Rättvisa rättsbeslut? En studie om beslutsmotiv vid inrättandet av vattenskyddsområden

Rättvisa rättsbeslut?

En studie om beslutsmotiv vid inrättandet av

vattenskyddsområden

Justice in the legal decisions?

A study of decision justifications in the establishment of

waterprotection areas

Elvira Lind

Kandidatexamens huvudområde Miljövetenskap 180 hp Miljövetenskap III MV109A 15 hp

VT 2016

Abstract

This is a study of decision justification in the establishment of a water protection area.

Appealed verdicts have been analyzed to reveal the arguments of the appealing part as well as the arguments for the decision of the provincial government and what argument for the final decision of the Government. The study examines the difference in the justifications of the years 1991 to 2016. A qualitative analysis indicates motivations that the appeal decision does not take individual interests into account when making a decision, which is limiting or preventing the individual land-owner to operate within a waterprotection area. The

decisionmakers justify their verdict by future watersupply and want to ensure raw-water for future generations. The quantitative analysis examines the words “private”, “public”, “health” and “climate” of how often they occur in older verdicts (1991-2005) and the more recent verdicts (2005-2016). The results show that individual and public interests represent an equal part in the decision document, but that health and climate is not a recurring argument in the establishment of water protection.

Sammanfattning

Den här studien undersöker beslutsmotiven i samband med inrättande av

vattenskyddsområden. Överklagade domsbeslut har analyserats och presenterat överklagandes perspektiv på beslutet samt motiv av beslutstagande. Studien undersöker om motiven skiljer sig från år 1991 till 2016. Efter en kvalitativ analys dras slutsatsen att överklagande ofta anser att beslutet inte tar hänsyn till enskilda intressen och begränsar eller hindrar enskilda och näringsidkare att kunna driva sin verksamhet inom ett vattenskyddsområde. Beslutstagande motiverar framtida vattenförsörjning och vill säkerställa råvattenkvalitén för kommande generationer. Den kvantitativa analysen undersöker orden ”enskilda” och ”allmänna” samt ”hälsa” och ”klimat” om hur ofta de förekommer i äldre domar (1991-2005) samt nyare domar (2005-2016) . Resultatet visar att enskilda och allmänna intressen utgör lika stor del i beslutsdokumentet men att hälsa och klimat inte är ett återkommande argument vid

Nyckelord

Beslutsmotiv, intressekonflikter, klimatförändringar, miljöbalken, smittrisker, vattenskyddsområde

Innehållsförteckning

Abstract ... 3

Sammanfattning ... 3

Nyckelord ... 4

Enskilda intressen i beslut om vattenskydd ... 1

Frågeställning ... 1

Syfte ... 2

Centrala begrepp ... 2

Vikten av dricksvatten och potentiella smittrisker ... 3

Hälsoaspekten och ekonomiska konsekvenser ... 3

Osäkerhet kring skyddsåtgärder ... 4

Klimatförändringar och framtida dricksvattenförsörjning ... 6

Vattenskyddsområde ... 8

Processen vid inrättandet av vattenskyddsområden ... 9

Rättvisa beslut ... 15

Hantering av intressekonflikter ... 15

Verksamhetsutövarens ansvar ... 16

Kommunens ansvar ... 17

Ersättning till verksamhetsutövaren – motsvarig kostnaden? ... 18

Metod ... 20 Urval ... 21 Analys ... 22 Kvalitativ analys ... 22 Överklagandes perspektiv ... 28 Beslutstagandes perspektiv ... 28 Kvantitativ analys ... 29

Diskussion ... 31

Slutord ... 34

Slutsats ... 34

1

Enskilda intressen i beslut om vattenskydd

”Tillgången på vatten för vattenförsörjning är en av våra allra viktigaste naturresurser/ samhällsintressen.”, ett citat ur Naturvårdsverkets handbok om vattenskyddsområde (2010, s. 8 ). Med citatet uppmärksammas vikten av ett säkert vattenskydd kring våra vattentäkter för att garantera oss ett riskfritt dricksvatten. Flera parter är berörda i processen att inrätta ett vattenskyddsområde och involverar flera perspektiv där intressekonflikter vid inrättande av vattenskyddsområde kan leda till överklagande av beslut. Vattenskydd är framförallt viktigt ur ett samhällsperspektiv för att undvika försämrad hälsa hos människor och djur genom smitta från vattentäkter. Inrättandet av vattenskyddsområden kan även ses ur ett ekonomiskt

perspektiv då närliggande verksamheter kan behöva göra kostsamma åtgärder för att anpassa sig efter föreskrifter om vattenskydd. Ett inrättande av vattenskyddsområde påverkar därför vissa mer än andra, där bland annat jordbruksverksamheter blir drabbade.

Det kan bli en dyr förändring för enskilda jordbrukare att bland annat byta gödsel, bränsle eller betesmark till sina djur för att anpassa sig till skyddsföreskrifter inom ett

vattenskyddsområde. En verksamhetsutövare i stan däremot, påverkas inte av inrättande av vattenskyddsområden för verksamheten behöver inte regleras efter föreskrifter. Jordbrukarens dricksvatten blir på så vis dyrare och en kostsam reglering för enskild bonde kan slå hårt mot ekonomin och resulterar i att bonden överklagar beslutet om vattenskyddsområde. Här uppstår en konflikt vilken den här studien undersöker hur den på ett effektivt sätt kan hanteras och vilka motiv som avgör beslutet om vattenskyddsområde eftersom det påverkar smittrisken hos ett helt samhälle, samtidigt som enskilda verksamhetsutövare inte ska bli för hårt reglerade om det inte är nödvändigt.

Frågeställning

Följande frågor kommer att besvaras:

 Vilka motiv baserar regeringen sitt beslut på vid överklagan av vattenskyddsområde?  Har argumenten från överklagande intressenter ändrats mellan åren 1991-2016?  Har beslutsmotiven från beslutstagande instanser ändrats mellan åren 1991-2016?  Finns det en balans mellan allmänna och enskilda intressen i beslutet?

2

Syfte

Examensarbetet har genomförts i samarbete med Utvecklingscentrum för vatten (UCV) som driver ett delprojekt i projektet ”Smittskydd i vattenskydd” av Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), där deras syfte bland annat är att ta fram beslutsstöd i frågor som rör

mikrobiologiska risker i processen att fastställa föreskrifter i vattenskyddsområden. UCV vill veta regeringens roll vid inrättandet av vattenskyddsområden och mitt syfte är att ta reda på hur involverade regeringen är för att se på vilka beslutsgrunder konflikter hanteras. Den här studien ska ge en tydlig bild om hur processen ser ut samt anledning till överklagan, för att vidare se på motiven som stödjer besluten ur en tidsaspekt- idag i jämförelse med 1991.

Centrala begrepp

Vattentäkt: 11 kap, 5 § MB definierar begreppet som bortledande av yt- eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning. Vattentäkten är i det här fallet intresset för samhället och jordbruket.

Vattenskyddsområde: ”Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.” - 7 kap 21 § MB (SFS 1998:808).

Intressenter: De parter som på ett eller annat sett påverkas av inrättandet av vattenskydd. Intressekonflikter: Den här studien syftar främst på jordbrukare som har enskilda åsikter vid inrättandet av vattenskyddsområden och överklagar beslutet.

