Finansdepartementet
Dnr Fi2012/4726Förslag till ändringar i inkomstutjämningen för
kommuner och landsting
Innehållsförteckning
1 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om
kommunalekonomisk utjämning 4
2 Bakgrund 7 2.1 Systemet för kommunalckonomisk utjämning 7
2.2 Utjämningskommittén.08 9 3 Överväganden och förslag 11
3.1 Allmänna överväganden 11 3.2 Förändringar i inkomstutjämningen 12
3.3 Särskild kompensation för intäktsminskningar till
följd av ändringarna i inkomstutjämningen 14 4 Konsekvenser av förslaget 15
5 Författningskommentar 16 Bilaga Preliminära utfallsberäkningar 18
Sammanfattning
I denna promemoria lämnas förslag till ändringar i systemet för kommunalckonomisk utjämning. Förändringarna avser i huvudsak inkomstutjämningen. Syftet med förslagen är att minska inkomstut- jämningens eventuella effekter på tillväxten genom att reducera
marginaleffekterna i utjämningen för de kommuner och landsting som betalar en inkomstutjämningsavgift.
För de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift föreslås att den länsvisa skattesatsen, som används vid beräkningen av avgiften, ska fastställas utifrån 60 procent, i stället för 85 procent, av medclskattesatsen 2003 för kommunerna respektive landstingen för den delen av kommunens eller landstingets skattekraft som är högst 125 procent av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare i kommunen respektive landstinget.
Ett särskilt bidrag föreslås införas inom ramen för strukturbidraget för att kompensera de kommuner och landsting som far lägre intäkter till följd av sänkningen av inkomstutjämningsavgiften.
1 promemorian görs vidare bedömningen att kostnadsutjämningen bör ändras i linje med vad Utjämningskommittén.08 föreslagit. Även strukturbidraget bör, med det ovan nämnda tillägget, förändras i enlighet med utredningens förslag. Avslutningsvis görs bedömningen att införanderegler bör införas i enlighet med utredningens förslag.
Samtliga ändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2014.
1 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning
Härigenom föreskrivs att 7, 11 och 12 §§ lagen (2004:773) om komniunalekonomisk utjämning ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Regeringen fastställer lör varje län de skattesatser (länsvisa skattesatser) som skall till lämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §.
De länsvisa skattesatserna skall för bidragsberättigade kommuner fastställas utifrån 95 procent av medelskattesatsen år 2003 och för bidragsberättigade landsting ut- ifrån 90 procent av medelskatte- satsen samma år. För avgifts- skyldiga kommuner och landsting skall de länsvisa skattesatserna i stället fastställas utifrån 85 procent av medelskattesatsen år 2003.
7 §
V i d fastställandet av de länsvisa skattesatserna skall hänsyn tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län från och med år 1991.
Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skattesatser) som ska tilllämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §.
De länsvisa skattesatserna ska för bidragsberättigade kommuner fastställas utifrån 95 procent av medelskattesatsen år 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medelskatte-
satsen samma år.
För avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska de länsvisa skattesatserna i stället fastställas utifrån 60 procent av medelskattesatsen år 2003 för den del av det uppräknade skatteunderlaget som är högst 125 procent av den uppräknade medel- skattekraften multiplicerad med an ta let folkbokförda invånare i kommunen respektive landstinget den 1 november året före ut- jämningsåret. För överstigande
del ska den länsvisa skattesatsen jas/ställas utifrån 85 procent av
medelskattesatsen för år 2003 V i d fastställandet av dc länsvisa skattesatserna ska hänsyn tas till skalleväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län från och med ar 1991.
En kommun har rätt till ett struktur!
En kommun som år 2004 halt en beräknad standardkostnad för näringslivs- och sysselsättnings- främjande åtgärder eller för svagt
befolkningsunderlag har rätt till bidrag med motsvarande belopp.
En kommun som får en bidrags- minskning som är större än 0,56 procent av det uppräknade skatte- underlaget år 2005 har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av minskningen.
»idrag enligt följande.
En kommun som år 2004 haft en beräknad standardkoslnad för svagt befolkningsunderlag bar rätt till bidrag med motsvarande belopp.
En kommun som år 2013 fått strukturbidrag för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder el ler for bidragsminskning har rätt till ett bidrag motsvarande den del av dessa belopp som överstiger 0,22 procent av det uppräknade skatteunderlaget år 2014.
En kommun som år 2013. vid en tillämpning av bestämmelsen om länsvisa skattesatser i 7 § tredje stycket, skulle ha fått en sammanlagd intäktsminskning har rätt till ett bidrag som motsvarar intäktsminskningen. Bidraget ska ökas eller minskas proportionellt i förhållande till ökningen eller minskningen av antalet folk- bokförda invånare i kommunen den 1 november året före ut- jämningsåret jämfört med den
1 november 2012.
12 §
Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande.
Ett landsting som år 2004 haft cn beräknad standardkostnad för små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp.
Ett landsting som får en Ett landsting som år 2013 fått
bidrags minskning som är större strukturbidrag avseende än 0,28 procent av det uppräknade bidragsminskning bar rätt till ett
skatteunderlaget år 2005 har rätt bidrag motsvarande den del av till ett bidrag som motsvarar beloppet som överstiger 0.11 denna del av minskningen. procent av det uppräknade skatte-
underlaget år 2014.
Ett landsting som år 2013, vid en tillämpning av bestämmelsen om länsvisa skattesatser i 7 § tredje stycket, skulle ha fått en sammanlagd intäktsminskning har rätt till ett bidrag som motsvarar intäktsminskningen. Bidraget ska ökas eller minskas proportionellt i förhållande till ökningen eller
minskningen av antalet folk- bokförda invånare i landstinget den 1 november året före ut- jämningsåret jämfört med den
1 november 2012.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter som avser tiden före ikraftträdandet.
