Institutionen för samhällsvetenskap Statsvetenskap 41-60p
EU:s jordbrukspolitik sett ur perspektivet
ekologisk hållbar utveckling i Sverige
EU:s logga för ekologiska livsmedel
Abstract
Växjö UniversityDepartment of Social Sciences, spring 2006 Political Science 41-60, bachelor thesis
Title: European agricultural politics seen from the perspective of sustainable development in Sweden Author: Kristina Welin
The aim of this essay is to give the reader an idea of how the European agricultural policies have developed, in regard of sustainable development, since Sweden became a member in the union 1995. The main aspect that’s been investigated is the issues regarding sustainable development and how the issues regarding the ecological farming methods have been dealt with. My research questions are:
- How has the European environment- and agricultural politics changed since Sweden joined the union in 1995?
- What consequences have the changes had for ecological farming?
The answers to the stated questions are that there have been several treaties in the field of environmental development of the agricultural policy, starting with the Maastricht treaty and ends up with the European Action Plan for Organic Food and Farming. Since there are economical aid to back up the decisions there have been some restructuring of the farming policies in the way that makes it’s possible to produce ecological products even if that’s more expensive than the regular actions.
Key words: Sustainable development, Brundtland report, EU, Sweden, CAP, Ecology,
Innehållsförteckning
1 Inledning 1
1.1 Syfte och frågeställningar 2
1.2 Avgränsningar 2
1.3 Disposition 3
2 Teori 3
2.1 Ekologiskt jordbruk 3
2.2 Teorin om hållbar utveckling 4
3 Metod och material 5
3.1 Material och tidigare forskning 6
3.2 Tillvägagångssätt 7
3.3 Val av teori 8
3.4 Metodproblem 9
3.5 Analysförfarande 9
4 Politiska förfaranden på svensk- och EU-nivå 10
4.1 Svenska miljö- och jordbrukspolitiken innan EU-medlemskapet 10
4.2 EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) 11
4.3 Ekologiskt jordbruk inom EU-samarbetet 13
4.4 Regelverk kring det ekonomiska jordbruket 14
4.5 Summering 15
5 Viktiga fördrag och reformer på miljöområdet 16
5.1 Maastrichtfördraget (EU-fördraget) 1992 16
5.2 Amsterdamfördraget 1997 17
5.3 Cardiffprocessen 17
5.4 Agenda 2000 – en del av EU:s CAP 18
5.5 Göteborgsprocessen och Lissabonstrategin 19
5.6 Miljö 2010: Vår framtid, vårt val 20
5.7 Europeiska handlingsplanen för ekologiska livsmedel och ekologiskt jordbruk 21
5.8 Summering 22
6 Finansiering och ekonomiskt stöd av det ekologiska jordbruket 23
6.1 Strukturfonderna 23
6.1.2 Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige 2000-2006 23
6.2 Gårdsstödet - fler har möjlighet till ekologisk produktion 24
6.3 Summering 24
7 Ekologiskt jordbruk och politik i Sverige idag 25
7.1 Summering 26
8 Sammanfattning 28
9 Slutanalys och diskussion 29
9.1 Avslutande kommentarer 30
9 Referensförteckning 31
1 Inledning
Miljöfrågor inom politiken har på senare år varit högst aktuella och diskuterats på ett flertal EU-rådsmöten och i fördrag. Dock skulle man kunna påstå att det var i och med
Brundtlandrapporten (1987) som tankarna om ett hållbart samhälle väcktes på allvar för
första gången. Denna rapport har kommit att stå för den normgivande definitionen av hållbar utveckling och i stora drag beskriver den vikten av att ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter alla integreras i beslutsprocesserna.1 Det långsiktiga miljötänkandet har utvecklats allt eftersom åren gått och blivit en integrerad del av Sveriges, så väl som EU:s, politik.
EU:s jordbrukspolitik har sagts ha dålig lönsamhet för miljöanpassad produktion, vilket utgjort hinder för att uppnå ett hållbart jordbruk. Målen med EU:s gemensamma jordbrukspolitik har förändrats över tiden och sedan bildandet av CAP har det skett en rad formativa skeden. Från början var politikens strävan att skapa en stabil och fungerande jordbrukssektor, men allt eftersom åren gått har miljöaspekterna fått en allt större betydelse. Jordbrukets ekonomi är idag till stor del beroende av stöd och även om dessa har reformerats, från produktionsstöd till direktstöd, skulle EU:s jordbruksstöd behöva förändras ytterligare. Jordbrukspolitiken motsvarar ca: 50 % av EU:s totala budget och som situationen ser ut idag kommer inte mycket att ändras fram till år 2013.2 Detta har lett till hård kritik från många länder, bland annat Sverige, och det finns en vilja att reformera hela jordbrukspolitiken genom att bland annat skära ner på det ekonomiska stödet.
Kombinationen av miljö- och jordbrukspolitik väcker många synpunkter från olika politiska åskådningar och att nå en gemensam uppgörelse som överensstämmer med allas önskemål är lättare sagt än gjort. Det finns kritiker som menar att EU:s jordbrukspolitik inte har haft den miljömässiga prägel som skulle kunna förväntas, medan andra hävdar det motsatta. Frågan som då återstår att ställa är:
Vad har EU:s gemensamma jordbrukspolitik egentligen inneburit för Sveriges strävan mot ett allt mer ekologisk jordbruk?
1 Jagers, Sverker C., Hållbar utveckling som politik, s. 10f 2
1.1 Syfte och Frågeställningar
Syftet med denna uppsats är att ge en bild av hur EU:s jordbrukspolitik har utvecklats sedan Sverige blev medlem i unionen. Den huvudsakliga aspekten som granskas är den hållbara utvecklingen och hur frågorna kring det ekologiska jordbruket har behandlats. För att kunna göra en sådan undersökning har jag använt mig av teorierna om hållbar utveckling. Uppsatsens struktur bygger på dessa begrepp och antaganden. Begreppet ”hållbar utveckling” har i det här fallet fått symbolisera det ekologiska förhållningssättet.
Detta leder fram till följande frågeställningar:
- Hur har EU:s miljö- och jordbrukspolitik förändrats sedan Sveriges medlemskap 1995?
- Vilka konsekvenser har förändringarna haft för det ekologiska jordbruket?
1.2 Avgränsningar
1.3 Disposition
Inledningsvis sätts läsaren in i ämnet och ges en kort överblick över olika problematiseringar som rör detta område. I den första delen av empirin ges en generell bild av den svenska jordbrukspolitiken för att sedan gå in på den Europeiska dimensionen. Detta anser jag vara en nödvändighet för att kunna sätta sig in i själva ämnet och problematiken. För att försöka tydliggöra strukturen av uppsatsen för läsaren, har jag gjort en konstruktion som översiktigt visar fördrag och viktiga händelser som skett inom miljöområdet mellan åren 1992-2005.
Finansieringen av det ekologiska jordbruket presenteras lite kort för att ytterligare ge läsaren en bild av hur strukturen av jordbrukspolitiken ser ut och hur den tar sig uttryck när de miljömässiga aspekterna räknas in. Avslutningsvis ges en uppfattning om dagens miljö- och jordbrukspolitik på den nationella svenska arenan och hur jordbruket kan tänkas se ut på lång sikt.
Hela uppsatsen genomsyras av en genomgående analys i de olika kapitlen, för att sedan avslutas med en sammanfattning, slutanalys och diskussion av hela resultatet. Orsaken till detta tillvägagångssätt är att läsaren steg för steg ska kunna följa den utveckling som skett inom jordbrukspolitiken och vilken påverkan miljöreformerna har haft.
2 Teori
För att kunna sätta sig in i den problemställning som finns och kunna förklara denna på ett vetenskapligt tillvägagångssätt krävs det rationella teorier som kan fungera som en grund. Problemformuleringen kommer att sättas in i ett teoretiskt sammanhang för att backa upp syftet och frågeställningarna som presenterades i föregående kapitel.
2.1 Ekologiskt jordbruk
”Ekologiskt lantbruk innebär ett självbärande, uthålligt ekosystem med människan integrerad
som en förstärkande faktor. Produktionssystemen baseras så långt det är möjligt på lokala och förnyelsebara resurser(…)”3
Det som utskiljer de ekologiska jordbruksmetoderna från de traditionella är följande: - Ekologisk odling innebär att förnybara resurser och återvinning brukas.
