EXAMENSARBETE
Minerallagen vs. Rennäringslagen
En studie av rennäringens skydd när mineralutvinning planeras på
renskötselområde
Brita Thomasson
Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap
Luleå tekniska universitet
Förord
Detta examensarbete skrevs under vårterminen 2012 och är en del av Rättsvetenskapliga programmet vid Luleå tekniska universitet.
Ett stort tack till Karin Thelin Sandling för din hjälp och att du tagit dig tid att läsa genom mitt arbete.
Jag vill även uträtta ett varmt tack till min handledare Bertil Bengtsson för värdefulla synpunkter.
Sammanfattning
I denna uppsats redogörs för rennäringens skydd när mineralutvinning planeras på renskötselområdet och hur en avvägning mellan dessa två intressen görs. I uppsatsen finns även en empirisk del som studerar där den pågående
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Förkortningar och förtydliganden ... 1
1. Inledning och metoddiskussion ... 2
1.1 Inledning ... 2
1.2 Bakgrund ... 2
1.3 Syfte ... 2
1.4 Avgränsning ... 3
1.5 Metod ... 3
2. Rennäringens skydd i lagen ... 4
2.1 Rennäringslag (1971:437) ... 4
2.2 Skattefjällsmålet ... 4
2.3 Renskötselrätten ... 4
2.3.1 Inskränkning och upphävande av renskötselrätten ... 5
2.4 Rennäringens rättsliga skydd när mineralutvinning planeras i renskötselområdet ... 6
2.4.1 Rennäringens skydd i grundlagen ... 6
2.4.2 Skydd samt inskränkningar av renskötselrätten i Rennäringslagen ... 7
2.4.3 Rennäringens folkrättsliga skydd ... 7
2.4.4 Miljöbalken (1998:808) ... 8
2.4.5 Starkt skydd i lagen, men svagt i praktiken? ... 9
3. Rätten att ta i anspråk mark för mineralutvinning ... 11
3.1 Gruvnäringens betydelse för Sverige ... 11
3.2 Minerallag (1991:45) ... 12
3.2.1 Minerallagens ersättningsregler ... 13
3.3 Expropriationslag (1972:719) ... 13
3.4 Prospektörens skyldigheter vid undersökning och bearbetning i renskötselområdet ... 14
4. Mineralutvinning och rennäring – två intressen i konflikt ... 15
5. Gruvplaner i Jokkmokks kommun ... 18
5.1 Dialogen mellan gruvbolaget och de berörda samebyarna ... 19
5.2 Området är av riksintresse för renskötseln ... 21
5.3 Förutsedd miljöpåverkan för renskötseln i området ... 22
5.4 Eventuell framtida gruvdrift betydelse för de berörda samebyarna ... 23
6. Avslutande diskussion ... 24
6.1 Mineralutvinning vs. rennäring ... 24
6.2 Eventuell gruvetablering i Jokkmokks kommun ... 25
6.3 Slutsats ... 26
7. Källförteckning ... 27
Bilagor
Bilaga 1. Karta över vart Jokkmokk Iron Minas AB ansöker om provbrytning
Bilaga 2. Karta över riksintressen för rennäringen i Kallak
Bilaga 3. Pressmeddelande från Svenska Samernas Riksförbund, ”Beowulf Mining ltd ger vilseledande information till investerare gällande bolagets arbete med miljökonsekvensbeskrivning för rennäringen”
Bilaga 4. Pressmeddelande från Svenska Samernas Riksförbund, ”Beowulf bryter mot lagen, Bergsstaten stoppar arbetet tillsvidare”
Bilaga 5. Pressmeddelande från Svenska Samernas Riksförbund, ”Beowulf anmäld igen för brott mot minerallagen”
Bilaga 6. Intervjumall 1
Förkortningar och förtydliganden
Bearbetningskoncession – Tillstånd att bryta koncessionsmineral ExprL - Expropriationslagen
Koncessionshavare – Den som fått tillstånd att bryta koncessionsmineral MB – Miljöbalken
MinL – Minerallagen
Prospektör – Det företag som söker etter mineral för att senare utvinna dem
Rennäringsanalys – Beskriver rennäringens markanvändning för ett område och hur näringen kommer påverkas av expropriation
RNL – Rennäringslagen
Sameby – Juridisk person och den samfällighet som utöver renskötselrätten SGU – Sveriges geologiska undersökning
1. Inledning och metoddiskussion
1.1 Inledning
Samerna har sedan urminnes tider livnärt sig på renskötsel, jakt och fiske. Av den samiska befolkningen i Sverige, som uppskattas vara ca 20 000, finns idag ca 4600 renskötselföretag. Rennäringen är bärare av en lång kulturtradition och är en viktig del av det samiska samhället och det samiska kulturarvet. Rennäringens markanvändning kräver stora arealer och bedrivs på ca 1/3 av Sveriges yta. 1 Idag är det inte ovanligt att rennäringen hamnar i konflikt med andra markanvändningsintressen som skogsbruk, vattenkraft, turism, jakt och fiske. I denna studie kommer se närmare på konflikten mellan rennäringen och gruvnäringen och hur avvägningen mellan dessa intressen görs i en eventuell konflikt.
1.2 Bakgrund
Mineralutvinning har en lång tradition i det svenska samhället och är fortfarande i dag av stor betydelse för landet. Gruvverksamheten är under expansion, särskilt i de nordligaste länen. Många samebyar upplever att gruvorna tränger sig på från alla håll och ser sina renbetesmarker blir mindre då renskötselområdet bit efter bit försvinner till förmån för mineralutvinning. Samerna själva upplever att det skydd som finns för rennäringen i lagstiftningen inte är till någon hjälp i praktiken.