2 Bakgrund
2.1 Systemet för kommunalekonomisk utjämning
Det nuvarande systemet för komniunalekonomisk utjämning infördes den 1 januari 2005 (prop. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13).
Syftet med systemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet alt ge sina invånare likvärdig service, oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden.
Systemet för kommunalckonomisk utjämning1 består av fem delar:
- inkomstutjämning, - kostnadsutjämning, - strukturbidrag,
- införandebidrag (t.o.m. 2010), samt - reglei ingsbidrag och regleringsavgift.
Vissa ändringar har därefter gjorts i utformningen av utjämnings- systemet (prop. 2005/06:7, bet. 2005/06:FiU 13, rskr. 2005/06:19 samt prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220 och prop.
2010/11:156, bet. 201 l / ! 2 : F i U 7 , rskr. 2011/12:9).
I n k o m s t u t j ä m n i n g e n
Inkomstutjämningen syftar till att utjämna skillnader i skattekraft mellan kommuner och mellan landsting. Utjämningen utgår från kommunens eller landstingets skatteunderlag. Dc sammanlagda beskattningsbara inkomstenia för en kommun eller ett landsting enligt Skatteverkets beslut om slutlig skatt i fråga om kommunal inkomstskatt året före det år bidrag eller avgift ska betalas (utjämningsåret), uppräknade med uppräknings- faktorer för året före utjämningsåret och för uljämningsåret, utgör det uppräknade skatteunderlaget.
Skalteutjämningsunderlaget räknas fram genom att man tar summan av det uppräknade skatteunderlaget för hela landet, divideral med antalet invånare i landet den 1 november året före utjämningsåret (uppräknad medelskattekraft), och multiplicerar detta belopp med antalet folkbok- förda invånare i kommunen respektive landstinget den 1 november året före utjämningsåret uppräknat med 115 procent för varje kommun och landsting. Dc kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlag är högre än det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett inkomstutjämningsbidrag. Bidraget motsvarar skillnaden mellan skatte- utjämningsunderlaget och det uppräknade skatteunderlaget, multiplicerad med s.k. länsvisa skattesatser. De kommuner och landsting vars skatte- utjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteunderlaget är skyldiga att betala en inkomstutjämningsavgift som beräknas på mot- svarande sätt.
1 I praktiken är det fråga om två system, ett för kommunerna och ett för landstingen.
Gotlands kommun omfattas av båda systemen.
De länsvisa skattesatserna fastställs av regeringen. För bidrags- berättigade kommuner fastställs skattesatserna utifrån 95 procent och för bidragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medelskattesatsen 2003. För avgiftsskyldiga kommuner och landsting fastställs de läns visa skattesatsenia utifrån 85 procent av medel skattesatsen 2003. V i d beräkningen av medelskattesatserna beaktas inte skattesatsen i Gotlands kommun. V i d fastställandet av de länsvisa skattesatserna tas även hänsyn till skatteväxlingar mellan kommunerna och landstinget i ett län till följd av verksamhetsöverföringar.
År 2012 far 278 kommuner sammanlagt 56 364 miljoner kronor i inkomstutjämningsbidrag, medan 12 kommuner betalar sammanlagt 4 245 miljoner kronor i inkomstutjämningsavgifter. Av landstingen betalar 2012 ett landsting (Stockholms läns landsting) en inkomstut- jämningsavgift om 388 miljoner kronor, medan övriga landsting far
inkomstutjämningsbidrag om sammanlagt 25 218 miljoner kronor.
Kostnadsutjämningen
Kostnadsutjämningen avser att utjämna strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan landsting. Kostnadsutjämningen är upp- byggd av ett antal delmodeller för olika verksamheter eller kostnadsslag.
I varje delmodell beräknas för varje kommun respektive landsting en s.k. standardkostnad per invånare. Standardkostnadema i de olika del- modellerna summeras därefter för varje kommun respektive landsting till en strukturkostnad per invånare. Kommuner och landsting med en strukturkostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i riket far ett kostnadsutjämningsbidrag som utgörs av mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller landstinget. På motsvarande sätt beräknas en kostnadsutjämningsavgift för kommuner och landsting med en strukturkostnad som är lägre än den genomsnittliga kostnaden.
År 2012 får 143 kommuner sammanlagt 6 492 miljoner kronor i kostnadsutjämningsbidrag, medan 147 kommuner betalar sammanlagt 6 468 miljoner kronor i kostnadsutjämningsavgifter. A v landstingen betalar 13 landsting 2012 kostnadsutjämningsavgifter om sammanlagt 1 563 miljoner kronor, medan övriga landsting får kostnadsutjämnings- bidrag om sammanlagt 1 556 miljoner kronor.
Strukturbidraget
Strukturbidraget infördes 2005 i syfte att kompensera kommuner och landsting för att vissa delmodeller i kostnadsutjämningen togs bort samt för större bidragsminskningar till följd av andra förändringar i ut- jämningssystemet som genomfördes samma år. År 2012 betalas struktur- bidrag om sammanlagt 1 519 miljoner kronor ut till 94 kommuner och sammanlagt 657 miljoner kronor till 6 landsting.
Regleringsbidrag och regleringsavgifter
De medel som riksdagen anvisar anslaget för komniunalekonomisk utjämning fördelas på två anslagsposter, en för kommunerna och cn för landstingen. Om nettot av bidragen och avgiftenia i inkomstutjämningen,
kostnadsutjämningen och strukturbidraget är mindre än medlen på en anslagspost utbetalas mellanskillnaden med ett enhetligt belopp per in- vånare som ett regleringsbidrag till respektive kommun eller landsting. 1 det motsatta fallet far samtliga kommuner eller landsting betala en regleringsavgift som också fastställs med ett enhetligt belopp per invånare. Regleringsbidraget eller regleringsavgiften för ett år brukar även benämnas regleringsposten för det året.
