9 • 2013
Förord __________________________________________________________ 5 Sammanfattning __________________________________________________ 6
Beskrivning av uppdraget __________________________________________ 9 Avgränsning ___________________________________________________ 9 Uppdragets genomförande ________________________________________ 9 Skogens betydelse för sociala värden ________________________________ 11 Skogliga miljöer med sociala värden _______________________________ 12 Ägarskap ___________________________________________________ 14 Hälsa och välbefinnande _________________________________________ 14 Kulturarv och plats ___________________________________________ 15 Samhällsmål, ansvar och verktyg ___________________________________ 16 Samhällets målsättningar ________________________________________ 16 Sektorsansvar för stat, kommuner och markägare _____________________ 18 Ansvar och roller _______________________________________________ 19 Målbilder för miljöhänsyn________________________________________ 22 Lagstiftning ___________________________________________________ 23 Samhällsplanering och hållbar utveckling _________________________ 23 Skogsvårdslagen _____________________________________________ 24 Hushållning och planeringsunderlag ______________________________ 25 Tillsyn och granskning ________________________________________ 25 Allemansrätten ______________________________________________ 26 Planerings- och kunskapsunderlag _________________________________ 26 Stöd och skydd ________________________________________________ 27 Hur arbetar olika aktörer? ________________________________________ 29 Redovisning från aktörer _________________________________________ 29 Intervjuer och enkäter ___________________________________________ 30 Underlag och urval vid intervjuer och enkäter ______________________ 30 Begreppet skogens sociala värden ________________________________ 31 Dagens verktyg ______________________________________________ 32 Dagens roller och ansvar _______________________________________ 33 Dagens kompetensnivå ________________________________________ 34 Behov av åtgärder och kunskapsluckor i det offentliga åtagandet ________ 36 Utveckla samverkan för skogens sociala värden ______________________ 36 Utveckla begreppen för skogens sociala värden _______________________ 36 Sektorsansvaret ________________________________________________ 37 Hänsyn till skogens sociala värden _________________________________ 38 Utveckla kompetens och medvetenhet ______________________________ 39 Utveckla kunskapsunderlag och dialog ______________________________ 40 Samverkan och dialog _________________________________________ 40 Skogsstyrelsens roll i samhällsplanering ___________________________ 41 Stöd och skydd ________________________________________________ 41
Utveckla samverkan för skogens sociala värden ______________________ 43 Utveckla kompetens och medvetenhet ______________________________ 43 Utveckla metoder för kunskapsunderlag och samhällsplanering __________ 44 Utveckla metoder för dialog- och samrådsprocesser ___________________ 44 Utveckla uppföljning ____________________________________________ 45 Referenser ______________________________________________________ 46 Hur olika aktörer arbetar med skogens sociala värden, bilaga 1 _________ 49 Redovisning av intervjuer och enkäter, bilaga 2 ______________________ 58
Förord
Skogen är en viktig del av det svenska landskapet och en av våra viktigaste fri- luftsmiljöer. Att promenera och ströva i skog och mark är något många gör.
Skogens upplevelsevärden kan också ligga till grund för lokal och regional ut- veckling genom turism och andra näringar.
Skogsbruk och annat nyttjande påverkar skogen och hur vi upplever den. Hänsyn till sådana värden tas, men det råder delade meningar om vad som är tillräckligt då detta faller tillbaka på människors upplevelser av såväl skogen som av den hänsyn som tas.
Inom skogssektorn har det tagits flera initiativ för att utveckla arbetet med
skogens sociala värden. Inom den nyligen avslutade dialogen för miljöhänsyn har det lagts en grund för fortsatt samverkan inom området.
Från Skogsstyrelsen vill vi tillsammans med skogsektorn och med andra intres- senter fortsätta att utveckla arbetet med skogens sociala värden.
Monika Stridsman Generaldirektör
Sammanfattning
Skogsstyrelsen har i regleringsbrevet för 2013 fått i uppdrag att göra en samman- ställning av kunskapsläget om skog och sociala värden. Av sammanställningen ska framgå hur markägare i olika ägarkategorier och deras organisationer, kom- muner samt andra relevanta organisationer arbetar med frågan. En analys av be- hov av åtgärder från olika aktörer ska göras och om kunskapsluckor identifieras rörande det offentliga åtagandet för skog och sociala värden ska uppdraget lämna förslag på åtgärder.
I utredningen har följande definition använts:
Skogens sociala värden är de värden som skapas av människans upplevelser av skogen.
Dessa värden rör skogens betydelse för:
hälsa, välbefinnande och en god livsmiljö,
fritidsupplevelser, friluftsliv och turism,
upplevelsevärden och sociala naturkvaliteter,
estetiska värden,
pedagogik och kunskap om skog och miljö,
lek, samvaro och sociala relationer,
intellektuell och andlig inspiration,
identitet och kulturarv.
Människor tycks trivas i skogar där man ser stor variation i struktur, trädslag och ålder. Visuell mångfald är en viktig egenskap som har stor betydelse för skogs- upplevelsen. Variationsrik skog upplevs betydligt mer fascinerande än en mer en- formig skog. Den variationsrika skogens ständiga förändring kräver en stor grad av uppmärksamhet av betraktaren medan den enformiga skogen snabbt förlorar sin spänning. Det är dock viktigt att variationen uppnås med bevarande av skogens helhet och harmoni. Framkomlighet, genomsikt och trädens ålder är andra viktiga element. Ju äldre och större träden blir i en skog desto mer bidrar de positivt till skogsupplevelsen.
Skogens sociala värden berörs av flera politikområden, bland annat skogspolitik, miljöpolitik, friluftslivspolitik, politik för samhällsbyggnad, näringspolitik samt politik för lokal och regional utveckling. Det är många aktörer som påverkar och påverkas av skogens sociala värden. Kommuner har tillsammans med bland annat markägare, olika näringar och staten en viktig roll i arbetet.
Tillståndet för skogens värde för friluftsliv och rekreation kunde vid den senaste miljömålsuppföljningen inte bedömas eftersom uppföljning saknades. Olika aktö- rer har olika syn på vilken hänsyn som tas och vilken hänsyn som borde tas inom skogsbruket. Skogens sociala värden vårdas på en del håll bra och på andra håll är hänsynen bristfällig. Det förekommer att höga sociala värden går förlorade på grund av skogsbruk. I vilken omfattning det sker och hur stor betydelse det har för uppfyllandet av miljömål och friluftslivsmål är oklart.
Skogens värden för rekreation och friluftsliv har många gånger ett starkt lokalt intresse. De tätortsnära skogarna respektive utflyktsmål och områden viktiga för turism som ligger på längre avstånd från tätorter är exempelvis till ytan en begrän- sad del av landets skogsareal men utgör de socialt värdefullaste skogsområdena.
Utgångspunkterna för att arbeta med skogens sociala värden skiljer sig avsevärt åt i olika delar av landskapet, både vad gäller aktörer, verktyg, behov av samverkan och dialog mm.
Skogssektorns arbete inom projektet Dialog om miljöhänsyn har skapat en platt- form för fortsatt arbete med målbilder för god miljöhänsyn inom områden som har betydelse för friluftsliv och rekreation. Inom projektet har målbilder tagits fram för närskogar, friluftsskogar, uppehållsplatser samt stigar och leder. Samråd är en viktig del av målbilderna.
Skogsstyrelsen anser att det finns behov av fortsatt samverkan och tydliggörande av ansvar med berörda aktörer när det gäller frågor och i områden som har be- tydelse för skogens sociala värden. Det finns många olika intressen som berörs och därför behövs samverkan på nationell, regional och lokal nivå mellan berörda myndigheter och aktörer. Det är viktigt att klargöra ansvar och rollfördelning mellan statliga myndigheter och kommuner. Samverkan behöver utvecklas kring samhällsplanering och markanvändning, för att stärka kompetensen om skogens sociala värden och för att utveckla verktyg som exempelvis kunskapsunderlag, stöd och ersättningar samt uppföljning. Samverkan och dialog är också viktigt för att få större samsyn om skogens värden och hur skogen förvaltas. Olika aktörer förefaller ha olika syn på såväl vad som bör ingå i begreppet skogens sociala vär- den och andra näraliggande begrepp.
