EU:s kamp mot terrorism
En kvalitativ textanalys om unionens samordning av RIF och GUSP till följd av terror
Författare: Lovina Fält
Kandidatuppsats
Abstrakt
This essay examines the institutional coherence between the European Union’s Common Foreign and Security Policy (CFSP) and the field of Justice and Home Affairs (JHA), in order to combat jihadist terrorism. Coordinated instruments between the two policy areas are vital in order to maintain internal security within the European Union (EU) in its war against terrorism.
However, as a result of several terrorist attacks in 2015, discussions surrounding the disintegration of the union have increased. This is paradoxical when looking at the strengthening of CFSP, an intergovernmental policy area, after 2015. By analysing the measures taken by the EU to counter terrorism in the wake of the terror attacks in Paris and Brussels in 2015 and 2016, it shows that CFSP-actors are becoming increasingly important in developing EU’s anti-terror policy. The result mainly concerns intelligence sharing and formal diplomacy, which blurs the boundaries between internal and external security.
The result was achieved through a qualitative theory-consuming case study using neo-functionalism as a theory. The following research questions were asked: ‘’Has the CFSP, together with the JHA, been coordinated in a supranational manner to counter future terrorism in the wake of the terror attacks in Paris and Brussels 2015-2016?’’ and ‘’What driving forces can be identified for, or against, a supranational policy between the JHA and CFSP, from a neo-functional perspective?’’
Nyckelord
CFSP; JHA; EU; counter-terrorism; integration; neofunktionalism
Tack
Jag vill tacka Helena Ekelund för bra handledning och stöttning under mitt uppsatsskrivande.
Innehållsförteckning
Förkortningar 5
1 Inledning 1
1.1 Syfte och frågeställning 2
1.2 Disposition 3
2 Bakgrund 4
2.1 RIF och GUSP 4
2.2 Intern och extern politik 4
2.3 Europeiska utrikestjänsten (EEAS) 5
3 Tidigare forskning 6
3.1 EU – en växande säkerhetsaktör 6
3.2 Institutionell maktvinst kontra politisk vinst 6 3.3 Den externa dimensionen av EU:s anti-terrorpolitik 8
4 Teoretiskt ramverk 8
4.1 Neofunktionalismens uppkomst och innebörd 8
4.1.1 Konceptet av spillover 10
4.2 Operationalisering av neofunktionalism 11
5 Metod och material 13
5.1 Metod 13
5.2 Material 15
6 Analys 17
6.1 Terrorattacken Charlie Hebdo, januari 2015 17
6.2 Terrorattackerna i Paris, november 2015 21
6.3 Terrordåden i Bryssel, mars 2016 24
7 Slutdiskussion 28
7.1 Svar på frågeställning 1 29
7.2 Svar på forskningsfråga 2 31
8 Referenslista 35
Förkortningar
EEAS – European External Action Service Europeiska utrikestjänsten
EU – Europeiska Unionen
GUSP – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
HR – High Representative for Foreign Affairs and Security Policy Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik
RIF – Rådets rättsliga- och inrikes frågor and Vice-President of the Commission MENA – Mellanöstern och Nordafrika
VP – Vice President of the Commission Vise ordförande i kommissionen PNR- Passenger name record
Direktiv om passageraruppgifter
1 Inledning
Sedan år 2015 är den främsta oron bland Europeiska Unionens (EU) medlemsländer jihadistisk terrorism (European Union, 2015:19). Jihadistisk terrorism är ett begrepp nära besläktat med utländskt terroriststridande och medborgare som reser till och från konfliktzoner i tredje länder (Europol, 2020). Det säkerhetshot som följer är inte endast en utmaning som rör EU:s interna säkerhet, utan utländsk terrorism på europeisk mark påverkar skillnaderna som traditionellt funnits mellan EU:s inre och yttre säkerhetstyrning (Sellier, 2018:110). För att EU ska kunna verka som en garant för europeisk säkerhet i ett krig mot terror krävs de facto samordnade instrument mellan EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och rådets rättsliga- och inrikesfrågor (RIF) (FOI, 2011:8–9). Till följd av att utrikespolitiken är av mellanstatlig karaktär bestäms integrationen mellan GUSP och RIF av medlemsstaterna, även om Lissabonfördraget talar om en tydlig överstatlig riktning på samarbetet genom att GUSP ’gradvis ska komma att utforma en gemensam försvarspolitik’ (Höjelid, 2016:182).
Integrationen inom EU utmanas emellertid av högernationalism bland EU:s medlemsstater. Stödet för högerextrema partier som sammankopplar muslimska migranter med terrorism har sedan 2015 ökat (Cross, 2017:610).
Rädslan för jihadistisk terrorism och den växande euroscepticismen i Europa härrör till EU:s externa dimension och dess bristfällighet att kontrollera migrationsströmmar (Europol 2016:7). Problematiken har kommit att påverka EU-samarbetet där både Danmarks folkomröstning om ett EU-medlemskap 2015 och Storbritanniens Brexit 2016 kan exemplifiera ovilja att överlåta mer makt till EU (Höjelid, 2016:194–195). Utmaningen om desintegration har lämnat akademiker med en avsaknad teoretisk förståelse vad nationalism och terrorism innebär för EU:s framtid (Modebadze, 2019; Bellamy & Kröger, 2017; Scipioni 2017). Diskussioner om att EU:s framtid är svag till följd av
GUSP mellanstatliga karaktär är dock paradoxalt, framförallt när det kommer till integration som rör unionens utrikespolitiska profil. EU har exempelvis undertecknat ett framgångsrikt klimatavtal med FN 2015, stärkt sin relation med NATO och infört sanktioner mot Ryssland. En följdfråga blir hur EU har kommit att stärka den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken när unionen möter interna svårigheter (Cross, 2017:609)?
Mot denna bakgrund kommer föreliggande uppsats undersöka hur integrationen mellan RIF och GUSP har utvecklats för att motverka terrorbrott i efterdyningar av jihadistisk terrorism. Studien avgränsas till de tre största terrorattackerna som drabbat EU på 10 år, det vill säga de två terrordåden i Frankrike 2015 som även går under namnen Charlie Hebdo-attacken och novemberattackerna, samt terrordåden i Bryssel 2016. Studien utgår ifrån ett överstatligt perspektiv i enlighet med Bergmann & Niemanns (2018) kritik om att forskning inte har nyttjat neofunktionalismens (NF) fulla potential när det kommer till att förklara integration inom GUSP (Ibid.:421). Enligt Bergmann och Niemann behöver forskning en starkare empirisk underbyggnad för att kunna dra konkreta slutsatser om integrationen, och NF:s främsta styrka är att bidra med systematiska observationer genom teorins tre centrala delar: politisk spillover, funktionell spolliver och kultiverad spillover (Ibid.:434). Utifrån en kvalitativ teorikonsumerande fallstudie, fann denna studie ett resultat som indikerar på att GUSP-aktörer blir allt viktigare för att utveckla EU:s anti- terrorpolitik och att integrationen mellan RIF och GUSP utvecklas överstatligt.
Resultatet gäller främst politik som rör delning av underrättelsetjänster och formell diplomati, vilket gör att gränserna mellan intern och extern säkerhet suddas ut.
1.1 Syfte och frågeställning
Utifrån en neofunktionell integrationsteori, syftar studien till att analysera hur integrationen mellan Rådets rättsliga- och inrikesfrågor (RIF) och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) har utvecklats i
efterdyningar av jihadistisk terrorism för att motverka terrorbrott under åren 2015–2016. Studiens analys avgränsas till de beslut och åtgärder som EU har antagit efter terrordåden kända som Charlie Hebdo-attacken, novemberattackerna i Paris och terrordåden i Bryssel.
För att uppfylla studiens syfte ställs följande forskningsfrågor:
1. Har GUSP tillsammans med RIF samordnats överstatligt för att motverka terrorism under åren 2015–2016?
2. Vilka drivkrafter kan identifieras för, respektive emot, en sådan integration givet en neofunktionell logik?
1.2 Disposition
I studiens första avsnitt presenterades en introduktion av problemformulering, syfte och frågeställning. Följande kommer avsnitt 2 innehålla bakgrundsinformation där arbetsområden för GUSP och RIF förklaras. I avsnittet kommer Lissabonfördraget och Europeiska utrikestjänsten vara av särskild betydelse med avsikt att klargöra hur en institutionell samordning mellan RIF och GUSP möjliggörs. I avsnitt 3 presenteras tidigare forskning.