Smittrisker: Här syftar studien på vattenburen smitta till människor och djur, vilket är problemet som kan uppstå på grund av jordbruket.

Beslutsmotiv: Beslutstagarnas argument för deras beslut vid inrättande av vattenskyddsområden.

3

Vikten av dricksvatten och potentiella smittrisker

Tillgången av råvatten är generellt god i Sverige och kvaliteten beror på miljötillståndet, användning av mark och vilka åtgärder som tas vid för att säkerställa vattenmiljön

(Regeringen, 2013). Trots att Sverige har hög standard på dricksvatten anger Lindberg och Lindqvist (2005) att vattenburen smitta drabbar 1 på 10 000. Varje år rapporteras ett medianvärde på 5 utbrott av vattenburen smitta där ett medianvärde på 918 personer blir drabbade. Mikroorganismen som orsakar smittan är oftast inte identifierad men de flesta fall av vattensmitta beror på fekalt förorenat vatten från gödsel eller avlopp, vilket utgör en hälsorisk i dricksvatten. Små vattenreningsverk utan skyddsbarriärer orsakar till största del utbrotten som skett. Bristfällig rening av dricksvatten var orsaken till de största utbrotten i Sverige på grund av mikroorganismer. De skedde i november 2010 då Östersund drabbades av vattenburen smitta som orsakade att 20 000 personer blev sjuka av Cryptosporidium hominis, en tarmparasit, som även orsakade ett utbrott i Skellefteå under våren året efter (Ottosson, 2012).

Figur 1. Tabellen ger en översikt av stora vattenburna utbrott mellan år 1980-2011 (Ottosson, 2012).

Hälsoaspekten och ekonomiska konsekvenser

Hälsoeffekterna av mikrobiell smitta kan variera. Bakterier och parasiter kan orsaka allt från diarré och kräkningar till betydligt allvarligare sjukdomar som exempelvis polio, hjärnhinne- och hjärtmuskelinflammation (Ottosson, 2012). Även om sjukdomarna har blivit mildare med tiden anses ändå vattenburen smitta på grund av organismer som ett direkt hot mot individ och

4 samhälle. Det blir en konsekvens för samhället om en större mängd personer insjuknar i en kommun eftersom arbetskraften avstannar.

Vidare finns Drickvattendirektivet som har ansvar för kvalitet av dricksvatten som är avsett för konsumtion, för att säkerställa hälsosamt och rent vatten så att inte eventuella föroreningar ska ge skadliga effekter för människans hälsa (Regeringen, 2013). Dricksvattendirektivet har genomförts framförallt med föreskrifter genom Livsmedelsverket.

Osäkerhet kring skyddsåtgärder

Vattentäkter är sårbara och kan sprida smitta till dricksvattnet genom fler orsaker än endast gödsel och avlopp, då det exempelvis kan vara utsatt för avsiktlig smittspridning (Roffey, Jonsson, Mossberg Sonnek, Forsman, Karlsson och Sjödin, 2014). Naturvårdsverkets allmänna råd om vattenskyddsområden (2003) anger genom 7 kap 21 § MB att även grund- och ytvattentillgångar som kan antas att komma utnyttjas för vattentäkt bör skyddas. Det är därför viktig med förberedande skyddsåtgärder ifall att en vattentäkt av någon anledning skulle tas ur bruk (Isgård och Olsson, 2003).Avgränsningen för ett vattenskyddsområde bör ta hänsyn till oförutsedda olyckor eller smittspridning som kan påverka reservvattentäkter. De ska bevaras i god kvalitet för att direkt kunna sättas i bruk om behovet finns. Det innebär dock att vattentäkterna måste kontrolleras av personal och blir av den anledningen en stor kostnad för säkerhetsarbetet (Isgård och Olsson, 2003). Kapaciteten av reservtäkten måste täcka behov av kapacitet för ordinarie vattentäkten som behöver åtgärdas vid förorening och om det är begränsad kapacitet på reserven krävs en handlingplan för att hinna återställa ordinarie vattentäkt så effektivt som möjligt medan kapaciteten i reservvattentäkten finns tillgänglig att utnyttjas.

Jordbruksverksamheter med bekämpningsmedel, djurhållning och gödsel kan som sagt utgöra allvarliga föroreningar i vattentäkter som föreskrifterna bör regleras efter (Isgård och Olsson, 2003). Trafik, översvämningar och sabotage måste också tas i beräkning vid meddelande av skyddsföreskrifter. Även om inrättande av vattenskyddsområdet är främjande åtgärd så krävs ständigt underhåll för att ingen förorening ska ske, då vattenskyddsområdet inte utgör någon garanti av säkert dricksvatten. Inventering på närliggande området för att upptäcka- och ständigt förebygga föroreningar är nödvändigt för ett bra skydd. I förebyggande syfte kan också vattenverk se över möjligheten att sammankoppla för att kunna transportera vatten, alternativt mobila vattenverk. Huvudmannen ska efter statlig målsättning har möjligheten att

5 transportera dricksvatten 3-5 liter per person och dygn med en tidsgräns på några timmar, för att sedan vidare inom tre dygn kunna leverera 10-15 liter per person och dygn och sedan 100 liter. Med snabba insatser sker detta med tankvagnar. Det finns datorprogram som snabbt kan räkna ut spridninghastigheten som kan skapa ett bra underlag för bekämpningsinsatser (Isgård och Olsson, 2003).

Sveriges dricksvatten består ungefär till hälften av råvatten från ytvattentäkter och hälften grundvattentäkter där det är olika reningssystem som krävs för att leverera rent dricksvatten (Lindberg och Lindqvist, 2005). Skyddsområderna till vattentäkten är avgörande för kvalitet på råvattnet men anses idag inte vara ändamålsenliga. Vattentäkter har överlag ett dåligt skydd och föreskrifterna är i behov av en uppdatering (Larsson och Lidén, 2008).

Riskerna för allmänna dricksvattenförsörjningen förändras efter tid och därför måste även förmågan att hantera störningarna uvecklas för att kunna hantera eventuella kriser som uppstår (Regeringen, 2013). Utvecklingen av skyddsåtgärder för dricksvattentäkter går dock inte i takt med samhällets utveckling och planeringen av skyddsåtgärder är inte tillräckligt långsiktig för att ta hänsyn till expansioner eller klimatförändringar (Larsson och Lidén, 2008). Dricksvatten tas för givet i samhället och att det finns brist på kunskap och intresse i fråga om vattenskyddsområden hos beslutstagande. Det kan innebära hård reglering mot jordbruksverksamheter för att säkerställa vattentäktens kvalitet, utan att de egentligen vet hur mycket de specifika verksamheterna påverkar vattentäkten, vilket blir ett argument för överklagan av beslut (Ottosson, 2012).