Skogsstyrelsen anser att kompetens och medvetenhet om skogens sociala värden och skog som resurs för lokal och regional utveckling behöver stärkas. Kompetens behöver utvecklas genomgående på myndigheter, kommuner och inom skogsbru- ket. Skogssektorn bör stärka sin kompetens och erbjuda ett urval av olika skogs- bruksmetoder som kan tillfredsställa markägares önskningar och samhällets mål.
Vidare är det viktigt att forskning om skogens sociala värden stärks.
Skogsstyrelsen anser att samverkan och planering i dialog med berörda aktörer behöver utvecklas för att bibehålla och öka förutsättningar för god bebyggd miljö, attraktiv tätortsnära skog, landsbygdsutveckling, företagande och turism. Skogs- brukets planeringsverktyg behöver utvecklas för att tillvarata skogens sociala värden. Stöd för dialogprocesser behöver tas fram.
Skogens sociala värden ingår som en del i sektorsansvaret. Skogsstyrelsen anser att det behöver förtydligas om och hur sektorsansvaret för skogens sociala värden skiljer sig från andra miljövärden. Skogsstyrelsen bedömer att det är främst ge-
nom en aktiv tillsyn enligt 30 § skogsvårdslagen som det kan bli tydligare vilken miljöhänsyn en markägare är skyldig att ta.
Följande åtgärder föreslås:
Skogsstyrelsen föreslår en utvecklad samverkan mellan aktörerna inom skogssektorn samt andra samhällsaktörer för att gemensamt utveckla arbetet med skogens sociala värden.
Skogsstyrelsen rekommenderar att en bred satsning görs på kompetens- utveckling inom skogsbruket/skogssektorn och för markägare avseende skogens sociala värden. Skogsstyrelsen avser att ta fram informations- och rådgivningsmaterial om skogens sociala värden samt fortsatt integrera skogens sociala värden i verksamheten.
Skogsstyrelsen rekommenderar att forskningen stärks om bland annat skogens nyttjande för upplevelsevärden, hur hänsyn och skötsel kan ut- vecklas för att ta tillvara på skogens sociala värden och om hur metoder för deltagande- och dialogprocesser kan utvecklas.
Skogsstyrelsen föreslår att berörda aktörer inklusive myndigheter ut- vecklar metoder för att ta fram kunskapsunderlag om skogens sociala värden. Detta bör ske inom ramen för kommunal översiktsplanering och arbete med grön infrastruktur.
Skogsstyrelsen föreslår att berörda myndigheter och aktörer inklusive myndigheter och forskningsorganisationer utvecklar metoder för samråd och deltagandeprocesser. Det gäller främst hur de areella näringarna kan integreras i den översiktliga planeringen och hur lokala intressenter kan delta i samråd inför skogsbruksåtgärder i områden som har betydelse för landsbygdsutveckling, människors livsmiljö, friluftsliv och rekreation, natur och kulturmiljö.
Skogsstyrelsen föreslår att uppföljningsmetoder utvecklas i bred sam- verkan för att bättre kunna följa utvecklingen av hänsyn till skogens sociala värden vid skogsbruksåtgärder, och skötsel av skog för att utveckla och bevara skogens sociala värden. Uppföljning bör göras av såväl de åtgärder som görs i skogen som av människors upplevelse av skogsland- skapet.
Beskrivning av uppdraget
I regleringsbrevet för 2013 fick Skogsstyrelsen följande uppdrag:
”Skogsstyrelsen ska göra en sammanställning av kunskapsläget om skog och sociala värden. Sammanställningen ska göras efter samråd med Sveriges lant- bruksuniversitet och andra relevanta forskningsinstitutioner, Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter, kommuner samt intresseorganisationer. Av sammanställningen ska framgå hur markägare i olika ägarkategorier och deras organisationer, kommuner samt andra relevanta organisationer arbetar med frågan. En analys av behov av åtgärder från olika aktörer ska göras och om kunskapsluckor identifieras rörande det offentliga åtagandet för skog och sociala värden ska förslag om hur dessa kan åtgärdas lämnas. Av redovisningen ska framgå vilka definitioner man använt sig av. Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ges i uppdrag att i samråd analysera möjligheterna och behovet av att utöka naturvårdsavtalens användning till att även omfatta områden med sociala värden.
Uppdraget ska rapporteras till Regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet) den 1 december 2013.”
Myndighetsdialog har utförts med Landsbygdsdepartementet och Miljödeparte- mentet 2013-02-07, främst avseende delen om naturvårdsavtal.
Avgränsning
Uppdraget har avgränsats till att behandla frågan om skogens sociala värden till de värden som skapas av människans upplevelser av skogen. Arbetet fokuserar på skogen som friluftsmiljö i vid mening, myndigheters och skogsbrukets sektors- ansvar och de behov som kan finnas av tydligare ansvarsfördelning och utveckla- de arbetssätt. Frågor som berör allemansrätten och som tas om hand av Natur- vårdsverkets dialog ligger utanför detta projekt. Frågor om sociala värden som kan hänföras till social hållbarhet i sådana bemärkelser som jämställdhet, arbets- miljö och arbetstillfällen i skogen omfattas inte av uppdraget men berörs över- siktligt i ett resonemang om olika begrepp i kapitlet Behov av åtgärder.
Uppdragets genomförande
Skogsstyrelsen har tillsatt en projektgrupp med tillhörande styrgrupp för att genomföra uppdraget. Till uppdraget har knutits en referensgrupp bestående av representanter från Skogssällskapet, Södra skogsägarna, Sveaskog, Skogs- industrierna/Holmen skog, Lantbrukarnas Riksförbund, Länsstyrelsen, Nacka kommun, Boverket, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket, Sveriges Lant- bruksuniversitet, Mittuniversitetet, Friluftsfrämjandet, Naturskyddsföreningen, Svenskt Friluftsliv och Sveriges Hembygdsförbund.
Uppdragets referensgruppsdeltagare har bidragit aktivt i arbetet. Referensgruppen har lämnat synpunkter på tidigare versioner av rapporten.
Skogsstyrelsen har i arbetet med regeringsuppdraget gjort en sammanställning av kunskapsläget om skog och sociala värden genom att redovisa:
definition av skogens sociala värden
skogsmiljöer som har sociala värden
samhällsmål och politikområden
ansvar och roller samt viktiga verktyg
beskrivningar från ett urval aktörer av hur de arbetar med skogens sociala värden
analys och resultat av genomförda intervjuer och enkäter för att ta reda på hur olika aktörer arbetar med frågan samt
analys av kunskapsluckor i det offentliga åtagandet samt åtgärdsförslag.
Erfarenheter från projektet Dialog om miljöhänsyn1 har varit en viktig grund för regeringsuppdraget. Metod för genomförande av intervjuer och enkäter beskrivs i anslutning till resultatet, se kapitlet Hur arbetar olika aktörer? Utöver det har lag- texter och förarbeten, regeringens propositioner, utredningar och rapporter samt erfarenheter från tidigare arbete utgjort grund för regeringsuppdraget. Regerings- uppdragets genomförande har byggt på en aktiv samverkan mellan myndigheter, forskning, skogsbruk och andra intressenter.
Uppdraget att analysera möjligheter och behov av att utöka naturvårdsavtalens användning till att även omfatta områden med sociala värden redovisas i särskild delredovisning som har gjorts i samråd med Naturvårdsverket.
1 Skogsstyrelsen 2013 Rapport 5, sid 132-133
Skogens betydelse för sociala värden
Skogar som har betydelse för sociala värden har ett stort allmänt intresse då de erbjuder många viktiga funktioner för människors naturumgänge och skapar värden för samhället i form av folkhälsa, naturvård och attraktivitet.