Avsnittet belyser viktiga framsteg EU som säkerhetspolitisk aktör har uppnått för att motverka terrorism, samtidigt som aktuella utmaningar för en samordnad politik beskrivs. Innan integrationens utmaningar analyseras vidare i föreliggande studie, kommer avsnitt 4 presentera det teoretiska ramverket tillsammans med en operationalisering och ett analysschema. I avsnitt 5 förklaras studiens metodologi och material, följt av en analys i avsnitt 6.
Analysen är kategoriserad utifrån de utvalda dådens kronologiska ordningsföljd. De tre delarna följer en struktur där det specifika terrordådet presenteras först och sedan empiri som beskriver initierade anti-terroråtgärder.
Vad åtgärderna betyder för integrationen, givet till ett neofunktionell teori, redogörs löpande. Studiens frågeställningar kommer slutligen att besvaras i avsnitt 7. Den första frågeställningen besvaras genom att dra en slutsats av studiens integration, medan frågeställning nummer två besvaras med hjälp av
analysschemat där de operationella indikatorerna ersätts med det funna resultatet.
2 Bakgrund
2.1 RIF och GUSP
RIF-rådet består av justitie- och inrikesministrar från EU:s medlemsstater och verkar för människors grundläggande rättigheter, samt människors fria rörlighet inom EU. RIF-rådet är en lagstiftande makt som ansvarar för asyl- och invandringspolitik, civil- och straffrättsligt samarbetet, civilskydd, Schengenområdet samt EU:s kamp mot organiserad brottslighet och terrorism (Europeiska unionens råd, 2020). Samtliga frågor som RIF ansvarar för är av gränsöverskridande karaktär som inbegriper på det arbetet som ryms inom GUSP. GUSP uppgift är att lösa konflikter, stärka internationell säkerhet och främja internationell förståelse genom att verka för diplomati och internationella regler. Viktiga arbetsområden inom GUSP är handel, humanitärt bistånd och utvecklingsarbete (Europeiska unionen, 2019).
2.2 Intern och extern politik
När Lissabonfördraget trädde kraft 2009 avskrevs den tidigare pelarstrukturen inom EU. Strukturförändringarna medförde att EU:s tidigare tredje pelare, rättsliga- och inrikesfrågor, övergick från att vara mellanstatlig i sin natur till att få en överstatlig orientering. EU:s andre pelare, GUSP, behöll däremot den mellanstatliga karaktären. När beslutsfattning sker på två olika nivåer, det vill säga mellanstatlighet och överstatlighet, möjliggörs talan om att EU:s inre- och yttre åtgärder är åtskilda (Tallberg, 2016:57). Problematiken med de två isolerade politikområdena är att EU:s yttre åtgärder är fragmenterade i kompetens och organisationsstrukturer (Sellier, 2018:132), vilket framförallt synliggörs när externa hot inskränker på europeisk säkerhet - vilket jihadistisk terrorism gör (Keohane, 2008:125).
Till följd av problematiken har Lissabonfördraget tillskrivit allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder, varav artikel 24 fokuserar på att öka samstämmigheten mellan EU:s yttre åtgärder och övrig politik (Lissabonföredraget: EU-fördraget, avdelning V, kapitel 2, artikel 24). På en generell nivå betyder artikeln att GUSP ska komma att samordnas med RIF.
Det som binder de allmänna bestämmelserna i artikeln till en överstatlig integrationsutveckling är föredragets inrättande av organet Europeiska utrikestjänsten (European External Action Service, EEAS) och den förstärkta positionen av unionens Höga Representant (HR). Innan Lissabonfördraget var unionens HR endast ordförande i utrikesrådet, men när föredraget trädde kraft blev unionens HR även vice ordförande i kommissionen (VP) och huvudansvarig för EEAS (Tallberg, 2016:4). Det förlängda mandatet för unionens HR/VP betyder att GUSP till viss del blivit institutionaliserad eftersom ordförande i utrikesrådet även arbetar för kommissionen (Sellier, 2018:132).
2.3 Europeiska utrikestjänsten (EEAS)
EEAS är EU:s diplomattjänst vars uppgift är stötta unionens HR/VP att samordna EU:s olika institutioner, byråer och medlemsstater för att stärka GUSP (European Union External Action [EEAS], 2019). Följande erhåller EEAS ett brett spektrum av arbetsuppgifter vars brobyggande funktioner mellan EU:s huvudinstitutioner och organ, samt det nära arbetet med EU:s utrikesministrar, säkerställer samstämmigheten mellan RIF och GUSP (Sellier, 2018:132).
När det kommer till kommissionen och EEAS koppling till unionens utrikespolitik är deras mandat konsulterande i en betydelse av att EEAS förbereder förfaranden som sedan utarbetas av kommissionen. Avsikten med deras samarbete är att stärka EU:s internationella handlande, vilket tillåter EEAS delta i ett internationellt nätverk tillsammans med tredje parter (Ibid.:134–136). EEAS representerar bland annat EU externt genom
diplomatiska förbindelse som leder till öppningsförfarande att samordna informations- och underrättelsetjänster med tredje parter (Ibid.:136).
3 Tidigare forskning
3.1 EU – en växande säkerhetsaktör
Tidigare studier visar att EU:s interna säkerhetsstyrning effektiviseras till följd av gemensamt upplevda terrorhot (Cross, 2017; Monar 2014; Monar 2015;
Brattberg & Rhinard, 2012). Efter terrordåden i Washington och New York, USA 2001, inrättades exempelvis den europeiska arresteringsordern, efter bombningarna i Madrid 2004 skapades en samordnare för att motverka terrorism och efter attentatet i London 2005 signerades en anti-terrorstrategi (Cross, 2017:611). Monar hävdar i artikeln EU internal security governance:
tha case of the counter-terrorism (2014) att anti-terrorpolitiken är särskilt intressant att studera utifrån en dimension kopplad till det institutionella omfånget (Ibid.:196). Monars forskning indikerar på att organ likt Europol, Eurojust och Frontex blivit allt viktigare aktörer för att koordinera en gränsöverskridande anti-terrorpolitik. Byråerna bildar en drivkraft att förlänga EU:s interna säkerhetstyrning och inrätta ömsesidiga relationer med tredje länder för att motverka terrorism (Ibid.:199). Brattberg & Rhinard (2012) i linje med Bretherton & Vogler (2006), Thomas (2012) och Kaunert (2012) hävdar att RIF-byråernas drivkraft ger en möjlighet att utveckla GUSP till en global anti-terroraktör, främst när det kommer till att söka kapacitetsbyggnadsprojekt, bilaterala och teknologiska dialoger med tredje länder.
3.2 Institutionell maktvinst kontra politisk vinst
Möjligheten att stärka europeiska, men även globala anti-terrorstrategier, har skett till följd av strukturerade förfaranden och en gemensam värdegrund bland medlemsstaterna (Brattberg & Rhinard, 2012). Det som har hämmat en överstatlig politik mellan RIF och GUSP är att åtgärderna för att motverka
terrorism har implementerats suboptimalt. En suboptimal integration innebär att beslut som fattas för att motverka terrorism inte är juridiskt bindande för EU:s medlemsstater (Ibid.:574). Kaunert, Léonard & MacKenzie (2012) tillsammans med Barros (2012) hävdar att den suboptimala integrationen är ett resultat av den rättsliga grund som terrorismbekämpning baseras på, vilket är en konsekvens av att politikområdet är en skärningspunkt mellan inrikes- och utrikespolitik. I artikeln The social construction of an EU interest in counter- terrorism: US influence and international struggles in the case of PNR and SWIFT (2012) utgår Kaunert et al. från konstruktivismen som understryker en instrumentell ontologi och vikten av interaktion mellan politiska aktörer (Ibid.:476). Det som problematiseras i artikeln är att kommissionen och Rådet har välkomnat hjälp från tredje parter, samtidig som Europaparlamentet har varit benägna att invända mot övriga huvudinstitutioners önskade beslut.
Parlamentet tenderar främst att avslå förordningar informations- och dataskyddsförordningar som ska motverka terror (Ibid.:476.).