Om nettot av bidragen och avgiftenia förändras, påverkas reglerings- posten. Detta gäller oavsett om förändringen beror på årliga upp- dateringar av underlaget eller på att beräkningsgrunderna för bidragen eller avgifterna ändras. E n förändring i någon del av utjämningssystemet kan således fa effekter för en kommun eller ett landsting, även om kommunen eller landstinget inte påverkas i den del av utjämnings- systemet där ändringen görs.
2.2 UtjäiTiningskomrriittén.08
Regeringen beslutade i september 2008 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att utvärdera och utreda systemet för kommunal- ekonomisk utjämning (dir. 2008:110). Utredningen antog namnet Utjämningskommittén.08. Utredningen överlämnade i april 2011 betänkandet Likvärdiga förutsättningar - Översyn av den kommunala utjämningen ( S O U 2011:39). Betänkandet har remitterats.
Utredningens förslag till förändringar av inkomstutjämningen
I utredningens uppdrag ingick bl.a. att utreda alternativa metoder för inkomstutjämning i syfte att identifiera om det i den nuvarande inkomstutjämningen finns tiUväxthämmande faktorer och i så fall föreslå hur dessa kan undanröjas samt hur incitamenten för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning kan stärkas.
Utredningen har bedömt att det saknas belägg för att inkomst- utjämningen är tiUväxthämmande och att incitamenten för ekonomisk tillväxt bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen.
Utredningen menar vidare att tillväxt sker i lokala arbetsmarknads- regioner, där k ä m - och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra, samt att den ekonomiska tillväxten i respektive arbets- marknadsregion inte bestäms av var man bor utan av var man arbetar.
Enligt utredningen bör mot denna bakgrund det nuvarande systemet för inkomstutjämning behållas. Utredningen föreslår dock att vissa justeringar görs av de skattesatser som används vid beräkningen av
inkomstutjämningsbidrag och inkomstutjämningsavgifter. Skattesatserna föreslås fastställas utifrån 2011 års medelskattesats. För landstingen föreslås dessutom att medelskattesatsen ska reduceras med 10 procent och att 95 procent av den reducerade medelskattesatsen ska ligga till grund för beräkningen av inkomstutjämningsbidrag.
Utredningens förslag till förändringar av kostnadsutjämningen
Beträffande kostnadsutjämningen gör utredningen bedömningen att standardkostnadsmetoden bör behållas. Utredningen har dock föreslagit vissa ändringar och uppdateringar i delmodellerna.
Utredningens förslag till förändringar av strukturbidraget
Utredningen föreslår att en kommun som 2004 fått strukturbidrag för ett svagt befolkningsunderlag även fortsättningsvis ska ha rätt till bidrag med motsvarande belopp. En kommun som fatt strukturbidrag för näringlivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder eller cn bidrags- minskning föreslås ha rätt till ett bidrag som motsvarar den del av dessa belopp som överstiger 0,22 procent av det uppräknade skatteunderlaget.
Utredningen föreslår vidare att ett landsting som fått det strukturbidrag som riktats till de minsta landstingen även fortsättningsvis ska ha rätt till bidrag med motsvarande belopp. Ett landsting som ratt strukturbidrag föl- en bidragsminskning föreslås ha rätt till ett bidrag som motsvarar den del av dessa belopp som överstiger 0,11 procent av det uppräknade skatte- underlaget.
Utredningens torslag till införandebidrag
Utredningen föreslår att ett införandebidrag införs för både kommuner och landsting. Införandebidraget ska beräknas så att den årliga sammanlagda bidragsminskningen eller avgiftshöjningen, till följd av dc regeländringar som utredningen föreslår, begränsas till högst 250 kronor per invånare och år. Kostnadenia för införandebidraget föreslås finansieras av samtliga kommuner och landsting inom ramen för utjämningssystemet.
Förslagen i denna promemoria
1 denna promemoria lämnas förslag till förändringar i inkomstut- jämningen (avsnitt 3.2) och strukturbidraget (avsnitt 3.3) som skiljer sig
från utredningens förslag.
3 Överväganden och förslag
3.1 Allmänna överväganden
Bedömning: Inkomstutjämningens marginaleffekter bör reduceras för de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift.
Föländringar och uppdateringar av kostnadsutjämningen bör göras i linje med vad Utjämningskommittén.08 föreslagit.
Strukturbidraget bör förändras i enlighet med utredningens förslag, med det tillägg som föreslås i denna promemoria.
Införandcreglcr bör införas i enlighet med utredningens förslag.
Samtliga förändringar bör träda i kraft den 1 januari 2014.
Skälen for bedömningen: Det övergripande syftet med systemet för kommunalekonomisk utjämning är att alla kommuner och landsting, oavsett den egna skattekraften och strukturella kostnadsskillnader, ska kunna erbjuda en likvärdig service till sina invånare.
En grundläggande princip är att utfallet av utjämningen inte ska kunna påverkas av enskilda kommuner och landsting. Incitamenten för tillväxt bör därför stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen.
Ett utjämningssystem bör dock inte motverka effektiviscring och tillväxt.
Frågan om huruvida inkomstutjämningen är tiUväxthämmande eller inte är komplex och svår att bedöma. Givet målet för utjämningssystemet finns det dock skäl att utforma detta på ett sådant sätt att det minimerar eventuella negativa effekter på incitament för tillväxt. Marginaleffekterna bör därför reduceras för de kommuner och landsting som betalar utjämningsavgift (se vidare avsnitt 3.2).
Kostnadsutjämningen bör sä långt som möjligt spegla de strukturella förhållanden som ger upphov till kostnadsskillnader. Underlagsdatan lör de olika dclmodellema behöver därför uppdateras med vissa intervall.
Även beräkningsgrunderna kan behöva ses över. Utjämnings- kommittén.08 har genomfört en omfattande översyn av kostnads- utjämningen. Förändringar och uppdateringar av kostnadsutjämningen bör göras i linje med vad utredningen föreslagit. Det kan dock finnas skäl att justera utredningens förslag till ändringar i beräkningsunderlaget för modellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund.