- Djurhållningen bygger på att djuren ska må bra och att deras foder ska vara naturligt. - Bekämpningsmedel som används ska vara ekologiskt och kunna brytas ner i naturen. - Föroreningar från jordbruket begränsas genom att använda speciellt utformad teknik.4
2.2 Teorin om hållbar utveckling
Världskommissionen för miljö och utveckling (WECD), tillsattes av FN:s generalförsamling
1983 och som ordförande valdes Norges förra statsminister Gro Harlem Brundtland. Fyra år senare offentliggjordes rapporten Our common future, som har blivit mer känd under namnet Brundtlandrapporten. Detta var första gången hållbar utveckling användes i ett politiskt sammanhang och detta har kommit att bli den innebörd som fått agera som rättesnöre.5 På följande sätt definierar Brundtlandrapporten vad hållbar utveckling innebär:
”(…) en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra förutsättningarna för kommande generationer att tillfredsställa sina behov.”6
Sedan dess har detta begrepp blivit vanligt förekommande i den politik som bedrivs idag. 1997 kom det ett förslag till en miljöbalk i Sverige, där de fastställde att målet för samhällets miljöpolitik är att säkra en hållbar utveckling. Detta är bara ett exempel på det arbete som har bidragit till att Sverige är ett av de ledande länderna i Europa när det gäller implementering av miljöpolitiska beslut.7
När man ska applicera hållbar utveckling på jordbruk, finns det en rad olika faktorer att ta hänsyn till eftersom jordbrukssektorn till stor del är beroende av vad som händer i omvärlden. Därför finns det olika utgångspunkter när man ska undersöka detta ämne. Agenda 21 tar upp aspekterna kring hållbar utveckling och delar in dem i tre olika områden. Först och främst
3http://www.cul.slu.se/mercul/CULinstrfrSLU.pdf
4http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/qual/organic/def/index_sv.htm 5 DS 1989:25, ”svensk politik för en miljövänlig och hållbar utveckling”, s. 9 6 Jagers, Sverker C., Hållbar utveckling som politik, s. 11
7
påverkar ekonomiska omständigheter, eftersom det är dessa som avgör vad jordbrukarna är villiga att satsa på. Det kan t.ex. röra sig om ekonomiskt stöd från EU för odling av energiskog, som får bönderna att satsa på sådan verksamhet. På lång sikt styr trots allt ekonomiska medel det slutliga agerandet. Förståelse och hänsyn för miljö är en annan viktig faktor som påverkar hur naturresurserna används. Genom att bedriva ett hållbart jordbruk och bruka jorden på ett insiktsfullt sätt, skyddas djurens habitat, vattenkvalitén och den biologiska mångfalden i större omfattning. Den sista aspekten är den sociala faktorn. Denna handlar om att bevara jordbruket och jordbrukslandskapet, som idag till stor del har avreglerats jämfört med hur det såg ut för 30 år sedan.8 Jordbruket fyller en viktig funktion både som försörjning av livsmedel och genom att hålla landskapet öppet. För att stötta jordbrukssektorn har EU program som till exempel LEADER, som handlar om landsbygdsutveckling.9
Jag har valt att koncentrera mig på den miljömässiga aspekten, ekologiska metoder och ha denna som huvudfokus. Dock vill jag trots detta påvisa att det finns olika perspektiv för att belysa begreppet ”hållbar utveckling” och att jag även kommer att beröra de ekonomiska och sociala aspekterna. Detta är nödvändigt för att det är mer än ett fokusområde som spelar in när detta område ska belysas. Tankarna om hållbar utveckling är idag, i och med att vi går mot ett allt mer globalt samhälle och staternas större gemensamma ansvar, mer aktuella än för tjugo år sedan.10
3 Metod och material
I detta metodkapitel kommer jag att gå igenom vilket arbetsförfarande som har legat till grund för uppsatsen och för att uppnå dess syfte. Genom ett systematiskt tillvägagångssätt vill jag därmed sätta in läsaren i problemställningarna och försöken till att hitta ett allmängiltigt svar. Dock bör det påpekas att själva problemformuleringen är komplex i sig och att det inte görs något sanningsanspråk, utan här presenteras fakta sett ur en synvinkel. För att uppnå en mer enhetlig bild av området hade det bland annat behövts statistisk fakta för att bekräfta resultatet.
8Jagers, Sverker C., Hållbar utveckling som politik, s. 12ff
9COM(2000), Indicators for the Integration of Environmental Concerns (…), s. 6 10
3.1 Material och tidigare forskning
Inom området miljö- och jordbrukspolitik finns det mycket material att tillgå. Detta i kombination med fakta om ekologiskt jordbruk, som i sig verkar vara en fråga som engagerat många, gör att det finns en uppsjö av olika källor som ger varierande syn på området. Litteraturen rörande hållbar utveckling har även den varit omfångsrik, då det är tankegångar som har ett visst värde för den dagsaktuella politiken. Författarna har haft varierande bakgrund, allt från representanter från Naturvårdsverket till akademiker från universitetsvärlden. I boken Hållbar utveckling som politik är till exempel de olika kapitlen skrivna av diverse doktorander och doktorer från statsvetenskapliga institutionen på Göteborgs universitet. Redaktören för denna bok, Sverker C. Jagers är filosofie doktor i statsvetenskap vid ovan nämnda universitet och är specialiserad på miljöstudier.
Övriga källor har nästan uteslutande anknytning till någon statlig organisation. Till stor del rör det sig annars om material i form av KOM-dokument, SOU-förordningar, skrivelser från regeringen och fakta från EU-portalen. Regeringskansliet och regeringen ger med jämna mellanrum ut skrivelser som utvärderar diverse sakområden. Dessa dokument ger ett svenskt synsätt på ämnet i fråga och det har varit mitt syfte att även få med den nationella aspekten.
Många av mina källor är hämtade från Internet, då mycket av EU:s material finns att tillgå där. Författaren bör vara medveten om risken för felaktig eller manipulerad information när Internetkällor används. Därför gäller det att vara medveten om vilka sidor som används till det empiriska materialet och känna till dess ideologiska inriktning etc. Jag har främst använt mig av EU:s portal och EU-upplysningens mer generella fakta. EU:s officiella hemsida (http://europa.eu) är en portal där det finns fakta om unionen, fakta om lagstiftningar och aktuell fakta om kommande förändringar av den gemensamma politiken.11 EU:s hemsida är välbesökt och antalet besökare har ökat stadigt sedan 1998 (82 198 020 stycken träffar) och 2006 (1 720 000 000 stycken beräknade träffar innan årets slut).12 I och med att denna sida har sådan hög besöksfrekvens och presenterar fakta som gäller hela unionen, utgår jag ifrån att den har hög reliabilitet. Dock skulle man kunna tänka sig att informationen inte är lika kritisk, gällande sin egen verksamhet, än andra källor är. EU-upplysningen är en annan källa, som jag har använt för att finna fakta om olika sakområden. Denna sida är uppförd på uppdrag av Sveriges Riksdag och den har målet att vara så opartisk som möjligt.
