sitt arbete på ett direkt sätt in-teragerar med medborgare i situationer där tjänstemännen har ett ansenligt hand-lingsutrymme (Lipsky 1980:3). Handhand-lingsutrymme är enligt Lipsky en av grund-förutsättningarna för att en tjänsteman skall kunna betecknas som närbyråkrat. Som exempel på typiska närbyråkrater nämner Lipsky poliser, lärare och socialarbetare. Även om miljöskyddshandläggare inte är en yrkesgrupp som Lipsky diskuterar kan dessa definieras som närbyråkrater (Bengtsson 2004; även Hutter 1988 och Winter 2002, Johansson 2006). I denna rapport fokuserar vi på hur stort handlingsutrymme miljöskyddshandläggarna på länsstyrelserna har, hur stor självständighet de besitter samt hur de utnyttjar den handlingsfrihet de faktiskt har.
Som en konsekvens av handlingsutrymmet är självständighet och brist på insyn i arbetet faktorer som enligt Lipsky är karaktäristiska för närbyråkrater (Lipsky 1980:83). Han argumenterar för att handlingsutrymme och självständighet är en förutsättning för att närbyråkraterna på ett tillfredställande sätt skall kunna utföra sina uppgifter. Viktigt att notera är att kraven på flexibilitet och situationsanpass-ning som är förknippade med handlingsutrymme och självständighet kan stå i kon-flikt med rättssäkerhet, opartiskhet och likabehandling, de ledord som allmänt för-knippas med myndighetsutövning (Johansson 2006). Närbyråkrater måste i sitt dagliga arbete hitta en medelväg mellan dessa motsägelsefyllda krav. Denna pro-blematik kallar Lipsky för närbyråkratproblemet.
Michael Lipsky är inte särskilt detaljerad när det gäller att specificera begrep-pen handlingsutrymme och självständighet. I sin studie av miljö- och hälsoskydds-inspektörer har Bengtsson (2004) definierat handlingsutrymme som något som uppstår om regelverket är vagt, om det i regelverket finns motstridiga mål samt om regelverket är så omfattande att det måste implementeras selektivt. Sådana förhål-landen skapar utrymme för handläggarna att fatta egna beslut baserade på egna tolkningar och avvägningar.
Ytterligare ett teoretiskt perspektiv inom implementeringsforskningen är nät-verksperspektivet. Detta tar sin utgångspunkt i att genomförandet av politiken sker genom ett samspel mellan olika aktörer. Då aktörerna kan ha både sammanfallande och motstridiga intressen kan implementeringen ses som en form av förhandling mellan intressenter (Sannerstedt 2001:23). Det är emellertid alldeles för enkelt att endast urskilja enbart två grupper av aktörer – politiker och tjänstemän -
situatio-nen är många gånger betydligt mer komplex. Särskilt inom miljöpolitiken finns många andra intressenter (t ex markägare, fastighetsägare, lantbrukare, företag, intresseorganisationer, föreningar och samfälligheter) som alla har synpunkter på hur politiken skall genomföras. Det är därför nödvändigt att inblandade aktörer kan kommunicera, samverka och finna gemensamma handlingsstrategier.
Att implementeringen är beroende av fler aktörer än tjänstemännen är precis vad som är fallet när det gäller länsstyrelsens utövande av tillsyn enligt Miljöbal-ken. För det första är det företagen eller de kommunala verksamheterna som skall genomföra de beslut som politikerna fattat medan miljöskyddshandläggarna skall kontrollera att detta görs. I denna roll som granskare agerar de dock på politikernas uppdrag och står därför för en form av implementering. För det andra är tillsynen av efterlevnaden av miljöbalken förlagd till ett flertal olika myndigheter i landet, där kommunerna och länsstyrelserna står för merparten av arbetet. Detta innebär att en mängd aktörer samspelar och är beroende av varandra för att en likartad imple-mentering skall komma till stånd i hela landet. Ett argument för att decentralisera myndighetsuppgifter är att det skapar förutsättningar att anpassa beslut till lokala förhållanden. Situationsanpassning är dock en faktor som står i motsättning till kravet på likabehandling. Sverige har till exempel nyligen fått kritik av OECD för att implementeringen av Miljöbalken inte sker på ett likartat sätt i landet2. Vidare åligger det enlig lag myndigheterna att samarbeta med varandra3.
Utifrån detta resonemang menar vi att samverkan mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket är av stor betydelse. Vår avsikt är därför att, i denna rapport, lyfta fram och problematisera handläggarnas upplevelser av samverkan.
1.2.2 Handlingsstrategi
Närbyråkrater ställs dagligen inför en mängd dilemman. Ibland förefaller deras arbete vara mer eller mindre omöjligt att genomföra på ett bra sätt. Kravet på lika-behandling och rättssäkerhet i kombination med snäva ekonomiska ramar får bety-delse för närbyråkratens sätt att utföra sina arbetsuppgifter (Lipsky 1980:35). Mål-konflikter mellan hänsyn till enskilda klienter och anpassning till myndighetens mer generella roll och uppgift i samhället kan också leda till konflikter mellan den organisatoriska ledningen och de enskilda närbyråkraterna. Ledningen vill att lagar och regler skall följas i så stor utsträckning som möjligt medan närbyråkraterna själva vill ha kontroll över sitt arbete och fatta de beslut som de själva anser vara de mest lämpliga för den specifika situationen. (Ibid:23ff). För att klara av balans-gången mellan motstridiga mål och regelverk utvecklar närbyråkraterna handlings-strategier som hjälper dem i deras arbete. Dessa handlings-strategier kan vara utformade på ett sådant sätt att användningen av dem leder bort från de politiska intentionerna (Ibid:81f). Om tjänstemännen upplever en alltför stor diskrepans mellan de mål som organisationen har och de reella möjligheter som finns att genomföra dessa kan det hända att tjänstemännen för att hantera konflikten sätter upp egna privata mål med sitt arbete, något som kan resultera i en misslyckad implementering (Ibid:142f). 2 http://www.regeringen.se/content/1/c6/02/69/52/d6f02a59.pdf 3 26 kap. 6§ Miljöbalken
Hur situationen vad det gäller handlingsutrymme, självständighet och insyn ser ut för miljöskyddshandläggarna på landets länsstyrelser är något som vi ämnar stude-ra närmare och redovisa i denna stude-rapport. Vi har också som ambition att identifiestude-ra eventuella handlingsstrategier som miljöskyddshandläggarna kan ha utvecklat som ett sätt att hantera det dagliga arbetet.