Utredningen har även föreslagit förändringar av strukturbidraget.
Dessa förändringar bör genomföras tillsammans med de justeringar av strukturbidraget som föreslås i denna promemoria (se avsnitt 3.3).
Utredningens förslag till införanderegler ger kommuner och landsting rimlig tid att genomföra nödvändiga anpassningar till de nya reglerna och bör därför genomföras. Den särskilda kompensationen som föreslås i avsnitt 3.3 bör exkluderas vid beräkningen av införandebidragen. Det innebär att kompensationen för de i avsnitt 3.2 föreslagna ändringarna i inkomstutjämningen inte reducerar införandebidraget.
Det är angeläget att förändringarna och uppdateringarna av kostnads- utjämningen genomförs så snart som möjligt. Samtidigt bör större förändringar av de olika delarna i systemet för kommunalekonomisk utjämning genomföras samlat vid ett och samma lilllälle. Dc lag- och
förordningsändringar som de aktuella förslagen till ändringar i utjämningssystemet föranleder bör därför träda i kraft den 1 januari 2014.
3.2 Förändringar i inkomstutjämningen
Förslag: För de kommuner och landsting som betalar inkomst- utjämningsavgift ska den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån 60 procent av medelskattesatsen 2003 for kommunerna respektive landstingen för den delen av det uppräknade skatteunderlaget som är högst 125 procent av rikets uppräknade medelskattekraft multiplicerad med antalet folkbokförda i kommunen respektive landstinget den 1 november året före utjämningsåret.
Förändringen ska träda i kraft den 1 januari 2014.
Skälen för förslaget: Utjämningskommittén.08 har, som tidigare anförts, bedömt att inkomstutjämningen inte är tiUväxthämmande och bl.a. till följd av detta inte föreslagit någon förändring av det nuvarande systemet för inkomstutjämning.
En majoritet av remissinstanserna delar utredningens bedömning.
Länsstyrelsen i Stockholms län stödjer i grunden modellen, men ser gärna en fortsatt utredning av alternativa modeller som tar hänsyn till starka tillväxtregioner. Statskontoret menar att utredningen inte har fullgjort sitt uppdrag när det gäller att identifiera om det finns tiUväxthämmande faktorer i utjämningssystemet, men delar utredningens uppfattning att incitamenten för tillväxt bör stärkas på annat sätt än inom ramen för inkomstutjämningen. Många av de kommuner som inte delar ut- redningens bedömning, bl.a. Ekerö, Haninge, Kävlinge, Staffanstorps och Stockholms kommuner, anser att utredningen inte har gjort tillräckliga insatser för att hitta en modell för inkomstutjämning som skapar incitament för tillväxt och ökad sysselsättning och att detta därför bör utredas vidare. Vidare anser Svenskt Näringsliv att inkomstut- jämningen bör vara mindre långtgående än i dag.
För att människor ska få tillgång till välfärdstjänster av hög kvalitet, oberoende av var i landet de bor, är en långtgående utjämning av kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar nödvändig.
Syftet med systemet för komniunalekonomisk utjämning är att tillgodose detta behov. Samtidigt får ett utjämningssystem inte motverka en effektivisering av kommunernas och landstingens verksamheter eller tillväxt.
I dag medför utjämningssystemet att om en kommun genom t.ex.
näringspolitiska åtgärder lyckas öka den egna skattekraften, innebär denna ökning samtidigt en nästan lika stor minskning av bidraget från eller ökning av avgiften till utjämningssystemet.
Systemet för kommunalekonomisk utjämning bör även i framtiden skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna, samtidigt som deras möjligheter att bidra till tillväxt inte motverkas.
Ett sätt att minska inkomstutjämningens eventuella inverkan på till- växten är att reducera marginaleffekterna för de kommuner som betalar en utjämningsavgift. Med marginaleffekt avses i detta sammanhang
nettoeffekten av förändringar av skatteintäkter och inkomstutjämnings- avgiften när skattekraften ökar i en kommun. Något som därvid bör beaktas är att en hög skattekraft i en kommun inte behöver föranledas av att det finns ett stort antal arbetstillfällen i kommunen, utan kan bero på att en stor andel av befolkningen har sina arbetsplatser belägna i andra kommuner. Det finns därför skäl att inte reducera marginaleffekterna om den relativa skattekraften överstiger en viss nivå.
Vad som ovan anförts om kommunerna gäller i princip även landstingen. Genom lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i länen har tre landsting getts ansvar för regionalt tillväxtarbete och regional transportinfrastruktur. Ett landsting kan även, enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länet, tillsammans med kommunerna i länet, ingå i samverkansorgan med uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Vidare har landstingen enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik ansvar för den regionala kollektivtrafiken.
Bedömningen av hur mycket marginaleffekterna bör reduceras, och inom vilket intervall detta bör ske, far baseras på en rimlig avvägning mellan behovet av utjämning och incitamentseffekterna av utjämningen.
Behovet av att bibehålla en långtgående inkomstutjämning bedöms dock överväga. Reduceringen av marginaleffekterna för de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift bör vid en samlad bedömning ske enligt följande.
Den länsvisa skattesatsen som används vid beräkningen av inkomstutjämningsavgifter bör fastställas utifrån 60 procent av medelskattesatsen 2003 för kommunerna respektive landstingen, för den delen av det uppräknade skatteunderlaget som är högst 125 procent av rikets uppräknade medelskattekraft multiplicerad med antalet invånare i kommunen repektive landstinget den 1 november året före utjämnings- året. För den delen som överstiger 125 procent bör den länsvisa skatte- satsen, liksom i dag, fastställas utifrån 85 procent av medel skattesatsen 2003 för kommunerna respektive landstingen. Skattesatsen för Gotlands kommun bör alltjämt inte beaktas vid beräkningen av medelskatte- satserna. Förslaget innebär en sänkning av inkomstutjämningsavgiften och att avgiftsuttaget sker i olika grad beroende på kommunens eller landstingets skattekraft.