11http://www.europa.eu/abouteuropa/index_sv.htm 12
3.2 Tillvägagångssätt
I denna uppsats har jag till stor del använt mig av litteratur för att göra en bedömning av EU:s CAP, Agenda 2000, förordningar och andra miljömål och regleringar. Precis som all forskning börjar textanalysen med en övergripande problemställning. Det är lösningen på det övergripande forskningsproblem som skall undersökas i den kvalitativa textanalysen. För att kunna börja sökandet efter lösningen är det nödvändigt att konkretisera problemställningen till ett antal preciserande frågor som skall ställas till textmaterialet. En kvalitativ textanalys är mer än en sammanfattning av den aktuella texten. Det är författaren som berättar en historia med hjälp av texten och inte texten som berättar en historia för forskaren.13
Jag har även delvis använt mig av statistik i form av diagram och tabeller för att på så sätt kunna dra slutsatser om det har skett några förändringar av det svenska ekologiska jordbruket och vilken betydelse detta område har för Sverige. Jämförelser och analyser av diagram visar på graden ekologisk odling och djurhållning från 1992 fram till 2006. Genom detta tillvägagångssätt syftar jag till att få en enhetlig bild av hur utvecklingen har sett ut, i Sverige och EU. Det bör då sannolikt vara tydligt vilka resultat den förda politiken har haft och om denna har präglats av hållbar utveckling eller ej. Genom att välja en tidsram som är längre än tio år utgår jag ifrån att resultatet inte kommer att vara beroende av tillfälliga förhållanden, utan att det är en någorlunda rättvisande bild som ges. Med andra ord ska det vara generella tendenser under en längre tidsperiod som blir avgörande för slutsatsen. Jag anser att validiteten i denna studie kommer att vara relativt hög, då de reformer jag har undersökt finns listade i återkommande undersökningar som gjorts. Detta påvisar att det finns en viss trovärdighet att utgå ifrån de reformer som har tagits upp i denna uppsats. Slutsatserna och analysen är dock mina egna och de kan jag inte göra några sanningsanspråk på, utan det är egna tolkningar som har gjorts utifrån en presenterade empirin.
Sökord som använts för att hitta relevant information har varit; Hållbar utveckling, EU, Sverige, ekologisk, jordbruk och miljö. Träffarna har i det flesta fall varit många och det rör sig om material som tidningsartiklar, KOM-dokument, SOU-förordningar, skrivelser från regeringen, allmän fakta från EU-portalen och liknande. Empirin i kapitlen 1-5 bygger på teorin om hållbar utveckling och utgår ifrån dess nyckelord; ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter.
13
3.3 Val av teori
Valet av teori var inte en självklarhet, då det finns många olika synvinklar att studera detta ämne ur. Jag har haft tankarna att använda mig av en teorigrund som bygger på det ekologiska synsättet (hållbar utveckling). Det bör nämnas att Brundtlandrapporten, som ligger till underlag för teorikapitlet om hållbar utveckling, har fått en del kritik genom åren. Bland annat har det påpekats att västvärldens (ledande industriländer) ansvar för att upprätthålla en miljövänlig politik likställs med övriga länder som inte har samma ekonomiska och sociala förutsättningar. Enligt dessa kritiker borde kraven på västvärlden vara högre, då dessa har lättare att anpassa sina samhällen efter principerna om hållbar utveckling.14
EU:s jordbrukspolitik har varit mycket omstridd; vissa stater vill behålla det stora jordbruksstödet, medan andra tycker att stödet är alldeles för omfattande. Det ekologiska jordbrukets utveckling har betydelse av hur mycket stöd det finns att få från EU, då dessa produktionsformer ofta är mer kostsamma än de vanliga. Jag hade kunnat komplettera teorin om hållbar utveckling med teorier om maktstrukturer och staters agerande i olika situationer. Detta hade kunnat påvisa de bakomliggande orsakerna till varför dagens jordbrukspolitik ser ut som den gör och förklara de bakomliggande orsakerna till EU:s omfattande budget. Enligt det rationalistiska synsättet på staters agerande försöker alla, även om det inte pågår öppet, i det långa loppet föra en politik som leder till flest möjliga fördelar för egen del. Moral och bestämmelser kommer i andra hand.15 Genom att använda denna teori hade en tes kunnat drivas, att trots ett gemensamt samarbete rörande jordbrukspolitiken strävar staterna efter att dra så stor nytta som möjligt av resultatet. Universalismen hade kunnat vara ytterligare en infallsvinkel. Universalismen hävdar att staterna inte har samma maktposition i världspolitiken som tidigare och inflytelserika individers roll har kommit att stå i fokus. Människan är en del av det globala samhället och förespråkar individens intresse före staternas. Även här råder det så kallade rational choice16tänkandet.17
Det finns som sagt ett flertal olika teorier som hade kunnat användas för att komplettera teorin om hållbar utveckling. Dock känner jag att för många teorier och synsätt hade komplicerat
14
Jagers, Sverker C., Hållbar utveckling som politik, s. 15ff
15 Bull Hedley, The Anarchical Society, s. 23f
16 Rational choice är en teori som bigger på tanken att alla handlingar är rationella i grunden och att människor
kalkylerar vilka för- och nackdelar som kan tänkas uppstå som resultat av ett visst agerande.
17
strukturen på uppsatsen och därför har jag valt att enbart applicera teorin om hållbar utveckling, då detta val känns naturligt för själva ämnet i fråga.
3.4 Metodproblem
Många av referenserna är hämtade från EU-relaterade sidor och jag är medveten om att fakta i många fall må vara något okritisk gällande sina egna tillvägagångssätt. Därför har jag försökt att komplettera med information från andra källor, så som EU-upplysningen som på uppdrag av riskdagen har uppgiften att presentera opartisk fakta till allmänheten.18 För att väga upp alla internetkällor har jag dessutom använt mig av facklitteratur som behandlat ämnena miljö-och jordbrukspolitik miljö-och hållbar utveckling.
De dokument och skrivelser som finns att tillgå är i många fall både långa och skrivna på ett byråkratiskt sätt. Det kan därför vara svårt att avgöra vad som är det väsentliga och därmed användbart. Därför är det extra viktigt att författaren medvetet söker efter fakta som är relevant och försöker sålla bort det övriga.
3.5 Analysförfarande
För att lättare illustrera mitt tillvägagångssätt och kunna motivera detta har jag utgått ifrån ett strukturerat analysförfarande. Som utgångspunkt finns de två frågeställningarna:
- Hur har EU:s miljö- och jordbrukspolitik förändrats sedan Sveriges medlemskap 1995?
- Vilka konsekvenser har förändringarna haft för det ekologiska jordbruket?
Därefter ska jag med teorin om hållbar utveckling och dess tre olika aspekter (ekonomiska, sociala och miljörelaterade) i åtanke, bearbeta frågeställningarna i empirin för att till sist komma fram till en slutanalys.
18
4 Politiska förfaranden på svensk- och EU-nivå
För att kunna få en uppfattning om de olika aspekterna av det arbete som varit inom området för miljö- och jordbrukspolitik efter Sveriges medlemskap i unionen, är det nödvändigt att beakta så väl den historiska bakgrunden likväl som det regelverk som styr förfarandena. I denna inledande del av empirin ges en översiktlig bild av vad som skett inom de berörda politikområdena, för att skapa en grundläggande insikt som underlättar förståelsen av ämnet. Här behandlas de ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekterna ur ett långsiktigt perspektiv.