Skogsstyrelsen förelår en ny definition av skogens sociala värden som används i denna utredning:
Skogens sociala värden är de värden som skapas av människans upplevelser av skogen.
Dessa värden rör skogens betydelse för:
hälsa, välbefinnande och en god livsmiljö,
fritidsupplevelser, friluftsliv och turism,
upplevelsevärden eller sociala naturkvaliteter,
estetiska värden,
pedagogik och kunskap om skog och miljö,
lek, samvaro och sociala relationer,
intellektuell och andlig inspiration,
identitet och kulturarv.
Friluftsliv och rekreation är typiska utomhusaktiviteter som skapar sociala värden och som har mycket stor betydelse för människors hälsa och livskvalitet. Det kan vara att ta en promenad i skogen, se årstiderna komma och gå, plocka bär och svamp eller ta en löprunda runt sjön. Det kan också vara att grilla vid utsikts- platsen, jaga och fiska eller bygga en koja.
Landskapets natur- och kulturmiljövärden och den biologiska mångfalden tillsam- mans med olika förutsättningar för friluftsliv skapar olika upplevelsevärden eller sociala naturkvaliteter. Attraktiva skogsmiljöer lockar till besök mer än miljöer som uppfattas som oattraktiva. Det sociala värdet påverkas av olika människors uppfattningar och relation till platsen. Förvaltningen av skog och mark och hur olika åtgärder genomförs påverkar landskapets utformning vilket har stor betydel- se för det sociala värdet. Allmänhetens möjlighet att delta vid och påverka utform- ningen av landskapet och markanvändningen är viktigt för att bibehålla och ut- veckla sociala värden.
Skogens sociala värden är också nära förknippade med att visa omsorg om miljön, att skapa goda relationer, hälsa och ett gott företagsklimat. Skogens sociala värden kan skapa nya möjligheter till företagande och lokal och regional utveckling gen- om exempelvis attraktiva miljöer, turism och tjänsteproduktion. Skogsstyrelsen
anser att skogens sociala värden har stor betydelse för ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet. Skogens sociala värden har därför en viktig roll för hållbar ut- veckling i samhället.
Skogliga miljöer med sociala värden
Skogen är på de flesta håll i landet vår viktigaste friluftsmiljö och utgör en central del av vårt landskap. De skogar som nyttjas mest är de skogar som ligger nära där vi bor. Eftersom 85 procent av befolkningen bor i tätorter2 är den tätortsnära skogen av särskild betydelse för skogens sociala värden. Utflyktsmål och områden för semestervistelse och turism har också betydelse för skogens sociala värden.
Samtidigt har all skog sociala värden, inte minst med beaktande av att det är vik- tigt att hela skogsmarksarealen brukas på ett sätt som är acceptabelt ur medborgar- nas perspektiv. Skogsbrukets påverkan på landskapsbilden är också en sådan as- pekt. Olika delar av landskapet har därför olika funktioner och betydelse för sociala värden.
Sociala naturkvaliteter handlar om närmiljö, omsorg om naturen, upplevelse- värden, landskapsbild och skönhet eller estetik. Dessa värden kan graderas efter vad människor i allmänhet tycker om eller inte tycker om. Ett begrepp som härlig- hetsvärden används för att beteckna sådana positiva värden. Ett flertal studier har visat att skogens härlighetsvärden är viktiga drivkrafter och mål för många skog- sägare3. Skogens sociala värden är med andra ord ett av de viktigare motiven ba- kom många privata markägarens skogsägande. Olika upplevelsevärden påverkar även marknadsvärdet på skogsfastigheter4.
Människor tycks trivas i skogar där man ser stor variation i struktur, trädslag och ålder5. Visuell mångfald är en viktig egenskap som har stor betydelse för skogs- upplevelsen. Variationsrik skog upplevs betydligt mer fascinerande än en mer en- formig skog. Den variationsrika skogens ständiga förändring kräver en stor grad av uppmärksamhet av betraktaren medan den enformiga skogen snabbt förlorar sin spänning6. Det är dock viktigt att variationen uppnås med bevarande av sko- gens helhet och harmoni. Framkomlighet, genomsikt och trädens ålder är andra viktiga element. Ju äldre och större träden blir i en skog desto mer bidrar de posi- tivt till skogsupplevelsen7.
Stockholms läns landsting har tagit fram en metod att kartlägga sju olika upplevel- sevärden som bygger på människors olika förväntningar och aktiviteter: orördhet och trolska naturmiljöer, skogskänsla, utblickar och öppna landskap, variations- rikedom och naturpedagogik, kulturhistoria och levande landskap, aktivitet och utmaning samt service och samvaro. Denna metod kan också användas för att
2 SCB 2010
3 Se t.ex. Lidestav, G. & Nordfjell, T. (2003)
Kindstrand, C., Norman, J., Bomanm, M. & Mattsson, L. (2008) Nordlund & Westin (2011)
4Willis, K G. and Garrod, G D. (1992) Johansson, S (1995)
Tyrväinen, L (1979)
5 Se t.ex. Rydberg, D. & Aronsson, M. (2004)
6 Axelsson Lindgren (1990)
7 Se t.ex. Ribe, R (1989)
gradera olika värden genom olika parametrar. Attraktiva miljöer för utevistelse är ofta beroende av storlek, tillgänglighet, variation och tystnad.8
Skog som har särskild betydelse för sociala värden brukar benämnas bostadsnära och tätortsnära skog, friluftsskogar, grönstruktur och områden viktiga för turism.
Ett annat sätt att beskriva olika geografiska delar av landskapet som har särskild betydelse för skogens sociala värden (se bild 1) har gjorts inom projektet Dialog om miljöhänsyn9. I projektet har målbilder för god miljöhänsyn vid skogsbruks- åtgärder tagits fram för fyra olika områden: närskogar, friluftsskogar, uppehålls- platser och stigar och leder (se vidare sid 22). Någon målbild för landskapsbild har inte tagits fram inom projektets ram. Närskogar och friluftsskogar, uppehålls- platser samt stigar och leder behöver ofta identifieras lokalt. De olika kategorierna lyfter fram att skogar som har betydelse för sociala värden finns på många platser i landskapet. Samråd är en viktig del av målbilderna.
Bild 1. Det finns olika benämningar på delar av landskapet som har socialt värdefulla skogar. Tät- ortsnära och bostadsnära skog samt friluftsskogar är vanliga begrepp. Inom projektet Dialog om miljöhänsyn har målbilder för god miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder tagits fram för närskogar, friluftsskogar, uppehållsplatser samt stigar och leder. De två sistnämnda kategorierna finns i när- skogar, friluftsskogar och i all övrig skog.
Genom att arbeta med tillgänglighet till ett område eller i ett område kan det bidra till att det används mer och på olika sätt. Tillgänglighet kan avse både fysiska aspekter som nåbarhet, framkomlighet och olika former av anläggningar men även vilken information och kännedom som finns om platsen.10
8 Regionplane- och trafikkontoret (2004)
9 Skogsstyrelsen (2013, rapport 5)
10 Se t.ex. Rydberg & Aronsson (2004)
Ägarskap
Enligt statistik framtagen av Skogsstyrelsen äger kommuner och landsting 16 procent av den tätortsnära skogen inom en kilometer från tätort. Enskilda skogs- ägare äger 50 procent, aktiebolag 10 procent, stiftelser 5 procent och staten äger 4 procent av skogsmarken inom detta område. Ofta ligger den mark kommunen äger i anslutning till centralorten. Ett viktigt syfte kommunerna har med den kommun- ägda marken är att vara markreserv för exploatering. Runt de mindre tätorterna är det vanligt att enskilda markägare äger skogen. Vissa tätortsnära områden domi- neras av storskogsbruket som ägare.