Den nu föreslagna förändringen i inkomstutjämningen skulle i kombination med utredningens förslag till uppdatering av medelskattesatserna leda till en marginell omfördelning mellan kommunerna. För landstingen skulle effekten ha blivit något större. En uppdatering för landstingen skulle i kombination med den ovan nämnda reduceringen om 10 procent av medelskattesatsen ge omfördelningseffekter på upp till ca 50 kronor per invånare.
Om uppdateringar av detta slag görs regelbundet, om än med långa tidsintervall, byggs en möjlighet in för kommuner och landsting att i viss utsträckning påverka utfallet i inkomstutjämningen. I synnerhet gäller detta landstingen, eftersom de är betydligt färre än kommunerna. A v denna anledning bör de nuvarande länsvisa skattesatserna, som baseras på 2003 års medelskattesatser, tillsvidare behållas.
De föreslagna ändringarna i inkomstutjämningen bör i enlighet med vad som anförts i avsnitt 3.1 träda i kraft den 1 januari 2014. Äldre
föreskrifter bör fortfarande gälla i fråga om bidrag och avgifter som avser tiden före ikraftträdandet.
3.3 Särskild kompensation för intäktsminskningar till följd av ändringarna i inkomstutjämningen
Förslag: Ett särskilt bidrag införs inom ramen för strukturbidraget för att kompensera de kommuner och landsting som får lägre intäkter till följd av den föreslagna sänkningen av inkomstutjämningsavgiften.
Skälen för förslaget: Förslaget i avsnitt 3.2 innebär att de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift far en sänkt avgift.
Om de i promemorian föreslagna ändringarna i inkomstutjämningen genomförts 2012 hade avgiftsintäkterna för staten blivit 967 miljoner kronor lägre. A v minskningen hade 858 miljoner kronor avsett kommunerna och 109 miljoner kronor landstingen.
Att sänka kompensationsgraden för de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgift innebär dock att de kommuner och landsting som far inkomstutjämningsbidrag påverkas negativt, givet att anslaget för kommunalekonomisk utjämning inte förändras. Visserligen far de ett oförändrat bidrag i inkomstutjämningen, men de påverkas negativt av att regleringsposten blir lägre.
Som redovisats i avsnitt 2.1 omfattar systemet för kommunal- ekonomisk utjämning ett regleringsbidrag eller en regleringsavgift. O m avgiftsintäkterna i inkomstutjämningen minskar kommer alla kommuner respektive landsting att fa ett lägre regleringsbidrag eller betala en högre regleringsavgift. Regleringsposten minskar med samma belopp som avgifterna minskar. O m de föreslagna förändringarna hade genomförts 2012 skulle kommunerna fått en minskning med 91 kronor per invånare och landstingen en minskning med 11 kronor per invånare.
Om förändringarna genomförts 2012 hade 11 kommuner, som betalar inkomstutjämningsavgift, fatt en intäktsökning netto, med hänsyn tagen till såväl den sänkta inkomstutjämningsavgiften som minskningen av regleringsposten, på mellan 449 och 864 kronor per invånare. Ett lands- ting skulle fått en intäktsökning netto med 41 kronor per invånare. Även kommuner som betalar inkomstutjämningsavgift skulle kunna få lägre nettointäkter av förslaget, nämligen om minskningen av regleringsposten skulle bli större än minskningen av inkomstutjämningsavgiften. Beräknat utifrån 2012 års underlag skulle detta gälla Österåkers kommun. Övriga kommuner och landsting, som erhåller inkomstutjämningsbidrag, skulle fått en minskning av sina nettointäkter med 91 respektive 11 kronor per invånare. I och med att Gotlands kommun ingår i utjämningssystemen för både kommuner och landsting skulle kommunen ha fått cn intäkts- minskning med 102 kronor per invånare.
Inga kommuner och landsting bör ta minskade intäkter till följd av de i promemorian föreslagna förändringarna i inkomstutjämningen. A v denna anledning bör det för varje kommun och landsting som förlorar intäkter när förändringarna införs den 1 januari 2014 fastställas en särskild kompensation som motsvarar intäktsminskningen och som därefter ligger
fast, med undantag för justeringar för befolkningsutvecklingen.
Kompensationen bör tillföras anslaget för kommunalekonomisk utjämning och ingå som en del i strukturbidraget.
Utredningen har även föreslagit att särskilda införandebidrag ska utbetalas under en övergångsperiod. Genom införandebidragen begränsas intäktsminskningarna till följd av utredningens förslag till högst 250 kronor per invånare och år. Införandebidraget bör, som anförts i avsnitt 3.1, beräknas exklusive den föreslagna kompensationen för sänkningen av inkomst utjämningsavgiften.
Införandebidraget och kompensationen för sänkningen av inkomst- utjämningsavgiften bör, i likhet med vad som skett i samband med tidigare ändringar i systemet för kommunalekonomisk utjämning, beräknas utifrån förhållandena året före det år förändringarna träder i kraft.
4 Konsekvenser av förslaget
Den i avsnitt 3.2 föreslagna sänkningen av inkomstutjämningsavgiften påverkar inte anslaget för kommunalekonomisk utjämning eftersom regleringsposten minskar i motsvarande grad.
Statens kostnad för kompensationen för sänkningen av inkomst- utjämningsavgiften är lägre än minskningen av regleringsposten, eftersom de kommuner och landsting som får ökade nettointäkter till följd av avgiftsminskningen inte kompenseras för minskningen av regleringspostcn. Beräkningarna som redovisas i avsnitt 3.3 är gjorda med utgångspunkt i 2012 års underlag. Genomförs förändringen den 1 januari 2014 kommer beräkningen att utgå från 2013 års underlag.