I en studie på 52 olika vattenskyddsområden för grundvatten i Sverige var det ungefär en fjärdedel av områdena som hade hela tillrinningsområdet avgränsats i vattenskyddsområdet, även fast Naturvårdsverkets handbok (2010) anger att det ska vara den primära

utgångspunkten (Frycklund, Johansson och Simonsson, 2015). Information angående motiven för avgränsning saknas i endel fall och det framgår inte i vattenskyddsutredningar om

framtida klimatförändringar är beräknade på uppehållstiderna som avgör skyddsområdets avgränsning. Det förekommer dock riskanalyser som tar hänsyn till eventuella

översvämningar. Generellt anses vattenskyddsområden ske på olika sätt och bedömning sker genom olika metoder som gör att det inte blir tydligt nog att spåra, vilket försvårar

6

Klimatförändringar och framtida dricksvattenförsörjning

I stora delar av Sverige hotas vi av blötare och mildare klimat vilket påverkar vattenomloppet i naturen (Naturvårdsverket, 2010). Större vattenflöden ökar risk för översvämningar där föroreningar kan spridas till yt- och grundvatten. Utformningen av vattenskyddsområden bör på grund av klimatförändringarnas konsekvenser bedömmas efter extremväder- stora mängder nederbörd som ger kraftig avrinning från markytan eller torka, som kan orsaka sänkta

grundvattennivåer med saltvatteninträngning till grundvattnet som följd. Föroreningar som kan spridas till vattentäkterna kommer från bland annat cisterner, avlopp, betesmarker, deponier, industrier, trafikanläggningar eller bensinstationer (Regeringen, 2013). För att se över hur den allmänna dricksvattenförsörjningen har anpassats efter

klimatförändringarna hittills krävs en utredning på nationell nivå (Regeringen, 2013). Anpassningar i förhållande till klimatförändringarna krävs för att bibehålla

vattenförsörjningen i gott skick, från då vattnet befinner sig i vattentäkten till att konsumenten tappar upp från kranen.

Förutom den fysiska kvalitativa och kvantitativa påverkan av dricksvattnet, kan hälsorisker öka på grund av spridning av kemiska och mikrobiologiska ämnen (SOU, 2015). Redan idag rinner föroreningar och organiska ämnen som exempelvs humus, ner i vattendrag som orsakar övergödning i sjöar. Med högre temperaturer kommer även avrinningen öka. Kommuner bör därför ha en långsiktig planering och analysera sårbarheten. Boverket gjorde en

miljömålsenkät under året 2006-2009 vilket då visade på att bara hälften av Sveriges kommuner överhuvudtaget hade en lokal plan eller program för vattenförsörjning i

kommunen och att dem flesta dessutom inte tog hänsyn till framtida behov som kan uppstå på grund av klimatförändringar eller demografiska förändringar (Regeringen, 2013). Där efter har det skett klimatanpassningsarbete som länsstyrelsen sammanställt, redovisat och jämfört på kommunal nivå och dessutom prioriterat risk- och sårbarhetsanalyser med fokus på framtida klimatförändringar. Regionala handlingsplaner har också framställts efter samråd med berörda aktörer.

Kapaciteten är beroende av de hydrologiska- och meteorologiska förhållandena och med dagslägets mer markanta svängar i klimatet, påverkas vattentäkterna mer än tidigare (Isgård och Olsson, 2003). De förväntade konsekvenserna som konstaterades i Klimat- och

sårbarhetsutredningen år 2007 är förutom ökad nederbörd och vattenbrist- förhöjd havsnivå, ökad mikrobiell förekomst på grund av ökade temperaturer som också orsakar ökad

7 förbrukning av dricksvatten (Roffey, et. al., 2014). Vattenreningsprocessen försvåras när ökad algblomning och humusämnen ökar i råvattnet. Extremväder som översvämningar ökar risken för spridning av smittämnen och föroreningar till både vattentäkter, betesmarker, bad och bevattningsresurser. Vid översvämning kan även avloppsledningar läcka in i grundvattnet. Kunskapen om risker på grund av klimatförändringarnas dricksvattenpåverkan har dock ökat med åren (SOU, 2015). Utifrån ett hållbarhetsindex med fokus analys, beslutsfattande och kommunikation anger kommuner att de inte är väl anpassade för att möta framtidens krav. Kvalitetsproblem kan skapa konkurrens om vattenresurserna för bevattning eller övriga ändamål. Konstruktionen för att hantera smittämnen i reningsverk idag kommer inte vara tillräcklig för framtida sammansättning av mikrobiologiska organismer då man redan nu märker av en förändring (Roffey, et. al. 2014). Livsmedelsverket har dock sedan 2012

fokuserat sina klimatanpassningsåtgärder för mikrobiologiska risker i dricksvatten, där de vill utöka kunskapsläget i problemet (Regeringen, 2013).

Dagens relativt enkla reningssystem kommer alltså med stor sannorlikhet inte kunna bereda rent dricksvatten med kommande förändringar i klimatet (Regeringen, 2013). De klordoser som tillsätts idag har knapp verkan på parasiter och virus. Brister i övervakningssystem för framtidens kemiska och biologiska förändringar i vattnet kommer innebära att vattenburna sjukdomsubrott riskeras att öka, likväl som algblomningen och humushalter som vi redan ser i många vattentäkter idag. Många svenska ytvattenverk är redan idag känslig för mikrobiell kontaminering av täkterna och anpassning i katastrofhantering är därför väldigt viktigt. Vattenskyddesområden har alltså stor vikt för framtida klimatförändringar och kräver god tillsyn.

8

Vattenskyddsområde

Naturvårdsverkets handbok om vattenskyddsområde (2010) är framtagen för att underlätta arbetet för länsstyrelsen och kommuner i processen att inrätta ett vattenskyddsområde med stöd av 7 kapitlet i miljöbalken.

Syftet med vattenskyddsområden är att ge vattenförekomster som är viktiga för

dricksvattenförsörjningen ett tillräckligt gott skydd så att råvattentillgångar säkras i ett långsiktigt perspektiv – ett flergenerationsperspektiv (Naturvårdsverket, 2010, s. 8). Vattentäkter har värde även utöver vattenförsörjningen som exempelvis sociala värden och naturvärden (Naturvårdsverket, 2010). Ur allmänna råd (2003) till 7 kap 22 § rekommenderas indelning av skyddszoner för att anpassa föreskrifterna efter respektive skyddsbehov. Primära skyddszonen är den inre skyddszonen där det bör vara mycket liten risk för förorening, sekundär är den yttre, vars huvudsyfte är att skydda ytvattendraget eller sjön från direkt avrinning på marken som kan orsaka spridning av föroreningar. Det tertiära skyddszonen tillämpas vid behov för långsiktigt skydd av vattentäkt. Se figur 2 nedan.

Figur 2. Föreställer en karta över gränsdragning av de olika skyddzonerna. Blåmarkerat är vattendrag/sjö, där vattentäktszonen befinner sig, som sedan möter primärzon, sekundärzon och tertiärzon som ligger ytterst mot gränsen för vattenskyddsområdet.I figuren utgör hela tillrinningsområdet vattenskyddsområde.

9 Indelningen baseras på skyddsbehovet och efter transporthastigheter av eventuella

föroreningar till yt- och grundvatten (Naturvårdsverket, 2010). Eftersom avgränsningen förblir oförändrad under året måste beräkningarna på avgränsning göras efter den årstid som har de mest ogynnsamma förhållandena. Inom ett vattenskyddsområde finns även en

vattentäktzon som gränsar uttagsområdet i vattendraget och där får ingen annan verksamhet än vattentäkten får förekomma.