I dagsläget önskar gruvbolaget Jokkmokk Iron Mines AB att öppna ett dagbrott i Kallak i Jokkmokks kommun. I samma område har Jåhkågasska sameby vinterbetesmarker, året-runt-marker och där finns även riksintressen för rennäringen. Gruvbolaget har i dagsläget undersökningstillstånd och ansöker om tillstånd för provbrytning.
1.3 Syfte
Syftet med uppsatsen är att undersöka hur starkt skydd rennäringen har i lagen när mineralutvinning planeras på renskötselområdet. Samtidigt kommer ett pågående fall studeras, där ett gruvbolag önskar att starta gruvverksamhet i ett renskötselområde. Uppsatsens frågeställningar är följande:
1. Vilket skydd ger lagen när mineralutvinning planeras på renskötselområdet? 2. Hur har de berörda samebyarnas rättigheter i Jokkmokks kommun beaktats av
Jokkmokk Iron Mines AB i den pågående gruvprocessen?
3. Hur skulle ett eventuellt beslut om bearbetningskoncession i Kallak i Jokkmokks kommun påverka de berörda samebyarna som verkar i området?
1.4 Avgränsning
Rennäringens markanvändning krockar med ett flertal markanvändnings intressen. I uppsatsen redogörs för konflikten mellan rennäringen och gruvnäringen, som enligt lagen är två intressen som skall skyddas och främjas. Just denna konflikt mellan rennäringen och gruvnäringen finns på många håll och i många samebyar i Sverige i dag. I den empiriska delen av studiet studeras den pågående processen som pågår i Jokkmokks kommun mellan gruvbolaget Jokkmokk Iron Mines AB och de berörda samebyarna Jåhkågasska och Sirges.
1.5 Metod
2. Rennäringens skydd i lagen
2.1 Rennäringslag (1971:437)
Rennäringslagen (1971:437) reglerar den renskötsel som bedrivs i Sverige i dag. Lagen ersatte lagen (1928:309) om de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige, även känd som renbeteslagen.
2.2 Skattefjällsmålet
Ett mål som är av stor betydelse för den svenska samerätten är Skattefjällsmålet2.
Flera samebyar samt vissa enskilda samer i Jämtland, yrkade bättre rätt än Staten till de så kallade Skattefjällen i norra Jämtland. Samerna förlorade målet, men domskälen var i viss mån till förmån för samerna och dagens lagstiftning är anpassad efter Skattefjällsmålets domskäl. Renskötselrätten och vad den innebär blev närmare klarlagt i målet. Högsta domstolen slog bland annat fast att
renskötselrätten gällde på civilrättslig grund och att den skall jämställas med äganderätten i fråga om egendomsskydd enligt grundlagen.3
2.3 Renskötselrätten
Samerna är ett folk som lever i ett område kallad Sápmi. Området sträcker sig över fyra länder; Norge, Sverige, Finland och Kolahalvön i Ryssland. Sedan urminnes tider har samerna livnärt sig på renskötsel, jakt och fiske. I Sverige har samerna, genom urminneshävd, förvärvat en fortsatt rätt till sådan markanvändning.4 Det är
denna rätt som kallas för renskötselrätt och kommer till uttryck i rennäringslagen (1971:437) 1§. Renskötselrätten är en speciell bruksrätt till fast egendom och gäller på obegränsad tid.5 Den ger samer, som är medlem i en sameby, rätt att
använda fjäll-‐ och skogsområden i Norrland till underhåll för sig och sina renar. Förutom rätt till renbetesmarker ger den även en rätt till jakt, fiske och visst
skogsfång till husbehov i det aktuella området.6 Renskötaren har även rätt att sätta
upp anläggningar som behövs för att bedriva näringen, som t.ex. rengärden, renslakteri, renvaktarstuga och förvaringsbod.7 Bruksrätten ger dock inte
renägarna rätt till mineral, jordägandedel i gruva eller rätt till vattenkraft.
Renskötselrätten är en komplicerad och mycket omdiskuterad rätt. Den är dels en civilrättslig rättighet och dels en näringsrätt. Renägarens rätt till mark och vatten är civilrättslig och denne har olika civilrättsliga rättigheter och skyldigheter
2 NJA 1981 s. 1.
3 Bengtsson, Bertil, Samerätt, en översikt (2004), s. 38 4 SOU 2005/06:86 s. 26
5 Bengtsson, Bertil, Speciell fastighetsrätt (2010), 10 uppl. s. 253. 6 NJA 1981 s. 176.
gentemot markägaren och andra enskilda, sistnämnda framgår av reglerna i RNL 15-‐25 §§.8 Utifrån lagtexten är det lätt att tolka det som att alla samer får bedriva
renskötsel. Detta stämmer dock inte. Det är endast den same som är medlem i sameby som omfattas av renskötselrätten. Någon närmare redogörelse för denna problematik kommer inte göras i denna uppsats.
Renskötseln i Sverige bedrivs i stort sätt i hela Norrbottens, Västerbottens,
Jämtlands, Västernorrlands, Dalarnas och Gävleborgs län och i dagsläget beräknas det, som sagt, finnas ungefär 4 600 renskötselföretag.9 Det område där näringen
bedrivs kallas för renskötselområde och delas upp efter året-‐runt marker, där renskötsel får bedrivas under hela året och vinterbetesmarker, där renskötsel får bedrivas mellan 1 oktober och 30 april.10 Dessa områden får nyttjas av renägarna
oberoende av om marken är statlig, kommunal eller privat ägd.