Preliminärt beräknas kostnaden för staten då uppgå till 1 022 miljoner kronor, varav 889 miljoner kronor för kommunerna och 133 miljoner kronor för landstingen.
Kompensationen föreslås fastställas med ett belopp per invånare för berörda kommuner och landsting. Beloppet per invånare ligger därefter fast, vilket innebär att endast befolkningsutvecklingen i respektive kommun och landsting kommer att påverka kompensationen efter 2014.
Frågan om finanseringen av kompensationen bör behandlas i budgetpropositionen för 2014.
Effekterna på längre sikt av att sänka kompensationsgraden vid beräkningen av inkomstutjämningsavgiften beror på hur den relativa skattekraften utvecklas i enskilda kommuner och landsting. Även nettot av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen påverkar utfallet på sikt.
Beräkningar som har gjorts för kommunerna för 2004-2014 visar att skillnaden mellan att fastställa kompensationsbeloppet vid ett tillfälle och att årligen räkna om beloppet för dessa varierar mclian 29 och -35 kronor per invånare. Det går således inte att i förväg bedöma vilka kommuner som gynnas eller missgynnas av att kompensationsbeloppet ligger fast.
En översyn av hur den särskilda kompensationen har utvecklats till följd av förändringarna i inkomstutjämningen bör ske efter fem år. Om
förändringarna genomförs den 1 januari 2014 bör översynen således genomföras under 2019.
Preliminära utfallsberäkningar för enskilda kommuner och landsting redovisas i en bilaga till promemorian. Beräkningarna är gjorda med underlagen för 2012 och omfattar även de förslag till förändringar och uppdateringar av kostnadsutjämningen och strukturbidraget som utredningen har föreslagit, samt regleringsposten. Utfallsberäkningarna omfattar inte det av Utjämningskommittén.08 föreslagna införandebidraget. V i d beräkningen av kostnadsutjämningen har, till följd av de överväganden som redovisats i avsnitt 3.1, när det gäller delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund underlagsdata hämtats på kommunnivå i stället för på kommundelsnivå, som utredningen föreslagit.
5 Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning
7 §
Förslaget har behandlats i avsnitt 3.2.
I paragrafen finns bestämmelser om de länsvisa skattesatser som ska användas vid beräkningen av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §.
Ett nytt tredje stycke införs. Ändringarna innebär att de länsvisa skattesatserna för avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska fastställas utifrån 60 procent av medelskattesatsen 2003, för den del av kommunens eller landstingets uppräknade skatteunderlag som är högst 125 procent av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare i kommunen respektive landstinget den 1 november året före utjämnings- året. För den del som överstiger 125 procent ska de länsvisa skattesatserna för avgiftsskyldiga kommuner och landsting fastställas utifrån 85 procent av medelskattesatsen 2003.
11 §
Förslaget har behandlats i avsnitt 3.1 och 3.3.
I tredje stycket införs de ändringar av strukturbidraget som Utjämningskommittén.08 föreslagit.
I i ett nytt jjärde stycke införs en bestämmelse om att kommuner som till följd av ändringen av de länsvisa skattesatserna för avgiftsskyldiga kommuner i 7 § far lägre nettointäkter från systemet för kommunal- ekonomisk utjämning ska kompenseras för detta genom ett särskilt bidrag inom ramen för strukturbidraget. Kompensationen gäller således inte kommuner som genom ändringen far en sänlaiing av kommunens inkomstutjämningsavgift, som inte medför att kommunens nettoinktäkter i utjämningssystemet sänks.
Kompensationen beräknas utifrån förhållandena året före för- ändringarna i inkomstutjämningen träder i kraft och justeras därefter endast i proportion till befolkningsutvecklingen i kommunen. De nya bestämmelserna i 7 § tredje stycket, som föreslås träda i kraft den 1 januari 2014, ska således vid beräkningen av kompensationen tillämpas som om de hade trätt i kraft den 1 januari 2013.
12 §
Förslaget har behandlats i avsnitt 3.1 och 3.3.
I paragrafen görs motsvarande ändringar för landstingen som i 11 § gjorts för kommunerna.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Förslaget har behandlats i avsnitt 3.1 och 3.2.
I punkten 1 anges att lagen träder i kraft den 1 januari 2014.
Punkten 2 iimebär att äldre föreskrifter ska gälla i fråga om bidrag och avgifter som avser tiden före ikraftträdandet.
Bilaga
Preliminära utfall sberäkningar
I denna bilaga redovisas preliminära utfallsberäkningar för enskilda kommuner (tabell 1) och landsting (tabell 2) avseende de föreslagna förändringarna i systemet för kommunalekonomisk utjämning. En jämförelse görs med det nuvarande utjämningssystemet. Beräkningarna
är gjorda med 2012 års beräkningsunderlag.
Inledningsvis presenteras två räkneexempel som beskriver de ekonomiska konsekvenserna av de föreslagna förändringama. Exempel 1 avser en kommun som erhåller inkomstutjämningsbidrag och exempel 2 en kommun som betalar inkomstutjämningsavgift.
Exempel 1: Ljusnarsbergs kommun
Enligt den nuvarande inkomstutjämningen erhåller kommunen ett inkomsrutjämningsbidrag om 9 967 kronor per invånare. Bidraget skulle inte påverkas av de i promemorian föreslagna förändringarna av inkomst- utjämningen.
Enligt den nuvarande kostnadsutjämningen erhåller kommunen ett kostnadsutjämningsbidrag om 1 026 kronor per invånare. M e d de föreslagna ändringarna i kostnadsutjämningen skulle kommunen erhålla ett bidrag om 3 705 kronor per invånare, vilket innebär en ökning med 2 679 kronor per invånare.