Parlamentets invändningar har kommit att utmana både kommissionens och Rådets arbete för att motverka terrorism. Enligt Barros (2012) och Kaunert (2012) finns det en avsaknad angelägenhet hos parlamentet att lagra personuppgifter på EU-nivå. Avsaknaden bevisas genom att sju rättsakter gällande dataskyddsförordningar har inletts på bevåg av parlamentet mellan åren 2001–2012 (Barros, 2012:519–520). Motivet förstås som en institutionell maktvinst kontra politisk vinst (Barros, 2012:519; Kaunert, 2012:583). Ett ökat engagemang av både parlamentet och domstol har fått betydande effekter på EU:s utrikespolitik eftersom EU:s intressen splittras när det kommer till att bekämpa terrorism både i, och tillsammans med, tredje länder. Samarbetet med tredje parter är ett viktigt led för att stärka EU:s anti-terrorstrategier och EEAS brobyggande funktioner för att samordna RIF och GUSP (Barros, 2012:532–
533; Kaunert, 2012:583; Sellier 2018;132).
3.3 Den externa dimensionen av EU:s anti-terrorpolitik
Till följd av RIF:s överstatliga karaktär, ansvarar EU för intern säkerhet i Europa. Enligt Keohane (2008) var denna tillskrivelse i Lissabonfördraget delvis ett resultat av ett ökat terrorhot. Sellier (2018) har analyserat föredragets
’nya’ säkerhetsaktörer inom GUSP, exempelvis EEAS, och ’gamla’
säkerhetsaktörer inom RIF och medlemsstaterna. Sellier konstaterar att EU:s försvarspolitik och militära missioner i tredje länder har en stor påverkan på EU:s interna säkerhetsstyrning. Sellier hävdar att detta är juridiskt utmanade för medlemsstaterna suveränitet, eftersom att försvarspolitiken övergår till mer strukturerade former och frånkopplar medlemsstaternas inflytande i policy- utvecklingen. I en senare studie, The European External Action Service, Counterterrorism and the imperative of Coherence (2018), konstaterar Sellier att det främst är EEAS som bidragit till denna utveckling. EEAS anses ha unika möjligheter att samordna inrikes- och försvarspolitik eftersom försvarsaktörer och säkerhetsaktörer inom GUSP och RIF bygger på varandras styrkor och svagheter. Detta är framförallt tydligt när det kommer till gränsöverskridande terrorism. Denna slutsats går i linje med Cross (2017) forskning. I artikeln Counter-terrorism in the EU external relations argumenterar Cross att Europol främst ansvarat för EU:s interna säkerhetsstyrning medan EEAS har ansvarat för den externa. Sedan 2015 har EU:s utrikespolitik emellertid intensifierat, främst genom formell- och informell diplomati, men även stärkta underrättelsetjänster med tredje parter.
Cross argumenterar att detta är ett resultat av externa påtryckningar, från både tredje länder och intresseorganisationer, vilket problematiseras givet till den ökade nationalismen inom EU och en bristfällig EU-legitimitet (Ibid.).
4 Teoretiskt ramverk
4.1 Neofunktionalismens uppkomst och innebörd
Ernst B. Haas (1958) kom att utmana traditionella teorier inom internationella relationer i publikationen The Uniting of Europe: Political, Social and
Economic Forces 1950–1957 genom att formulera det teoretiska ramverket neofunktionalism (NF), som sedan Leon Lindberg kom att utveckla under 1960-talet. Haas undersökte hur det tidigare Europeiska Kol- och Stålgemenskapen ’spillde över’ till Europeiska Ekonomiska Gemenskapen genom att observera det regionala samarbetes integrationsprocess. I kontrast till realismen som argumenterar om rådande maktkamper mellan stater, menar NF på att integration drivs av ekonomiska krafter som sedan utvecklar en politisk integrering (Jensen, 2016:56). NF, i linje med den funktionalistiska teorin, betonar integrationsprocessen som en lärande process vilket leder till stegvisa förändringar och teknokratiska beslut (Niemann & Schmitter, 2009:46). En lärande process betyder att EU saknar ett slutgiltigt mål, och stater snarare är ändamål för samarbeten med kollektiva mål och varierande motiv. Som konsekvens av att målens motiv kan variera, leder ett mål i en sektor till nya omformulerade mål i närliggande områden för att effektivisera åtaganden i den förstnämnda sektorn (Jensen, 2015:54, 56–57). Följande skapas det en automatisk och en pågående process, eller en så kallad ’spillover- effekt’. En spillover-effekt belyser politikområdens ömsesidighet och att inget område kan isoleras från ett annat (Niemann & Schmitter, 2009:49).
Utöver den eviga spillover-effekten, argumenterar NF för att intressegrupper och politiska partier är huvudaktörer för vidareintegration samt att elitistiska preferenser ser nationella begräsningar. Aktörer driver staten till regional integration och när gränsöverskridande samarbeten sker på regelbunden basis, skiftar nationella lojaliteter till europeiska. Följande betyder NF:s antagande att gruppers självintressen driver integrationen framåt och överkommer ideologiska olikheter. Tendensen kan förstås som en elitistisk socialisering.
Begreppet innebär att en integrationsprocess inom EU kommer utvecklas till en supranationell institution som upprätthåller europeiska normer och värderingar (Jensen, 2016:54, 58–59).
4.1.1 Konceptet av spillover
Spillover-effekten är NF grundligaste argument. Det finns tre typer av spillovers som leder till en logisk integrationsprocess. Integrationen kan manipuleras av olika aktörer och institutioner (Ibid.:54).
4.1.1.1 Funktionell spillover
En funktionell spillover utvecklas utifrån en ömsesidig press mellan politiska sektorer och enskilda problem. Inom modern politik kan inte ekonomiska och politiska områden isoleras från varandra, och när regional integration upprättas tenderar politiker att vidta ytterligare åtgärder för integration. Den funktionella integrationen motiveras antingen av att det första målet endast kan säkerställas genom ytterligare integreringsåtgärder i en närliggande sektor, eller endera när en reglering har negativa konsekvenser som endast kan lösas genom att integrera andra sektorer (Bergmann & Niemann, 2018:427). Ett känt exempel på en funktionell integration är att kol- och stålsektorn under 1950-talet.
Området hade varit bristfälligt om inte integration inom transportpolitik hade beslutats för att få en smidig leverans av material mellan parterna (Niemann
& Schmitter, 2009:49).
4.1.1.2 Politisk spillover
I en politisk spillover driver nationella elitstyren och intressegrupper för vidareintegration. Aktörerna anser att ett överstatligt samarbete behövs för att överkomma nationella svårigheter. Följande fokuserar nationella aktörer mer på europeiska lösningar än nationella vilket leder till skiftande lojaliteter, från nationellt till europeiskt (Jensen, 2016:57). Ett exempel på en politisk spillover är Europeiska unionens råd som avsiktligen försvarar nationella intressen men är samtidigt tillräckligt införstådda i den ekonomiska och politiska integrationen för att argumentera för europeiskt samarbete (Ibid.:59).
4.1.1.3 Kultiverad spillover
Den kultiverade spillover-processen reflekterar över det faktum att överstatliga institutioner blir agenter för integration när de väl är etablerade.
Kultiverade argument inträffar när överstatliga institutionerna främjar en integrationsprocess (Bergmann & Niemann, 2018:428). Exempelvis förväntas Europeiska kommissionen agera som en entreprenör när det kommer till att driva politik och integration. Följande ses kommissionen som en medlare som förhandlar med medlemsstaterna när det kommer till supranationella beslutsfattningar, samtidigt förväntas Europarlamentet vara allierade med kommissionen genom att ha en supranationell orientering (Jensen, 2016:59).
4.2 Operationalisering av neofunktionalism
Den teoretiska definitionen har fastställt tre centrala begrepp: funktionell spillover, politisk spillover och kultiverad spillover. Tillsammans utgör de tre kategorierna ett förhandsdefinierat angreppsätt när det kommer till analys av empirisk data. Ett förhandsdefinierat angreppsättet fokuserar att ta fasta på tänkbara frågesvar i förhållande till forskningsfrågan (Esaiasson, et al., 2017:223).