4.1 Svenska miljö- och jordbrukspolitiken innan EU-medlemskapet
Under 60- och 70-talet väcktes miljötänkandet i den svenska politiken på allvar i och med gröna vågen och ställningstagande i kärnkraftsfrågan. Grunden som lades vid den här tiden var för visso ett viktigt steg framåt, dock utnyttjades inte miljökunnandet utanför sin sektor och vetenskapen och teknologin påverkades inte nämnvärt. En annan faktor som har kännetecknat den svenska miljöpolitiken är dess centraliserade beslut och strukturerade planering som försvårade för andra aktörer att komma med inlägg i debatten. Jordbrukspolitiken var strukturerad i tre olika huvudmål, Inkomstmålet, produktionsmålet och
effektivitetsmålet, som styrde verksamheten i stora drag. Inkomstmålet fungerade som en
garanti för jordbrukarnas försörjning, produktionsmålet tillgodosåg att landet till stor del skulle vara självförsörjande och slutligen effektivitetsmålet som hade uppgiften att sänka priserna på livsmedel och höja böndernas inkomster.19 För att uppnå dessa effekter sattes gränsskydd och prisregleringar för att kunna hantera konkurrensen från utlandet och möjligheten att påverka priserna på den svenska marknaden.20
Allt eftersom införlivades målen om hållbar utveckling i den vardagliga politiken, dock skedde det ingen övrig förändring av jordbrukspolitiken. Sverige hade sedan många år tillbaka haft avgifter, ekonomiskt stöd och regleringar inom miljöområdet för att förbättra förutsättningarna. På 80-talet blev ämnet mer aktuellt än någonsin och en modernisering av det ekologiska tänkandet var ett faktum. Det debatterades huruvida miljöfrågan ska kunna bli ett övergripande mål för även andra sektorer och på så sätt tillämpas vertikalt. Detta tankesätt
19DS 2004:9 Genomförandet av EU:s jordbruksreform i Sverige, s. 47 20
var på inget sätt unikt för Sverige, utan även på andra håll i västvärlden var det ett ämne som fanns på agendan.21
1990 bestämde sig den svenska regeringen för att omstrukturera den hittills förda politiken inom jordbrukssektorn. Detta var ett resultat av att prisregleringarna hade bidragit till svårigheter med att få utbud och efterfrågan att gå ihop och det fanns även kvalitetsbrister i produktionen.22 De nya bestämmelserna var att jordbruket skulle, likt näringslivet, styras av konsumenternas efterfrågan för att på så vis uppnå en balas på marknaden. Som ett resultat av detta upphävdes den interna marknadsregleringen och gränsskyddet skulle avvecklas allt efter som. Miljömålen som fanns sedan tidigare (god miljö, varierat odlingslandskap, regional fördelning av produktion osv.) skulle fortfarande finnas kvar, men i fortsättningen styras med riktade insatser. Dock kom inte alla förändringar att genomföras, då Sverige 1991 ansökte om medlemskap i EU och svenska folket ställde sig bakom beslutet genom att rösta ja i folkomröstningen.23
4.2 EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP)
Riktlinjerna för jordbrukspolitiken utformades samtidigt som när EG bildades, 1957. Till stor del är dessa mål aktuella än idag. I Maastrichtfördraget anges dessa mål vara; ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för producenterna, marknadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning, tillgång till varor och rimliga livsmedelspriser för konsumenterna.24De utsatta målen är i mångt och mycket snarlika de som fanns i den svenska politiken innan 1990. Det var tidigt uppenbart att jordbruksmålen skulle leda till ett överskott i produktionen, men det faktumet gick inte att komma ifrån då det var en förlikning för att jämna ut skillnaderna i de olika regionerna.25Målet med EU:s långsiktiga jordbrukspolitik har varit att se till att det finns tillgång på jordbruksprodukter, att höja produktiviteten inom jordbrukssektorn och stabilisera priserna. Idag utgör jordbruket ca: 50 % av EU:s totala budget och detta har resulterat i att unionen, globalt sett, är en stor aktör inom detta område.26
Sedan 90-talet har det skett två olika reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken. Den första av dessa ägde rum 1999 och då skedde skärpningar av flera miljöregler inom
21 DS 2004:9 Genomförandet av EU:s jordbruksreform i Sverige, s. 48 22
Naturvårdsverket, Sverige och den Europeiska miljöpolitiken, s. 147
23 DS 2004:9 Genomförandet av EU:s jordbruksreform i Sverige, s. 48 24Maastrichtfördraget, Art. 33
25 DS 2004:9 Genomförandet av EU:s jordbruksreform i Sverige, s. 48 26
jordbrukssektorn. Det tillkom bestämmelser om ersättningsmöjligheter för jordbrukare som självmant åtog sig att bruka mer miljövänliga metoder för att värna om omgivande natur på glesbygden. Denna form av ersättning skulle dock endast betalas ut till dem som vidtog åtgärder som översteg de grundläggande miljömässiga målen som gäller allt jordbruk. Bestämmelserna inom miljöområdet består av minimiregler för hur jordbruket ska se ut, sedan är det upp till varje medlemsland att välja om de vill driva dessa frågor längre eller ej. Ytterligare en förändring var att bidragsbeloppet inte blev knutet till hur mycket som producerades och därför är riskerna för att utarmning av åkerarealen och utsläpp betydligt mindre.27
CAPs halvtidsreform 2003 var ett vidare steg för att skärpa kraven på det ekologiska jordbruket. Tankarna om att skapa ett långvarigt och hållbart jordbruk låg till grund för de fortsatta satsningarna på reformer av jordbrukspolitiken. Krav ställdes på att utbetalningar av miljöstöd skulle skäras ned eller utebli om inte jordbrukarna uppfyllde vissa minimikrav bland annat inom att uppfylla utsatta kriterier gällande miljömål och djurhantering. Utöver detta ska lantbrukarna även hålla sin åkerareal och övrig mark i gott skick genom att ta hänsyn till miljömässiga aspekter, t.ex. inte utarma maken genom för stort antal betande djur och att hålla landskapen öppna.28 Förändringen som ledde till att produktionsstödet övergick till direktstöd var en av de största förändringar av EU:s jordbrukspolitik som skett sedan grundandet (1958).29
Sverige har sedan sitt inträde i EU 1995, strävat efter att fortsätta driva de förändringar som regeringen kom överens om under 1990-års omstrukturering av den svenska jordbrukspolitiken. Från svensk sida har det funnits åsikter om att EU-stöden skulle kunna brukas på ett sätt som gynnar tillväxten bättre. I och med att det sker en ständig utveckling av jordbruket är det nödvändigt att situationsanpassa de mål och tillvägagångssätt som politiken för på regional nivå. Görs detta skulle de utsatta miljömålen kunna genomföras på ett effektivare sätt.30 Jordbrukspolitiken och förändringarna som skett inom CAP har mycket gemensamt med den svenska jordbrukspolitiken, bortsett från tiden efter de livsmedelspolitiska besluten i Sverige efter 1990.31
27
http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28101.htm
28European Environment Agency, Agriculture and the environment in the EU accession countries, s. 36f 29http://europa.eu/pol/agr/overview_sv.htm
30 DS 2004:9, Genomförandet av EU:s jordbruksreform i Sverige, s. 71f 31
4.3 Ekologiskt jordbruk inom EU-samarbetet
En förordning om ekologisk produktion (EEG 2092/91) kom att antas i juni 1991 och denna rörde produktion av livsmedel och jordbruksprodukter. Efter uppkomsten har förordningen uppdaterats vid ett flertal tillfällen, främst 1999 då användningsområdet kom att inkludera även den ekologiska djuruppfödningen. Initiativet till förordningen var en del av förändringarna som skedde inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik och syftet var att få en ökad produktivitet för att åstadkomma förhöjd självförsörjning gällande livsmedel inom gemenskapen. Målen som har satts upp har varit en följd av politikens strävan om att producera kvalitetsprodukter och främja miljöskyddet inom jordbrukssektorn. Lagstiftningen innefattar produktion rörande växter och djur, så väl som märkning, kontroller och import av likvärdiga produkter från utomstående länder.32 Med andra ord rör det sig om ett tämligen allomfattande försök till att få en miljövänlig prägel på jordbrukssektorn. Det går att se att det existerat en internationell trend att genomgå förändringar av detta slag och allt eftersom det tillkommit nya möjligheter till finansiering av den ekologiska produktionen har utsikterna blivit än fler.33
Med syfte att lösa de problemen som fanns inom jordbrukspolitiken bestämde sig EU:s ministerråd för att genomföra en reform på detta område. 1992 skedde därför Mac
Sherry-reformen, som hade målet att sänka exportbidrag och interventionspriser. Eftersom
sänkningarna medförde inkomstförluster för jordbrukarna tillsattes ett s.k. direktstöd som beräknats efter antal djur och hektar. Även ökade insatser på miljöområdet skedde, för att åstadkomma ett mer miljövänligt jordbruk.34
På grund av det ökade intresset från konsumenternas sida, för bra livsmedel och en välmående miljö, har det ekologiska odlandet haft en ökande tillväxt allt eftersom åren har gått. Trots att det ekologiska jordbruket år 2000 endast utgjorde en blygsam andel (3 %) av EU:s totala jordbruksproduktion, har det varit en av de sektorer där det har skett snabbast utveckling. För att påvisa denna tillväxt ökade antalet ekologiska jordbruk från 25 % (1993) till en tillväxt på 30 % (1998). Efter implementeringen av EU:s regler angående ekologiskt jordbruk 1992, har antalet jordbruk anslutit sig till denna odlingsform, ökat drastiskt som en följd av ökad
32 Le Guillou, Gwénaelle, Ekologiskt jordbruk; handbok om gemenskapens lagstiftning, s. 3f 33 Ibid. s. 6
34
efterfrågan på ekologiska produkter.35 Det tar mellan 2-3 år för en jordbrukare att ställa om sin produktion till ekologiska metoder, efter att denne har ansökt om att bli en ekologisk producent. I förordning EG1894/1999 godkändes bestämmelser rörande bland annat livsmedel, jordbruksmetoder och hantering av gödsel. Förordningen tog även upp förhållningen till genetiskt modifierade organismer (GMO36) och att dessa inte ska inkluderas
i den ekologiska odlingsformen.37
De direktiv och bestämmelser som fattats är gällande för alla medlemsländer, vilket har medfört att EU har skapat en gemensam märkning av ekologiska produkter, som på många sätt liknar den svenska KRAV-märkningen (Kontrollföreningen för ekologisk odling). Det finns dessutom ett regelverk som ser över vilka ekologiska produkter från utomstående länder som förs in i gemenskapen.38 Dock bör det påpekas att EU-märkningen endast sätter upp minimikrav och därför är det upp till medlemsländerna själva att utforma egna regler utifrån detta. För Sveriges del har det tagit uttryck i att KRAV-märkningen i vissa fall har en strängare bedömningsnivå än på EU-nivå, men undantag finns t.ex. var Sverige tvungna att höja sina krav på nattvila för värphöns.39
4.4 Regelverk kring det ekonomiska jordbruket
Den 24 juni 1991 kom europeiska rådets förordning om ekologisk produktion av
jordbruksprodukter och livsmedel (EEG 2092/91). Denna förordning kom till för att skapa en
struktur gällande den ekologiska hanteringen och för att på så vis göra området mer lättöverskådligt. Handlandet var en följd av att konsumenternas efterfrågan på ekologiska produkter hade ökat och det behövdes en kontroll av den nya marknaden. Intresset har sedan dess bara ökat, trots att priset för dessa produkter är något högre än de vanliga. Prisskillnaden beror främst på att produktionsförfarandet går ut på att åkerarealen inte ska nyttjas lika intensivt. Sedan 1991 års reform kom till har fler ekologiska livsmedel kommit ut på marknaden, dessa har försetts med en gemensam märkning för att visa att de producerats miljövänligt och att de inte utsatts för några syntetiska kemikalier.40
35http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/qual/organic/index_sv.htm
36 Förkortningen GMO står för genetiskt modifierade organismer och innehållet i dessa har förändrats med hjälp
av genetiska tillvägagångssätt. EU har regler som styr i vilken utsträckning dessa får användas, för att värna om människors hälsa och om miljön (EU-upplysningen).