Kommunen erhåller ett bidrag om 720 kronor per invånare med den nuvarande utformningen av strukturbidraget. Med det föreslagna strukturbidraget, dvs. utredningens förslag med tillägg för den särskilda kompensationen för sänkningen av inkomstutjämningsavgiften, skulle kommunen erhålla 459 (368+91) kronor per invånare, vilket innebär en minskning med 261 kronor per invånare.
Regleringsposten uppgår med den nuvarande utformningen av utjämningssystemet till 492 kronor per invånare. M e d de föreslagna förändringama skulle posten uppgå till 453 kronor per invånare, vilket innebär en minskning med 39 kronor per invånare.
Totalt sett erhåller kommunen enligt det nuvarande utjämnings- systemet ett bidrag om 12 205 (9 967+1 026+720+492) kronor per in- vånare. M e d det föreslagna systemet skulle kommunen erhålla ett bidrag om 14 584 (9 967+3 705+459+453) kronor per invånare, vilket innebär en ökning med 2 379 (0+2 679-261-39) kronor per invånare.
Exempel 2: Nacka kommun
Enligt den nuvarande inkomstutjämningen betalar kommunen en inkomstutjämningsavgift om 4 137 kronor per invånare. Med dc i promemorian föreslagna förändringarna i inkomstutjämningen skulle
kommunens inkomstutjämningsavgift uppgå till 3 183 kronor per invånare, vilket innebär en minskning med 954 kronor per invånare.
Enligt den nuvarande kostnadsutjämningen erhåller kommunen ett kostnadsutjämningsbidrag om 3 583 kronor per invånare. Med det föreslagna systemet skulle kommunen erhålla ett bidrag om 2 277 kronor per invånare, vilket innebär en minskning med 1 306 kronor per in- vånare.
Kommunen erhåller 0 kronor per invånare med den nuvarande utformningen av strukturbidraget. Bidraget skulle inte påverkas av de föreslagna förändringama, då den särskilda kompensationen för sänkningen av inkomstutjämningsavgiftcn inte utgår till de kommuner som inte far sänkta nettointäkter till följd av förändringen av inkomstutjämningen.
Regleringsposten uppgår, som ovan angivits, med den nuvarande utformningen av utjämningssystemet till 492 kronor per invånare. Med de föreslagna förändringarna skulle den uppgå till 453 kionor per in- vånare, vilket innebär en minskning med 39 kronor per invånare.
Totalt sett betalar kommunen enligt det nuvarande utjämningssystemet en avgift om 62 (-4 137+3 583+0+492) kronor per invånare. Med det föreslagna systemet skulle kommunen betala en avgift om 453 (-3 183 +2 277+0+453) kionor per invånare, vilket innebär en minskning med 391 (954-1 306+0-39) kronor per invånare.
Tabell 1: Preliminära utfalisberäkningar kommuner (2012 års nivå). Kr/inv.
Beräkningarna redovisas exklusive införandebidrag.
to
Inkomstutjämningen Kostnadsutjämningen Strukturbidraget Regleringspost Summa
Nuvarande Föreslaget Differens Nuvarande Föreslaget Differens Nuvarande Föreslaget Differens Nuvarande Föreslaget Differens Nuvarande Föreslaget Differens system system jämfört system system jämfört system system Varav jämfört system system jämfört system system jämfört
med med särskild med med med
nuvarande nuvarande kompen- nuvarande nuvarande nuvarande
Kommun system system sation system system system
Stockholm
Botkyrka 10 291 10 291 0 2 818 2 389 -429 0 91 91 91 492 453 -39 13 601 13 224 -377
Danderyd -20148 -19 194 954 7 169 6104 -1065 65 0 0 -65 492 453 -39 -12 422 -12 637 -215
Ekerö -2 082 -1449 633 2 571 2 653 82 0 0 0 0 492 453 -39 981 1657 675
Haninge 5 768 5 768 0 139 299 160 0 91 91 91 492 453 -39 6 399 6 611 212
Huddinge 4 421 4 421 0 2 127 1456 -671 0 91 91 91 492 453 -39 7 040 6 421 -619
Järfälla 1847 1847 0 2 239 1100 -1139 0 91 91 91 492 453 -39 4 578 3 491 -1087
Lidingö -12 167 -11213 954 5 990 4 014 -1976 0 0 0 0 492 453 -39 -5 685 -6 746 -1061
Nacka -4 137 -3 183 954 3 583 2 277 -1306 0 0 0 0 492 453 -39 -62 -453 -391
Norrtälje 6346 6 346 0 -901 360 1261 0 91 91 91 492 453 -39 5 937 7 250 1313
Nykvarn 879 879 0 167 1063 896 0 91 91 91 492 453 -39 1538 2 486 948
Nynäshamn 5604 5 604 0 -417 363 780 0 91 91 91 492 453 -39 5 679 6 511 832
Salem 2 015 2 015 0 3 503 3 376 -127 0 91 91 91 492 453 -39 6 010 5 935 -75
Sigtuna 5 609 5 609 0 2114 1 542 -572 0 91 91 91 492 453 -39 8 215 7 695 -520
Sollentuna -3 494 -2 539 955 5 079 3138 -1941 0 G 0 0 492 453 -39 2 077 1052 -1025