Studiens förhandsdefinierade angreppsätt utvecklar operationella indikatorer som beskriver det analysenheterna ska mäta. För att analysen ska leda till en hög grad av giltighet och frånvaro av systematiska fel, krävs det en god överensstämmelse mellan de teoretiska begreppen och de operationella indikatorerna (Ibid.:55–57). För att uppnå detta är operationaliseringen grundat på den etablerade forskningen om NF.
Nedan summerar tabell 1 teorins huvudargument och de operationella indikatorerna, vilket tillsammans bildar ett analysschema.
Tabell 1. Analysschema
Kategori NF:s huvudargument Operationella indikatorer Funktionell-
spillover
• Integration i ett område leder till integration i en närliggande sektor för att arbetet ska fungera väl
• Befintliga anti-
terroråtgärder har fungerat dysfunktionellt
• Intern säkerhet är den
• En negativ konsekvens kan endast lösas genom integration av andra sektorer
primära målbilden. För att upprätthålla en funktionell politik integreras rättsliga- och inrikesfrågor med EU:s utrikes- och säkerhetspolitik Politisk-
spillover
• Nationella politiker driver för mer integration
• Olika intressegrupper driver för mer integration
• Nationella ledare uttrycker ett behov av mer integration på EU nivå
• Rådet argumenterar för mer EU-integration
• Europaparlamentet
godkänner mer integration av samordnade strategier och åtgärder på EU-nivå för att upprätthålla nationell säkerhet
• Olika intressegrupper driver för mer samordnade
strategier och åtgärder på EU-nivå för att upprätthålla den inre marknadens säkerhet
Kultiverad- spillover
• Överstatliga institutioner driver mer integration
• Överstatliga institutioner driver för mer integration genom att medla mellan medlemsstaterna
• Överstatliga institutioner driver argument som stärker deras maktposition
5 Metod och material
5.1 Metod
Uppsatsens utgångspunkt är att EU-integration i efterdyningar av terrordåd inte är givet i samhällsdebatten. Det finns potential att tolka konsekvenser av säkerhetshot på olika sätt. Beroende på hur solid EU:s krishanteringsförmåga framställs vara, desto mer stabil beskrivs EU-integrationen. Litteraturens representation av policybeslut införlivar debatter och skapar förståelse kring olika typer av samhällsproblem, samhällsaktörer och maktrelationer (Esaiasson et al. (2017:217). För att kunna redogöra hur ett samhällsproblem uppstår, i det här fallet diskussioner om EU-integration i efterdyningar av terrordåd, behöver ett policyförslag presenteras tillsammans med kontextuella faktorer. En kontextuell redogörelse möjliggör en analys idémässiga konstruktioner, vilket skildrar olika typer av samhällsproblem (Ibid.:217).
Baserat på ovanstående, kommer analysen vara uppdelad i tre delar. Varje del kommer i ett första skede beskriva respektive fall (terrordåd) tillsammans med kontextuella faktorer och konsekvenser. Efter fallet och kontextens redogörelse, kommer initierade anti-terroråtgärder presenteras löpande.
Beskrivning av kontext tillsammans med initierade åtgärder bildar en meningsskapande process som kommer att tolkas löpande ur en NF-logik. En termologi på den metod som utgår från en meningsskapande process och kontextuella beskrivningar är kvalitativ textanalys (Ibid.:211). Den kvalitativa textanalysen försöker bringa reda bland olika idéstrukturer gällande ett fenomen, samtidigt som metoden är intresserad av den klausul som beskriver fenomenets effekt och orsak. Fortsättningsvis betyder metoden att det inhämtade materialet behöver läsas aktivt och att vissa argument kommer framställas som mer viktiga än andra, vilket tolkas med studiens teori (Ibid.:212). Engagemanget kring effekt och orsak motsvarar föreliggande studies två frågeställningar. Den första forskningsfrågan söker svar på integrationens utfall, medan frågeställning nummer två söker förklara varför
ett sådant resultat kunde inträffa givet till en NF-logik. Vissa idéstrukturer i materialet kommer framställas mer viktiga än andra, grundat på NF:s tre olika typer av spillover-effekter. För att bringa reda på vilka drivkrafter som resulterade i studiens utfall, kommer frågeställning nummer två besvaras med hjälp av analysschemat där de operationella indikatorerna ersätts med det funna resultatet.
Eftersom NF kommer användas för att analysera integrationens resultat, är teorin sekundär medan fallet av terrorism är centralt. Studien faller därmed inom ramen för en teorikonsumerande fallstudie (Ibid.:89–90). Det finns flera olika fallstudier som jämför analysenheter, varpå den traditionella fallstudien intresserar sig av flera händelser inom en given kontext (Ibid.:109). En traditionell fallstudie överensstämmer således med föreliggande syfte som avser analysera tre terrordåd inom EU. Att utgå från en teori i en given kontext medför ett begränsat antal förklaringsfaktorer. En kausal effekt kan vid få tillfällen utesluta andra faktorer, vilket innebär att resultatet av en traditionell fallstudie sällan kan genereras i andra undersökningar. Valet av analysenheter och bedömningen av variablernas kausala effekt bör därför beaktas varsamt (George och Bennett, 2005:22).
För att studiens operationalisering ska uppnå en hög grad av giltighetsnivå, är analysschemat etablerat på tidigare forskning om NF. Den tidigare forskningen gör det möjligt att dra slutsatser mellan olika undersökningar (Esaiasson et al., 2017:61). Det förhandsdefinierade angreppsättet tillsammans med tidigare forskning i avsnitt 3 möjliggör även en jämn nivåskattning med andra studier som utgått från EU-integration i efterdyningar av terrordåd. Den tidigare forskningen är emellertid vinklad utifrån enskilda syften, samtidigt som ett förhandsdefinierat tillvägagångsätt riskerar begränsa studiens möjliga resultat. Två möjligheter för att överkomma det dilemma förhandsdefinierade frågesvar innebär, är dels att arbeta deduktivt samtidigt som övergripande frågeställning med ett öppet förhållningsätt kan säkerställa att studien inte
missar förbisedda aspekter (Ibidi.:224). Följande kommer studiens andra frågeställning vara mer beroende av det förhandsdefinierade tillvägagångsättet, medan den första frågeställning kommer förhålla sig mer öppet till materialet.
5.2 Material
Studiens empiriska material kommer bestå av EU-dokument publicerade av unionens olika institutioner. I huvudsak kommer de policybeslut och åtgärder fattade av EU att hämtas från Europeiska rådets och Europeiska unionens råds gemensamma arkivdata. Arkivdatan disponerar en tidslinje som redogör för vilka anti-terroråtgärder EU har initierat och hur de har implementerats.
Tidslinjen länkar till aktuella EU-dokument som både inkluderar riktlinjer och uttalanden av utrikesrådet, RIF samt viktiga bestämmelser tagna av Europaparlamentet och kommissionen. Till följd av att dokumenten publiceras i samband med specifika tidpunkter relaterat till respektive terrordåd, ökar förståelsen av åtgärdernas bakgrund och kontext. Ett annat centralt underlag för att fånga dådens konsekvenser är Europols EU Terrorism Situation and Trend Report från åren 2015–2016. Rapporterna förser en överblick av terrorismens trender under det givna året, baserat på den information medlemsstaterna har tillhandahållet Europol tillsammans med analyser gjorda av organet (Europol, 2020). Materialet kommer att användas för att analysera hur terrordåden har kommit att styra integrationens utveckling. Studien avser därmed inte att bedöma vilken effekt åtgärderna har ur ett säkerhetsperspektiv.
För att beskriva fallens kontext kommer även material från tidningar att användas.
Valet av Europeiska Rådet som en av de primära materialkällorna motiveras av att institutionen ansvarar för övergripande strategier och långsiktiga åtaganden inom EU. Rådet är således den institution som avgör vilken utsträckning RIF och GUSP samordnas (Europeiska rådet Europeiska unionens råd, 2018). Urvalet av det material som kommer att hämtas från
tidslinjen begränsas till terrordåden kända som Charlie Hebdo (2015), novemberattackerna i Paris (2015) och terrordådet i Bryssel (2016). Valet av terrordåd motiveras av att samhällsdebatterna inte är givna till ett ökat säkerhetshot, varpå de tre utvalda dåden tillsammans utgjort de största terrorattackerna inom EU på 10 år.