37http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/qual/organic/index_sv.htm 38http://ec.europa.eu/comm/agriculture/qual/organic/reg/index_sv.htm
39http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____1664.aspx 40
Definitionen av ekologisk produktion förtydligades i förordningen (EEG 2092/91) med att det innebar drastiska nedskärningar av gödningsmedel, bekämpningsmedel och andra kemikalier som är vådliga för dels miljön och dels livsmedlet i sig. De regleringar som har godtagits inom detta fördrag har blivit godkända inom gemenskapen och därför måste dessa bestämmelser iakttas. De som producerar, importerar eller marknadsför livsmedel som de avser att distribuera som ekologiska, måste följa de regler som har satts upp. Detta innebär bland annat regelbundna kontroller som utgår efter EU:s minimikrav för ekologisk produktion. De som utför kontrollerna är utvalda kontrollmyndigheter eller godkända och inspekterade kontrollorgan. När varan har blivit godkänd av dessa får den bära eko-märkningen som visar att varan uppfyller standarden.41
Sedan 1991 har förordningen kompletterats vid ett flertal tillfällen, bland annat 1999, på rådets begäran, användningsområdet kom att inkludera även ekologisk djuruppfödning. De nya reglerna kom på så sätt att gälla import och kontroll av ekologiskt producerade jordbruksprodukter, animalieproduktion, förädling och märkning. Även 2004 skedde det mindre förändringar, denna gång var det kommissionen som lade upp en agenda för ekologiskt jordbruk och livsmedel och förslag på utvecklade regler gällande dessa områden. Ett år senare (2005) lade kommissionen fram en utarbetad version av handlingsplanen. Syftet är att en ny förordning ska komma i kraft med start 2009 som ska ersätta de gamla reglerna.42
Det är upp till varje medlemsland att utse en kontrollenhet av den ekologiska framställningen. I Sverige är det jordbruksverket och till viss del även livsmedelsverket som ser efter att reglerna efterlevs. Tidigare beskrevs KRAV-märkningen och dess funktioner. Denna kontrollenhet är utsedd av jordbruksverket och livsmedelsverket för att i sin tur övervaka de ekologiska produkterna.43
4.5 Summering
Detta kapitel har behandlat dels den historiska bakgrund av miljö- och jordbrukspolitik som förts på Svensk- och EU-nivå, dels redogjort för det ekologiska jordbruket inom ramen för EU-samarbetet och vilket regelverk som styr dessa förfaranden. Politiken har utvecklats både så väl på nationell- som internationell nivå och detta märks tydligt om man gör en
41http://europa.eu.int/eurlex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31991R2092:SV:HTML 42 Regeringens skrivelse 2005/06:88
43
tillbakablick på vad som har hänt över en längre tidsperiod. Det svenska jordbruket har förändrats från målstyrning till mer riktade insatser inom de olika områdena. Likvärdiga förändringar har skett även på EU-nivå och det ekologiska jordbruket har blivit en allt mer aktuell faktor att ta hänsyn till.
5 Viktiga fördrag och reformer på miljöområdet
I denna del presenteras de olika viktiga händelserna som skett inom områdena miljö och jordbruk. Analysförfarandet, som beskrivs i metodkapitlet, bygger på dessa formativa moment och ger en överskådlig bild av vilka fördrag och förordningar som tillkommit mellan åren 1992 -2006.
5.1 Maastrichtfördraget (EU-fördraget) 1992
Maastrichtfördraget, även kallat EU-fördraget, innebar fler och strängare regler på miljöområdet. En av de företeelser som förändrades var att minidirektiven till stor del kunde fattas med hjälp av majoritetsbeslut. I artiklarna 130 r - t, tillkom som ett komplement i Romfördraget och där tas det upp vilka mål miljöpolitiken ska ha. Denna artikel har till stor del legat till grund för de tidigare nämnda minidirektiven rörande miljö.44 Aspekterna om hållbar utveckling har delvis integrerats i Maastrichtfördraget, allt sedan EU skrev under FN:s satsning Agenda 21. Agenda 21 är en överenskommelse mellan ett flertal länder i världen om att satsa på hållbar utveckling och detta dokument undertecknades vid FN:s konferens i Rio de Janeiro (1992) om miljö och utveckling.45 Ett exempel på hur detta yttrar sig kan man få genom att läsa artikel B i Maastrichtfördragets inledande del:
”(…) främja ekonomiskt och socialt framåtskridande som är balanserat och hållbart som integrerar miljöhänsyn och effektivt resursutnyttjande i sin verksamhet.”46
Med andra ord har det tydligt uttryckts vikten av att miljömålen blir en del av den övriga politiken, vilket är det som tankarna på hållbar utveckling bygger på.