Solna -1900 -1322 578 -3 250 -4 104 -854 0 0 0 0 492 453 -39 -4 658 -4 973 -315
Stockholm -1 775 -1235 540 1561 331 -1230 0 0 0 0 492 453 -39 278 -451 -729
Sundbyberg 2 182 2 182 0 -1154 -2 059 -905 0 91 91 91 492 453 -39 1520 667 -853
Södertälje 8 515 8 515 0 3 385 4 291 906 0 91 91 91 492 453 -39 12 392 13 350 958
Tyresö 426 426 c 2 067 1 804 -263 0 91 91 91 492 453 -39 2 985 2 774 -211
Täby -8 784 -7 830 954 3 404 1993 -1411 0 0 0 0 492 453 -39 -4 888 -5 384 -496
Upplands Väsby 3 041 3 041 0 255 -543 -798 0 91 91 91 492 453 -39 3 788 3 042 -746
Upplands-Bro 4 929 4 929 0 424 724 300 0 91 91 91 492 453 -39 5 845 6197 352
Vallentuna 1970 1970 0 1940 2 103 163 0 91 91 91 492 453 -39 4 402 4 617 215
Vaxholm -2 873 -1999 874 3 756 3 920 164 0 0 0 0 492 453 -39 1375 2 374 999
Värmdö 840 840 0 1645 2 311 666 0 91 91 91 492 453 -39 2 977 3 595 718
Österåker -170 -118 52 648 979 331 0 39 39 39 492 453 -39 970 1353 383
Uppsala
Enköping 6 401 6 401 0 -743 -433 310 0 91 91 91 492 453 -39 6150 6 512 362
Heby 10 439 10 439 0 80 1447 1367 0 91 91 91 492 453 -39 11 011 12 430 1419
Håbo 2 345 2 345 0 -1133 -432 701 0 91 91 91 492 453 -39 1704 2 457 753
Knivs ta 1499 1499 0 1102 1293 191 0 91 91 91 492 453 -39 3 093 3 336 243
Inkomstutjämningen Kostnadsutjämningen Strukturbidraget Regleringspost Summa
Nuvarande Föreslaget Differens Nuvarande Föreslaget Differens Nuvarande Föreslaget Differens Nuvarande Föreslaget Differens Nuvarande Föreslaget Differens system system jämfört system system jämfört system system Varav jämfört system system jämfört system system jämfört
med med särskild med med med
nuvarande nuvarande kompen- nuvarande nuvarande nuvarande
Kommun system system sation system system system
Tierp 9 835 9 835 0 463 1887 1424 0 91 91 91 492 453 -39 10 790 12 266 1476
Uppsala 4 958 4 958 0 -2 562 -3 163 -601 0 91 91 91 492 453 -39 2 888 2 339 -549
Älvkarleby 7 398 7 398 0 -1040 -222 818 0 91 91 91 492 453 -39 6 850 7 720 870
Ö s t h a m m a r 6 174 6 174 0 -547 -121 426 0 91 91 91 492 453 -39 6119 6 597 478
Södermanland
Eskilstuna 9 575 9 575 0 812 1765 953 242 91 91 -151 492 453 -39 11121 11 884 763
Flen 9 766 9 766 0 900 1357 457 37 91 91 54 492 453 -39 11195 11 667 472
Gnesta 6 606 6 606 0 -67 818 885 0 91 91 91 492 453 -39 7 031 7 968 937
Katrineholm 9 396 9 396 0 1651 1800 149 0 91 91 91 492 453 -39 11539 11740 201
Nyköping 5 821 5 821 0 43 -551 -594 0 91 91 91 492 453 -39 6 356 S814 -542
Oxelösund 4 487 4 487 0 -3 220 -3 044 176 0 91 91 91 492 453 -39 1759 1987 228
Strängnäs 4 277 4 277 0 25 97 72 0 91 91 91 492 453 -39 4 794 4 918 124
Trosa 1188 1 188 0 -1125 -1346 -221 0 91 91 91 492 453 -39 555 386 -169
Vingåker 9 890 9 890 0 -86 1305 1391 0 91 91 91 492 453 -39 10 296 11739 1443
Östergötland
Boxholm 8 645 8 645 0 -1761 491 2 252 0 91 91 91 492 453 -39 7 376 9 680 2 304
F i n s p å n g 5 665 5 665 0 -441 298 739 0 91 91 91 492 453 -39 5 716 6 507 791
Kinaa 9 049 9 049 0 574 2 155 1581 0 91 91 91 492 453 -39 10115 11748 1633
Linköping 5 865 5 865 0 -1425 -1786 -361 0 91 91 91 492 453 -39 4 932 4 623 -309
Mjölby 8 601 8 601 0 -715 174 889 0 91 91 91 492 453 -39 8 378 9 319 941
Motala 8 435 8 435 0 -191 -92 99 0 91 91 91 492 453 -39 8 736 8 887 151
Norrköping 7 779 7 779 0 170 138 -32 0 91 91 91 492 453 -39 8 441 8 461 20
Söderköping 6 530 6 530 0 -671 -598 73 0 91 91 91 492 453 -39 6 351 6 476 125
Vadstena 5 955 5 955 c 872 1209 337 0 91 91 91 492 453 -39 7 319 7 708 389
Valdemars vik 8 599 8 599 0 -506 838 1344 0 91 93 91 492 453 -39 8 585 9 981 1395
Ydre 9172 9172 0 1415 3 581 2166 0 91 91 91 492 453 -39 11079 13 297 2 218
Åtvidaberg 8 692 8 692 0 443 1255 812 0 91 91 91 492 453 -39 9 627 10 491 864
Ö d e s h ö g 10411 10 411 0 1 181 2 675 1494 0 91 91 91 492 453 -39 12 084 13 630 1 546
Jönköping
Aneby 8 725 8 725 0 -943 854 1797 0 91 91 91 492 453 -39 8 274 10123 1 849
Eksjö 6 397 6 397 0 -279 259 538 0 91 91 91 492 453 -39 6 610 7 200 590
Gislaved 7 646 7 646 c 1205 1083 -122 0 91 91 91 492 453 -39 9 343 9 273 -70
Gnosjö 6 730 6 730 0 125 686 561 0 SI 91 91 492 453 -39 7 347 7 960 613
Habo 7 096 7 096 0 -1863 -356 1507 0 91 91 91 492 453 -39 5 725 7 284 1559
Jönköping 6 393 6 393 0 -908 -1 256 -348 0 91 91 91 492 453 -39 5 977 5 681 -296