2 Vad har studerats och hur har
det studerats
2.1 Tillsyn av miljöfarlig verksamhet
Enligt 26 kapitlet 3 § miljöbalken utövas miljötillsyn av Naturvårdsverket, general-läkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommuner (dessa är så kal-lade tillsynsmyndigheter), i enlighet med vad regeringen bestämmer. För att garan-tera syftet med miljöbalken är tillsynsmyndigheterna ålagda att kontrollera efter-levnaden av själva balken samt de föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. De har även till uppgift att fortlöpande bedöma huruvida verksamheter som bedriver miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd har villkor som är tillräckliga. Utöver detta skall till-synsmyndigheten genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses4. Tillsynsmyndighe-ten har skyldighet att anmäla överträdelser till polis eller åklagarmyndighet5. I miljöbalken finns även beskrivet att tillsynsmyndigheter skall samarbeta med var-andra samt med var-andra statliga och kommunala organ som också har till uppgift att utöva tillsyn.
Alla så kallade miljöfarliga verksamheter skall enligt miljöbalken klassificeras enligt en fallande skala från A, B till C6 7, där A-verksamheter är de med mest risk för påverkan på miljön, B lite mindre och så vidare8. Denna klassificering används även som utgångspunkt för ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna. Detta görs enligt följande:
A-verksamhet: tillstånd skall sökas hos miljödomstol B-verksamhet: tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen
C-verksamhet: anmälan skall göras till den kommunala nämnden
När ansökan om tillstånd inkommer är det upp till berörd myndighet att pröva hu-ruvida ansökan skall godkännas eller inte. Ett faktum som innebär att länsstyrelsen är både tillsynsmyndighet och tillståndsprövningsmyndighet9. Det skall också påpekas att Miljöbalken ger länsstyrelsen möjlighet att överlåta den operativa till-synen av A- och B-verksamheter till en kommunal nämnd om kommunfullmäktige 4 26 kap. 1§ Miljöbalken 5 26 kap. § 2 Miljöbalken 6
Enligt bilaga till förordningen (1998: 899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 7
Ibland talas det om verksamhet. Då avses sådan verksamhet som är minst miljöstörande. U-verksamhet är att betrakta som övrig miljöfarlig U-verksamhet men kräver varken anmälan eller tillstånd
en skall givetvis följa lagar och förordningar. m
8
Som exempel på A-verksamheter kan nämnas större industrier och deponier. Exempel på B-verksamhet kan vara bagerier som bakar mer än 300 ton bröd per dygn eller anläggningar för mellan-lagring av större mängder farligt avfall. C-verksamhet kan exemplifieras med bilverkstäder och sanering
v förorenade områden. a
9
gör en sådan framställan. Tillståndsprövningen ligger dock kvar på länsstyrelsen även om en kommun får överta tillsynsansvaret10.
2.1.1 Länsstyrelsens arbete med tillsyn av miljöfarlig verksamhet I utövandet av tillsyn enligt miljöbalken arbetar länsstyrelsen med operativ till-syn samt så kallad tilltill-synsvägledning. Operativ tilltill-syn är sådan tilltill-syn som utövas direkt gentemot verksamhetsutövarna och den ålägger länsstyrelserna att
kontrolle-ra att meddelade villkor i tillståndsbeslut följs och att även andkontrolle-ra beslut från
läns-styrelsen samt krav enligt andra direktiv och specialregler genomförs på ett riktigt sätt. Arbetet innebär också att tillsynsmyndigheten skall informera de som bedriver den miljöfarliga verksamheten om gällande lagstiftning och myndighetsbeslut samt att i samråd med dessa söka lösa miljöproblemen på bästa sätt. Den del av tillsyns-verksamheten som består av rådgivning och information skall enligt miljöbalken vara anpassad så att den främjar utvecklingen av verksamheternas egenkontroll. Med egenkontroll avses att den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön negativt fortlöpande skall planera och kontrollera verksamheten i syfte att motverka och förebygga sådana effekter. Sådana verksamhetsutövare skall även lämna förslag till kontrollprogram eller förbättringsåtgärder till tillsynsmyndigheten om myndigheten så kräver11.
Tillsynsvägledning sker gentemot kommunerna i länet och består bland annat av utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen inom länet. Dessutom har länsstyrelsen i uppdrag att bistå kommunerna med stöd och råd i deras arbete med operativ tillsyn12.
2.2 Fyra länsstyrelsers organisering
Med tanke på att de fyra länen, Halland, Värmland, Västra Götaland och Örebro, som studeras skiljer sig åt både när det gäller faktorer som storlek, näringslivs-struktur men även på sättet som de har valt att organisera sitt arbete på följer här en genomgång med övergripande information om den formella strukturen och organi-sering i respektive län. Inledningsvis redogörs för länens olika typer av miljöfarlig verksamhet, enheten under vilken tillsyn över dessa bedrivs samt en kortare presen-tation av handläggarna. Därefter följer en beskrivning av strukturen på handläggar-nas arbete och hur det prioriteras. Avslutningsvis görs en redovisning av hur varje län arbetar när de tar fram den årliga tillsynsplanen13.
10
26 kap. § 3 Miljöbalken 11
26 kap. § 19 Miljöbalken Om Verksamhetsutövarens kontroll och miljörapport 12
§ 3 Förordning (1998:900) om tillsyn enligt Miljöbalken 13
Innehållet i följande avsnitt baseras dels på så kallade informantintervjuer som vi inledningsvis gjorde med en nyckelperson på respektive miljöskyddsenhet, dels på uppgifter insamlat via länsstyrelsernas hemsidor samt dokument från myndigheten angående organisationsstruktur, typ av objekt samt perso-nalförteckning.
2.2.1 Halland14
2.2.1.1 ORGANISATION
Antalet miljöfarliga verksamheter i Halland klassificerade som A- och
B-anläggningar15 uppgår till 255 stycken. Av dessa är 10 A- och 245 B-anläggningar. Länsstyrelsen har idag tillsynsansvaret för 10 A- och 2 B-anläggningar, resterande miljöfarliga verksamheter har efter begäran från kommunerna delegerats till dessa.