Hälsa och välbefinnande
Utemiljöns och skogens betydelse för barn och vuxna framhålls i många samman- hang och forskning visar att både samhället och individerna tjänar på ett rörligare liv, gärna utomhus. Hälsoteori som ofta refereras är att fokus bör ligga på hur hälsa bibehålls snarare än att fokusera på sjukdomstillstånd.11 Det kan handla om att samla hälsoresurser i livet och som handlar om lekande, lärande, vårdande om andra och något att tro på.12 När människor använder en riktad uppmärksamhet och koncentration som tar mycket kraft och energi utan återhämtning kan konse- kvensen bli utmattning. Skog och natur kan råda bot och ge kraft och energi ge- nom en variationsrik miljö med slingrande men kravlösa linjer som väcker fa- scination.13 Det kan räcka med att se träd och grönska genom ett fönster för att få positiva känslor. Gynnsamma effekter av naturmiljöer har konstaterats vid reha- bilitering efter sjukdomar och svåra skador.14 En studie i England visar att befolk- ningar som bor i de grönaste miljöerna, oberoende av inkomst, har mindre hälso- problem än andra.15 En annan studie indikerar att gröna miljöers självupplevda positiva effekter på fysisk och mental hälsa också kan överföras på invärtesrela- terade sjukdomar. Undersökningen understryker att gröna områden är särskilt viktiga för barn och för grupper i de lägre socioekonomiska samhällsklasserna.16 Frånvaro av hälsa är en omfattande kostnad för samhället. En beräkning som gjordes 2002 av fysisk inaktivitet, produktionsbortfall och sjukvårdskostnader visade att samhället kan spara 1,7 miljarder om man ökar gruppen fysiskt aktiva med 10 procent.17
För människor representerar naturen liv på ett eller annat sätt och det mest be- tydelsefulla är att hålla kvar möjligheterna. Naturen ska vara där, så opåverkad och med så få mänskliga spår som möjligt. Den ska finnas inom räckhåll och kunna användas fritt av var och en, närhelst man önskar.18 Naturen upplevs ofta som äkta och gripbar i ett modernt samhälle därför att den är enkel; man förstår det man ser. Natur och livskvalitet hänger ihop därför att naturen kan relateras till
11 Antonovsky, A (1991)
12 Eriksson, K (1989)
13 Kaplan, S & Kaplan, R (1989)
14Kellert, Stephen, R &Wilson, Edward, O (eds.) (1993) Ulrich, R S (1984)
15 Mitchell, R & Popham, F (2008)
16 Maas, J; Verheij, R; de Vries, S; Spreeuwenberg, P; Schellevis, F; Groenewegen, P ( 2009)
17 Bolin, KB & Lindgren (2008)
18 Svanqvist (2002). I: Lundberg, B; Gustafsson, G; Andersson, L (eds.)
upplevelser som ofta är positiva. Blir upplevelsen negativ söker man ofta andra platser men fortfarande i naturen.19
Kulturarv och plats
Samhällsutvecklingen påverkar vårt kulturarv och vår natursyn.
En ökande del av befolkningen bor idag i tätorter eller städer av olika storlek.
Samhällsutvecklingen har bland annat resulterat i ett samhälle med en annan kultur och funktion jämfört med tidigare jordbruks- och industrisamhälle.20 Platser innehåller idéer, värden, tro, mening och symbolik. Platsen får ett slags symbol- värde för den känsla man haft där och som har betydelse i livet.21 På så sätt skapas förankring och referenspunkter till gamla och nya platser.
19 Svanqvist (2000)
20 Giddens, A (1996) Lidskog, R; Sandstedt, E & Sundqvist, (1997)
21 Wahlström, L (1994)
Samhällsmål, ansvar och verktyg
Skogens sociala värden är en sektorsövergripande fråga som berörs av många politikområden. Staten har en uppgift att genom olika myndigheter stödja, styra och skapa förutsättningar. Många nationella mål har betydelse för skogens sociala värden, bland andra miljökvalitetsmålen och friluftslivsmålen.
Följande kapitel beskriver samhällets målsättningar, olika aktörers formella upp- drag samt hur ansvar fördelas i samhället. Dessutom beskrivs viktiga verktyg för arbetet med skogens sociala värden.
Samhällets målsättningar
Hållbar utveckling är ett övergripande mål för samhället. I regeringsformen står det att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.22
Tankarna om en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling uttrycktes vid FN:s konferens om miljö och utveckling 1992. Skogsprinciperna som då fast- ställdes anger att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att till- godose nuvarande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Skogens sociala värden har nära koppling till ekosystemansatsen genom dess tanke att nyttja naturresurser hållbart och be- vara biologisk mångfald genom en förvaltning som hela tiden anpassas och för- bättras och där man tar hänsyn till de ekologiska, sociala och ekonomiska aspek- terna. Enligt ekosystemansatsen är människan en viktig del av många ekosystem och i ansatsen poängteras att alla berörda i samhället bör vara med när målen för bevarande och hållbart nyttjande av mark, vatten och naturresurser formuleras.
Ekosystemens funktion att producera ekosystemtjänster lyfts fram i ekosystem- ansatsen. Dessa tjänster kan delas in i fyra huvudkategorier: försörjande (ex- empelvis virke och bär), reglerande (exempelvis luftrening), kulturella och stödjande (exempelvis biologisk mångfald) tjänster. Ett och samma ekosystem, exempelvis tätortsnära natur, kan alstra olika typer av ekosystemtjänster. 23 Skogsstyrelsens nya definition ligger mycket nära i betydelse skogliga kulturella ekosystemtjänster,24 som hälsa, rekreation och fritidsupplevelser, natur- och kulturturism, estetiska värden, inspirationskälla för kultur och vetenskapliga upptäckter25.
Grunderna för nu gällande skogspolitik beslutades av riksdagen 1993 (prop.
1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). En viktig förändring i den nya skogspolitiken var att två jämställda mål för skogspolitiken fastställdes; ett produktionsmål och ett miljömål. Samtidigt fick skogsägarna i betydande ut-
22 1 kap 2 § regeringsformen. Paragrafen innehåller även sociala aspekter som demokrati, jämlikhet och delaktighet.
23 Ekosystemansatsen är en arbetsmetod som lyfts fram i konventionen om biologisk mångfald, CBD.
24 Kulturella tjänster är associerade med vår kultur eller vår kulturhistoria och är mer immateriella värden jämfört med exempelvis producerande tjänster.
25 Tillväxt, miljö och regionplanering (2012)
sträckning frihet under ansvar att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk och Skogsstyrelsen fick ett utökat sektorsansvar.
Det skogspolitiska produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att de ger en uthålligt god avkastning.
Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar. Det skogspolitiska miljömålet innebär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma där ska ges förutsättningar att fortleva i livskraftiga bestånd. Hotade arter och ekosystem ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.26
Skogens sociala värden berörs även av miljökvalitetsmålen som beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara miljömässigt hållbar. De syftar övergripande till att bland annat främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga förmåga att generera ekosystemtjänster samt trygga en god hushållning med naturresurserna27. Miljökvalitetsmålet Levande skogar är snarlikt det skogs- politiska miljömålet, dock uttrycks inte de estetiska värdena28. Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv, Levande sjöar och vattendrag samt God bebyggd miljö är exempel på miljökvalitetsmål som är särskilt viktiga för skogens sociala vär- den. Några exempel på preciseringar som har betydelse för skogens sociala värden är:
skogens ekosystemtjänster är vidmakthållna,
skogens värden för friluftslivet är värnade och bibehållna,
tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan,
städer och tätorter samt sambandet mellan tätorter och landsbygd är planerade utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor.
Målet för friluftspolitiken är att stödja människors möjligheter att vistas i naturen och utöva friluftsliv. Alla människor ska ha möjlighet att få naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kunskap om natur och miljö.29 Fri- luftspolitikens tio mål visar på bredden inom detta politikområde som har en självklar koppling till skogens sociala värden.