Samerna själva är av den uppfattningen att rätten till den statliga marken är mycket starkare än vad som framgår av lagen. Bevisbördan ligger på samerna själva, men enligt praxis har de svårt att bevisa att så är fallet.11
2.3.1 Inskränkning och upphävande av renskötselrätten
Rätten till renbetesmarker är naturligtvis det allra viktigaste inslaget i renskötselrätten.12 Eftersom renen betar på olika områden och förflyttar sig
mellan områdena beroende på de olika årstiderna, är renskötseln en näring som är avhängig av att ha tillgång till stora markområden.13 Rennäringen är en känslig
näring och yttre påverkan som kan störa renen, renens bete och de naturliga flyttvägarna, kan i hög grad försvåra näringens bedrivande. Att rennäringen är i behov av stora arealer leder ofta till konflikter med andra intressen som finns i samma områden. Sådana intressen är till t.ex. skogsbruk, vattenkraft, turism, kommunikation, samhällsutveckling, naturvård och mineralutvinning.14
Renägarnas rätt att råda över de nyttigheter som renskötselrätten ger uttryck för och ekonomiskt tillgodogöra sig dem kan inskränkas på flera sätt. Renskötselrätten har, jämfört med andra bruksrätter, ett tämligen svagt skydd mot olika åtgärder som utförs av myndigheter och markägare.15 Begränsning av renskötselrätten får
endast tillåtas om det anses nödvändigt för att tillgodose ett viktigt allmänt intresse.16 Reglerna för vissa nationalparker kan t.ex. inskränka samernas
möjlighet att använda området för jakt och fiske. Regeringen får förordna om upphörande eller inskränkning av renskötselrätten om det behövs för de allmännyttiga ändamål som 2 kap i expropriationslagen anger.17 Så trots det
8 Bengtsson, Samerätt, en översikt, s. 48.
9Samiskt Informationscentrum, Sametinget, ”Samebyarna organiserar renskötseln” 10 3 § RNL
11 NJA 1981 s.1 och RH 2001:56
12 Bengtsson, Samerätt, en översikt, s. 48. 13 SOU 2001:101 s. 211
14 Ibid.
15 NJA 1981 s. 178.
faktum att renskötselrätten gäller på obegränsat tid, kan regeringen genom lag besluta att rätten skall inskränkas eller till och med helt eller delvis upphöra inom ett visst område mot renskötarnas vilja.18
Om skada eller olägenhet uppstår för renskötseln eller för andra rättigheter som tillhör renskötseln, som t.ex. jakt och fiske, i samband med upphävandet av renskötselrätten, skall ersättning utgå. Ersättningen utbetalas enligt
expropriationslagen regler och skall delas lika mellan sameby och samefonden.19
2.4 Rennäringens rättsliga skydd när mineralutvinning planeras i renskötselområdet
I löpet av 1900-‐talet har den naturbaserade renskötseln försvårats då nya och arealkrävande typer av olika markanvändningar gjort anspråk på områden där rennäring bedrivs. Störningar från dessa verksamheter försvårar för renarna att hitta betesro och ostörda betesmarker krymper i takt med att mark för andra ändamål exploateras.20 Gruvverksamheten är en näring som tränger sig på från
alla håll i renskötselområdet och denna typ av markintrång påverkar och försvårar i hög grad rennäringens bedrivande. Tor-‐Erik Huuva, ordförande i Leavas sameby säger att: ”Gruvnäringen är det största hotet mot rennäringen idag.”21 I dagsläget
finns 863 tillstånd inom renskötselområdet, varav 709 är undersökningstillstånd, 98 bearbetningskoncessioner och 56 markanvisningar.22
De åtgärder som behövs göras i samband med undersökningen och utvinningen av mineraler kan, som jag tidigare nämnt, få allvarliga och bestående konsekvenser för miljön. Renskötaren som har bruksrätt i de områden som exploateras vill givetvis skydda renarna från onödiga störningar och bevara området i sitt
naturliga skick, så att renbetet, flyttvägar och andra viktiga områden inte avkapas eller förstörs.23 Renskötselrätten skyddas i ett flertal lagrum mot exploateringar på
renskötselområde.
2.4.1 Rennäringens skydd i grundlagen
Samerna erkänns som urfolk i Sverige och i grundlagens inledande kapitel, RF 1 kap. 2 § st. 6, stadgas att ”Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur-‐ och samfundsliv ska främjas.” Att den svenska staten erkänt samerna som urfolk är av stor
betydelse, då urfolk-‐statusen ger ett rättsligt skydd. Rennäringen skall alltså främjas enligt denna bestämmelse, då den är en så viktig del av samernas
18 26 § RNL
19 28 & 29 §§ RNL 20 SOU 2001:101 s. 212
21 Lindstrand, Å. ”Samebyar driver projekt mot markintrång” (2012) Samefolket, Nr 1, s.
19.
traditionella levnadssätt.24 Bengtsson anser dock att denna bestämmelse inte ger
samerna någon större hjälp juridiskt.25
Renskötselrätten omfattas av egendomsskyddet i RF 2 kap. 15 §. Renskötselrätten skyddas så länge den utövas och kan bara inskränkas eller upphöra om det behövs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Rätten kan inte inskränkas eller upphävas utan kompensation.
I RF 2 kap. 17 § tryggas samernas rätt att bedriva renskötsel och deras ensamrätt till näringen.
2.4.2 Skydd samt inskränkningar av renskötselrätten i Rennäringslagen
RNL 30 § anger ett förbud mot att använda marken inom året-‐runt-‐markerna på ett sätt som försvårar för renskötselns bedrivande. Undantag finns i RNL 26 §.
RNL 26 § säger att renskötselrätten får inskränkas eller upphävas för visst område om det anses vara nödvändigt för de ändamål som anges i 2 kap. ExprL.