En kvalitativ metod kräver en detaljerad läsning av relevant innehåll. Det är således tillförlitligt att förhålla sig till ett snävt materialomfång baserat på en tidsmässig begränsning (Esaiasson et al., 2017:226). Ett begränsat urval av material kräver reflektioner om möjliga konsekvenser, exempelvis om studien riskerar att missa något grundläggande. Det är därmed viktigt att förhålla sig kritiskt till uppgifterna (Ibid.:226). När officiella EU-dokument används i uppsatsen finns det kännedom om att EU:s möten och beslutsfattande saknar transparens, enligt tradition. Detta innebär att EU-dokument inte redogör för specifika preferenser eller åsiktsuppfattningar, vilket kan ha fungerat som viktigt diskussionsunderlag för integrationens riktlinjer. Till följd av att många toppmöten fattar beslut i konsensus (Höjelid, 2016:29), är diskussioner viktiga medel för att förstå motivationen bakom beslutna åtgärder och uttalanden.
Följande bör en bedömning göras huruvida olika förväntningar och förhandlingspositioner kan ha påverkat beslutens resultat.
Materialets sanningshalt påverkas dock inte av en begränsad transparens, utan samtliga dokument hämtas från EU som organisation. Det här betyder att det material som publiceras är giltigt och primärt. Tillförlitligheten kan även stärkas genom enskilda uttalanden och citat (Esaiasson et al., 2017:292). En ytterligare fördel som stärker materialets äkthet är arkivdatans tidslinje.
Tidslinjen stärker samstämmigheten mellan material och analys till följd av att respektive dokument är publicerad vid respektive terrorattentat. Dokumenten redogör för viktiga ståndpunkter som förklarar EU:s agerande. Eftersom dokumenten inte har ändrats i efterhand fungerar tidslinjen som ett bra material för att jämföra politikområdets utveckling. Det generella syftet med
publicerade EU-dokument är att informera om vad som beslutas inom unionen.
Följande är dokumentens formalia tydlig med ett lättförståeligt språkbruk vilket reducerar möjliga missuppfattningar.
6 Analys
6.1 Terrorattacken Charlie Hebdo, januari 2015
Den 7 januari 2015 attackerades den satiriska tidningen Charlie Hebdo i Paris.
Tolv personer sköts till döds och attacken var den dödligaste i Frankrike på femtio år. Premiärministern Manuel Vall höjde konsekvent säkerhetsnivån i landet samtidigt som bad om europeisk hjälp. Enligt Vall behövde EU intensifiera sitt samarbete för säkerhet, bland annat genom att integrera RIF:s polisära- & straffrättsliga samverkan med tredje länder. Till följd av att dåden kopplades till IS, ansåg Vall att samverkan med transitländer för jihadzoner bör prioriteras (Willsher, 2015). Valls uttalande illustrerar en nationell politisk vilja att ingå i en process för mer integration på EU-nivå, vilket fick gehör den 19 januari när utrikesrådet sammanträdde för att diskutera attentatet (Europeiska rådet Europeiska unionens råd: 2020). I ett pressmeddelande (5411/15) valde Federica Mogherini, unionens HR/VP kommentera sammanträdet:
"For the first time, there was a real awareness that we need to work together to fight a common threat. We took a decision within the Foreign Affairs Council to cooperate in a much more active way than it has been the case so far" (Council of the European Union, 2015:3).
Valls och Mogherinis uttalande tyder på en politisk spillover. En politisk spillover urskiljs när nationella eliter argumenterar för överstatlig politik som löser specifika problem (Jensen, 2016:57), vilket i det här fallet är att motverka jihadistisk terrorism. Enligt NF utvecklar en politisk spillover en logisk integrationsprocess genom att nationella aktörer förmedlar intresset vidare till en överstatlig institution som binder intresset till politiska åtaganden (Ibid.:59–
60). Denna process tydliggjordes när RIF sammanträdde den 9 februari för att diskutera en intensifierad anti-terrorpolitik (Europeiska rådet Europeiska unionens råd: 2020). Eftersom Rådet förväntas försvara nationella intressen, samtidigt som NF argumenterar för att medlemmarna är influerade av en spillover-logik (Jensen, 2016:59), bestämde RIF att terrorismbekämpning ska genomsyra all utrikes- och säkerhetspolitik inom EU och att EEAS organ skulle expanderas med 13 säkerhetsexperter inom terrorismbekämpning (Europeiska Unionens Råd, 2015:3–4).
RIF beslut den 9 februari, utlöst av en politisk spillover, samordnar terrorismbekämpningens riktlinjer. Ur en NF logik förstås integrationen som en lärande process där ett mål leder till omformulerande mål i en närliggande sektor (Jensen, 2016:57). För att upprätthålla gemensamma värderingar för att motverka jihadistisk terrorism, bestämde RIF att diplomatiska förbindelserna i Mellanöstern och Nordafrika (MENA) skulle prioriteras (Europeiska Unionens Råd, 2015:2). Ett intensifierat informationsbyte i MENA ökar EU:s möjlighet att utveckla kapacitetsbyggnadsprojekt likt krisinfrastrukturer och gränskontroller i regionen, vilket förebygger att utländska terrorister kan resa till Europa (Ibid.:3–4). Samtidigt ansåg RIF att byråerna Europol, Eurojust och Frontex kan utveckla dialogerna strategiskt genom att finna ett mervärde i medlemsstaternas informationsbyte (Ibid.:4). På ett konkret plan betyder beslutet att riktlinjerna bygger vidare på befintliga insatser som genomförs på RIF:s och GUSP:s områden (Ibid.:3). RIF och dess byråer saknar emellertid kompetens att representera EU externt. Följaktligen skapades ett ömsesidigt beroende av EEAS, som ansvarar för unionens externa relationer (EEAS, 2020). Behovet att inkludera EEAS för att utveckla en funktionell anti- terrorpolitik, erkändes av RIF genom att öka antalet anställda inom EEAS på EU:s delegationer i MENA (Europeiska Unionens Råd, 2015:4).
Fortsättningsvis kan beslutet om att ge EEAS en utökad kompetens för att samordna RIF och GUSP-byråer förstås som en funktionell spillover, eftersom
att den interna- och externa politiken bygger på varandras styrkor och svagheter, varpå EEAS brobyggande funktioner krävs för en funktionell politik.
För integrationens riktning betyder den funktionella spillovern, som var triggad ur den politiska spillover-processen, att RIF och GUSP samordnas i mer institutionaliserade former och att överstatliga procedurer för beslutsfattning ökar (Sellier, 2018:136). Argumentet är baserat på EEAS rättsliga grund. EEAS befogenheter att samla information utom och inom unionen leder till tillkonkreta handlingsförfaranden som förvaltas till kommissionen och relevanta byråer, exempelvis Europol. Till följd av att de diplomatiska förbindelserna inte är enkelriktade, är de bilaterala relationerna beroende av GUSP. Fortsättningsvis skapar anti-terrorpolitiken en orubblig länk mellan RIF och GUSP som påverkas av EEAS externa relationer med tredjeländer (Ibid.:136). De ömsesidiga relationerna med MENA, med en effektiv ledning av EEAS illustrerar dock en vaghet som traditionellt präglat integrationen inom GUSP-området. Det inter-institutionella samarbetet mellan EU och tredjeländer är inte endast ett resultat av nationella påtryckningar, utan beslutet att intensifiera säkerhetspolitiken är ett resultat givet till den säkerhetspolitiska omgivning som existerar utanför EU (Sellier, 2018:115). Ur en NF-logik förstås detta som strukturell integration, det vill säga att externa påtryckningar från jihadistisk terrorism i MENA skapar ett behov av att integrera RIF och GUSP för att upprätthålla intern säkerhet som primär målbild, vilket ligger i linje med en funktionell spillover. Fortsättningsvis kan det hävdas att resultatet av RIF:s möte den 9 februari är ett resultat av både en funktionell och politisk spillover.
Under april månad lanserade kommissionen en ny agenda för europisk säkerhet (Europeiska rådet Europeiska unionens råd, 2020). För att motverka terrorism prioriterade agendan en ökad ömsesidig tillit inom unionen och bland EU:s medlemsstater, vilket kräver ett effektivt informationsbyte
(European Commission, 2015:2). Fortsättningsvis ansåg kommissionen att all EU-politik behövde samordnas, inklusive säkerhetspolitikens interna och externa dimension (Ibid.). Samordningen av RIF och GUSP urgeras genom att hävda att EU:s medlemsstater inte självständigt kan gardera intern säkerhet, utan agendan anser att EEAS och kommissionens ska se över och verkställa instrument som motverkar terrorism (Ibid.:2,16). Fortsättningsvis föreslog kommissionen att Europol bör få stärkta befogenheter och inrätta av ett europiskt centrum för att samla in underrättelsetjänster (Ibid.:16).