26 Prop. 2007/08:108, sid 14
27 Generationsmålet är ett inriktningsmål för miljöpolitiken. Målet ger vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att nå önskad miljökvalitet. För att nå målet krävs en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang.
Generationsmålet är vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället.
28 ”Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas."
29 Prop. 2009/10:238, sid 10
Utöver dessa nationella mål finns ett flertal andra mål som har koppling till skogens sociala värden, exempelvis det nationella målet för samhällsplanering, och den nationella strategin för svensk besöksnäring som har satt upp målsätt- ningen att bli Sveriges nya basnäring år 2020 med ett exportvärde på 200 miljar- der kronor.
Den europeiska landskapskonventionen30 är ett viktigt stöd för arbete med sko- gens sociala värden i samverkan med olika aktörer. Dess mål är en rikare livsmiljö där alla ska ges möjlighet att delta i utformningen. Landskapskonventionens medel är förbättrat skydd, förvaltning och planering av europeiska landskap. Den syftar också till att främja samarbetet kring landskapsfrågor inom Europa och till att stärka allmänhetens och lokalsamhällets delaktighet i det arbetet. Konven- tionen innefattar alla typer av landskap, både stad och landsbygd.
För att behandla landskapet som mångfunktionellt behöver traditionella ämnes- gränser och sektorisering överbryggas. Man behöver förstå hur värden som natur, kultur, rekreation, ekonomi, jordbruk och miljö samverkar i landskapet som helhet och ta hänsyn till dem och alla de aktiviteter som sker. Planering och skötsel av landskap ska ge möjligheter för användare och intressenter att utveckla gemen- samma målsättningar och ta fram breda beslutsunderlag. Frågor som rör landskap- et är lika mycket en angelägenhet för staden och tätortsnära miljöer som för lands- bygden. I arbetet med hållbar utveckling av landskap har politisk hållbarhet och estetisk hållbarhet lagts till som ytterligare policyområden utöver ekologisk, eko- nomisk och social hållbarhet. Den politiska dimensionen tar bland annat upp styrmekanismer, planer, styrdokument och handlingsprogram. Estetisk hållbarhet är viktigt därför att skönhetsvärden antas indikera sunda funktioner hos de meka- nismer som formar landskapet.31
Sektorsansvar för stat, kommuner och markägare
Politiken bygger på principen om sektorsansvar där skogens sociala värden är en del. Det finns idag en bred samsyn i samhället för sektorsansvaret som innebär att varje sektor ska ta sitt ansvar för miljön. Det skogliga sektorsansansvaret medför att åtgärder som krävs för att bevara skogslandskapets natur- och kulturmiljövär- den är ett gemensamt ansvar för myndigheterna och skogsbruket. Sektorsansvaret innebär bland annat att skogsbruket måste bygga på principen om en god och långsiktig hushållning med naturresurserna. Kärnan i skogsbrukets sektorsansvar är att medverka till en ekologisk anpassning av verksamheten i syfte att uppfylla miljömålen.Sektorsmyndigheternas roll i naturvårdsarbetet är att ta initiativ till insatser och åtgärder, utarbeta sektorsplaner för genomförandet av åtgärder, genomföra åtgärder tillsammans med näringen, följa upp resultaten och avge återkommande miljörapporter samt att sprida kunskap och utbildning inom näringen om åtgärder och mål.32
Naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen måste så långt det är möjligt till- godoses inom ramen för det normalt bedrivna skogsbruket. Det innebär att varje skogsägare alltid måste uppfylla vissa grundläggande krav till skydd för mark,
30 Europeiska landskapskonventionen, Florens 20.10.2000
31 Sarlöv Herlin, I (2012)
32 Prop 2007/08:108, sid 15 med hänvisning till strategi för biologisk mångfald från 1994
växter och djur. Dessa grundläggande krav kommer till uttryck bland annat i skogsvårdslagens bestämmelse om hänsyn till naturvården och kulturmiljövår- den.33
I den senaste skogspolitiska propositionen (2007/2008:108) anges att Skogsvårds- lagstiftningen utgör den miniminivå som skogsägarna har att uppfylla i sitt skogs- brukande. För att uppfylla de skogspolitiska målen förutsätts att skogsägarna, i genomsnitt, har ambitioner på en högre nivå än vad som uppnås genom att enbart följa skogsvårdslagstiftningen.34 I propositionen görs även bedömningen att kun- skaper om de skogliga ekosystemen, biologisk mångfald i skogslandskapet och skogens sociala värden och hur dessa värden påverkas av dagens och morgondag- ens skogsbruk är viktiga. Det är avgörande att skogen som källa för en förnybar resurs inte brukas på bekostnad av andra nyttigheter från skogen35. Enligt rege- ringens bedömning värderas skogens sociala värden högt av en bred allmänhet och är ur folkhälso- och rekreationsperspektiv viktiga för hela samhället. Kunskap hos markägare och andra yrkesverksamma om hur skogsbruk kan bedrivas med hänsyn till sociala värden bör öka.36 I prop. 2007/08:108 görs bedömningen att friluftsliv är av allmänt intresse och samhällsplanering och markanvändning behöver ta hänsyn till friluftslivets behov av tillgång till attraktiva naturmiljöer37.
Ansvar och roller
Det finns många aktörer som har olika ansvar och verktyg att använda som påver- kar skogens sociala värden (se bild 2). Ansvar och roller kan fördelas på olika sätt.
Det grundläggande instrumentet för att tydliggöra ansvar mellan olika aktörer finns i författningar som lag, förordning och föreskrifter. Skogsvårdslagen regle- rar skogsbruk, plan- och bygglagen styr samhällsplanering, miljöbalken syftar till att nå hållbar utveckling och kulturmiljölagen reglerar kulturarv, i detta fall på skogsmark. Regeringen tydliggör myndigheters uppdrag genom bland annat in- struktioner och regleringsbrev.
Skogsstyrelsen ska verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska målen, generationsmålen för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås. Skogsstyrelsen är ansvarig för miljökvalitets- målet Levande skogar. Skogsstyrelsens verktyg är tillsyn enligt skogsvårdslagen och vissa delar av miljöbalken, inventering och uppföljning, utbildning, rådgiv- ning och information, stöd och ersättningar samt uppdragsverksamhet.38 Skogs- styrelsen arbetar såväl nationellt som regionalt och lokalt. Skogsstyrelsen har samordningsfunktioner i form av sektorsråd med skogssektorns aktörer.
Naturvårdsverket har till uppgift att samordna, följa upp och utvärdera arbetet med Sveriges miljömål och friluftslivsmål och ska verka för att förutsättningar för friluftsliv bevaras och utvecklas. Naturvårdsverket arbetar med skydd av natur och att göra den tillgänglig för alla. Naturvårdsverket fördelar bidrag till frilufts- organisationer via Svenskt Friluftsliv. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för
33 Prop. 2007/08:108, sid 41-42
34 Prop. 2007/08:108, sid 46
35 Prop. 2007/08:108, sid 27
36 Prop. 2007/08:108, sid 80
37 Prop. 2009/10:238, sid 23
38 Förordning 2009:1393 med instruktion för Skogsstyrelsen
allemansrätten och vägleder länsstyrelser, kommuner och allmänhet i frågan.
Naturvårdsverket har också ett vägledningsansvar för frågor kring skyddade områden, naturreservatsbildning, strandskydd och översyn av områden som bedöms vara av riksintresse för friluftslivet och naturvården. Naturvårdsverket driver ett pilotprojekt för att stödja kommuner att ta fram friluftslivsplaner.
Bild 2: Skogens sociala värden är en sektorsövergripande fråga som berör många aktörer. I bilden visas några viktiga departement och myndigheter som har ansvarsområden och verktyg för att arbeta med skogar som har betydelse för människors livsmiljö och hälsa. Samverkan är nödvändig för att undvika sektorisering. Hållbar utveckling är ett övergripande mål för samhället.