2.4.3 Rennäringens folkrättsliga skydd
Sverige har ratificerat flera internationella överenskommelser/konventioner om mänskliga rättigheter och är således folkrättslig bunden av de och förpliktad att följa dessa regler.26 Fyra konventioner som är viktiga för samernas del är:
1. 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, ICCPR. Genom artikel 27 i konventionen, skyddas den samiska kulturen och förutsättningarna för denna och eftersom rennäringen är en så viktig del av den samiska kulturen skall den skyddas. 27
2. 1965 års internationella konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering.28
3. 1950 års Europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Denna konvention är
inkorporerad i den svenska lagstiftningen. Här finns ett egendomsskydd i Artikel 1 i första tilläggsprotokoll till konventionen. Huvudregeln är att renskötselrätten inte får inskränkas. Finns undantag skall full
kompensation för intrång och skada som uppstår utgå.29
24 Prop. 1975/76:209 s. 138
25 Bengtsson, Samerätt, en översikt, s. 15.
26 Nobel, Peter, Sveriges samer och folkrätten – en översikt (2011) 27 Prop. 1992/93:32 s 102-‐105
28 Nobel, Sveriges samer och folkrätten – en översikt (2011)
4. 1994 års Europeiska ramkonvention till skydd för nationella minoriteter.30
De nämnda konventionerna ålägger den svenska staten en skyldighet att garantera den svenska renskötselns fortlevnad, och att den inte skall behöva utsättas för ingrepp och störningar som kan äventyra rennäringens bedrivande. Sverige har dock ”bara” en moralisk förpliktelse att respektera reglerna. Så länge de inte
inkorporerats i lagstiftningen, gäller de inte som svensk lag.31 Skyddet är alltså inte
starkare än det skydd som rennäringen har i den nationella lagstiftningen.32
Sverige har vid ett flertal tillfällen fått kritik från de internationella organ som övervakar efterlevnaden av konventionerna på grund av den svenska statens handlande och underlåtenheter i förhållande till den samiska urbefolkningen.33
2.4.4 Miljöbalken (1998:808)
Miljöbalkens övergripande mål är att främja en hållbar utveckling och den riktar sig till både verksamheter och enskilda, vilka utför olika handlingar som på olika sätt kan påverka miljön.34 Gruvdrift är som sagt en miljöfarlig verksamhet som kan
få allvarliga följder för miljön. Verksamheten kan leda till en radikalt förändrad landskapsbild, föroreningar, buller och andra störningar. Miljöbalkens
bestämmelser skall därför gälla parallellt med minerallagens. Balkens
bestämmelser är tillämpliga i samband med myndigheternas tillsyn och kontroll över miljöfarliga verksamheter och naturskyddsreglerna i 7 kap. kan hindra exploatering i ett område, som enligt EU-‐rätten är ett särskilt skydds-‐ eller bevarandeområde.35
De regler som är mest intressant för denna uppsats är
hushållningsbestämmelserna som finns i 3 och 4 kap. Dessa bestämmelser är grundläggande materiella miljöregler och syftar till att främja sådan
markanvändning som för samhället anses vara förnuftig idag och i framtiden. Genom en avvägning skall både bevarande-‐ och exploateringsintressen tas
tillvara.36 Reglerna i 4 kap. gäller för vissa konkreta geografiska områden i landet.
Hushållningsbestämmelserna skall tillämpas vid tillståndsprövningar av
miljöfarliga verksamheter enligt 17 kap. och vid anmälan av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 6 §. Vid prövning om bearbetningskoncession skall alltså
Bergmästaren i samråd med Länsstyrelsen pröva om det föreligger hinder för bearbetning enligt hushållningsbestämmelserna.37
Rennäringen skall enligt 3 kap. 5 § så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan vara försvårande för rennäringens bedrivande. Bestämmelsen skyddar dock
endast sådana skador och försvåranden som är påtagliga.38 Detta skydd blev infört
30 Nobel, Sveriges samer och folkrätten – en översikt (2011) 31 Ibid.
32 Bengtsson, Samerätt, en översikt, s. 16.
33 Nobel, Sveriges samer och folkrätten – en översikt (2011
34 Michanek, Gabriel: Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten (2008), 2. Uppl. s. 101. 35 Ibid, s. 478.
36 SOU 2001:101 s. 282
av den orsaken att rennäringen har svårt att försvara sina intressen när
exploateringsintressen önskar att utnyttja markområden där renskötsel bedrivs. I avvägningar mellan rennäringen och andra intressen får rennäringen oftast se sig besegrad.39
Vissa intressen kan enligt 3 kap 5-‐9 §§ på olika områden vara av riksintresse för ett visst ändamål och få ett starkare skydd. Ett sådant skydd finns för rennäringen i 3 kap. 5 § 2 st. Där står det att riksintresseområden för rennäringen skall skyddas mot försvårande åtgärder för näringen och inte så långt möjligt skyddas, som förste stycke samma lagrum anger. Någon avvägning mellan de olika intressena skall därför inte göras. Att ett område är av riksintresse ger dock inte något absolut skydd för rennäringen. Riksintressen utses av sektorsmyndigheter och är inte rättsligt bindande och statusen som riksintresse kan i en prövning upphävas eller fastställas av en domstol.40