Processen vid inrättandet av vattenskyddsområden

Kommun och Länsstyrelsen är de instanser som har ansvar för skyddsföreskrifter och inrättande av vattenskyddsområden i Sverige (Ojala, Ahlström & Maxe, 2007). Processen sker med hjälp av Naturvårdsverkets allmänna råd om vattenskyddsområden samt deras Handbok om vattenskyddsområde. Länsstyrelsen för register kring beslutstagandet och

Naturvårdsverket framställer ett nationellt register för att säkra att besluten är eniga med 7 kap MB.

I Sverige eftersträvar vi målet att grundvattnet ska ge en säker och hållbar

dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag (Naturvårdsverket, 2015). Havs- och Vattenmyndighet (HaV) är den ansvarande myndighet för vägledning vid inrättande av vattenskyddsområden med stöd av miljöbalken (Länsstyrelsen, 2014). De har även hand om miljökvalitetsmålet ”Levande sjöar och

vattendrag” som innebär att ytvattentäkter som används för dricksvattenproduktion ska ha god kvalitet. Sveriges geologiska undersökning (SGU) är också en viktig part vid inrättande av ett vattenskyddsområde, då de ansvarar för miljökvalitetsmålet ”Grundvatten av god kvalitet” som innebär att grundvattnet ska vara, med få undantag, av sådan kvalitet att det inte begränsar användningen av grundvattnet för allmän eller enskild dricksvattenförsörjning. Båda miljökvalitetskraven är en utgångspunkt i samarbete för dricksvattenkvalitet. Effekten av att ett vattenskyddsområde inrättas genom föreskrifter är bland annat att man stärker skyddet för dricksvatten. Vattenförekomst och täktens betydelse blir tydligare också då vattenförekomsten anges i olika fysiska planer, samt att verksamhetsutövare och andra involverade parter får en tydligare bild av vad som gäller för att vattenskyddet ska vara tillräckligt när det är baserat på bland annat miljöbalken (Naturvårdsverket, 2010).

Beskrivningen nedan om hur processen går till vid inrättande av vattenskyddsområden är en tolkning av handboken om vattenskyddsområde (Naturvårdsverket, 2010) och en modell från

10 inrättandet av Lyckebyåns vattenskyddsområde (Vatten och samhällsteknik, 2011) för att ge en översikt av processen. UCV (2015) har genomfört en enkätundersökning med 130

enkätsvar som representerar svar från 144 kommuner. 82 st av dem har tagit fram

vattenskyddsområdesföreskrifter efter år 2000 eller är i en pågående process med att göra det. De valde ut 17 skyddsområden och samlade in underlag från dem. I beskrivningen nedan förekommer det referenser till undersökningen. Processen presenteras här parallellt med rättsfallet M2008/1039/F/M angående inrättande av utökat skyddsområde kring ytvattentäkten Långasjön i Karlshamns kommun. Fallet presenteras inte med detaljer utan endast med avsikt att lägga fram exempel på vilka yttranden som kan förekomma under en process.

Inrättandet av ett vattenskyddsområde hanteras av antingen länsstyrelsen eller kommunen och enligt enkätundersökning (2015) visar det på att 81% av fallen är det länsstyrelsen som fattat beslut att godkänna vattenskyddsområdet och vattenskyddsområdesföreskrifterna. Karlshamn kommun är den ansökande och Länsstyrelserna i Blekinge samt Kronobergs län hanterar ärendet. Kommunen är huvudman i 57% av fallen (UCV, 2015). Sökande instans ska presenteras i ansökan samt eventuella ombud. Det ska framgå tydligt vilka motiv som finns för att ansöka om vattenskyddsområdet för att skapa en smidigare process att hantera ansökan om det skulle uppstå intressekonflikter längst vägen och även presentera behovet av skydd för specifika vattentäkt. Hydrologiska och hydrogeologiska beskrivningar bör vara tillgängliga för beslutstagande och presenteras i form av kartor där även riktlinjer, avgränsning och

skyddszoner bör vara utmarkerade. Avgränsningar bör göras med viss säkerhetsmargnial och i handboken om vattenskyddsområden (2010, s. 35) finns principer som man kan kombinera för att avgränsa skyddsområdet för vattenförekomster eller vattentäkter. De rekommenderar:

 Topografisk avgränsning  Buffertzoner kring vattendrag  Rinntider i vattensystemet

 Sårbarhetsbedömningar och klassificeringar  Empiriska erfarenheter

 Risker/riskaccepans  Grundvattendelaren

 Avstånd från grundvattentäkten  Uppehållstider i grundvattnet

11 Den generella arbetsgången vid avgränsning kan behöva modifieras utefter specifika behov på specifikt område.

Planbestämmelser med regleringar av markanvändning samt redovisning av potentiella föroreningskällor ska redogöras i ansökan om vattenskyddsområde där inventeringen

presenteras i form av karta. I enlighet med bestämmelserna ska förslag på föreskrifter läggas fram. Innan ansökan lämnas in till ansvarig instans är det lämpligt med ett samråd för involverade parter.

Karlshamns kommun är huvudmannen i ärendet och är den som lägger fram ett förslag för vattenskyddsområdet. Därefter sker ett samrådsmöte med sakägare och länsstyrelsen inom aktuell kommun samt att tidningsannonser av planerna publiceras för att övriga intressenter ska ha en sägen. Samrådet sker här mellan:

 Länsstyrelserna i Blekinge och Kronobergs län

 Naturvårdsverket

 miljö –och byggnämnden inom Tingsryd kommun

 Rune Nilsson från Gäddeviksås  Sveriges geologiska undersökningar (SGU)  Kommunsstyrelsen i Karshamn kommun  Kommunsstyrelsens arbetsutskott i Tingsryds kommun

 Erik Melander och Peter Fast från Midingsbråte/Gäddeviksås

 Leif Johansson från Tostarp

 Staffan Olsson från Älmta  Miengruppen

 Lars Berggren från Gungvala Gård AB

 Skogsstyrelsen

 Miens Fiskevårdsområdesförening  Sven Gyberg för LRF och

Bengtshoka

 Sven-Gunnar Svensson Per Nils Hoka  Södra skogsägarna  Vägverket  Göran Bäckstrand, LRF  Miljöförbundet Blekinge Väst (MBV)

I samrådet kan frågor och synpunkter angående otydlighet tas upp. Exempel på vad som kan tas upp i samrådsredogörelse presenteras här i fallet med inrättande av vattenskyddsområde vid Långasjön i Karlshamns kommun. Under samrådet 12 april 2005

12 uppmärksammades bland annat att det tertiära området är för stort. Verksamhetsutövare undrar angående konsekvenser och vill se tydligare detaljer. Även oro på grund av kostnader från berörda verksamhetsutövare lades fram. Samrådsredogörelsen redogör frågan om

defintioner av begrepp och aktuella föreskrifter. LRF:s kommungrupp ansåg den 4 maj 2005, att nyttan inte motsvarar kostnaden angående behovet av tertiär zon och att de vill se

konsekvensutredningar i alla skyddszoner, inte endast i det tertiära som framgått i rapporten. Miengruppen anser att teritära zonen bör tas bort helt från kartan.