44 SOU:1996:60, Miljö och jordbruk; om EU:s miljöregler…, s. 16
5.2 Amsterdamfördraget 1997
Amsterdamfördraget stiftades efter en regeringskonferens, som inleddes 1996 och avslutades i juni 1997. Detta var en uppföljning av de bestämmelser som genomfördes i Maastrichtfördraget och de elementära fördragen skrevs om och gjordes till ett av EU:s övergripande syften. Följden var att konceptet om hållbar utveckling skrevs in som ett mål för gemenskapens politik och principerna om miljöskydd stärktes ytterligare inom utökade politikområden, t.ex. implementerades det på området för den inre marknaden, Art 2 och 6 i Maastrichtfördraget.47
Artikel 2 säger bland annat:
”Gemenskapen skall ha till uppgift att genom att upprätta(…) en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt, en hög grad av konkurrenskraft och ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet(…)”48
Amsterdamfördraget har kommit att medföra starkare fokus på den hållbara utvecklingen som nyckeln till den framtida politiken och dess betydelse för att värna om miljön. Trots att det tidigare har hävdats har de valt att poängtera vikten av att miljötänkandet ska ligga till grund både för den ekonomiska och sociala politiken för att den ska få genomslag på önskvärt sätt.49
5.3 Cardiffprocessen
Cardiffprocessen ägde rum i juni 1998 och behandlar hur miljötänkandet ska integreras i
EU-ländernas övriga politikområden, för att på så sätt bidra till att hållbar utveckling genomsyrar alla beslut som fattas.50 Storbritannien byggde därigenom vidare på det som beslutades under toppmötet i Luxemburg, som hölls året innan. Toppmötet i Cardiff hade som riktlinje att effektivisera den inre marknaden och detta syftar till förbättrade förhållanden som effektiviserar handeln för varor, tjänster och kapital. Ett utav de genomgripande syftena var att stimulera tillväxten och sysselsättningen inom unionen och detta skulle uppnås genom högre konkurrens inom både marknaden för produkter och kapital. Förändringarna skulle leda till en ekonomisk reformprocess och att miljöskatter infördes.51
Kommissionen meddelade att den inre marknaden från och med år 2000 skulle präglas av hållbar utveckling och att detta skulle förbättra livskvaliteten för unionens medborgare. Cardiffprocessens förslag uppfylldes efter att Europeiska rådet hade haft sitt möte i oktober 1999. I KOM(1999) 263, beskrivs vikten av att den inre marknadens mål kombineras med ett miljömässigt tänkande inom alla områden. Dock går det att se att de olika medlemsländerna implementerat bestämmelserna på skilda vis och därför varierar de resultat som uppnåtts genom dessa beslut. På grund av dessa variationer finns det de som anser att denna reform måste införlivas än mer för att hållbara resultat ska åstadkommas.52
5.4 Agenda 2000 – en del av EU:s CAP
Under mars månad 1999 fattades avgörandet om Agenda 2000 och detta var en uppföljning av den tidigare Mach Sharry-reformen. Följderna var att de institutionella priserna kom att sänkas än mer och bidragen för djur och areal höjdes för att uppväga detta. Den största förändringen som skedde var dock att frågorna rörande miljö och landsbygdsutveckling slogs ihop till ett och samma politikområde under en förordning om landsbygdsutveckling. Detta kom att bli jordbrukspolitikens andra pelare och den politik som förts sedan tidigare underordnades i den första pelaren. Omdaningen ledde till två stycken övergripande händelser; direktstöden ändrades till gårdsstöd (ett slags inkomststöd) och medlemsländerna fick dessutom större inflytande över utformningen av jordbrukspolitiken på nationell nivå.53
Agenda 2000 är en del av EU:s satsning för att lyfta fram frågorna om landsbygdsutveckling, genom att integrera dessa under den andra pelaren av CAP:en. Detta har resulterat i att miljöfrågor har fått en ökad betydelse och omdaningen har lett till nya förhållningssätt för medlemsstaterna att agera gällande jordbruket. Förändringarna har inneburit att jordbrukarna har fått ändra sina metoder för att anpassa sig till miljöregleringarna utan någon direkt ekonomisk kompensation. Dock finns det program inom ramen för landsbygdsutveckling, som ger möjligheter stöd då det gäller hållbara sätt att bedriva jordbruk. Ekologiskt jordbruk är med andra ord berättigat bidrag, då det leder till förbättringar som har fördelaktiga effekter på miljön. En annan aspekt som bör beaktas är att det ekologiska jordbruket även gynnas genom stödåtgärder knutet till primärproduktion, förädling och försäljning. Inom den närmsta
framtiden är målet att politiken inom ramprogrammen för landsbygdsutveckling ska komma att arbeta för att vidga det ekologiska jordbruket.54
För att kunna uppnå alla de förändringar som förespråkats, lade kommissionen 1998 fram ett flertal lagförslag på olika former av lagstiftning. En uppgörelse gjordes av det Europeiska rådet i Berlin året efter och detta ledde till att det kunde komma till ett statligt beslut om förändringar 1999. Överenskommelsen innefattade fyra stycken olika områden som skulle genomföras under perioden 2000-2006.
Dessa områden var följande:
- Reformera den gemensamma jordbrukspolitiken. - Se över de ekonomiska ramarna.
- Instrumenten inför anslutningen. - Reformera strukturpolitiken.55
Landsbygdsutvecklingens stärkta ställning genom Agenda 2000 märks främst genom att det har satsats mer pengar på detta område. År 2006 kommer 10 % av EU:s budget att gå till just detta område. Det innebär att mer pengar kommer att gå till områden så som; miljöskydd, uppbyggnaden av landsbygden och satsning på nya områden för jordbruksprodukter (till exempel biobränslen).56
5.5 Göteborgsprocessen och Lissabonstrategin
Göteborgsprocessen och Lissabonstrategin bygger båda på aspekten om hållbar tillväxt. Syftet var att EU-länderna skulle närma sig USA gällande både konkurrenskraft och sysselsättningsgrad, men utan att riskera den sociala tryggheten. År 2001, mellan den 15 - 16 juni, hölls toppmötet i Göteborg under det svenska ordförandeskapet. För att lyckas få igenom det grundläggande målet om den hållbara utvecklingen, hade det utarbetats en strategi för att integrera miljötänkandet inom områden så som jordbruk, energi, inre marknad, industri, ekonomi m.fl. Denna typ av övergripande miljöarbete är det som kännetecknar hållbar utveckling.57 Stor fokus inom miljöområdet låg även på att utveckla rena energikällor, mer
miljövänliga transporter och att utnyttja naturresurserna på rätt sätt. Växthuseffekten som påverkan av klimatförändringen och koldioxidutsläppen var andra viktiga områden som berördes.58
Sverige hade under sin tid som ordförandeland en strävan att bidra till en utveckling av produktionen av jordbruk och livsmedel, i syfte att detta på lång sikt skulle leda till ett mer hållbart förhållningssätt. Ett dokument bestående av resultat från toppmötet i Helsingfors och från Cardiff-processen, sammanställdes för att kunna dra slutsatser om politikens effekter på miljön och den hållbara utvecklingen. Följderna kom att bli en mer övergripande bedömning av jordbrukspolitiken under de kommande åren (2002-2003). Inom området ekologisk mångfald beslutades det även att sådana fakta skulle innefattas i rapporter med jordbrukspolitisk inriktning och att det skulle skapas en handlingsplan för att främja ekologisk produktion och livsmedel.59
Under 2001 gav kommissionen ut en grönbok60 som innehöll en strategi inom området för produktpolitik och framåtskridandet av miljövänliga produkter. Under mötet i Luxemburg fattade EU:s miljöministrar beslut om hur detta skulle uppnås på bästa sätt och en av slutsatserna var vikten av ekonomiska styrmedel och stöd till offentlig upphandling. Senare samma år hölls ett nytt möte för miljöministrarna, då de lade upp strategin för Sjätte
miljöhandlingsprogrammet (”Miljö 2010: Vår framtid, vårt val”), vilket är EU:s kommande
miljöpolitik.61
5.6 Miljö 2010: Vår framtid, vårt val
Programmet Miljö 2010 – vår framtid vårt val, innehåller mål, planering och åtgärder och tanken är att det ska bli mer förpliktande är tidigare miljöhandlingsprogram. I stora drag tas här upp åtgärder för utsläpp av växthusgaser, förhindring av förlusten av biologisk mångfald och minskad användning av bekämpningsmedel.62
58http://www.sr.se/goteborg/nyheter2/eutop/topm2.stm 59
http://eu2001.se/static/se/issues/environment.asp
60 En grönbok är ett dokument från en officiell instans som innehåller diskussionsunderlag och förslag på nya
åtgärder.
61http://europa.eu/scadplus/leg/sv/lvb/l28027.htm 62
Efter 2006 inträder en ny programperiod (2007-2013), vilket bland annat innebär en ny budget och delvis annan fokus.63Nästa programperiod förväntas innebära en omstrukturering av politiken som innebär tre nya målsättningar; Konvergens, Regional konkurrenskraft och sysselsättning och Europeiskt territoriellt samarbete. Mål 1, Konvergenskravet, kommer att gälla de områden av EU-länderna som har under 75 % av det genomsnittliga BNP och det syftar till att överbygga de sociala klyftor som finns. Den Regionala konkurrenskraft och sysselsättning, som är Mål 2, täcker de områden som inte omfattas av konvergenskraven. Nationella och regionala program finansierade av regionalfonden och sysselsättningsfonden är berörda. Medlemsländerna ska bestämma vilka områden som ska finansieras tillsammans inom regionalfonden. Mål 3-programmet är de tidigare Interreg64 och detta berör samarbete över de nationella gränserna inom diverse områden.