Boverket är en nationell förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö, hus- hållning med mark- och vattenområden och fysisk planering. Det innebär att Boverket har allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden.
Boverket ger ut allmänna råd och vägledningar om plan- och bygglagen till kom- muner och länsstyrelser. Boverket har sektorsansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som omfattar preciseringen om grönområden i och nära tätort.
Riksantikvarieämbetet är på nationell nivå ansvarig myndighet för frågor om kulturmiljön och kulturarvet. Det övergripande syftet med verksamheten är att kulturvärden ska tas till vara och bidra till ett hållbart samhälle med goda livs- miljöer. Myndigheten ska också förvalta nationella databaser för kulturhistorisk information. Myndigheten har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsfrågor med anknytning till ämbetets verksamhetsområde.
Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för be- varande, restaurering och hållbart nyttjande av hav, sjöar och vattendrag. Myn- digheten har också ett samordnande ansvar för miljökvalitetsmålen Ingen över- gödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt Levande kust och skärgård.
Tillväxtverketunderlättar och skapar bättre förutsättningar för företag och regioner att stärka sin konkurrenskraft och möta samhällsutmaningar för att bidra till en hållbar tillväxt – ekonomiskt, miljömässigt och socialt. Många av Tillväxtverkets insatser påverkar förutsättningarna för företagande och regional tillväxt på längre sikt, ibland påverkar insatserna företag och regioner direkt. De viktigaste redskap-
en är kunskap, samverkan och finansiering. Tillväxtverket skapar arenor för dialog och samverkan mellan olika aktörer.
Statens folkhälsoinstitut har ansvar för övergripande uppföljning av enskilda faktorer som påverkar folkhälsan, och utvärdering av insatser inom de elva övergripande målområdena för folkhälsa. Jordbruksverket, Naturhistoriska riksmuseet och Skolverket är exempel på andra myndigheter som ansvarar för frågor med anknytning till skogens sociala värden.
På regional nivå finns några av regeringen utsedda regionplaneorgan för att lösa vissa mellankommunala frågor som rör mark- och vattenanvändning, såsom regional grönstruktur. Sådana organ finns i Stockholms läns landsting och Västra Götaland. Landstinget i Stockholms län har under längre tid arbetat med upp- levelsevärden i tätortsnära natur av regional betydelse, de så kallade gröna kilarna39.
Länsstyrelserna verkar för att nationella mål får genomslag och samordnar statliga intressen gentemot kommunal planläggning. Länsstyrelserna har uppsikt inom länet över hushållningen med mark- och vattenområden. Länsstyrelserna ska även verka för att miljömålsarbetet, inklusive arbetet med naturvård, fiskevård, kul- turmiljövård, friluftsliv samt natur- och kulturturism samordnas med det regionala utvecklingsarbetet. Länsstyrelserna har ett allmänt uppdrag att stimulera och främ- ja friluftsliv vid bevakning av kommunal planering, bedömning av strandskydds- ärenden och i samrådsärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Läns- styrelserna har ansvar för att på regional nivå vägleda kommunerna i arbetet med friluftslivsmålen. Regeringen har uppmuntrat regionala samrådsgrupper för natur- vård att även hantera friluftslivsfrågor.
Kommuner ansvarar för samhällsplanering på lokal nivå. Kommunerna delar tillsynsansvar tillsammans med länsstyrelserna för miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. Som markägare har kommunerna en betydelsefull roll när det gäller förvaltning av kommunägda skogar. Kommunerna ges också ansvar för skogsmark som är viktig ur ett socialt perspektiv på andras markägares mark. För- utom att säkerställa mark har också kommunerna ansvar för att förbättra tillgäng- lighet till naturområden och kan ta initiativ till dialog och samarbete med andra aktörer som äger tätortsnära skogar40. Kommunerna uppmuntras att bilda lokala friluftsråd, där ideella organisationer, markägare, näringsliv och andra berörda bjuds in41.
Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) bedriver verksamhet och forskning som på många sätt berör skogens sociala värden, ex forskning om skogsbruk, hälsa, landskapsarkitektur, planering och förvaltning samt miljökommunikation. Cent- rum för naturvägledning (CNV) bedriver verksamhet på uppdrag av SLU och Naturvårdsverket. Movium är en centrumbildning vid SLU och är mötesplats för alla som arbetar med och ser stadens utemiljö som en viktig resurs i skapandet av attraktiva och hållbara städer.
39 Tillväxt, miljö och regionplanering (2012)
40 Prop. 2009/10:238, sid 26
41 Prop. 2009/10:238, sid 19
Markägare har ansvar för att ha kunskap och bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk, vilket bland annat innebär skyldighet att följa gällande författningar;
exempelvis skogsvårdsförfattningarna, författningar gällande kulturmiljön och miljöbalken då skogsbruk bedrivs.
Målbilder för miljöhänsyn
Miljöhänsyn och anpassade metoder är en viktig grund för ett hållbart skogsbruk.
Målbilder för god miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder som berör områden som har betydelse för friluftsliv och rekreation har tagits fram i projektet Dialog om miljöhänsyn42 och återges i förkortad form nedan. Samråd är en viktig komponent i samtliga målbilder. Målbilderna finns publicerade på Skogsstyrelsens hemsida.
Närskogar har stor betydelse för människors livsmiljö, lekmiljö och naturvistelse.
Dess värden är ofta lokalt unika eftersom likvärdiga miljöer med motsvarande tillgänglighet ofta saknas. I närskogar är uppehållsplatser, stigar och leder viktiga komponenter. Närskogar ligger exempelvis i anslutning till skolor, friluftsanlägg- ningar och tätorter, småorter och fritidshusbebyggelse43. Lokala förutsättningar bestämmer närskogens geografiska utsträckning. Det varierar hur långt in i större skogar närskogar sträcker sig men två-trehundra meter in i skogen kan användas som riktmärke. Målbild för närskogar är att de ska vara attraktiva och locka alla åldrar till besök. De ska erbjuda goda möjligheter för lek, rekreation och natur- upplevelser. Skogsskötseln anpassas efter de lokala förutsättningarna så att när- skogens värde för människors livsmiljö, friluftsliv och rekreation långsiktigt beva- ras eller förstärks.
Friluftsskogar ligger ofta i anslutning till närskogar och kan exempelvis vara om- råden med hög tillgänglighet, stignät, spår och leder, uppehållsplatser och frilufts- anordningar, besöksattraktioner och utflyktsmål. De kan också vara attraktiva landskap med specifika natur- och kulturmiljöer, vara ovanliga eller ha särskilt goda förutsättningar för friluftsliv och rekreation, vara allmänt kända, utpekade och populära friluftsområden eller ha stor potential att utveckla höga värden för friluftsliv och rekreation. Målbild för friluftsskogar är att de lockar till ett varierat och aktivt friluftsliv samt erbjuder varaktigt tillgång till skog med höga upplevel- sevärden. Skogsskötseln anpassas efter nyttjandet och de lokala förutsättningarna så att friluftsskogens värde för friluftsliv och rekreation i ett landskapsperspektiv långsiktigt bevaras eller förstärks. Attraktiva friluftsskogar är en förutsättning för många friluftsaktiviteter.
Uppehållsplatser avser mindre platser där människor brukar vistas eller stanna till och kan exempelvis vara utsiktsplatser, rastplatser, grillplatser, badplatser och lek- miljöer. Uppehållsplatser är naturliga mötesplatser och målpunkter under skogs- besök och annan utevistelse. De bildas där upplevelserna eller förutsättningar för aktiviteter är som bäst. Uppehållsplatser finns i all skog och utgör viktiga kompo- nenter i närskogar och friluftsskogar. Målbild för uppehållsplatser är att de lockar till vistelse och är trivsamma och funktionella för ändamålet. Hänsynen anpassas efter uppehållsplatsens funktion och förutsättningar så att platsens huvudsakliga
42 Skogsstyrelsen 2013, rapport 5, sid 133-140
43 Definierade enligt SCB
upplevelsevärden bevaras eller förstärks. Naturvårdande skötselåtgärder och skyddszoner är ofta lämpliga och möjligheterna beaktas vid alla åtgärder.