Arbetet med tillsyn av miljöfarlig verksamhet på A- eller B-anläggningarna be-drivs i Halland på den så kallade Miljövårdsenheten. På denna enhet tjänstgör totalt 16 handläggare varav en av de manliga tjänstemännen fungerar som enhetschef. Fyra personer, tre män och en kvinna, arbetar specifikt med tillsynsverksamhet av A- och B-objekt. Erfarenheten av att arbeta med tillsyn är varierad, från en hand-läggare som har arbetet med frågan i sex år till en annan som har 36 års yrkeserfa-renhet.
2.2.1.2 ARBETSUPPLÄGG OCH PRIORITERINGAR
Arbetsupplägget för handläggarna innefattar ett helhetsansvar. Med detta avses att en handläggare ansvarar för både tillståndsprövning och tillsyn för samma anlägg-ningar. Hädanefter kommer detta arbetssätt att benämnas som områdesprincipen. Samtliga handläggare med operativt tillsynsansvar har följaktligen även andra arbetsuppgifter, det vill säga ingen bedriver enbart tillsyn. Valet att arbeta enligt denna princip grundar sig på ett resonemang som gör gällande att en uppdelning av tillsyn och tillståndsprövning skulle medföra alltför stora kostnader då det skulle innebära att två stycken olika handläggare måste sätta sig in i verksamheten på en och samma anläggning.
Arbetsuppgifter relaterade till tillsynsvägledning är och har varit nedpriori-terade till förmån för den operativa tillsynsverksamheten. Vad gäller tillsynen prio-riteras ärenden där verksamhetsutövare väntar på besked framför tillsynsvägled-ning och egeninitierade inspektioner. Av den totala tillsynsverksamheten under 2004 har endast sju procent av den absoluta arbetstiden varit tillsynsvägledning. När det gäller platsbesök är målsättningen att göra ett besök per anläggning och år.
Årligen tas en behovsutredning och en tillsynsplan fram samordnat för hela miljöbalksområdet, det vill säga för Miljöskyddsenheten. Tillsynsplanen fastställs genom beslut av länsledningen efter att handläggarna varit delaktiga i utarbetandet. En av handläggarna arbetar särskilt med tillsynsplanen och de övriga lämnar för-slag till planering angående de egna objekten. Tillsynsplanen kan innehålla beslut om vilka miljömål som ska prioriteras i länen eller att tid ska avsättas för att infor-mationskampanjer på specifika områden ska genomföras. Uppföljningen av till-synsplanen sker samordnat för hela miljöbalksområdet.
14
Respondenter vid informantintervjun var enhetschefen för Miljövårdsenheten samt den tjänsteman m ansvarar för samordningen av tillsynsarbetet på länsstyrelsen i Halland.
so 15
2.2.2 Värmland16
2.2.2.1 ORGANISATION
Antalet A- och B- anläggningar inom miljöfarlig verksamhet uppgår i länet till 211 stycken, varav länsstyrelsen har kvar tillsynen av 79 objekt. Tillsynen av övriga 132 verksamheter reglerade av miljöbalken ligger på kommunerna i länet.
Länsstyrelsen i Värmland är organiserad i fyra avdelningar. En av dessa, Natur & Miljöavdelningen med ett femtiotal tjänstemän under ledning av en manlig chef, handlägger enbart frågor av miljökaraktär. Denna avdelning är i sin tur indelad i tre enheter; Miljöskyddsenheten, Naturvårdsenheten samt Miljöanalysenheten. Miljö-skyddsenheten är den enhet som ansvarar för tillsyn av A- och B-verksamheter, där tjänstgör 16 stycken handläggare varav nio med någon form av tillsyn av A- och B-anläggningar. Av dessa nio miljöskyddshandläggare är två stycken kvinnor och övriga är män. Handläggarnas erfarenhet av yrket samt ålder är mycket varierande. Exempelvis skiftar yrkeserfarenheten från cirka ett halvår upp till 30 år. Vid inter-vjutillfället saknade Miljöskyddsenheten chef. Den kvinnliga enhetschefen har sedan några månader tillbaka slutat och har ännu inte ersatts.
2.2.2.2 ARBETSUPPLÄGG OCH PRIORITERINGAR
Det personliga handläggaransvaret är liksom i Halland branschindelat enligt områ-desprincipen. Varje enskild handläggare har således ansvar för en eller flera bran-scher vilket innebär ett ansvar för alla steg i tillsynsprocessen, från tillståndspröv-ning till tillsynsvägledtillståndspröv-ning. Motivet till detta arbetssätt uppges vara att det är av stor vikt att prioritera branschkunskap samt att det vore resursslöseri med två hand-läggare väl insatta i verksamheten på respektive anläggning. En uppdelning av tillsyn och prövning anses dessutom reducera möjligheterna till spetskompetens vilken betraktas som oerhört värdefull i syftet att uppnå en effektiv tillsynsverk-samhet. Fördelningen av tillsynsobjekten sker inte utifrån några bestämda riktlinjer utan avgörande är intresse, tidigare erfarenhet och kunskap. Tillståndsprövning är den del av arbetet som prioriteras först i Värmland, därefter kommer skrivbordstill-synen. Målsättningen beträffande platsbesök är att varje anläggning ska få ett besök per år. Hur mycket tid som avsätts till tillsynsvägledning uppges vara mycket vari-erande och branschberoende, inga konkreta målsättningar eller direktiv finns.
Länsstyrelsen bedriver tillsyn enligt en särskild tillsynsplan som uppdate-ras årligen. Det slutliga beslutet om tillsynsplanens utformning fattas av enhetsche-fen efter att de enskilda handläggarna fått möjlighet att yttra sig om hur mycket tid som behöver läggas på varje anläggning.
16
Respondent vid informantintervjun var en miljöskyddshandläggare på Miljöskyddsenheten Värmland. Tanken var att chefen för Miljöskyddsenheten skulle vara respondent. Hon slutade dock sitt arbete på enheten för en tid sedan och någon ersättare hade vid informationsinsamlandet inte utsetts
2.2.3 Västra Götaland17
2.2.3.1 ORGANISATION
Utifrån Miljöskyddsenhetens förteckning över tillsynsobjekt finns det inom Västra Götalands län 972 stycken verksamhetsobjekt som är tillståndspliktiga enligt mil-jöbalken, det vill säga med beteckningen A eller B. Enligt samma förteckning är 75 A-verksamheter och 897 B-verksamheter. Länsstyrelsens tillsyn stannar vid 413 objekt, 57 A och 356 B. Resterande har delegerats till kommunerna.