Miljö 2010 utarbetades av en av kommissionen utsedd expertgrupp, som hade uppgiften att analysera politiken utifrån Lissabonprocessen (hållbar utveckling). Rapporten som lades fram 2003 innehåller förslag på att EU:s budget borde lägga stor vikt vid att skapa tillväxt. Gällande jordbrukspolitiken skulle detta innebära nedskärningar, för att gynna andra sektorer.65
5.7 Europeiska handlingsplanen för ekologiska livsmedel och ekologiskt jordbruk
I december 2005 kom förslaget på en Europeisk handlingsplan gällande ekologiska livsmedel och ett ekologiskt jordbruk. Syftet var att uppnå en ökad förståelse för konsumenter och jordbrukare om vilka nya bestämmelser som gäller inom området. De nya reglerna ska göra det lättare att utforma politiken utifrån regionala förhållanden och på så vis göra de ekologiska förfarandena mer anpassningsbara. Lantbrukare som producerar ekologiska livsmedel ska ha möjlighet att välja om de ska använda EU:s logotyp, eller om de föredrar nationella alternativ (T.ex. KRAV i Sveriges fall). I handlingsplanen angavs dessutom regler för import av ekologiska produkter och att detta är tillåtet om dessa uppfyller de krav som finns inom gemenskapen eller om importlandet har motsvarande regleringar.66 Ytterligare bestämmelser angående GMO:s (Genetiskt modifierade organismer) fattades för att tydliggöra
63http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____3298.aspx
64 Interreg III var det tidigare gränsöverskridande samarbetet i EU, som från och med nästa programperiod
förslagsvis kommer att ändras. Programmet var indelat i A, B och C som vart och ett symboliserade olika geografiska områden (EU-upplysningen)
65 Environment in the European Union – 1995
66http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/1679&format=HTML&aged=0&language=
vilka värden som är tillåtna i produkterna. För att få inneha beteckningen ”ekologisk” får dock inte produkten innehålla några värden av GMO.67
5.8 Summering
Kapitel fem har presenterat och redogjort för de olika reformer som skett inom miljö- och jordbrukssektorerna. Dessa förändringar har i någon mån byggt på konceptet om hållbar utveckling och haft en avgörande effekt på den fortsatta utvecklingen av de ekologiska metoderna. Med olika reformer som grund har det bland annat skett förändringar gällande ekonomisk stöttning av ekologisk produktion. Gemenskapen har kommit fram till ett regelverk som styr vilka varor som får inneha beteckningen ”ekologisk”. De olika reformerna och fördragen, som behandlats i kapitlet ses här nedan i kronologisk ordning.
1992 Maastrichtfördraget fastställde begreppet hållbar utveckling som
en del av EU:s verksamhet. Mac Sharry-reformen.
1997 Amsterdamfördraget bekräftade EU:s engagemang för hållbar
utveckling och ledde till att en strategi för hållbar utveckling utarbetades.
1998 Cardiffprocessen om integration innebar integrerad miljöhänsyn
i de olika verksamhetsområdena, däribland i jordbruket.
1999 Ett hållbart framtida jordbruk; Reformen av den CAP genom
Agenda 2000.
2000 Nya EU-regler för landsbygdsutveckling införs.
Syftet är att bidra till en ekologisk, ekonomisk och socialt hållbar utveckling på landsbygden.
2001 Europeiska rådets möte i Göteborg gick vidare med reformerna
och enades om att ett av målen för GJP skall vara att bidra till hållbar utveckling. Gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram -
Miljö 2010: Vår framtid vårt val.
2003 Reform av CAP
2005 Europeiska handlingsplanen för ekologiska livsmedel och
ekologiskt jordbruk
Figur 1. Viktiga händelser för miljöarbetet inom EU:s jordbrukspolitik
6 Finansiering och ekonomiskt stöd av det ekologiska jordbruket
För att uppnå de effekter som utsatts i de olika fördragen och handlingsplanerna, krävs det ekonomiska hjälpmedel för att de ska kunna realiseras. Som nämnts tidigare bygger hållbar utveckling på hur arbetet i flera olika sektorer måste integreras och detta påvisar vikten av att politiska beslut måste backas upp av finansiella medel. Här nedan följer en kort genomgång av stödformer som de svenska lantbrukarna har att tillgå och vad dessa stöd har för betydelse för produktionsförfarandena.
6.1 Strukturfonderna
Strukturfonderna är en del av EU:s politiska insatser på det regionala planet och dessa förvaltas av kommissionen. Dessa fonder syftar till att minska de skillnader som finns mellan olika regioner och dessutom att bli starkare konkurrensmässigt gentemot länder utanför unionen. Strukturfonderna bygger på samma åtgärder som regionalpolitiken och därför fungerar dessa två som ett komplement till varandra. För att få ta del av dessa stödåtgärder krävs det, som vid så många andra EU-finansierade insatser, att den sökande i fråga måste ordna med 50 % medfinansiering från nationella medel.68Det finns fyra olika utformningar av strukturfonderna och dessa är:
Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Utvecklingssektionen vid europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk och fonden för fiskets utveckling.
6.1.2 Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige 2000-2006
Denna stödform innefattar ekonomisk ersättning för att subventionera hållbar utveckling på den svenska gles- och landsbygden. Programmet har som mål att stödja jordbrukare som är villiga att odla ekologiskt och i gengäld får de ersättning för de ökade produktionskostnaderna, alternativt inkomstbortfall, som kan uppstå. Under 1999 års toppmöte i Berlin sattes ramarna för miljösatsningen Agenda 2000 och målsättningen var att integrera den hållbara utvecklingen som en del av jordbrukspolicyn. Resultatet ledde till att miljö- och landsbygdsprogrammet upprättades i Sverige.69
De resurser som detta program har att tillgå under perioden 2000-2006 uppgick till 23 miljarder SEK och dessa pengar går till aktiviteter så som; miljöersättningar, satsningar på
68http://www.sweden.gov.se/sb/d/6411/a/58122;jsessionid=aG10lGqhSMyf (?) 69
ekonomisk och social utveckling och bidrag till glesbygdsområden.70 Exempel på stödprogram som finns i Sverige är Mål 1, som täcker norra norrland (Norrbotten och Västerbottens län) och södra skogslänsregionen (Jämtland, Västerbotten och vissa kommuner i Värmland, Dalarna och Gävleborg).
6.2 Gårdsstödet - fler har möjlighet till ekologisk produktion
Gårdsstödet infördes 1 januari 2005 och är således en relativt ny företeelse i Sverige. För att få ta del av denna stödform måste minimikraven miljö, livsmedel och djurskydd uppfyllas.71 Som tidigare har nämnts, var denna reform en omfattande sådan, då det innebar att förfarandet för utbetalning av EU-stöd förändrades på ett genomgripande sätt. De nya föreskrifterna medförde att stödåtgärderna inte längre var kopplade till produktion, utan betalas ut till jordbrukaren oavsett hur mycket denne producerar. Detta innebär att fler bönder kommer att kunna ägna sig åt ekologiskt jordbruk, trots att det tidigare var mer kostsamt. Ytterligare en förändring blir att konsumenternas efterfrågan mer kommer att stå i fokus och därför blir det marknaden som avgör hur mycket som ska produceras.72
6.3 Summering
För att ytterligare lyfta fram de ekonomiska aspekterna har kapitel sex tagit upp de olika stödformerna som finns; Strukturfonderna och Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige 2000-2006 och gårdsstödet. Dessa olika källor till finansiering har bidragit till att jordbrukarna fått kompensation för de dyrare ekologiska produktionsmetoderna. De geografiska områden i Sverige som räknas som glesbygd har fått extra ersättning för att stötta landsbygden. Gårdsstödet är en ny företeelse, då pengar betalas ut till jordbrukaren oberoende av producerad kvantitet. På så sätt har jordbruket blivit lönsammare och konsumenternas efterfrågan har i stället fått styra åtgången av produkter. De flesta ekonomiska stödformer som EU-bidrar med kräver en nationell medfinansiering på halva det sökta beloppet.