Stigar och leder avser alla typer av rörelsestråk som nyttjas för friluftsliv och rekreation, exempelvis skogsstigar, gång- och cykelvägar, motions- och skidspår, vandringsleder, kanotleder och skoterleder. Stigar och leder har stor betydelse för tillgänglighet och framkomlighet i skogen. Efter dessa stråk sker det mest frek- venta nyttjandet. Stigar och leder finns i all skog och utgör viktiga komponenter i närskogar och friluftsskogar. Stigar och leder kan också ha kulturhistoriska vär- den. Målbilden för stigar och leder är att de lockar till rörelse, är lätt framkomliga samt erbjuder varierade och attraktiva upplevelser. Hänsynen till stigar och leder anpassas efter nyttjandet så att deras funktion långsiktigt värnas.
Lagstiftning
Samhällsplanering och hållbar utveckling
Det övergripande målet med planering enligt plan- och bygglagen44 är att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Plan- och bygglagen är den viktigaste lagstiftningen för fysisk planläggning som handlar om avvägning mellan många olika intressen.
Miljöbalken syftar till hållbar utveckling och är en viktig lagstiftning för att säkra och utveckla miljöer som stödjer friluftsliv, rekreation och människors livsmiljö.
Miljöbalkens allmänna hänsynsregler, 2 kap., ska tillämpas av myndigheter och iakttas av alla och envar.
Riksintressen och allmänna intressen i 3 kap. 6 § miljöbalken hanterar ändrad markanvändning, vilket innebär att skogsbruk (pågående markanvändning) inte regleras eller påverkas av dessa bestämmelser. I förarbeten hänvisas istället till att reglering av hänsyn ska ske genom hänsynsregler i skogsvårdslagen45, att skogs- bruket ska få kännedom om riksintressen och allmänna intressen och att de ska kunna tas tillvara under ömsesidig hänsyn46. Det pågår för närvarande en översyn av områden av riksintresse för friluftsliv.
Skogs- och jordbruket anges i 3 kap. 4 § miljöbalken vara av nationell betydelse och skogsmark som har betydelse för skogsnäringen ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk. Skogsmark är inget riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.
44 Plan- och bygglagen 2010:900
45 Prop.1985/86:3, sid 146
46 Prop. 1985/86:3, sid 55-56
Skogsstyrelsen SVL
Tillsyn Uppföljning
1
30 MB PBL Länsstyrelse
Samråd Granskning Anmäld
avverkningsyta ÖP - hela kommunens yta
Bild 3: Skogsvårdslagen tillämpas endast på en yta (behandlingsenhet47) åt gången. Översiktspla- nen behandlar hela kommunen yta. Lagarna gäller parallellt. Det finns kopplingar mellan skogs- vårdslagen och plan- och bygglagen respektive miljöbalken som har betydelse för skogens sociala värden, bland annat allmänna intressen. Plan- och bygglagens 2 kap. har tydlig koppling till bland annat 3 kap. 6 § miljöbalken.
Skogsvårdslagen
Skogsvårdslagen syftar till att styra skötsel av skog så att denna nationella till- gång ger uthålligt god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden be- hålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen.48 Vad all- männa intressen är definieras inte i skogsvårdslagen. Förarbeten pekar mot riks- intressen och allmänna intressen enligt plan- och bygglagen (dåvarande natur- resurslagen) som pekas ut i kommunernas översiktsplan, exempelvis rennäring, kulturmiljövård, rekreations- och friluftsintresse49. Sådana allmänna intressen finns ofta över större markområden, se bild 3.
Skogsvårdslagens portalparagraf kompletterades 2008 genom att tydliggöra skogens status som en förnybar resurs. Med ändringen ville regeringen poängtera skogens möjligheter att bidra till en hållbar utveckling av samhället och att det är avgörande att skogen inte brukas på bekostnad av andra nyttigheter. Samtidigt avslogs förslaget att lägga till begreppet bidrar till medborgarnas välfärd med bedömningen att skogens sociala och kulturella värden beaktats inom ramen för
”hänsyn till andra allmänna intressen”.50
Det saknas möjligheter att med stöd av skogsvårdslagen reglera eller planera ett hållbart skogsbruk med hänsyn till allmänna intressen, exempelvis en tätortsnära skog, utöver de generella regler som gäller. Skogsstyrelsen har inget bemyndig- ande att föreskriva om hänsyn till allmänna intressen.
Skogsvårdslagen reglerar i samband med avverkningsanmälan en avverkningsyta (behandlingsenhet) i taget. Föreskrifter till 30 § skogsvårdslagen hanterar hänsyn upp till intrångsbegränsning på behandlingsenheten. Idag ställs, inom ramen för föreskrifter och allmänna råd till 30 §, krav på hänsyn till naturvårdens och kul- turmiljövården intressen. I dem ingår hänsyn till sociala värden som är knutna till natur eller kultur och som nämns i Skogsstyrelsens föreskrifter eller allmänna råd.
47 Behandlingsenhet 3 kap 14 § Skogsstyrelsens föreskrifter 2011:7
48 1 § skogsvårdslagen (1979:429)
49 Prop. 1992/93:226, sid 49. Se även specialmotivering till 1 § SvL, sid 90 bland annat innebörd av begreppet naturvård.
50 Prop. 2007/2008:108, sid 33-34
Några specifika föreskrifter som kopplar till skogens sociala värden är exempelvis hänsyn till stigar och leder, hänsyn till landskapsbild och skyddszoner. De främsta motivuttalanden som finns gällande skogens sociala värden i skogsvårdslagen är från 70-talet51. Mer detaljerade anvisningar fanns innan 1993 om exempelvis hän- syn till närboendes trevnad, utflyktspunkter och områden viktiga för turism52.
Hushållning och planeringsunderlag
Enligt hushållningsförordningen har Boverket samordningsansvar för statliga myndigheters arbete med underlag för tillämpningen av bland annat 3 och 4 kap.
miljöbalken. Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Havs- och vatten- myndigheten ansvarar enligt hushållningsförordningen för planeringsunderlag för riksintressen.53 Skogsstyrelsen har inget ansvar enligt hushållningsförordningen att ta fram planeringsunderlag. Däremot har Skogsstyrelsen via sin instruktion ett uppdrag att medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med naturresurser54. Enligt Skogsvårdsförordningen ska Skogssty- relsen samråda med kommuner i frågor av särskild vikt med hänsyn till de lokala förhållandena.
Kommunerna och länsstyrelserna har ett ansvar för planeringsunderlag för all- männa intressen. Länsstyrelserna har skyldighet att tillhandahålla underlag för kommunens bedömning och ge råd ifråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. plan och bygglagen som kräver hänsynstagande vid beslut om användning av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § plan och bygglagen). I samrådsprocesser för detaljplaner ska länsstyrelsen samordna statliga intressen och ge råd om till- lämpningen av 2 kap. Länsstyrelsen ska även yttra sig över vissa allmänna intres- sen som är bristfälligt belysta.
Tillsyn och granskning
Länsstyrelserna har tillsyn över fysisk planering och ska samverka med kom- munerna i deras planläggning. Länsstyrelsens roll är bland annat att tillhandahålla underlag om riksintressen. Prövningen av riksintressen och riksintressekonflikter görs av Länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska vid prövning granska om frågor som an- går flera kommuner samordnats på lämpligt sätt. Länsstyrelserna ska avge yttran- de över kommunernas översiktsplan och ange om planförslaget tillgodoser intres- sen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken. Länsstyrelsen har ansvaret att samordna stat- liga intressen. Skogsstyrelsen är remissinstans bland annat i samband med Läns- styrelsens arbete med samhällsplanering.