Tillsynen över dessa drygt 400 objekt ligger under Miljöskyddsenheten. Då Västra Götaland är omfattande till ytan är Miljöskyddsenheten i sin tur geografiskt indelad i tre avdelningar med kontor i Göteborg, Vänersborg och Mariestad. Inom den totala Miljöskyddsenheten tjänstgör för tillfället 46 personer varav 17 är män och 29 är kvinnor. För hela enheten ansvar en enhetschef som i detta fall är en kvinna stationerad i Vänersborg. Varje avdelning i de tre städerna har dessutom var sin kontorschef varav en är kvinnlig och två är manliga. På avdelningen i Göteborg finns 24 anställda och av dem arbetar elva stycken med tillsyn av A- eller B-objekt, fem av dessa är män och sex är kvinnor. Tre tjänster utöver dessa är inriktade på tillsynsvägledning, samtliga är tillsatta med kvinnor. I Vänersborg arbetar 11 hand-läggare med sådan tillsyn som är av intresse för denna rapport, sex kvinnor och fem män. I Mariestad är tre män och tre kvinnor direkt engagerade i tillsynsarbetet. Sammanfattningsvis resulterar detta i att inom länsstyrelsen i Västra Götaland ut-övar 28 handläggare (15 kvinnor och 13 män) tillsyn över A- och B-objekt. Därut-över tjänstgör ytterligare tre kvinnor som handläggare av bland annat tillsynsväg-ledning. Fördelningen av ålder samt erfarenhet av tillsynsarbetet inom länsstyrelsen är mycket varierande. Erfarenhet från nuvarande arbetsplats ligger i ett spann mel-lan ett till 37 år. De flesta handläggare har även erfarenhet från tidigare arbetsplat-ser med inriktning mot miljöskyddsfrågor.
2.2.3.2 ARBETSUPPLÄGG OCH PRIORITERINGAR
I huvudsak är ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn även i Västra Götaland indelat efter den så kallade områdesprincipen. Andelen arbete som läggs på tillsyn respektive prövning varierar periodvis beroende på hur många prövningsärenden som inkommer. Principen är att inkommande ärenden där medborgare väntar på besked prioriteras framför löpande tillsyn. Som nämnts innan har tre personer sär-skilt uppgiften att besöka kommuner i syfte att utöva tillsynsvägledning gentemot dessa. En stor del av länsstyrelsens formaliserade arbete med tillsynsvägledning sker genom ett samverkansprojekt kallat Miljösamverkan Västra Götaland där Västra Götalandsregionens miljönämnd och miljösekretariat, länsstyrelsens miljö-skyddsenhet, kommunförbunden i länet samt länets kommuners miljönämnder och miljökontor samarbetar.
Under empiriinsamlingens gång var Miljöskyddsenheten i färd med att genom-föra ett nytt arbetssätt för att bedöma tillsynsbehovet hos de miljöfarliga
17
heterna. Syftet med behovsbedömningen uppges vara att på ett tydligare sätt kunna styra tillgängliga resurser till de verksamheter som har störst behov och där tillsy-nen kan göra störst miljönytta. Tillsynsinsatserna skall vara meningsfulla på så vis att de leder till att miljömålen uppfylls och att tillsynsobjekten blir bättre på lagef-terlevnad, egenkontroll och rapportering. Detta ska uppfyllas genom att varje verk-samhet bedöms utifrån dels sin hälso- och miljöpåverkan och dels utifrån en läges-beskrivning av verksamheten. Konkret innebär detta att tillsynsobjekten delas upp i följande fyra kategorier:
• anläggningar med stor miljöpåverkan och behov av enkel tillsyn • anläggningar med stor miljöpåverkan och behov av omfattande tillsyn • anläggningar med liten miljöpåverkan och behov av enkel tillsyn • anläggningar med liten miljöpåverkan och behov av omfattande tillsyn Efter kategoriseringen är tanken att införa olika arbetssätt inom tillsynen utifrån de behov som verksamheterna har. Som exempel kan nämnas att man önskar identifie-ra anläggningar med behov av två handläggare, det vill säga verksamheter med stor miljöpåverkan och behov av omfattande tillsyn. Orsaken till detta behov uppges bland annat vara att eftersom frågeställningar relaterade till en verksamhet ofta sträcker sig över flera olika områden är det en omöjlighet för en handläggare att behärska samtliga av dessa områden. På så vis blir fler än en handläggare ansvariga för sådana anläggningar varav en är ansvarig kontaktperson18.
Tillsynsplaner görs för varje enhet, och på varierande sätt. Huvudsakligen går det till så att en person inhämtar och sammanställer uppgifter från respektive hand-läggare. Förslaget förankras sedan i ledningsgruppen bestående av enhetschefen och de tre kontorscheferna. Gruppens uppgift är att peka ut riktningen för den tota-la tillsynsverksamheten. I praktiken är tillsynsptota-lanen inte något styrdokument då tillsynsverksamheten till stor del är händelsestyrd. Enhetschefen fattar det formella beslutet om tillsynsplanen.
2.2.4 Örebro19
2.2.4.1 ORGANISATION
Inom Örebro län finns, enligt förteckningen över tillsynsobjekt, totalt 188 objekt. I dagsläget utövar länsstyrelsen tillsyn över 45 anläggningar, 13 A och 32 B.
Örebro länsstyrelse har totalt sex enheter varav Miljöskyddsenheten är den en-het som ansvarar för tillsyn över miljöfarlig verksamen-het. Under hösten 2004 skedde en omorganisering av verksamheten på Miljöskyddsenheten som innebar att tillsyn och prövning separerades. Syftet uppges ha varit att minska stressen för handläg-garna samt att effektivisera verksamheten. Resultatet blev två mindre gruppkonstel-lationer med 5-6 handläggare i varje grupp varav den ena utövar tillsyn medan den andra enbart arbetar med tillståndsprövning. Samverkan mellan de båda grupperna
18
Enligt ”Bedömning av tillsynsbehovet för miljöfarlig verksamhet vid länsstyrelsen”, 20041021, Miljö-yddsenheten Västra Götaland
sk 19
Respondent vid informantintervjun var gruppledaren för tillsynsgruppen på Miljöskyddsenheten Örebro
sker och vid behov finns det även möjlighet att täcka upp för varandra. På Miljö-skyddsenheten tjänstgör totalt 23 stycken handläggare, tio kvinnor och 13 män samt en manlig enhetschef.Då rapporten fokuserar på tillsyn är det således till-synsgruppen vi ägnar fortsatt intresse. Där tjänstgör fem handläggare, tre kvinnor och två män varav en arbetar som gruppledare. Utmärkande för Örebro är att hand-läggarna till största delen är unga med relativt kort erfarenhet av yrket.