Efter samrådet bearbetar huvudman förslaget och skickar ut till relevanta myndigheter samt länsstyrelsen som i vissa fall för en teknisk förhandsgranskning om information saknas. Huvudman tar till sig respons angående förslaget och reviderar efter önskemål. Ett formellt politiskt beslut ska framtas innan ansökan om fastställande av skyddsområde skickas till länsstyrelsen, om länsstyrelsen är ansvarig instans i ärendet, vilket här är fallet. Inom länsstyrelsen skickas en internremiss för eventuell önskan av komplettering av ansökan och huvudman får bemöta kompletteringar.

Länsstyrelsen offentliggör förslaget genom annonser och andra utskick där intressenter har möjlighet att komma med åsikter på slutförslaget. Remiss skickas också till myndigheter och kommunala nämnder för att tillgodose varje synpunkt. Under tiden 15 mars till 4 maj 2007 var ärendet om Långasjön i Karlshamns kommun utskickat på samråd.

Naturvårdsverket valde att inte yttra sig om ärendet i Karlshamns kommun, medan SGU anser att förslaget saknar en bakgrundsbeskrivning gällande hydrogeologiska bedömningarna. Flera yttranden framgick i fallet, där bland annat verksamhetsutövare anser att de bestämmelser som redan finns är tillräckliga för att skyddet ska uppnå sitt syfte. Miengruppen anordnade informationsmöte angående förslaget där över 30 personer deltog. Tingsryds kommun deltog från både plan- och miljökontoret samt kansliavdelningen. Skogsstyrelsen yttrade sig om förbuden i specifika skyddszonerna.

Under samrådsredogörelsen 2007-09-10 angavs bland annat att kartan var otydlig samt att osäkerhet kring detaljer av föreskrifterna som tillämpats (exempelvis vad som gäller inom vilka skyddszoner). Det kritiserade även de oklara beräkningarna av rinningstid och hur konsekvenserna påverkar behov av vattenskyddsområdets storlek. Fastighetsägare ifrågasätter gränsen hur vida deras fastighet påverkas av gränserna. Denna process kan upprepas tills förlaget är godkänt, men i det här fallet går inte förslaget ut på ny remissrunda efter 2007-09-10.

13 Länsstyrelsen förmedlar till huvudman om eventuella kompletteringar som huvudman får bemöta. Om kommun är ansvarig för ärendet får kommunen se till att sökande har fullmakt att söka om vattenskyddsområde. När alla synpunkter är uppmärksammade och komplettering av förslaget är genomfört, beslutar länsstyrelsen (eller kommunen) om fastställande av

vattenskyddsområde för att slutligen offentliggöra beslutet. Länsstyrelsen Blekinge län fattar beslut med stöd av 7 kap 21 § MB.

7 kap 21 § MB

Ett mark- eller vattenområde får av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt (SFS 1998:808).

Länsstyrelserna i Blekinge och Konobergs län meddelar 28 januari 2008 vilka föreskrifter som ska gälla inom vilka tillämpningsområden. Det vill säga, intagsområdet som utgörs av råvattenintaget i Långasjön, primär skyddszon, sekundär skyddszon samt teritär skyddszon. Det framgår även gemensamma föreskrifter för alla skyddszoner. I beslutet finns processen sammanfattad med beskrivning av aktuellt område, vilka yttranden som har hanterats och hur fallet är bedömt av länsstyrelsen. Information om överklagan, ersättning samt regler om hänsyn och tillsyn. Länsstyrelsens beslut kan enligt 18 kap. 1 § MB överklagas skriftligt till regeringen och regeringens beslut kan vidare överklagas till högsta förvaltningsdomstolen. I det fall där kommunen är beslutsansvarig kan sökande enligt 19 kap. 1 § andra stycket MB överklaga till länsstyrelsen. LRF sydost och södra skogsägarna, Miens fiskevårdsområde samt ett antal fastighetesägare överklagade länsstyrelsens beslut hos regeringen vars beslut

publicerades 2009-10-15. Överklagan av LRF sydost och Södra skogsägarna tas inte upp till prövning på grund av att de överklagande inte fyller kriterierna för rätt till att överklaga enligt 16 kap 13 § MB.

16 kap 13 § MB

Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som

1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, 2. inte är vinstdrivande,

14 4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har

allmänhetens stöd (SFS 1998:808).

Överklagan av Miens fiskevårdsområde och fastighetsägare tas upp för prövning, där slutligen två paragrafer justeras efter önskemål. Ytterligare åsikter om gränsdragningen avslås då regeringen bedömmer skyddsföreskrifterna som nödvändiga för att uppfylla syftet med ett vattenskyddsområde. I 69 % av fallen pågår processen att inrätta ett vattenskyddsområde i tre år eller mer, 27 % pågår i ungefär två år och 4 % pågår i under ett år (UCV, 2015).

15

Rättvisa beslut

Von Sperling och Fattal (2001) anger att standarder borde baseras på en sunt, logisk och vetenskaplig grund. En riskanalys skulle kunna ge konkret kvantitativ information för att kunna se mönstret av kostnadsfrågor eller huvudsakliga riskerna på området (Fricker, 2005). Genom kvantitativ data kombinerat med kvalitativ tolkning av lagstiftning skulle ge en tydligare och mer konkret bild av beslutet.

Att varje land har en täckande lagstiftning för landets vattenresurser är viktigt för en miljömässig utveckling (Von Sperling & Fattal, 2001). Utifrån landets skick och

förutsättningar implementerar de standarder var för sig, för att skydda sina vattenresurser med hänsyn till människors hälsa och miljö. Trots många likheter mellan sociala och miljömässiga problem, är det mer vetenskapligt att hantera miljömässiga problem där provresultat avgör, än i de sociala problemen där det lätt blir hanterat ur ett moraliskt perspektiv (Hannigan, 2014). Moral blir lätt inblandat i rättsfall kring verksamheters miljöförstöring, men miljön blir mer fysiskt påverkad medan det sociala framträder i mer personliga problem.

Hantering av intressekonflikter

Lang, Fewtrell och Bartram (2001) presenterar riskmanagement cirkeln i figur 4. De hävdar att riskkommunikation är en väsentlig del för att alla parter ska vara medvetna om riskerna och ha en sägan om åtgärderna. Genom riskkommunikation förändras kunskapsläget och kan som följd ändra ett beteende (Brinck, 2005). Experterna i området vet även om eventuella konsekvenser av risken och vilket beteende som kan undvika negativt utfall.

Brinck (2005) anger att experterna måste sätta kunskapsinformation i sammanhang för att vara effektivt. För ett effektivt resultat måste experterna ge en bakgrund till risken som mottagarna kan relatera till utifrån den situation där mottagarna befinner sig, för att riskkommunikationen ska ge något. Om inte informationen når fram står

riskkommunikationen inför en kunskapsklyfta. Det vill säga att om verksamhetsutövaren inte får tillräckligt med kunskap om fallet kan han inte basera sin handling därefter.

16

Figur 4. Riskmanagement cirkel, visar att riskkommunikation är hjärtat av riskhantering (Lang, et. al., 2001).

Kunskapen är dock inte tillräcklig för att hindra intressekonflikter då det faktum kvarstår att det blir en komplicerad och kostsam process för jordbrukaren, även om den efter samrådet blir medveten om riskerna för eget och för närområdets dricksvatten. Det kan resultera i

överklagan av beslut trots kunskapen.