Trots att agendan saknar en rättslig grund för ett stärkt EU-samarbete, innebär kommissionens förslag om ett ökat samarbete tillsammans med expertgrupper en inflytelserik kanal för att påverka integrationens riktning. Genom att nyttja informations- & kompetensfördelar av olika nätverk ökar kommissions produktion av att leverera legitima lagstiftningsförslag (Maltby, 2013:436).
När kommissionen betonar en ökad produktion och legitimitet inom EU, associeras kommissionens policyutveckling med effektivitet och rationalitet (Maltby, 2013:436; Kaunert, 2010). Antagandet är synonymt med ett politiskt entreprenörskap för vidareintegration (Maltby, 2013:436), vilket är sammankopplat med en kultiverad spillover (Jensen, 2016:58). En agenda som specificerar olika prioriteringar, i det här fallet i en informationsdelning som samordnar all EU-politik, ges kommissionen en möjlighet att undanstyra mindre önskvärd politik (Maltby, 2013:436–437). Fortsättningsvis, till följd av att agendan ramar in terrorism som det största säkerhetshotet inom EU (European Commission, 2015:2) ökar överstatliga policyförslags legitimitet, refererat till fallets storskalighet. Enligt en kultiverad spillover, förväntas en agenda presenterad av kommissionen leda till ’krypande kompetenser’
(Maltby, 2013:437), vilket ett inrättande av ett europiskt centrum med styre av Europol skulle innebära till följd av att informationsavdelning centreras på EU-nivå.
6.2 Terrorattackerna i Paris, november 2015
Den 13–14 november genomfördes sex terrorattentat runt om i Paris som totalt dödade 138 personer. Terrorhandlingarna, likt terrordådet Charlie Hebdo, kopplades till IS. Novemberattackerna kom att tydliggöra att säkerhetstjänster och brottskämpande myndigheter som motverkar terrorism stod inför en utmanade uppgift att spåra IS-sympatisörer (Europol, 2016:6). Enligt Europol kopplades terrorattackerna till MENA-regionen och att attentaten genomfördes av europeiska jihadister med ett nära nätverk med IS-ledningen i regionen. Grundat på attackernas genomförande, bedömde byrån att chansen för framtida attentat där IS-ledningen i jihadzoner rekryterar lokala anhängare i Europa kommer att öka. Parisattackerna tyder på en förskjutning mot en bredare IS-strategi med väststater som målgrupp (Ibid.:6). Antagandet om ett ökat terrorhot diskuterades av utrikesrådet den 16 november till följd av att den franske presidenten François Hollande efterlyste en aktivering av artikel 42.7 (Council of the European Union, 2015:6).
Artikeln 42.7 är en klausul för ömsesidigt försvar vilket innebär att samtliga EU-länder är skyldiga att bistå med hjälp till ett EU-land som har blivit utsatt för ett väpnat angrepp inom sitt territorium. För att inrätta klausulen behöver Rådet godkänna inrättandet med konsensus, vilket gjordes den 17 november (Europaparlamentet, 2016). Europols konceptualisering av en förskjuten IS- strategi indikerar på ett hybridhot, vilket kräver ett kollektiv försvar bland medlemsländerna (Riekeles, 2016:16). Ett hybridhot är en gråzon mellan krig och fred som uppkommer både globalt och i det europeiska grannskapet (FRA, 2020). Ett hot relateras alltid till den egna nationen, varpå ett hybridhot kräver en gemensam krishantering med parter som delar intressen för att motverka hotets gränsöverskridande krafter (Riekeles, 2016:16). Den aktiverade klausulen och vidareintegrationen för ett gemensamt försvar, grundas således i politisk spillover med betoning på ett kollektivt agerande och limitationer inom inhemsk kapacitet gällande teknologisk bas. Klausulen och den politiska
spillovern ökar pressen på överstatliga institutioner att bidra till ett mervärde i koordineringen av medlemsstaternas krishantering (Ibid.:16–17).
Till följd av att en politisk spillover innebär utveckling av institutionella åtaganden (Jensen, 2016:60), behöver EU-aktörers roller för att strategiskt motverka terrorism determineras. Sedan Charlie Hebdo-attentatet har flera EU-länder, bland annat Italien och Tyskland, valt att hantera terrorismspårning självständigt (Kaunert & Léonard, 2019:262). Detta har lett till ett försummat mervärde i de ömsesidiga relationerna i MENA, varpå Rådet uppmanades att påskynda genomförandet av den handlingsplan som beslutades den 9 februari (Europeiska unionens råd, 2015). Handlingsplanen avgränsade en tydlig linje mellan implementeringsprocesser (RIF-aktörer) och policyutveckling (EEAS) (Sellier, 2018:123). Policyförslag och policyresultat är inte linjärt kopplade, vilket betyder att implementering av politik blir ineffektivt om uppsatta mål inte är väl anpassade till medlemsstaternas politik (Bocquillon & Maltby, 2017:91). Hämmandet i informationsdelningen antogs härröra till Europols begränsade flexibilitet för att samordna inhemska säkerhetsproblem i linje med strama dataskyddsförordningar (Trauner, 2016:3). Detta är ett resultat av politikområdets traditionella känslighet där nationell politik är överordnad EU-politik (Giegerich, 2015: 461), vilket indikerar på dysfunktionalitet mellan interna- och externa åtgärder för att spåra jihadistiska terrorister.
När EU-ambitioner och implementeringsprocesser är osymmetriska skapas en ny dimension av förhandlingar för att få politiken funktionell (Bocquillon &
Maltby, 2017:70). Dysfunktionaliteten som härrördes till Europols kompetens att samordna nationella datauppgifter belyste den interna- och externa säkerhetsstyrningens ömsesidiga beroende. En ny dimension av teknokratiska förhandlingar är en metod för att konstruera känsliga frågor till acceptabla EU- lösningar (Visoka & Doyle, 2016:836). En sådan metod går att urskilja i ett av Mogherinis uttalanden i december månad:
“In the last weeks, I have asked the EEAS to work with relevant Commission services for a review on how to better use JHA tools and agencies to support the external dimensions of our fight against terrorism, and also how CFSP instruments can support the priorities of the JHA Council” (High Representative for Foreign Affairs, 2015:2).
Fortsättningsvis föreslog Rådet och kommissionens flera anti-terroråtgärder i december: ett direktiv om passageraruppgifter (PNR) för att förebygga, upptäcka och lagföra terroristbrott; en ändrad kodex för Schengengränserna vilket innebär en systematisk kontroll mot relevanta databaser för alla resenärer, även EU-medborgare; ett åtgärdspaket som föreskriver Europol en större roll för en förbättrad informationssamling av terrorbrott (Europieska rådet, Europeiska unionens råd, 2020). En gemensam faktor för samtliga förslag är att stärka det regionala informationsbytet, vilket även fick genomslagskraft den 25 februari 2016 när Europol inrättades ett europeiskt centrum för att motverka terrorism (ibid.). Det europeiska centrumet avser att (a) motverka utländskt stridande terrorister; (b) dela underrättelsetjänster och expertis om finansiering av terrorism mellan medlemsstaterna; (c) föreslå åtgärder för att motverka terroristpropaganda; (d) motverka olaga vapenhandel; (e) öka ett internationellt samarbete med lokala myndigheter som motverkar terrorism i tredje länder (Europol, 2020). Centrumet tillskrev även ett regelverk som gör medlemsstaterna skyldiga att överlämna nationella uppgifter på Europols efterfråga (Europaparlamentet, 2016).