2.4.5 Starkt skydd i lagen, men svagt i praktiken?
Som jag redan nämnt, hävdar samerna själva att renskötselrätten är betydligt starkare än vad som framgår av lagstiftningen. Eftersom de var de första som bodde i renskötselområdena anser samerna att de egentligen äger full äganderätt till markerna.41 Enligt nyare rättshistorisk forskning kan samerna ha rätt i sitt
påstående, i alla fall för viss statlig mark. Forskning visar att samerna hade
skattemannarätt fram till 1750 till mark som staten idag hävdar är kronans mark. De bönder som hade skattamannarätt till viss mark fick denne omgjort till
äganderätt, alltså fick de en starkare rätt, medan samernas rätt till den mark de skattat på, försvagades. Samernas rätt till marken var avsevärt starkare innan 1809 än vad den är idag.42 Med bakgrund av resultatet från forskningen, finns det
alltså starka skäl att ta större hänsyn till renskötselrättens markanvändning i förvaltningen av statlig mark.43
Vid olika sammanhang har Riksdagen uttalat sig att statsmakterna har ett ansvar för den samiska kulturens fortlevnad. Den samiska kulturens fortlevnad måste garanteras och rennäringen är en viktig förutsättning för kulturen. Grundläggande förutsättningar för bedrivande av renskötsel; som tillgång till året-‐runt-‐marker, vinterbetesmarker, flyttningsleder och kalvningsland skall garanteras inom, i princip, varje sameby. Skulle den kommunala planläggningen strida mot dessa garantier, kan staten ingripa.44 I statens offentliga utredning 2001:101 om en ny
rennäringspolitik, föreslås att staten skall vara ett föredöme vid förvaltningen av mark inom de områden som renskötsel bedrivs. Hänsyn skall tas till de behov samebyarna har vad gäller renskötsel, jakt och fiske och annan samisk
markanvändning.45 I samma utredning framgår det att det bör bli enda mer tydligt
att Kronomarken ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen i Jämtland och
39 Prop. 1985/86:3 s. 57
40 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 153, 447-‐ 448. 41 SOU 2001:101 s. 110
42 Ibid. s. 264 43 Ibid. s. 266
Härjedalens län först och främst är avsedd för samebyarnas renskötsel och annan samisk markanvändning.46 Staten skall i förvaltningen av dessa områden tillgodose
samebyarnas behov och deras markanvändning.47
Renskötselrätten har följaktligen ett starkt juridiskt skydd, men enligt samerna själva upplever det att skyddet inte är särskilt starkt i praktiken.48 Det är oftast de
som är tvungna att flytta på sig fastän området är av riksintresse för renskötseln enligt MB 3 kap.49 Före detta sametingspresident, Ingrid Inga beskriver
situationen till Samefolket:
”Markerna är inte oändliga. Om det bara hade handlat om gruvor, men det byggs upp en infrastruktur med bland annat vägar och slamdammar som gör enorma arealer obrukbara för en lång tid framöver. Den är en enorm
påverkan på rennäringen och för mig är det ofattbart att det inte tagits hänsyn till att det finns en rennäring som är beroende av årstidsbetning.”50
Detta bekräftas även i SOU 2001:101. Nämnas bör att fastighetsägarens intressen heller inte blir beaktat i lagen när det finns ett exploateringsintressen, utan denne får också ofta finna sig i markintrång, särskilt när det handlar om
mineralutvinning.51 Skillnaden är fastighetsägarens rätt till mineralersättning.52
46 SOU 2001:101 s. 216
47 Ibid. s. 265
48 Hällgren, K. ”Samebyar driver projekt mot markintrång” Samefolket (2012) nr.1, s. 18 ff. 49 RÅ 2010 not 31
50 Hällgren, K. ”Policy och stiftelse ska mota gruvorna”, Samefolket (2012) nr.1, s. 29.
3. Rätten att ta i anspråk mark för mineralutvinning
3.1 Gruvnäringens betydelse för Sverige
Att gruvdriften är viktig för Sverige är ett påstående som är obestridligt.
Mineralutvinningen har sedan tusen år varit grundläggande för landets utveckling och med sin långa erfarenhet är Sverige den ledande gruvnationen i Europa. Gruvnäringen är idag minst lika viktig som förr, och den är på stark frammarsch. År 2009 var mineralnäringen den bransch i Sverige som ökade sin varuexport mest och enligt gruvföretagens beräkningar kan investeringarna de kommande fem åren uppgå till 50 miljarder kronor. 53 Detta innebär stora intäkter som går till
statskassan, tusentals nya jobb, ökad forskning och utveckling på det tekniska området. År 2011 fanns 15 gruvor i drift i Sverige, varav de flesta ligger i Norrbottens och Västerbottens län. Av all järnmalm som produceras i Europa kommer 90 % från övre Norrland.54
Gruvdriften ger inte bara arbetstillfällen och stora intäkter till statskassan.