Verksamhetsutövarens ansvar

Den som bedriver en verksamhet har eget ansvar att verksamheten följer föreskrifter som gäller aktuell verksamhet och ta hänsyn till 2 kap i miljöbalken som innefattar allmänna hänsysnregler i form av principer för att undvika olägenhet för människans hälsa och miljön (Naturvårdsverket, 2010). Försiktighetsprincipen innebär att man ska förebygga skador som förutses men även skador som riskeras uppkomma. Hänsynsreglerna ställer krav på

verksamhetsutövaren i samband med vattenskyddsområden när myndigheter ska utforma området med stöd av miljöbalken.

I 26 kap 19 § MB krävs verksamhetsutövaren på egenkontroll av verksamhet vilket innebär att den ansvarar för risker för miljön som verksamheten kan orsaka. Huvudmannen i ansökan av ett vattenskyddsområde anses också vara en verksamhetsutövare vilket innebär att

kommunen kan ha ansvaret för egenkontroll av vattenskyddsområdet.

2 kap 2 § MB

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art

17 och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet (SFS 1998:808).

26 kap 19 § MB

Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra

olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar.

Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön.

Den som bedriver sådan verksamhet skall lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det (SFS 1998:808).

Kommunens ansvar

Om planeringen av mark- och vattenområden som är aktuella för vattenförsörjning och skydd sker i tidigt stadie är det lättare att acceptera dem (Naturvårdsverket, 2010). Processen blir kortare och kostnaden blir lägre för både informationsförmedlingen och de skyddåtgärder som kan behöva tillämpas om vattentäkten redan utsatts för skador. Kostnaden för dessa åtgärder måste dock ses långsiktigt. Det viktigaste är god kvalitet av vattnet och bör därför inte endast se kostnaden utan istället förutsätta att vattentäkten på sikt kommer generera vinster.

Kommun och länsstyrelse har enligt 7 kap 22 § MB rätt att förfoga över fastighet och kan föreskriva att stängsel eller andra skyddsåtgärder ska tillämpas för att tillgodose syftet med skyddsområdet. Fastighetsägaren som blir berörd av beslutet, har rätt till ersättning enligt 31 kap 4 § punk 5 MB. I Naturvårdsverkets handbok om vattenskyddsområde (2010) står det att ersättningsmöjligheten är en av anledningarna till att kommuner tvekar i samband med att skapa ett vattenskyddsområde enligt grundvattenutredningen i SOU 1995:45.

Ersättningprocessen är dock separat och är inte en del av avgörandet av vattentäktens skyddbehov (Naturvårdsverket, 2010).

18

Ersättning till verksamhetsutövaren – motsvarig kostnaden?

31 kap MB hanterar frågan om ersättning för intrång i pågående markhantering

(Naturvårdsverket, 2010). Om en föreskrift för vattenskyddsområde påverkar en verksamhet avsevärt har fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastighet möjlighet att få ersättning. I tidigare rättsfall om ersättning har Högsta domstolen hänvisat till att 19 kap 1 § i vattenlagen (1983:291) är utformad på så vis att skälig aktsamhet inte tar hänsyn till

ekonomisk verkan för fastighetsägaren och att den får tåla inskränkningar utan ekonomisk ersättning.

19 kap 1 § Vattenlagen

Om en yt- eller grundvattentillgång utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt, är alla som vill bedriva sådan verksamhet eller utföra sådana åtgärder i vatten eller på land som kan skada vattentillgången skyldiga att vidta de anordningar, tåla de begränsningar av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa skadan.

Den som utövar verksamhet eller utför åtgärd i enlighet med vad som har föreskrivits i tillstånd enligt denna lag, miljöskyddslagen (1969:387) eller 18 § naturvårdslagen (1964:822) anses ha fullgjort vad som åligger honom enligt första stycket.

Länsstyrelsen får vid vite förelägga den som vill bedriva sådan verksamhet eller utföra sådana åtgärder som avses i första stycket att iaktta vad som gäller enligt nämnda stycke (SFS 1983:291).

Miljöbalkens motsvarande regler finns i 2 kap där verksamhetsutövaren är skyldig att tillämpa försiktighetsmått för att hindra eller motverka olägenheter för människors hälsa eller miljö, vilket ska ske på egen bekostnad (Naturvårdsverket, 2010). Ersättning betalas ut vid förbud för verksamhetsutövaren, alltså efter att en tillståndsprövning skett. Om verksamhetsutövaren sedan får dispens från förbudet kan den bli skyldig att återbetala ersättningen.

Ersättning är inte aktuellt att betala ut om verksamhetsutövaren inte tillämpat hänsynsreglerna och endast korrigeras av föreskrifterna för att precisera verksamheten efter hur den egentligen redan borde vara (Naturvårdsverket, 2010). Det är endast vattenskyddsföreskrifterna enligt 7 kap 22 § MB och är kopplade till ersättningsbestämmelserna i 31 kap MB som kan leda till utbetald ersättning. I vissa fall bedöms fastigheten ligga under kvalifikationsnivån, vilket innebär att fastighetsägaren får tåla intrång utan ersättning då ingreppet ska vara att viss betydelse för att räknas.

19 Den som ansökt om vattenskyddsområde är den ansvariga att betala ut ersättning till

fastighetsägare (Naturvårdsverket, 2010). Om ingen ansökan har skett, vilket inte alltid behövs inom kommun och länsstyrelse som kan ta egen initiativ, gäller beslutstagande som ansvarig för utbetalning av ersättning. Om en kommun inte på eget bevåg beslutar om vattenskyddsområde i kommunen eller om annan intressent vill inrätta särskilt skydd för vatten kan den begära utbetalning av länsstyrelsen.

Ett exempel är fallet om ersättning till markägare på grund av vattenskyddsområdet i Flästa, Bollnäs kommun (Fredsberg, 2015). I en engångssumma ersattes markägaren för

produktionsbortfall och anpassningskostnader. I och med förbudet ersätts även markägare för minskat värde av åkermark där ersättningen bedömdes till 1000 kr/ha, även fast den verkliga markvärdesminskningen hos fastighetsägaren låg på 3000 kr/ha. Beslutstagande mätte fallet mot kvalifikationsgränsen som innebar att den övriga kostnaden först bedömdes att

fastighetsägaren får stå för själv, men beslutet omvärderades sedan av Tekniska nämnden där tålighetsgränsen sänktes. 1800 kr /ha blev ersättningen istället.

20

Metod

Rättsvetenskapens förutsättningar kan skifta då underlaget är föränderligt med lagar och föreskrifter (Sandgren, 2004). Det kräver att rättsvetenskapen presenterar grundläggande mönster, specifika rättsområdes karaktärer och hur den tenderar att utvecklas. För att få fram innehållet av materialet finns metoder, eller som Sandgren (2004) påstår, snarare ”regler” som är ämnade för hantering av just rättsmaterial. Där bland finns rättsdogmatisk metod,

rättskällemetod och juridisk metod. Rättsdogmatiken är den traditionella juridiska metoden för hantering av rättsfall genom tolkning. Generellt består rättsvetenskapen till största del av tolkning av lagtexter, där kvalitativ tillvägagångssätt träder fram genom grundlig beskrivning av fenomen, medan kvantitativ data tar mindre plats inom rättsvetenskapen (Sandgren, 2004). För att besvara frågeställningen ska studien utgå från en rättsdogmatisk metod som innebär att granska och tolka rättspraxis. I det här fallet ska jag studera processen vid inrättandet av vattenskyddsområde från början till slut genom att tolka Naturvårdsverkets handbok om vattenskyddsområden som har stöd av Miljöbalken, samt hänvisa till stegen med hjälp av en modell samt ett rättsfall som består av alla steg från ansökan till beslutstagande.