Centrumet betyder att EU:s anti-terrorsamarbetet har blivit institutionaliserat och att lagstiftningsåtgärder för att motverka terrorism har antagits (Kaunert
& Léonard, 2019:273). Utvecklandet av EU:s institutionella åtagande var ett resultat av en politisk spillover och ett kollektiv försvar å ena sidan, och dysfunktionalitet som ledde till teknokratiska dialoger å andra sidan. En EU- aktörer kan enligt Kaunert & Léonard (2019) skapa en känsla av ett ’kollektivt behov’ i samband med en större händelse och en förnimmelse att
säkerhetsakörens kvalité av samordning av inre- och yttre säkerhetsåtgärder har försämrats (Ibid.:265). Detta går i linje med Europols slutsats om en förskjuten IS-strategi och ett ökat hybridhot som utmanar brottsbekämpande myndigheter att spåra terrorister. Europols slutsatser avsåg inte att adressera anti-terrorpolitikens bristfälligheter (Europol, 2017:54), men EU:s komplexa säkerhetsstyrning leder till att EU-aktörer som ansvarar för externa hot/risker, diskursivt konstruerar hot och initierar policysvar (Sperling & Webber, 2019:228). Detta gav unionens HR/VP en möjlighet att inleda teknokratiska dialoger och förhandlingsprocesser. När teknokratiska förhandlingsprocesser uppkommer som ett resultat av en dysfunktionalitet mellan två politikområden, förväntas kommissionen tendensiöst föreslå att nya instrument (Pollack, Wallace, Young, 2015:471–472). Detta argument bevisades eftersom både Rådet och kommissionen föreslog en ökad informationsdelning på EU-nivå, efter Mogherini som HR/VP samordnat dialoger. Fortsättningsvis kom HR/VP position att få utökade kompetenser för att samordna underrättelsetjänster relevanta säkerhetsaktörer, vilket ger HR/VP en möjlighet att intensifiera GUSP arbete (Publications Office of the European Union 2020). Europols europeiska centrum för att motverka terrorism kan således även förstås som ett resultat triggad ur en kultiverad spillover.
6.3 Terrordåden i Bryssel, mars 2016
Den 22 mars inträffade två terrorattacker i centrala Bryssel. Attentaten utfördes på landets internationella flygplats Zaventem och på tunnelbanestation Maelbeek, vilket är en station i nära anslutning till ett flertal EU-institutioner. Attackerna genomfördes med en hög grad av ett logistiskt stöd och totalt dödades 32 personer medan 340 skadades. Fem IS-terrorister identifierades som ansvariga. Samtliga identifierade hade ett grovt kriminalregister och medverkade i det organisatoriska arbetet bakom novemberattackerna i Paris (Europol, 2017:24). Terroristattackerna i Paris och Bryssel markerade ett behov av stärkt informationsbyte, informantshantering
och informationsföljning mellan medlemsstaterna för att hantera migration, terrorism och brottslighet (Europeiska unionens råd, 2016:1). Insatser för en integrerad säkerhetsarkitektur som angriper irreguljär invadering och terrorism utvecklades i och med inrättandet av Europols europeiska centrum, men enligt kommissionen behövde en regional informationshantering och ett gränsöverskridande informationsbyte förbättras, inbegripet på systeminteroperabilitet (Ibid.:2). Hur interoperabilitetslösning skulle vidareutvecklas diskuterades vidare av ministrarna inom RIF och företrädare från EU:s institutioner den 24 mars (Europeiska rådet Europeiska unionens råd, 2020).
Efter sammanträdet den 24 mars efterlystes ett parlamentariskt antagande av det PNR-direktiv kommissionen föreslog i december (Ibid.). Direktivet antogs i april och innebär att internationell information om passageraruppgifter samordnas i gemensamma protokoll- och dataformat, samtidigt som Europol tillåts spåra resenärer innan de reser till EU (Europeiska unionens råd, 2016).
Elementet att spåra utländskt stridande terrorister innan de befinner sig på europeisk mark innebär att EU:s medlemsstater tillhandahåller likvärdiga instrument för att spåra terrorister både inom och utom unionen (Cross, 2017:617). En sådan integration sökte Mogherini, unionens HR/VP redan den 14 januari 2015:
“I have said many times since the attack on Charlie Hebdo that there must be no divide between what the European Union does internally, and what we do externally, when it comes to our security” (EEAS, 2015).
Direktivet innebär att EU:s samarbete bygger på en övertygelse om att bekämpa gränsöverskridande terrorism gemensamt. Det här leder till en mer omfattande strategi att motverka terrorism i tredje länder (Ibid.). Följande kan Mogherinis uttalande tillsammans med påtryckningarna av direktivet förstås som en kultiverad spillover, eftersom EEAS mål är att säkerställa att dialogerna med tredjeländer är sammanhållna och effektiva (Cross, 2017:617).
Samtidigt innebär PNR-direktivet att EU:s anti-terrorpolitik utvecklas i en överstatlig riktning eftersom persondata för resenärer inte är bundna till nationella system eller kapaciteter. Detta innebär att EEAS kapacitet för att samordna relevanta institutioner och medlemsstaterna för att uppsöka kapacitetsbyggnadsprojekt i tredjeländer ökar (Ibid.:617).
Parlamentets godkännande av direktivet, som föreslogs första gången 2007 (Sveriges Riksdag, 2010), tyder på en politisk spillover. Den politiska spillovern karaktäriseras av att Europaparlamentet godkänner mer integration på EU-nivå för att upprätthålla nationell säkerhet (Jensen, 2016:57). Flera EU- länder har sedan 2014 upprättat nationella åtgärder för att motverka utländskt terroriststridande. Danmark, Frankrike och Italien och har exempelvis infört reseförbud mot misstänkta medborgare som reser för att terrorisera, samtidigt som Nederländerna och Belgien har återkallat medborgarskap för de som har, eller är misstänkta för, utländskt terroriststridande (Baker-Beall, 2019:442).
Enligt Baker-Beall (2019) hade inte EU-dokument fastställt en tydlig innebörd av termen utländskt terroriststridande, vilket resulterade i en avsaknad angelägenhet att lagra personuppgifter av resenärer på EU-nivå.
Terrorattackerna i Paris och Bryssel ledde emellertid till en ökad påfrestning av nationella åtgärder, vilket utvecklade medlemsstaternas förståelse för begreppet (Ibid.:443).
Kommissionen och Rådet har parallellt med medlemsstaternas påfrestningar hävdat att terroristattackerna i Paris och Bryssel är en konsekvens följd av migrationskrisen 2014 (Europeiska unionens råd, 2018). De överstatliga institutionerna har skapat en konceptualisering av att utländskt stridande terrorister inte kan skiljas från Syrenkonflikten och ett nyttjande av EU:s infrasystem (Baker-Beall, 2019:443). En sådan konceptualisering kan exemplifieras i kommissionens färdplan för ett starkare och smartare informationssystem i april:
”Beyond these regular travel flows, in 2015 alone, conflict in Syria and crises elsewhere triggered 1.8 million irregular border crossings at Europe's external borders. EU citizens expect external border controls on persons to be effective, to allow effective management of migration and to contribute to internal security. The terrorist attacks in Paris in 2015 and in Brussels in March 2016 bitterly demonstrated the ongoing threat to Europe's internal security” (European Commission, 2016:2).
Kommissionens färdplan konstruerar en idé att en stärkt gränsbevakning och spårning av resenärer är fördelaktig för att förebygga terrorism. Följande förslog kommissionen att Frontex skulle tillförskrivas ett förlängt mandat för att hantera gränsöverskridande terrorism (Council of the European Union, 2016:3). Förordningen som antogs av Rådet och parlamentet i september 2016, innebär att Frontex som sedan tidigare arbetar med Interpol, kan sända över persondata av misstänkta migranter till Europol, som i sin tur har ett nära samarbete med Eurojust (Tranuer, 2016:3). Förordningen skapade ett avancerat inter-institutionellt system där Europol tillåts samordna gränsöverskridande anti-smugglingsoperationer (Europol, 2020). Europols kompetens övergick därmed från civila GUSP-missioner för att motverka terrorism till militära missioner för att hämma migrationsströmmar.
Kombinationen av omfattande polisiära-, rättsliga- och militära element indikerar på att EU:s försvarspolitik är under förändring, utlöst av anti- terrorpolitik (Sellier, 2018:129). Förändringen innebär gränserna mellan RIF:s och GUSP/försvarspolitik suddas ut eftersom att samarbetet struktureras i form av gemensamma färdplaner och ramverk (Ibid.:129–130). Denna process indikerar på en kultiverad spillover.