70http://www.sweden.gov.se/sb/d/6411/a/58122;jsessionid=aG10lGqhSMyf
71http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____2825.aspx 72
7 Ekologiskt jordbruk och politik i Sverige idag
Avslutningsvis redogörs hur det ekologiska jordbruket ser ut i Sverige idag efter att dessa reformer har införts. Det ekologiska jordbrukets betydelse och de hållbara tankarna har blivit en del av den vardagliga politiken och med denna målsättning går det att dra slutsatser om utvecklingen inom den ekologiska sektorn.
Den svenska jordbrukspolitiken har gott rykte om sig i Europa och enligt en undersökning från OECD (2004) är politiken ständigt nytänkande och har lyckats bra med både miljölagstiftning, utsatta miljömål och ekonomiskt stöd till miljösamarbete.73 Jordbrukssektorn utgör idag ungefär 3 % av Sveriges BNP och ca: 227 000 människor är sysselsatta inom detta område. Siffrorna visar på att jordbruket trots allt är en relativt viktig del för den svenska ekonomin, främst gällande sysselsättningen då 5 % av Sveriges befolkning arbetar inom denna sektor. Hade även skogsbruket räknas in hade siffrorna varit ännu högre (totalt 8 % av BNP, 434 000 sysselsatta och ca: 10 % av den totala sysselsättningen).74 Med dessa siffror som bakgrund går det att få en överskådlig bild av jordbrukssektorns betydelse för den svenska ekonomin. Figur 2 (s. 27) visar de gröna näringarnas utbredning i Sverige och dess betydelse i de olika länen.
Ekologiskt jordbruk är en ökande näring och i och med att detta område utvecklas mer, kommer det att medföra att även andra sektorer påverkas. Bland annat kan man anta att landsbygdsutvecklingen kommer att följa i dess fotspår, då det satsas mer pengar inom detta område. Att jordbruket får fler möjligheter skapar, förutom en bättre miljö, även ekonomiska fördelar som t.ex. nya anställningsmöjligheter. De jordbrukare som väljer ekologiska metoder får EU-baserat ekonomiskt stöd, för att kunna utföra de förändringar som är nödvändiga. Det kan röra sig om ny teknik, utbildning etc.75 Utbredningen av den ekologiska odlingen är i Sverige större än i ett flertal EU-länder, år 2005 var t.ex. andelen åkermark som fick miljöersättning 19 % (se figur 3). Detta kan ha sin förklaring i att efterfrågan på ekologiska produkter har ökat, även om det inte har skett i samma tillväxttakt som tidigare år.
De hållbara tankarna har styrt Sveriges politik under en längre tid och avsikten är att det ska genomsyra politiska beslut inom alla områden. Då miljömedvetenheten står högt på den
73http://www.sweden.gov.se/sb/d/3414/a/26952
74 Stiftelsen Svenska Lantbruksveckan, De gröna näringarnas betydelse, s. 4 75
svenska agendan har det lagts ned mycket energi på att få med de övriga EU-länderna på samma tankegångar. Regeringen har pådrivit att Cardiffprocessen och gemenskapens strategi för hållbar utveckling ska fortsätta att verka för ett införlivande av miljötänkandet på de olika områdena. Genom att ta en aktiv roll för att EU:s miljöpolitik ska framskrida, uppfyller Sverige i sin tur lättare de svenska miljömålen i och med att det råder samma miljöbestämmelser i hela unionen.76 Dessa utsatta mål är femton stycken (se bilaga 1) och de presenterades av regeringen i prop. 1997/98:145. Målen har en sammansättning som gör att de täcker flera olika miljöaspekter och betoningen ligger på att lyfta fram de ekologiska perspektiven. Miljömålen är på sätt och vis en av de vikigaste drivkrafterna vad gäller den svenska miljöpolitiken i EU-samarbetet.77
Arbetsförfarandet i EU är strukturerat så att det är kommissionen som har initiativrätten gällande nya lagar och förordningar och även se till att dessa verkställs.78 I och med att EU går mot att bli allt mer öppet i sina beslutsprocesser, kommer det att bli lättare för de enskilda länderna att vara med och påverka besluten som fattas. Det gäller för Sverige att vara med på ett tidigt plan i beslutsprocessen om vi vill vara med och påverka vilka beslut som kommer att tas. Denna form av lobbyarbete är vanlig på denna nivå av politiken och det yttrar sig även genom att knyta kontakter med andra medlemsländer som har likvärdiga synsätt.79
Som ett resultat av hur EU:s jordbrukspolitik är uppbyggd och dess stödformer, kommer det leda till att det i framtiden bara kommer vara de stora producenterna som står för livsmedelsförsörjningen. Detta beror på att de är de enda som kommer att få det lönsamt av sådan produktion. De mindre jordbruken får i stället byta fokus om de vill kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet, det kan röra sig om att hysa betesdjur för att hålla landskapen öppna och bevara den biologiska mångfalden.80
7.1 Summering
Sverige har internationellt sett ett gott rykte om sig när det gäller miljöarbete och att göra detta till en del av jordbrukspolitiken, så väl som att integrera det inom andra områden. De
76 Regeringens skrivelse 2003/04:9, EU-prioriteringar för att nå miljömålen, s. 7f 77 Ibid., s. 5f
78http://www.eu-upplysningen.se/templates/EUU/standardRightMenuTemplate____2333.aspx 79 Regeringens skrivelse 2003/04:9, EU-prioriteringar för att nå miljömålen, s. 7f
Svenska miljömålen har delvis fått anpassas efter Europeiska förfaranden, men till stor del är det fortfarande nationerna själva som styr sin miljöpolitik i och med att EU:s regler ger minimiförutsättningar. Därför kan man påstå att de hållbara tankegångarna har en bra grund för fortsatt utveckling. Jordbruket har över lag en relativt stor betydelse Sverige och 5 % är sysselsatta inom denna sektor. De ekologiska jordbruksmetoderna har ökat på senare år och 2005 var andelen åkerareal som fick stödersättning för denna typ av odling 19 %. Det råder spekulation huruvida vilka effekter jordbrukspolitiken kommer att ha för jordbrukarna i framtiden och det har hävdats att själva livsmedelsförsörjningen kommer att ligga hos de större producenterna.
Källa: Laurell, My, Gröna framtider 2006, s. 7, 83
Figur 2 (vänster): Illustration av de gröna näringarnas andel (%) av BNP i de olika svenska länen. Det råder en
någorlunda jämn fördelning mellan områdena, dock går det att utröna en högre koncentration i de norra och mellersta delarna, samt i Småland och Halland.
8 Sammanfattning
Den historiska bakgrunden av miljö- och jordbrukspolitik som förts på Svensk- och EU-nivå har haft vissa gemensamma beröringspunkter. Båda har gått ifrån en målstyrd politik till mer marknadsorienterade förfaranden. Det ekologiska jordbruket inom ramen för EU-samarbetet och vilket regelverk som styr dessa förfaranden. Politiken har utvecklats på så väl nationell-som på internationell nivå och detta märks tydligt om man gör en tillbakablick på vad nationell-som har hänt över en längre tidsperiod. Det ekologiska jordbruket har blivit en allt mer aktuell faktor att ta hänsyn till.
De ekonomiska aspekterna kan man bland annat studera genom att undersöka de olika stödformer som finns; Strukturfonderna och Miljö- och landsbygdsprogrammet för Sverige 2000-2006 och gårdsstödet. De olika möjligheterna till finansiering har bidragit till att jordbrukarna fått kompensation för de dyrare ekologiska produktionsmetoderna. Den svenska glesbygden har fått extra ersättning genom strukturfonderna för att stötta landsbygden. Gårdsstödet har inneburit att pengar betalades ut till jordbrukaren oberoende av producerad kvantitet. Jordbruket har blivit lönsammare och konsumenternas efterfrågan har kommit att styra efterfrågan av produkter. De flesta ekonomiska stödformer som EU-bidrar med kräver en nationell medfinansiering på halva det sökta beloppet.