För att se om besluten i domarna är överens med handboken om vattenskyddsområden, ska jag tolka domar angående vattenskydd i samband med jordbruk med en kvalitativ

innehållsanalys som har induktiv ansats. Genom en innehållsanalys kan jag se vilka argument som uppstår vid överklagan samt grunder som besluten baseras på. Fem domar ska studeras kvalitativt för att se om argument och motiv i beslutsdokumenten har förändrats sedan år 1991. Genom att studera skillnaden från 1991 skapas en uppfattning om hur

intressekonflikterna har utvecklats genom åren. Den kvantitativa analysen undersöker om det finns en balans mellan enskilda och allmänna intressen i domsbesluten genom åren samt om hälsa och klimat är relevanta motiv vid beslutstagande.

Kvalitativt

Fem domsbeslut mellan 1991-2016 ska analyseras för att få en bild om vad som motiverar besluten samt om motiven har förändras över tid.

Kvantitativt

Genom nyckelorden ”enkild”, ”allmän”, ”hälsa” och ”klimat” ska beslut av regeringen undersökas och presentera antal upprepning av orden från 1991-2016 i ett diagram.

21

Urval

De domar jag har valt att analysera är utspridda mellan åren 1991-2016 och är kopplade till jordbruk. Alla domsbeslut i kvalitativa analysen har blivit överklagade till regeringen varav ett domsbeslut även överklagats till högsta förvaltningsdomstolen.

 M89/1921/4  M2003/1070/F/M  M2007/4823/Ma/M  M2008/1039/F/M  M2012/1516/Me

Den kvantitativa analysen baseras på treregeringsbeslut mellan 1991-2005och tre regeringsbeslut mellan 2005-2016.  M89/1921/4  M2003/1070/F/M  M2005/3843/F/M  M2008/1039/F/M  M 2012/1516/Me  M 2012/2837/Me

22

Analys

För att bevara vattentäkter av god kvalitet är det viktigt att inrätta vattenskyddsområden samt anpassa skyddsåtgärder efter de kontinueligt förändrande klimatet. Det är dock viktigt att det finns en balans mellan allmänna och enskilda intressen så att inte jordbrukare blir för hårt reglerade (Frycklund, et. al., 2015). Besluten vid inrättande av vattenskyddsområden tar hänsyn till olika perspektiv. Överklagande samt beslutstagandes perspektiv.

Nedan följer en kvalitativ analys av dombeslut vid inrättande av vattenskyddsområden fokuserat på överklagan av jordbruksverksamheter samt en kvantitativ analys av nyckelord från domsbeslut. Där bland klimat, hälsoaspekt, enskilt- och allmänt intresse.

Kvalitativ analys

De analyserade domarna är tolkade och sammanfattade utefter de väsentliga motiven samt argumenten från överklagande och beslutstagandes perspektiv. Sedan har motiven jämförts och sammanställs ur respektive perspektiv för att se ett mönster i domsbesluten. Analysen fördelar domsbesluten ur tidsperpektiv där domsbeslut mellan 1991-2005 uttrycks som de äldre domarna och de domar mellan 2005-2016 är de nya.

M89/1921/4

– Beslut publicerat 1991-06-20

Uddevalla kommun är huvudmannen och beslutstagande är länsstyrelserna i Göteborg samt Bohuslän. Länsstyrelsens beslut överklagades i det här fallet hos regeringen. Berörda fastighetsägare vill att beslutet ska upphävas, alternativt kompletteras med ekonomiska bestämmelser för ekonomisk ersättning. De hävdar att skyddsföreskrifterna är orimliga som omöjliggör verksamhetsutövande inom skogs- och jordbruk. Markägarna anser sig vara seriösa brukare som värnar om miljö och natur och hävdar att deras konventionella skogs- och jordbruk inte har påverkat den befintliga vattentäkten tidigare.

Länsstyrelsen hänvisar till miljö- och hälsoskyddskontoret samt miljö- och

hälsoskyddsnämnden i Uddevalla kommun. Där har de yttrat att de valt tillståndsförfarande istället för förbud av den anledningen att undvika försvårande av verksamhetsutövning och har för syfte att innehava information om vilka verksamheter som drivs på området.

23 skyldiga att skydda vattentäkt med yt- och grundvattentillgång och att föreskrifter som

tillgodoser syftet ska befogas. Regleringen för skydd av vattentillgångar i detta fall stämmer inte överens med föreskrifterna och anser därför att överklagadet har rimliga grunder. Ärendet återvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning. Ersättning för markintrång är inte

regeringens område och de hänvisar därför till att ansöka ersättning hos vattendomstolen.

M2003/1070/F/M

– Beslut publicerat 2006-11-23

Huvudmannen är Klippans kommun och länsstyrelsen i skåne län är beslutstagande. Länsstyrelsens beslut har överklagats till regeringen. Inrättandet av vattenskyddsområdet beslutas med stöd av 7 kap 21 § MB. Vattentillgången nyttjas och för fortsatt nyttjande anses skyddsföreskrifterna vara anpassade efter behov och är ett underlag för kommunens tillsyn. Inom avgränsningen finns brunnsområden och föreskrifterna riktar sig mot eventuella åtgärder vid föroreningar.

Fastighetsägaren till en jordbruksfastighet vill ändra gränsen så att hans fastighet inte är innanför gränsen till primära zonen. Fastigheten har legat inom gränsen från första inrättandet men de nya föreskrifterna innebär avsevärd inskränkning på fastighetens verksamhet som tidigare inte påverkat verksamheten. Bland annat innebär de nya föreskrifterna att förbud mot anläggande av infiltrationsanläggning samt markvärme. Tillstånd krävs för att hantera och lagra ensilage, växtnäringsämnen, slam och bekämpningsmedel. Med föreskrifterna

omöjliggörs driften av lantbruksverksamhet med djurhållning. De anser att hydrogeologiska utredningen som länsstyrelsen baserat sitt beslut på är bristfällig där bland annat

flödesriktning med påverkan som följd inte stämmer. Överklagande anser att gränsdragningen strider mot proportinoalitetsprincipen i 7 kap 25 § MB.

7 kap 25 § MB

Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel skall hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses (SFS 1998:808).

En annan fastighetsägare har liknande argument till hans verksamhet av hästuppfödning som inte kan utföras med de nya strikta föreskrifterna.