Näringen är en miljöfarlig verksamhet, som medför allvarliga följder för miljön och för de människor och djur som bor och verkar i området. För fastighetsägaren innebär den stora ingrepp i dennes äganderätt och de med bruksrätt, nyttjanderätt och servitut i området kan förlora sin rätt att nyttja området. Något större hänsyn tas inte till deras intressen i minerallagen.55 Fastighetsägaren kan få en viss del av
utbytet som gruvan ger samt ersättning för de skador och olägenheter som kan uppstå i samband med undersökning och bearbetning. Berörda sakägare som har bruksrätt, nyttjanderätt och servitut i det aktuella området har även rätt till ersättning, men har dock ingen rätt till den mineralersättning som
fastighetsägaren har.56
53 Gustavsson, L: Löfven, S Storm, P: Weihed, P, ”Satsning på gruvor lönar sig”, Svenska
dagbladet,(2011-‐01-‐30)
54 Sveriges Riksdag, ”Miljöprövningen och gruvnäringens tillväxtmöjligheter.” (2012-‐03-‐
23)
3.2 Minerallag (1991:45)
Minerallagen är en exploateringslag. Lagen reglerar och underlättar för
eftersökandet av mineralfyndigheter.57 Sveriges minerallagstiftning utgår från ett
koncessionssystem, vilket innebär att det är den statliga myndigheten Bergsstaten, som efter en lämplighetsprövning bestämmer vilka som ska få exploatera
fyndigheten. Systemet präglas även av inmutningssystemet, eftersom principen först till kvarn gäller. Den som är först med att anmäla att han/hon vill utnyttja en fyndighet, är även den som oftast får rätt att göra det.58
Rätten till gruvrätt sker genom två steg. 59 Först måste prospektören undersöka ett
område, för att visa att det faktiskt finns en fyndighet som är av intresse. Enligt MinL 1 kap. 3, 4 §§ krävs undersökningstillstånd om undersökningen gör intrång i annans rätt. Det är Bergmästaren som kan meddela ett sådant tillstånd. Tillståndet beviljas om sökaren har till ändamål att få till stånd en ändamålsenlig
undersökning och är lämplig att bedriva undersökningsarbete. Tillståndet ger ensamrätt i tre år (med möjlighet till förlängning) att prospektera sådana mineral på området som tillståndet omfattar. Undersökningstillståndet sker i enlighet med den arbetsplan som Bergmästaren upprättat. Ansökan om undersökningstillstånd och beslut om tillståndet skall tillsammans med en karta delges fastighetsägare och de sakägare som berörs.60 Bergmästaren får dock besluta om
undersökningstillstånd utan att sakägare får möjlighet att yttra sig över det, enligt MinL 8 kap. 1 §. En kopia av beslutet om undersökningstillståndet skall
tillsammans med en karta delges fastighetsägare och de berörda sakägarna.61 För
mindre undersökningar som t.ex. mätningar och liknande behövs inte något undersökningstillstånd, då det anses ingå i allemansrätten.62
Nästa steg mot bearbetning är att prospektören ansöker om bearbetningskoncession. Om de uppställda förutsättningarna för
bearbetningskoncession är uppfyllda, d.v.s. att det finns en fyndighet som sannolikt kan utnyttjas ekonomiskt och att sökanden är lämplig att bearbeta fyndigheten, har prospektören en laglig rätt att få bearbetningskoncession. 63 De
krav som ställs på exploatörens kvalifikationer anses vara relativt låga.64
Gruvbolagen har trots detta uttryckt önskemål om lagändring om förenklad tillståndsprocess, då de tycker att processen från undersökningstillstånd till gruvverksamhet är alltför långdragen och hindrar således gruvnäringens effektivitet och tillväxtmöjligheter.65
57 Motion 2010/11:N252
58 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 244. 59 Rätt att exploatera mineraler
60 MinF 3 § st. 2 61 MinF 6 § st. 3
62 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 476. 63 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 245.
64 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 476
3.2.1 Minerallagens ersättningsregler
Som redan nämnts medför gruvdrift och annan mineralbearbetning ofta betydande intrång för fastighetsägaren och för berörda sakägare. Ersättning skall enligt MinL 7 kap. 1 och 2 §§ utgå för skada och intrång, som i samband med
undersökningsarbete och bearbetning, uppstår. MinL 7 kap. 3 § hänvisar till expropriationslagens ersättningsregler för hur ersättningens skall bestämmas. Fastighetsägarna har enligt MinL 7 kap. 7 §, varje år rätt till en mineralersättning. Ersättningen motsvarar två promille av det beräknade värdet enligt koncessionen. Någon motsvarande rätt för de med bruksrätt finns dock inte.66 Vid intrång i
renskötselrätten poängterar förarbetena att det enbart är ersättning för renbete, jakt och fiske som skall utgå. Bruksrätten omfattar alltså inte någon
mineralersättning. 67
3.3 Expropriationslag (1972:719)
Enligt egendomsskyddet i RF 2 kap.15 § skall ingen behöva avstå från sin egendom. Men trots att äganderätten har ett grundlagsskydd finns ett flertal undantag från huvudregeln. Staten har i vissa fall rätt att genom tvångsingripande ta i anspråk fast egendom om ingripandet anses vara för det allmänna bästa. Denna rätt kallas för expropriation.68 Detta betyder att en enskild fastighetsägare
kan förlora sin egendomsrätt eller att dennes rådighet över egendomen kan bli inskränkt. Det samma gäller för de som har nyttjanderätt, bruksrätt eller servitut i området.69 Expropriationstillstånd får endast meddelas om det har stöd i lagen och
om det framgår i förslaget till expropriation att hänsyn tas till motstående intressen. Om det visar sig att ändamålet med expropriation kan tillgodoses på annat sätt än genom expropriation eller om olägenheterna som uppstår i samband med expropriationen överväger fördelarna, får tillstånd inte meddelas. Alltså måste en lämplighetsprövning göras, så att onödiga expropriationer förhindras.70
De regler som är intressanta i expropriationslagen för denna uppsats återfinns i kapitel 2, och anger för vilka ändamål som expropriation tillåts samt kapitel 4 om expropriationsersättning. 26 och 29 §§ RNL hänvisar till bestämmelserna i 2 kapitel och anger att renskötarnas bruksrätt får upphöra eller inskränkas i ett område, om det behövs för sådant ändamål som är av väsentlig betydelse för det allmänna intresset.71
66 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 247. 67 SOU 1968:16, s. 74
68 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 112. 69 Ibid. s. 115.