2.2.4.2 ARBETSUPPLÄGG OCH PRIORITERINGAR
Uppdelningen av tillsyn och prövning bidrar till att gruppen för tillsyn nästan ute-slutande kan arbeta med tillsyn, det vill säga tillsynsvägledning och operativ till-syn. Vid intervjutillfället är gruppindelningen en relativt ny erfarenhet och verk-samheten i tillsynsgruppen är ännu inte allt igenom ett renodlat tillsynsarbete. Det händer att tillsynsgruppen medverkar vid tillståndsprövning då de bedöms ha god kunskap om viss verksamhet. I övrigt, vad beträffar tillståndsprövningar är de ar-betsuppgifter som kvarstår på tillsynsgruppens handläggare att skriva yttrande i A-ärenden till miljödomstolen. Anledningen är att handläggarna bedöms vara väl insatta i vilka frågeställningar som är av vikt.
Fördelning av anläggningar mellan handläggarna avgörs av erfarenhet vilken sätts i relation till verksamhetens komplexitet. Även handläggarnas arbetsbelast-ning är en faktor som vägs in.
Tillsynen delas på länsstyrelsen in under begreppen löpande och riktad tillsyn. Löpande tillsyn är den tillsyn som utförs kontinuerligt mot objekt i form av miljö-rapporter, besiktningar samt tillsynsbesök. Den riktade tillsynen är miljömålstyrd, det vill säga de miljömål som är framtagna för länet är ledande för tillsynen och med dessa som utgångspunkt bestäms vilken tillsyn som sedan skall utövas. Däref-ter utarbetas checklistor som används i tillsynsarbetet som då består i besök hos samtliga berörda verksamheter. Detta arbete bedrivs i projektform och kan vara varierande i tidsåtgång per handläggare. I tillsynsarbetet är målet att två handlägga-re skall täcka en bransch men eftersom handläggarna är så få till antalet kan denna målsättning ibland vara svår att uppnå. I förhållande till tillsynsvägledningen upp-tar den operativa tillsynen en klart dominerande del av arbetstiden. Samtliga till-synshandläggare utför båda sysslorna. Inom länsstyrelsen i Örebro ser man dock fördelen med att utnyttja varje persons färdighet vilket betyder att den som till exempel är en duktig kommunikatör fokuserar mer på de uppgifter där denna egen-skap behövs. Platsbesöken planeras in i den årliga tillsynsplanen och antal besök avgörs av handläggarna själva som även väger in karaktären på verksamheten. Vanligtvis hinner handläggarna med de besök som inplanerats.
I arbetet med den årliga tillsynsplanen tas en behovsutredning fram där handläggarna gör en bedömning av varje enskild anläggning beträffande miljöarbe-tet. Anspråket stäms av mot de resurser (dagar) som är avsatta i tillsynsplanen och vid behov görs en korrigering. Därefter fördelas antal resurser per objekt i samråd med gruppledaren samt en särskilt utsedd handläggare. Fördelningen föregås av diskussioner med respektive handläggare om objekt och behov. I diskussionen om vilka projekt som skall genomföras utöver den löpande tillsynen deltar samtliga handläggare. Gruppledaren har ingen beslutsrätt utan skriver ett förslag som sedan
granskas och beslutas av enhetschefen. Det slutgiltiga beslutet tas emellertid av länsrådet.
2.3 Undersökningens genomförande
Vår studie är en jämförande fallstudie. Flera fall har valts för att spegla variationen som finns i landet mellan olika län och länsstyrelser. Fallstudier används när kom-plexa orsakssamband studeras och syftet är att åstadkomma en helhetsbild av ett socialt fenomen. Även om fallstudier har ett begränsat värde när det gäller att göra generaliseringar av forskningsresultat erbjuder de en möjlighet att gå på djupet och studera flera samverkande faktorer, aktörers egna tolkningar, samband mellan handlingar och åsikter eller uppfattningar (de Vaus 2001). I vår studie utgörs fallen på organisationsnivån av länsstyrelser och på aktörsnivån av handläggare. Två urval har således skett; det ena gäller val av län och det andra valet av handläggare till intervjuer.
2.3.1 Urval av län
Valet av län har skett utifrån kriteriet om olikhet. Denna urvalsstrategi syftar till att ringa in största möjliga variation när det gäller tänkbara aspekter som kan komma att påverka handläggarna i deras arbete. I urvalet har vi tagit hänsyn till befolk-ningstäthet, geografisk yta och näringsstruktur. Utifrån detta föll valet på Halland, Värmland, Västra Götaland och Örebro. Halland är ett litet kustlän, präglat av lant-bruk men även med en del större industrier. Värmland är ett förhållandevis stort län beläget i inlandet och präglas av en hel del cellulosaindustri och sågverk. Det är också ett gammalt län som har haft en del glesbygdsproblematik att hantera. Västra Götaland är en storstadsregion som framförallt präglas av att det är ett mycket stort län med variation i näringsstrukturen och med en hel del tung industri. Organisa-tionen är relativt ny och har genomgått en hel del förändringar. Örebro är ett jämfö-relsevis litet län vars anläggningar är av varierad karaktär men det kan dock sägas att det finns en hel del kemisk industri. Tilläggas skall att val av län även har präg-lats av en strävan efter att hålla nere restider och kostnader och därför har län på alltför långt avstånd från Göteborg inte valts.
Arbetet inleddes med att information om respektive länsstyrelses organisation och verksamhet gällande miljötillsynen samlades in. Detta skedde dels genom telefonsamtal och dessutom genomfördes en informantintervju på varje länsstyrel-se. Informantintervjuer görs för att samla in förkunskaper om den aktuella situatio-nen för att därefter kunna gå vidare på bästa sätt. Studiens huvudsakliga empiriska material bygger på samtalsintervjuer med miljöskyddshandläggare på de valda länsstyrelserna.