Skogsstyrelsen har tillsyn enligt skogsvårdslagen som ett fokusområde. Det inne- bär att förelägganden och förbud används i ökad utsträckning för att förbättra miljöhänsynen. Genom en aktiv tillsyn kan det bli tydligare vilken hänsyn en markägare är skyldig att ta.
Miljöbalken gäller parallellt med skogsvårdslagen och ska tillämpas i ärenden enligt miljöbalken där Skogsstyrelsen har tillsynsansvar enligt miljötillsyns-
51 Prop. 1978/79:110, sid 49-54
52 Skogsstyrelsen (1975)
53 Förordning (1998:896)
54 Förordning (2009:1393)
förordningen55. Arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska föregås av samråd med myndighet, om det inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken56. Samrådsreglerna i 12 kap. 6 § miljöbalken ska fungera som ett förebyggande och lättillgängligt medel för samrådsmyndigheten att kontrollera, styra och eventuellt hindra miljöstörande verksamheter. Normalt uppfylls syftet med bestämmelsen genom råd eller före- lägganden om försiktighetsmått för att mildra företagets inverkan på naturmiljön.
Genom föreskrifter kan vissa aktiviteter beläggas med obligatorisk samrådsplikt i utpekade områden.57
Alla avverkningsanmälningar är samtidigt en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6
§ miljöbalken. Skogsstyrelsen har möjlighet att ta upp samråd med markägaren enligt 12 kap. 6 § där skogsbruksåtgärder väsentligt kan ändra naturmiljön, vilket också kan ha betydelse för de sociala värdena. Skogsbruksåtgärder i skogar som har betydelse för sociala värden är dock inte anmälningspliktiga enligt Skogssty- relsens bedömning och föreskrifter, om de inte väsentligt kan ändra naturmiljön.
Verksamhetsutövaren ska enligt miljöbalken skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.
Allemansrätten
Allemansrätten är en grundläggande förutsättning för fritt tillträde till naturen och gör naturen tillgänglig i legal mening. Allemansrätten är inskriven i grundlagen sedan 1994. I regeringsformen stadgas det att ”Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten”. Var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den.58 Allemansrätten innebär en begränsad rätt för var och en att färdas över annans mark och tillfälligt uppehålla sig där. Med rätten följer krav på hänsyn och varsamhet mot natur och djurliv, markägare och mot andra människor ute i naturen. Tillgången till naturen bidrar dessutom till att skapa förståelse för betydelsen av en god miljö och all- mänhetens engagemang kan öka i frågor om natur och miljö59.
Planerings- och kunskapsunderlag
Varje kommun har skyldighet att ha en uppdaterad översiktsplan. Översiktsplanen är inte rättsligt bindande. Översiktsplanen ska täcka hela kommunens yta och aktualitetsprövas vart fjärde år. Översiktsplanen är ett viktigt verktyg där kom-
55 Miljötillsynsförordning (2011:13) 10 § Skogsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om 1. biotopskyddsområden på sådan mark som omfattas av bestämmelser i skogsvårdslagen (1979:429) och som Skogsstyrelsen har beslutat om,
2. avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling, kalkning i skogsmark och andra skogsbruksåtgärder, i den mån verksamheterna och åtgärderna är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av skogsvårdslagen, och
3. avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling, kalkning i skogsmark och andra skogsbruksåtgärder, om
verksamheterna eller åtgärderna kan påverka miljön i ett sådant område som avses i 7 kap. 27 § miljöbalken.
56 12 kap 6 § miljöbalken
57 Samråd sker med Skogsstyrelsen för bl a nyckelbiotoper, skogsbilvägar och gödsling.
58 7 kap 1 § miljöbalken
59 Specialmotiven till 7 kap 1 § MB
munen gör ställningstagande till markens användning i ett hållbarhetsperspektiv.
Översiktsplanen ska samordnas med och ta hänsyn till nationella mål, exempelvis miljökvalitetsmålen. Översiktsplanen ska också ta hänsyn till allmänna intressen som regleras i 2 kap. plan- och bygglagen och göra en avvägning mellan dessa intressen. Planeringen ska med hänsyn till natur- och kulturvärden främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönstruktur och transportinfrastruktur. I planeringen ska också hänsyn tas till de allmänna intressena i 3 kap. miljöbalken där 6 § särskilt lyfter människors behov av grönområden i och nära tätort, samt områden med natur-, kultur- och friluftslivsvärden. Mellankommunal planering är viktig för grönstruktur och skogens sociala värden eftersom de sträcker sig över kommun- och länsgränser. Kommunen ansvarar för att frågor av mellankommunal karaktär samordnas. Kommunernas planering kan dock inte påverka skogsbruket60
61.
Översiktsplanen och där till kopplade program eller kunskapsunderlag är politiskt antagna dokument och vägledande för verksamheten. I översiktsplanen finns det möjlighet att arbeta strategiskt med hur exempelvis tätortsnära natur- och frilufts- områden ska säkras och göras tillgängliga. Att beskriva och värdera de allmänna intressena behövs som kunskapsunderlag för avvägningar och beslut. I samband med kommunernas arbete med samhällsplanering finns formella möjligheter att i samråd med allmänhet och markägare peka ut vilka områden som har betydelse för människors närmiljö och andra viktiga områden för friluftsliv och rekreation.
Kunskapsunderlag är ett stöd för att kunna hantera flera intressen och olika an- språk; i det här fallet markanvändning i form av skogsbruk och friluftsliv. Sådana planeringsunderlag kan också tjäna som stöd för markanvändning i ett landskaps- perspektiv. Hur skogens sociala värden värdesätts, synliggörs och tas om hand i planeringsunderlagen har stor betydelse för att tillvarata dessa värden. Människors närmiljöer för rekreation och friluftsliv, bostadsnära skog, attraktiva natur- och kulturmiljöer, upplevelsevärden, särskilda förutsättningar för olika aktiviteter, särskilt vackra och tilltalande miljöer, områden viktiga för turism kan vara några exempel på värden som kan visas i översiktsplanen och utvecklas i grönstruktur- planer, naturvårdsprogram, friluftslivsplaner eller liknande.
Områdesvisa planer kan vara skogsbruksplaner eller andra skötselplaner för skogsmark/reservat. Sådana planer är ett sätt att planera skötsel av skog utifrån de målsättningar markägaren har. Det finns inget krav att markägare ska ha en skogs- bruksplan. Skogsbruksplanen delar ofta in områden i bestånd utifrån övergripande målsättning. Det finns vanligtvis fyra olika klassificeringar i en skogsbruksplan:
Produktion generell hänsyn PG, Produktion förstärkt hänsyn PF, Naturvård sköt- sel NS och Naturvård orörd NO.
Stöd och skydd
I 7 kap. miljöbalken finns verktyg som kan användas för att långsiktigt säkra mark för rekreation och friluftsliv, bland annat naturreservat, kulturreservat, national- parker och biotopskyddsområden. Naturreservat är ett flexibelt instrument som
60 Stjernström, O; Karlsson, S & Pettersson, Ö. (2013).
61 Länsstyrelsen i Västerbotten och Norrbotten (2011).
kan användas för att skydda biologiska värden, kulturmiljövärden och värden för friluftsliv. Biotopskyddsområde enligt miljöbalken är ett verktyg som enbart kan användas för preciserade biologiska värden.
Kommuner kan inrätta naturreservat och biotopskyddsområden samt använda olika former av avtal, inklusive naturvårdsavtal. Kommuner kan få markåtkomst- bidrag från Naturvårdsverket för att bilda naturreservat och biotopskyddsområden.
De verktyg i form av naturreservat, biotopskyddsområden, naturvårdsavtal och stöd som finns idag används av Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i enlighet med Nationell strategi för formellt skydd av skog. Strategin prioriterar specifika och höga värden i form av särskilda skogsbiologiska värdekärnor. Se vidare infor- mation angående stöd och skydd i uppdragets delredovisning om naturvårdsavtal, Naturvårdsavtal för områden med sociala värden.