70 Prop. 1972:109 s. 1
3.4 Prospektörens skyldigheter vid undersökning och bearbetning i renskötselområdet
Innan en prospektör ansöker till Bergsstaten om undersökningstillstånd bör han inhämta information och kunskap om den natur-‐ och kulturmiljö som råder i området, om det finns några skyddsvärda miljöer och om det bedrivs annan näringsverksamhet där, t.ex. renskötsel.72
Lagstiftaren anser att det är viktigt att det finns en öppen och fungerande dialog mellan prospektören och berörda sakägare så tidigt som möjligt i processen. Detta ansvar ligger på prospektören och det är därför av betydelse att prospektören redan i prospekteringsstadiet är öppen och ger de berörda sakägarna relevant information. Fastighetsägaren och berörda sakägare får ta del av den föreslagna arbetsplanen som Bergmästaren upprättat och ges möjlighet att komma med invändningar och yttra sig över den. Således ges sakägarna möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet skall gå till. Arbetsplanen blir gällande såvida det inte inkommer några invändningar från sakägarnas sida. I fall att sakägarna och
prospektören inte kan komma överens om dess innehåll kan prospektören begära att den fastställs av Bergmästaren. Att inte följa arbetsplanens bestämmelser eller påbörja undersökningsarbetet utan gällande arbetsplan är straffbart.73
Den berörda samebyn skall informeras minst två veckor innan prospektören påbörjar undersökningsarbetet enligt MinL 3 kap. 5 §. Åsidosättande av denna skyldighet är straffbart. Om undersökningsarbetet kräver mer ingripande åtgärder såsom vägbygge, trädfällning och sprängning skall ett avtal ingås med sakägarna.74
Enligt MinL 3 kap. 3 § st. 4 skall prospektören innan han påbörjar
undersökningsarbete, garantera fastighetsägarna och de berörda sakägarna att det är ställt säkerhet för att ersättning kommer utgå för eventuell skada och intrång som kan uppstå till följd av arbetet.
72 Prop. 2004/05:40 s. 41 73 Ibid. s. 49-‐51
4. Mineralutvinning och rennäring – två intressen i
konflikt
Medan renskötaren önskar att bevara renskötselområdet i sitt naturliga tillstånd önskar prospektören givetvis att utnyttja och tillgodogöra sig de fyndigheter han upphittat och redan gjort stora ekonomiska investeringar i.75 Denna typ av
intressekollision är inte alls ovanlig idag, med tanke på att det idag finns
sammanlagt 863 tillstånd (undersökningstillstånd, bearbetningskoncessioner samt markanvisningar) inom renskötselområdet.76 Enligt egendomsskyddet i RF 2 kap.
15 § får expropriation endast tillåtas om det behövs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vad som anses vara ett angeläget allmänt intresse varierar från fall till fall. Naturvårds-‐ och miljöintressen och totalförsvaret är typiska starka allmänna intressen.77 Andra allmänna intressen som är särskilt aktuella i detta fall,
och som kan tillgodoses genom en gruvetablering, är sysselsättning, arbete som ger en trygg ekonomi, tillgång till offentlig service, möjligheter för andra företag att etablera sig och att landets resurser och naturtillgångar utnyttjas effektivt.78
I ExprL 2 kap. 12 § finns en proportionalitetsprincip som säger att expropriation inte skall tillåtas om nackdelarna från allmän och enskild synpunkt väger tyngre än fördelarna. Finns andra alternativ, som tillgodoser ändamålet, skall det alternativ som vållar minst skada väljas. Principen kommer även till uttryck i
Europakonventionens egendomsskydd.
När ett område tas i anspråk för verksamhet blir lokaliseringsregeln i Miljöbalken 2 kap. 6 § tillämplig. Platsen skall vara lämplig med tanke på ändamålet med verksamheten och ändamålet skall kunna uppnås så att minimalt intrång och olägenheter uppstår för människors hälsa och miljö. För mineralutvinning är det givetvis svårt att ange alternativa platser för verksamheten, eftersom
mineralfyndigheten inte kan flytta på sig och detta spelar en viktig roll i
avvägningen mellan gruvverksamhet och rennäringen som motstående intresse.79
Miljöbalkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap. styr användning av mark-‐ och vattenområden. Bestämmelserna anger olika intressen som behöver skyddas och beaktas i avvägningar och visar hur de olika intressena skall vägas mot varandra i en eventuell intressekonflikt. Enligt 3 kap. 1 § skall mark-‐ och
vattenområden användas för sådana ändamål som är mest lämpad för området med hänsyn till beskaffenhet och läge. Användning som ger god hushållning skall ges företräde.80 Både rennäringen och områden med mineralfyndigheter är sådana
intressen som skyddas i 3 kap. Skyddet för rennäringen ansågs behövligt eftersom rennäringen har svårt att försvara sina intressen och således ofta får flytta på sig till fördel för andra intressen som anses vara viktigare, som t.ex. gruvbrytning.81
Områden som innehåller mineralfyndigheter fick ett liknande skydd i 3 kap. 7 §
75 Prop. 2004/05:40 s. 30
76 Se rubrik 2.4
77 Se Jermsten, Regeringsformen 2 kap. 15 §, lagkommentar not 46, (5 Maj 2012, Karnov
Internet)
78 Prop. 2004/05:40 s. 30
79 Se Kruse, Miljöbalken 2 kap. 6 §, lagkommentar not 43, (5 Maj 2012 Karnov Internet) 80 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 159.
eftersom fyndigheterna kan vara värdefulla samhällsekonomiskt.82 En kombinerad
användning skall alltid beaktas, men dessa intressen är ofta oförenliga och allmänintresset ges då företräde framför det enskilda intresset, vilket är
rennäringen.83 Gruvdrift är en näring som väger tungt ekonomiskt och beslut om
gruvdrift är också ofta politiskt färgade. Före detta näringsminister Maud Olofsson uttalade sig t.ex. i samband med gruvinvesteringarna i Gällivare att regeringen önskar att stödja gruvinvesteringarna som sker i dagens Sverige.84
Av betydelse är om området är av riksintresse eller inte. Om området är av riksintresse för rennäringen eller mineralutvinning skall ingen avvägning ske. Området skall skyddas mot åtgärder som kan försvåra för näringens bedrivande eller för utvinningen av fyndigheterna.85 Ett riksintresse ger, som sagt, dock inte
ett heltäckande skydd och eftersom riksintressen beslutas av sektorsmyndigheter är de inte juridiskt bindande och liksom de andra fallen som skyddas av kap. 3, är det bara påtagliga skador och försvåranden som kan avvärjas.86 Ett
riksintresseskydd kan endast bli rättsligt bindande om domstol fastställer att området är av riksintresse.