2.3.2 Urval av respondenter
De intervjuade är miljöskyddshandläggare som arbetar med tillsyn enligt Miljöbal-kens 26:e kapitel. Halland, Örebro och Värmlands län är så pass små att det där var möjligt att göra intervjuer med samtliga miljöskyddshandläggare, det vill säga vi gjorde ett totalurval i respektive län. Fyra intervjuer genomfördes i Hallands län,
åtta i Värmland och fyra i Örebro. I Västra Götaland finns 28 handläggare, ett fak-tum som gjorde att ett urval var nödvändigt. Att intervjua samtliga 28 handläggare ansåg vi inte meningsfullt då vi efter ett antal intervjuer kunde konstatera att ingen ny information kunde identifieras, så kallad empirisk mättnad hade uppstått. Arbe-tet i detta län är, som redan nämnts, dessutom fördelat på tre orter. För att få en så bred bild som möjligt och för att undvika skevhet i materialet ville vi intervjua respondenter på samtliga kontor. I detta län gjorde vi 14 intervjuer, fördelade på kontoren efter deras respektive storlek. Urvalet tog också hänsyn till kön, ålder och arbetslivserfarenhet, allt för att få en så stor spridning i materialet som möjligt.
Halland Värmland Västra Götaland Örebro
Antal handläggare knutna
till A- och B-anläggningar 4 920 28 4
Antal respondenter
4 8 14 4
Antal tillsynsobjekt
10 A 2 B 25A 54B 56A 311B 13A 32B Figur 3.2.1 Översikt över antalet handläggare och tillsynsobjekt i de respektive länen
2.3.2.1 INTERVJUERNA
Sammanlagt har 30 intervjuer genomförts med miljöskyddshandläggare i de fyra länen, i detta ingår även en informantintervju per län. För att få en mer heltäckande bild av handläggares arbete inom miljöområdet kartläggs och problematiseras i denna studie ”länsstyrelsehandläggarnas” arbete. Intervjufrågorna berör bland an-nat handlingsutrymme, inspektionsstil och samverkan inom länet samt med andra län och myndigheter. Också frågor kring hur och till vad inspektörerna använder sin arbetstid har inkluderats, det vill säga hur stor del av tiden läggs på faktisk till-syn, tillsynsvägledning, utbildning och samordning? Empirinsamlingen syftar till att ge ett underlag för att dra slutsatser beträffande skillnader och likheter på läns-styrelsenivå gällande inspektörers handlingsutrymme, handlingsstrategier, val av inspektionsstrategi och självuppfattning.
Samtliga intervjuer genomfördes med utgångspunkt i det intervjuschema som återfinns i bilaga 1. Intervjuerna har tagit allt från 45 minuter till en och en halv timme att genomföra. Det skall påpekas att intervjuschemat inte har följts till punkt och pricka utan intervjuerna har genomförts i samtalslika former där schemat till största del har fungerat som en guide och checklista för att inget skulle glömmas. Samtliga intervjuer spelades in och transkriberades därefter ordagrant. Citaten som används i den empiriska presentationen är ordagrant återgivna med undantag av att typiska talspråksfenomen och upprepningar har redigerats bort. Intervjuerna har efter det att de transkriberats bearbetats och analyserats för att sedan sammanställas med utgångspunkt i län och teoriska teman.
20
Orsaken till differensen mellan antal handläggare knutna till A- och B- objekt och antal respondenter i Värmlands län är att en av de tilltänkta respondenterna vid intervjutillfället inte fanns på plats och vi bedömde att ytterligare en intervju inte skulle ha betydelse för materialet.
3 Handlingsutrymme &
självstän-dighet – två sidor av samma
mynt
Som nämns i kapitel 1.2 hävdar Michael Lipsky att handlingsutrymme och själv-ständighet är två förutsättningar för att närbyråkrater ska kunna utföra sina uppgif-ter på ett trovärdigt sätt. På grund av att verksamheten de bedriver och frågorna de möter är så komplexa att det krävs en enskild bedömning i varje specifik situation är det omöjligt för politikerna att på förhand förutse eventuella händelseförlopp och därmed lagstifta om hur tjänstemännen ska agera i varje enskild situation. Istället överlåts beslutsfattandet till professionella närbyråkrater som anses besitta den rätta kunskapen för att på egen hand kunna situationsanpassa besluten (Lispky 1980). Dessa krav på flexibilitet och situationsanpassning står dock i konflikt med andra viktiga inslag i en rättsstat så som rättssäkerhet, opartiskhet och likabehandling. Dessutom skapar det utrymme för att lagstiftningen implementeras på ett annat sätt än vad som var lagstiftarens intention. Med utgångspunkt i denna problematik kommer vi i detta avsnitt att redogöra för hur miljöskyddshandläggarna beskriver sin situation gällande handlingsfrihet och självständighet för att på så sätt skapa en bild om hur implementeringsförhållandena på Miljöbalksområdet ser ut.
Redogörelsen för hur situationen ser ut gällande handlingsutrymme sker med utgångspunkt i definitionen om att handlingsutrymme är något som uppstår om lagstiftningen är vag, om den innehåller motstridiga mål samt om den är så omfat-tande att den måste implementeras selektivt. Sådana förhållanden skapar tolknings-utrymme för handläggarna och därmed möjlighet att fatta beslut baserade på egna avvägningar. Handlingsutrymme är således något som skapas i olika grad beroende av hur lagstiftningen är utformad. Självständighet är ett begrepp som på många sätt kan tyckas snarlikt handlingsutrymme. Medan handlingsutrymmet är beroende av lagstiftningens utformning argumenterar Lipsky för att en närbyråkrats självstän-dighet istället är avhängig av hur organisationen är uppbyggd när det gäller möjlig-heter till andras insyn i den enskilde närbyråkratens arbete samt vilka möjligmöjlig-heter varje handläggare har att själva planera och strukturera sitt arbete (ibid:76ff). Ut-ifrån detta resonemang kan handlingsutrymme och självständighet ses som två internt relaterade men ändock skilda fenomen som båda har den funktionen att de ökar handläggarnas möjligheter att själva påverka hur de ska genomföra sitt arbete, det vill säga hur de kommer att verkställa lagstiftningen. För att vi ska kunna bilda oss en uppfattning om hur implementeringssituationen ser ut för de miljöskydds-handläggare som arbetar med genomförande av Miljöbalkens 26 kapitel redovisar vi nedan hur respondenterna själva upplever situationen gällande de två fenomenen handlingsutrymme och självständighet.