Jensen (2016) argumenterar att en kultiverad spillover äger rum när kommissionen presenterar flera diskreta intressen under en artikel.
Argumentet synliggörs ofta i förhandlingsprocesser där resultatet innebär att två politikområden behöver integreras. Dessa ’paketavtal’ är en metod som
säkerställer att två politikområden behöver integreras som en oavsiktlig konsekvens, vilket ’låser’ kritiska regeringar till integration (Ibid.:58). Jensens påstående överensstämmer med Rådets och parlamentets godkännande av kommissionens förslag om att ge Frontex ett förlängt mandat, vilket kom att innebära att GUSP och RIF samordnades i mer strukturella former. Det råder en avsaknad bevisning att terrorister systematiskt nyttjar migrationsströmmar för att komma till Europa, enligt Europol (Europol, 2016:7). Europols rapport motbevisar att det skulle finnas ett gap mellan EU:s aktörer och civil- militära resurser för att motverka terrorism. Kommissionens konceptualisering av att migrationshantering kan användas för att spåra terrorister kan där med tolkas som en oundviklig integration, till följd av politikområdenas nära sammankoppling. En funktionell spillover kan emellertid förkastas till följd av Europols rapport då en kultiverad spillover är överordnad baserat på en gemensam databas stärker EEAS position att samordna GUSP med övriga politikområden. Antagandet går i linje med Cross (2017) som hävdar att nationalism bland EU:s medlemsstater ökar till följd av en dysfunktionell gränsförvaltning. Fortsättningsvis garanterar en stärkt polisiär organisering ett funktionellt försvar gentemot migration och terrorism, varpå EU:s politik betraktas mer legitimt och hämmar EU-skeptiska regeringar på längre sikt (Ibid.:616–167).
7 Slutdiskussion
Utifrån en neofunktionell integrationsteori, har föregående avsnitt analyserat EU:s beslut och åtgärder för att motverka terrorism efter de tre terrordåden kända som Charlie Hebdo-attacken, terrordåden i Paris och attackerna i Bryssel. Analysens avgränsades till de beslut och åtgärder EU vidtagit mellan åren 2015–2016, i linje med studiens syfte som var att förstå hur GUSP och RIF utvecklats i efterdyningar av jihadistisk terrorism för att motverka framtida terrorbrott.
Följaktligen ställdes följande frågeställningar:
1. Har GUSP tillsammans med RIF samordnats överstatligt för att motverka terrorism under åren 2015–2016?
2. Vilka drivkrafter kan identifieras för, respektive emot, en sådan integration givet en neofunktionell logik?
7.1 Svar på frågeställning 1
Analysen visar att ja, GUSP och RIF har samordnats i en överstatlig riktning för att motverka terrorism under åren 2015–2016. Den överstatliga integrationen möter dock vissa begräsningar.
EEAS och unionens HR/VP har blivit allt viktigare aktörer för att samordna en effektiv anti-terrorpolitik mellan RIF och GUSP. Startskottet på den process som integrerade EEAS i mer strukturella former i ett krig mot terror var Rådets beslut om att terrorismbekämpning skulle komma att genomsyra all EU:s utrikes- och säkerhetspolitik, den 9 februari 2015. EEAS beordrades av Rådet att stärka de bilaterala dialogerna med tredjeländer via ett mervärde från RIF- byråer. I beslutet synliggjordes inte några argument för att stärka GUSP befogenheter, utan beslutet byggde vidare på befintliga insatser på området.
Till följd av strama dataskyddsförordningar som hämmade Europol att finna ett mervärde i EEAS diplomatiska förbindelser, inrättades Europol ett europeiskt centrum för att motverka terrorism i februari 2016. Beslutet innebär att terrorismbekämpning är institutionaliserat på EU-nivå och att medlemsstaterna är skyldiga att överlämna information till Europol gällande nationell terrorismspårning. Efter det tredje terrordådet, till följd av en bristfällig systeminteroperabilitet, utvecklades gemensamma databaser mellan EU-aktörer och medlemsstaterna. De gemensamma databaserna utformades via ett PNR-direktiv och ett förlängt mandat till Frontex som tillförskrev en gemensam databas mellan Europol, Eurojust, Interpol.
De tre besluten (1) inrättandet av Europols europeiska centrum för att motverka terrorism, (2) PNR-direktivet, (3) Frontex förlängda mandat och tillförskrivelsen om en gemensam databas som tillåter Europol att delta i militära missioner på ett strukturerat tillvägagångsätt, betyder att en stor mängd säkerhetsklassad information för att motverka terrorism har förflyttats från nationell nivå till en EU-nivå. Terrorismbekämpning är följaktligen centrerad och lagstiftad inom EU, samtidigt som EU:s underrättelsetjänster för att motverka terrorism numera präglas av externa-, militära och civila dimensioner. Det är EEAS och Europol som primärt ansvarar för det externa omfånget på EU:s underrättelsetjänster, varpå de tredje parterna får ett direkt inflytande på policyutvecklingen av EU:s utrikes- och säkerhetspolitik, till följd av EEAS konsulterande mandat till kommissionen. Det här betyder att medlemsstaterna frånkopplas i politikens utveckling, och att integrationen till viss del styrs överstatligt.
Den överstatliga integrationsprocessen möter emellertid vissa begräsningar.
Även om RIF byråer har befogenheter att samordna nationella underrättelsetjänster på EU-nivå, behöver EEAS få ett formellt godkännande innan en nationell underrättelsetjänst delas med en tredje part (Sellier, 2018:143). Det här betyder att de bilaterala relationerna som EEAS och Europol utvecklar strategiskt är fortsatt beroende av medlemsstaternas medgivande. De beslutna anti-terroråtgärderna fattade av EU under 2015–
2016 indikerar dock på ett gemensamt intresse för att motverka terror globalt vilket är enligt Kaunert et al (2012:476) ett första steg till i en supranationell samordning mellan RIF och GUSP (Kaunert et al.:476). I linje med Monar (2014) går det att hävda att den interna integrationen har effektiviserat, och att EU har överkommit nationella begräsningar – vilket främst har varit en centrerad informationsdelning (Barros, 2012; Kanuert 2012). Fortsättningsvis präglas RIF och GUSP instrument av både överstatliga- och mellanstatliga inslag. Till följd av att den gemensamma värdegrund EU:s anti-terrorpolitik
har utformat med EEAS och unionens HR/VP i spetsen för att forma policyutvecklande, begränsas implementeringsprocesserna av staternas suveränitet.
7.2 Svar på forskningsfråga 2
Startskottet för den överstatliga samordningen mellan RIF och GUSP konstaterades vara RIF:s beslut den 9 februari. Beslutet definierade gemensamma ambitioner och riktlinjer för EU:s säkerhetspolitik och den mellanstatliga utrikespolitiken. Startskottet för integrationens utfall förklarades med en politisk spillover, grundat på elitstyrets påtryckningar – det vill säga Valls uttalande och Mogherinis talan för utrikesrådet den 19 januari.
RIF, som också klassas som en nationell elitgrupp, såg nationella begräsningar för att utveckla strategiska dialoger. Dialogerna syftade till att uppsöka kapacitetsbyggnadsprojekt i MENA och förhindra att utländskt stridande terrorister kunde resa till Europa. Ett ömsesidigt intresse med EEAS inrättades därefter. I linje med Cross (2017) och Sellier (2018), vars studier presenterades i avsnitt 3.3, visade även denna analysen att externa hot, främst från MENA, har en strukturell påverkan på EU:s utrikespolitiska integration. Detta förklarade analysen med en funktionell spillover, eftersom att integrera RIF och GUSP ansågs nödvändigt för att upprätthålla intern säkerhet som primär målbild.
Även kommissionen poängterade behovet av samordnade instrument för intern- och extern säkerhetsstyrning i april 2015. Detta presenterades i en ny säkerhetsagenda. I agendan beskrev kommissionen att medlemsstaterna inte självständigt kan gardera för nationell säkerhet, utan att kommissionen och EEAS bör ansvara över implementeringsprocesser och utveckla instrument unionen har tillgängligt (European Commission, 2015:2, 16). Kommissionens hävdande av att EU:s medlemsstater inte kan hantera terrorismbekämpning självständigt, kan tolkas som ett försök att fördjupa EU-integrationen och utöka sitt egna kompetensområde. Detta är ett argument som ligger i linje med