Ett område som är av riksintresse för rennäringen skall skyddas mot skador och åtgärder som påtagligt kan försvåra rennäringens bedrivande. I en avvägning skall behovet av sammanhängande betesmarker, flyttningsleder samt alternativa
flyttningsleder, tillgång till alternativa betesområden för olika årstider och den särskilda betydelsen av vinterbetesmarker beaktas.87 Riksintressestatusen
skyddar endast mot åtgärder som kan leda till bestående negativ inverkan eller påverkar näringen mycket negativt för en viss tid. Syftet med riksintresseskyddet för rennäringen är att de viktigaste områden inom varje sameby skall ges ett särskilt skydd, då dessa områden är en förutsättning för näringens bedrivande.88
För att ett område skall vara av riksintresse för mineralutvinning, skall mineralfyndigheterna bedömas kunna få väsentlig betydelse för landets försörjningsberedskap.89
Föreligger riksintresse för både rennäringen och mineralutvinning i samma område tillämpas avvägningsregeln i 3 kap. 10 §. Företräde skall ges till det ändamål som främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön, på lämpligaste sätt. Styrningen i denna regel anses dock vara svag och ofta ges ekonomiskt tunga intressen, som t.ex. mineralutvinning, företräde.90
Ett exempel är RÅ 2010 not. 31, där Vapsten sameby får avslag på rättsprövning av ett beslut om bearbetningskoncession i ett område som är av riksintresse för renskötseln.
82 Se Michanek, Miljöbalken, 3 kap. 7 §, lagkommentar not 113, (5 Maj 2012 Karnov
Internet)MB
83 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 160-‐161.
84 Gustavsson, L: Löfven, S: Storm, P: Weihed, P, ”Satsning på gruvor lönar sig”, Svenska
dagbladet (2011-‐01-‐30)
85 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 159 ff. 86 Ibid. s. 158.
87 Prop. 1985/86:3 s. 57 och s. 161 88 SOU 2001:101 s. 283
89 Prop. 1997/98:45, del 2 s. 33
Exploatering får enligt 4 kap. 1 § tillåtas på områden som är av riksintresse om vissa kriterier uppfylls; om det inte möter hinder i 4 kap. 2-‐8 §§, ingreppet kan ske utan påtagliga skador för naturen och området, för utveckling av befintliga
5. Gruvplaner i Jokkmokks kommun
Jokkmokk Iron Mines AB (nedan kallat bolaget) är ett helägt dotterbolag till det brittiska bolaget Beowulf Mining PLC. Bolaget önskar att öppna ett dagbrott och utvinna järnmalm i Kallak, som ligger fyra mil väster om samhället Jokkmokk.91
Om allt går efter bolagets planer kommer gruvan att öppnas år 2016. Enligt teknisk chef, Jan-‐Ola Larsson, kan gruvan ge upptill ca 200 nya arbetstillfällen och bolaget bedömer att det kan finnas gruvverksamhet i 20-‐25 år i Kallak.92 Gruvbolaget har
undersökningstillstånd för området sedan 2006, nästa steg i processen för bolaget är att ansöka om provbrytning hos Länsstyrelsen, innan tillstånd om
bearbetningskoncession kan sökas hos Bergsstaten.93
En eventuell gruvverksamhet är ett välkommet tillskott av många invånare i Jokkmokk. Det är svårt att hitta jobb i kommunen och många unga väljer att flytta eller pendla till närliggande orter för att jobba i de gruvor som redan finns där. En gruvverksamhet skulle även starka andra företag i kommunen samt ge effekter på den offentliga servicen.94
Området för den tänkta gruvverksamheten är belägen mitt i Jåhkågasska samebys renskötselområde. I området finns flyttningsleder och rastbeten som är av
riksintressen för rennäringen.95 Sirges sameby, som gränser till Jåhkågasska
sameby, kommer även beröras av en eventuell gruvverksamhet, bland annat av att transporter till och från området kommer att löpa genom deras
renskötselområde.96 Samebyarna Jåhkågasska och Sirges fruktar allvarliga
störningar för näringens bedrivande i det aktuella området, med förstörda renbetesmarker och svårigheter med att hålla renarna samlade som en konsekvens av all rörelse i området som följer med en gruva.97 Samtidig som
renskötarna är oroliga lovar gruvbolaget att hänsyn kommer tas till rennäringen och att de kommer försäkra sig om att rennäringen inte ska drabbas negativt av en eventuell gruvbrytning.98 De berörda samebyarna jobbar tillsammans i gruvfrågan
och till sin hjälp har de tagit SSR:s förbundsjurist samt en advokat som juridiska ombud.99
91 Se bifogad karta, bilaga 1.
92 Nyberg, A. ”Vill starta gruva”, Norrbottens Kuriren (2011-‐04-‐10) 93 Jokkmokk Iron Mines AB, ”Samrådshandlingar” (2012-‐04-‐03)
94 Nyberg, A. ”Gruvan dagens stora samtalsämne” Norrbottens Kuriren (2011-‐04-‐05)
95 Se bifogad karta, bilaga 2.
96 Se intervjumall 1, bilaga 6.
97 Björne, S. ”Gruvplaner oroar” Sveriges Radio (2011-‐04-‐05)