3.1 Handlingsutrymme
Vaghet, hög detaljeringsgrad samt stor omfattning är som redan nämnts tre faktorer hos lagstiftningen som kan skapa tolkningsmöjligheter och därmed handlingsut-rymme för handläggarna. När det gäller regelverket kring tillsyn av miljöfarlig verksamhet går det att identifiera ett antal olika förhållningssätt och uppfattningar hos de intervjuade miljöskyddshandläggarna. För det första finns det en genomgå-ende föreställning om att Miljöbalken med tillhörande direktiv och förordningar är mycket omfattande. Detta är ett faktum som leder fram till att lagstiftningen på området på en och samma gång av handläggarna uppfattas som både vag och väl-digt detaljerad. På grund av att den är en ramlagstiftning kan den i sig ses som mycket vag och därmed skapas även öppningar för tolkningar: ”det är en väldig massa lagstiftning och ett stort regelverk så det blir en ohygglig massa tolkningar” (VG8).Miljöbalkens rika möjlighet till tolkning framhålls av respondenterna som en svaghet. Vagheten skapar enligt dessa handläggare mycket stora valmöjligheter när det gäller vilken nivå som kraven gentemot verksamheterna ska läggas på. Huruvida denna stora frihet är positiv eller inte råder det delade meningar om bland handläggarna. Likväl som det finns de som tycker att detta är något bra som skapar möjligheter att anpassa kraven till den specifika anläggningen och dess verksamhet så finns det de som tycker att den vaga lagstiftningen sätter handläggarna i en pro-blematisk valsituation där de känner sig osäkra inför hur de ska agera. Det finns också de handläggare som framhåller att en vag lagstiftning som skapar stora tolk-ningsmöjligheter också är en risk i den bemärkelsen att tillämpningen blir olika beroende på handläggare. Att miljölagstiftningen i vissa fall är vag utesluter inte att den i andra avseenden, enligt handläggarna, istället är otroligt detaljerad. En situa-tion som vissa handläggare menar leder till att prioriteringar mellan olika delar av lagstiftningen måste göras. Här lyfter handläggarna framförallt upp EG-direktiven som särskilt detaljerade. Denna mångtydighet i lagstiftningen uttrycks av en hand-läggare på följande sätt:
Det finns mycket tolkningsutrymme. Men sen har vi ju det här med EG-direktiven och allt det här som styr upp och som gör detaljregleringar. Det kan låsa fast saker och ting, och bli väldigt konstigt. (H2)
Utöver vaghet, detaljeringsgrad och omfattning har vi identifierat ytterligare en föreställning hos handläggarna som skapar tolkningsutrymme för dem. Det finns de handläggare som upplever att vissa förordningars och föreskrifters höga komplexi-tet leder till att tolkningsutrymme skapas. Följande citat är ett exempel på det:
[D]et kan ju vara förordningar eller föreskrifter som kan vara svåra att tolka, det finns fö-reskrifter om lösningsmedel där då företagen ska registrera dem och ha olika planer för det och sådär, den är jättesvår att tolka. (H3)
Även om en diffus lagtext av vissa handläggare uppfattas som något positivt då den ger dem utrymme att situationsanpassa sina beslut finns det även handläggare som hyser åsikten att en vag lagtext försvårar deras arbete eftersom den inte blir något
stöd i deras förhandlingar med verksamhetsutövarna. De handläggare som har denna uppfattning menar att en otydlig lagtext också innebär att kunniga verksam-hetsutövare med stöd i lagen kan ställa krav på handläggarna. Problem uppstår då det är flera parter inblandade och dessa tokar lagen på skilda sätt. Följandecitat från en handläggare illustrerar en sådan situation:
[D]å kommer alla de här motstående synpunkterna och då ska man försöka förena dem och det är i praktiken nästan omöjligt och det verkar som om det kommer att leda till överklagande av någon part och själv är jag sådan att jag vill försöka tillfredsställa alla.
(H1)
Miljölagstiftningen är inte den enda lagstiftningen som miljöskyddshandläggarna skall utgå från. Detta innebär att miljöbalken ibland kommer i konflikt med lag-stiftning inom andra områden. En återkommande uppfattning hos respondenterna är ett missnöje med miljödomstolarnas tolkning av lagstiftningen. Det finns de miljöskyddshandläggare som menar att domstolarna lider brist på kunskap gällande miljörelaterade frågeställningar. Detta anser handläggarna leder till att anmälningar om åtal i många fall läggs ner. I sådana fall, när miljöskyddshandläggarnas åsikter och strävanden inte överensstämmer med de beslutande juristernas uppfattningar, upplever respondenterna frustration över regelverkets stora tolkningsmöjligheter. 3.1.1 Handlingsstrategier
För att klara av balansgången mellan motstridiga mål och regelverk utvecklar när-byråkraterna enligt Lipsky handlingsstrategier som hjälper dem i deras arbete. Något som i sin tur kan resultera i att implementeringen inte blir i enlighet med politikernas intentioner (Lipsky:81f).
I våra intervjuer med miljöskyddshandläggarna har vi kunnat identifiera fem stycken strategier som de använder sig av i situationer då de upplever att lagstift-ningen inte ger tillräcklig vägledning. För det första används etablerad praxis som vägledning. En respondent resonerar på följande sätt kring sitt tillvägagångssätt när det uppstår oklarheter om hur lagstiftningen ska tolkas:
[D]å letar man upp ett gammalt beslut, det finns alltid, något liknande som man själv har haft långt tillbaka i tiden. Sedan kan ju balken ha ändrats och så men i huvuddrag ser man ju. […] Som nu när vi har haft balken i sex eller sju år så börjar det komma fram beslut, då har man ju alltid något beslut enligt balken som man själv eller någon annan har tagit. (VG7)
En andra handlingsstrategi som är tydligt knuten till den första är att handläggarna själva tar beslut som de på förhand vet troligtvis kommer att överklagas av verk-samhetsutövarna. På så sätt överlåts frågan till miljödomstolarna och dessa tvingas att skapa praxis om hur lagstiftningen ska tolkas och handläggarna slipper själva att hantera tolkningsproblematiken. Den tredje strategin går ut på att information, hjälp och stöd söks hos kollegor. Först och främst förefaller det handla om kollegor på den egna länsstyrelsen men även handläggare på andra länsstyrelser, Natur-vårdsverket samt andra myndigheter nämns. Ett fjärde tillvägagångssätt för att hantera situationer då lagstiftningen upplevs som svårtolkad är att vända sig till de
jurister som finns tillgängliga på länsstyrelsen. Önskemål om att det borde finnas mer tid för kunskapsinhämtning framförs av handläggarna, detta särskilt med tanke på att de upplever att regelverket ständigt utsätts för ändringar och tillägg. Den femte och sista handlingsstrategin som vi har identifierat går ut på att handläggarna i fall då de upplever lagstiftningen som meningslös frångår densamma. Citatet nedan illustrerar ett sådant sätt att resonera.
Är det så att vi misstänker att det är ett miljöbrott så ska vi åtalsanmäla det, om vi bara misstänker ska vi göra det och inte egentligen göra någon vidare reflektion utan det är bara att rapportera, sedan får åklagaren pröva det. Men det kan i praktiken vara lite svårt för är det ett ganska obetydligt överskridande, eller om miljön inte har påverkats alls då kan vi uppleva det som att det nästan känns som bortkastad tid att anmäla och det känns fel också. Det visar sig också ofta i praktiken att det inte är så himla lätt hel-ler att veta när man ska åtalsanmäla och när man inte ska göra det, det finns inget guds ord på det. […] Och ska man vara försiktig så ska man egentligen åtalsanmäla allting men det gör man inte i praktiken. (VG12)
3.2 Självständighet
I hur stor utsträckning handläggarna kan påverka planeringen av sitt arbete, hur stor insyn chefen och övriga kollegor har i de dagliga arbetsuppgifterna samt av vem och på vilket sätt som prioriteringar görs är faktorer som påverkar graden av självständighet i miljöskyddshandläggarnas arbete. Utifrån dessa kriterier kommer vi här att ge en bild av hur miljöskyddshandläggarna beskriver sin situation gällan-de självständighet. Eftersom gragällan-den av självständighet påverkas av arbetets organi-sation och länsstyrelserna har valt att organisera sitt arbete på olika sätt presenterar vi resultaten i detta avsnitt länsvis.
3.2.1 Halland
Miljöskyddshandläggarna i Halland uppger själva att de arbetar självständigt i mycket hög utsträckning. De har ansvar för ”sina” anläggningar och sköter därmed all handläggning helt på egen hand. Rent konkret innebär detta att de en stor del av sin arbetstid sitter på kontoret och skriver tillstånd samt läser de rapporter som kommer in från anläggningarna. Även platsbesök ute på anläggningarna görs på egen hand21. Handläggarna påpekar dock att om de av någon anledning vill ha med en kollega är det vanligtvis inget problem även om det inte hör till vanligheterna. De intervjuade påpekar själva att de har mycket lite insyn i varandras arbete och att de inte heller har någon djupare kontakt med chefen gällande sina ärenden och om hur dessa framskrider. Handläggarna uppger att det enbart är när det uppstår pro-blem som chefen eller någon kollega kopplas in. De berättar också att de till stor del är fria att själva lägga upp sitt arbete och göra egna omprioriteringar. Det som styr dem är inte chefen eller kollegorna utan istället är det de inkommande ärende-na som till allra störst del påverkar upplägget av arbetet. Så här säger en handläg-gare: ”Jag kan påverka mycket men alltså jag är ju fast med alla tillståndsprövning-ar och så här”(H3). En tydlig bild framstår om att tillsynen får stå tillbaka till
21
mån för inkommande ansökningar om tillstånd. Dessa kan inte handläggarna själva råda över utan de uppger att det är myndighetens skyldighet att behandla inkom-mande ärende fortast möjligt. En handläggare uttrycker sig så här:
Det finns ju en verksamhetsplan som säger vilka prioriteringar vi ska göra och där är det ju så att det blir tillståndsprövning, alltså de ärendena får högsta prioritet och däref-ter så får ju tillsynen komma i mån av tid. (H2)
Handläggarna tycker att denna prioritering mellan tillståndsprövningar och tillsyn är korrekt då de anser att allt skall göras för att verksamhetsutövarna skall få sina tillstånd fortast möjligt. De upplever dock att det är problematiskt att tillsynen på grund av detta hamnar i kläm:
Det är något som ständigt diskuteras här och har du intervjuat andra här kanske har du fått höra det att vi ligger efter med tillsynen. Och vi har fått påskrivet tidigare då av riks-revisorerna och andra att vi inte sköter tillsynen som vi borde. Vi har en tillsynsplan det ska vi ha, som vi försöker följa så gott det går men vi lever inte upp till den ändå. Sedan är det ju så att då ska man ta egna initiativ när annat kommer utifrån, ärendestyrt, vi får in ansökan och ofta är det tidspress och det ska fram va. Då får man verkligen ta sig tid för att hinna med den här tillsynen. (H1)
Enligt Lipsky kan prioriteringar ske både på ett explicit sätt men även på ett god-tyckligt och mer rutinartat sätt. Intervjuerna indikerar att handläggarna i Halland gör prioriteringar efter båda dessa principer (Lipsky 1980:138). Det finns en uttalad policy att tillståndsprövningar skall gå före både tillsyn och tillsynsvägledning. Prioriteringar som bygger på detta är således explicita medan övriga prioriteringar förefaller ske utan några specifika riktlinjer. Följande citat är ett exempel på impli-cita prioriteringar:
[D]et kan vara att sökande ringer och stöter på och nu måste jag ha det här beslutet snabbt och det är klart att då är man mottaglig för sådana signaler andra kanske det inte är lika bråttom med. Så man kan inte ta alla ärenden i tidsordning efter de kommit in utan man får ta lite sådana hänsyn hur bråttom det är va. Och man försöker i möjli-gaste mån att tillgodose de önskemålen. Det är kanske lätt att säga att ditt ärende lig-ger långt ner i högen du får vänta på din tur många kanske gör så, men jag tänker inte riktigt så. (H1)
En konsekvens av närbyråkraters självständiga arbete är enligt Lipsky att det kan bli svårt för kollegor men framförallt ledningen att upptäcka om något inte står rätt till eller att en tjänsteman inte har tillräckliga kunskaper för att klara av sitt arbete. Den situation som Lipsky beskriver förefaller ha uppstått på länsstyrelsen i Halland. De handläggare som vi intervjuar berättar att det skulle vara svårt för ledningen eller för någon utomstående att upptäcka eventuella kunskapsluckor eftersom det inte finns någon större insyn i den enskilde handläggarens arbete.