24 Huvudmannen antyder att behovet av föreskrifter krävs för att skydda reservbrunnar som befinner sig i den inre skyddszonen för att råvattenkvaliten ska vara bra om de snabbt behöver tas i anspråk. Regeringen anser inte att föreskrifterna är onödigt stränga för att uppnå syftet med vattenskyddesområdet och 7 kap 25 § MB är tillämpad med anpassning till behovet. Överklagan leder till justering av skyddsföreskrifter angående bark och timmerhantering och lagring av bekämpningsmedel inom inre och yttre skyddszon samt föreskrifter om

tillståndsplikt av industriell verksamhet samt ytterligare justering av paragrafer angående asfalt, oljegrus och vägsalt med mera. Förövrigt avslås överklagan efter avvägning mellan enskilda och allmänna intressen.

M2007/4823/Ma/M

– Beslut publicerat 2012-03-02

Huvudmannen är Borås stad och beslutet ska tas av länsstyrelsen i Västra Götalands län. Länsstyrelsens beslut överklagades till regeringen och regeringens beslut överklagades till högsta förvaltningsdomstolen.

Överklagande hävdar att beslutet om avgränsning av skyddszonerna inte tar hänsyn till 7 kap 25 § MB om hänsyn till enskilda intressen och även2 kap 15 § första stycket i

regeringsformen och Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 1. Regeringsformen 2 kap 15 §. Egendomsskydd och allemansrätt

Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller

byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara

tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av

25 hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer avlag i fråga om rätt till ersättning. Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan (SFS 2010:1408).

Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 1 - Skydd för egendom

Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten (SFS 1994:1219).

Överklagande anser att länsstyrelsen beslut inte heller är baserat på korrekta rinntider utan förlitat sig på en förenklad schablon, vilket påverkar avgränsningen för sekundär skyddszon. Högsta förvaltningsdomstolen baserar sitt beslut på lagstiftning, faktabedömning, bevis och frågan om beslutet varit opartiskt. De anger att det inte finns någon vägledning i lagen gällande storlek vid inrättande av skyddsområdet och anpassas efter behov för att uppnå god råvattenkvalitet. Det är olika bedömningar som redovisas som stöd för avgörande av storlek av skyddsområdet och de sökande hävdar att deras metod är mer anpassad för platsens

förhållanden. Regeringens bedömning anses dock vara rimlig och ingen felbedömd fakta eller överskridna gränser och får därför kvarstå.

M2008/1039/F/M

– Beslut publicerat 2009-10-15

Karlshamn kommun är huvudmannen och beslutstagande är länsstyrelserna i Blekinge och Kronobergs län. Länsstyrelsens beslut har överklagats till regeringen. Länsstyrelsen beslutar ärendet med stöd av 7 kap 21 § MB med föreskrifter som ska säkra vattnet långsiktigt för kommande generationer.

Överklagande vill återremittera ärendet till Karlshamns kommun för att skyddsföreskrifterna inte ska missuppfattas. De vill att omfattningen av vattenskyddsområdet ska begränsas till

26 primär och sekundär skyddszon och även minska på dessa områden. Boende i området är oroliga att förskrifterna ska skärpas ytterligare med tid och att det kommer påverka deras levnad. Flertal föreskrifter önskas justeras för att underlätta verksamhetutövande.

Regeringen ändrar 6 § angående bekämpningsmedel, gödsel och växtnäringsämnen i primär skyddszon och 17 § angående skogsbruk i primär och sekundär skyddszon, men avslår övriga förslag eftersom de anses nödvändiga för att tillgodose syftet med vattenskyddsområdet.

M2012/1516/Me

– Beslut publicerat 2015-05-28

Huvudmannen är Luleå kommun och beslutstagande är länsstyrelsen i Norrbottens län. Länsstyrelsens beslut överklagades till regeringen.

Målet är att alla kommunala vattentäkter ska ha ett skyddsområde för att säkerställa

vattenkvaliten i dricksvatten med folkhälso- samhällsekonomisk aspekt. Länsstyrelsen anser att avgränsningarna är nödvändiga för att uppfylla skyddsbehovet då vattentäkten har högt skyddsvärde eftersom ingen reserv vattentäkt har kapacitet till att försörja kommunen. De överklagande anser att beslutet är för långgående och inte förenligt med bestämmelserna i 7 kap 22 och 25 §.

7 kap 22 § MB

För ett vattenskyddsområde skall länsstyrelsen eller kommunen meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs, får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel skall sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Föreskrifterna skall gälla omedelbart, även om de

överklagas.

Länsstyrelsen eller kommunen får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett vattenskyddsområde, om det finns särskilda skäl.

En länsstyrelse får överlåta åt den eller de kommunala nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att på ansökan av den som berörs av ett beslut enligt första stycket medge undantag från beslutet. Vidare

27 får bestämmas att anmälningar om en verksamhet eller åtgärd inom ett

vattenskyddsområde skall göras hos den kommunala nämnden (SFS 1998:808). Lövudden 1:2 ligger på primär skyddszon där en ladugårdsbyggnad driver ekologisk

fårproduktion i små skalor. Enligt föreskrifterna kan inte verksamheten fortsätta då 4§ i andra stycket om förvaring av växtnäringsämnen direkt på mark inte går överens med aktuell djurhållning. Verksamheten blir också påverkad av bestämmelserna angående arbetsfordon. De vill därför begränsa zonens bredd till 50 meter så att verksamheten kan drivas vidare. Lövudden 1:3 samt Bälinge 3:5 får liknande påverkan av beslutet. De anser även att hantering av petroleumprodukter på respektive gård i sekundär zon kommer innebära mindre risker för utsläpp än om den ska transporteras över is eller via färja till gårdarna. Tillståndskrav för växtnäringsämnen och kemiska bekämpningsmedel bör därför utgå. Överklagande saknar en användbar riskanalys och att restriktionerna på varje sida av älven är oförenliga.

Länsstyrelsen motsätter sig en förändring av beslutet då de anser att området är i behov av hög skyddsnivå. Avgränsningen till primär skyddszon har utökats från 50 meter till 200 meter då de bedömmer transsporttiden som kortare än minimitiden. Länsstyrelsen anser att

vattenskyddsområdet är anpassat efter Naturvårdsverkets handbok om vattenskyddsområden. Var gäller sekundär skyddszon anges inga förbud utan istället tillståndsprövning och

länsstyrelsen vill inte ändra på de kraven. HaV anser att överklagan ska avslås och att tillståndskrav på hantering av växtnäringsämnen är nödvändigt för att bevara syftet med skyddsområdet. Reglering gör att verksamheten avser en viss omfattning och faktorer som årstiden kan påverka spridning, spridningsgivor, skyddsavstånd till vattendrag. Framförallt slam, stallgödsel och andra organsika gödselmedel eftersom det kan förekomma större

mängder mikroorganismer. Platsens känslighet, typ av verksamhet och med tanke på befintlig lagstigning bedömmer HaV att föreskriften är motiverad.

Överklagan avslås. Flera överklagande saknar rätt till överklagan och tas därför inte upp till prövning. Regeringen prövar dock ärendet av några intressenter men baserat på länsstyrelsens och HaV’s avslås överklagan då utsträckningen av föreskrifter är väl motiverade för att uppnå syftet med vattenskyddsområdet. Ärendet gäller huvudvattentäkt i Luleå centralort och är utpekad som en viktig grundvattenförekomst.

28

Överklagandes perspektiv

Jordbrukare i de äldre domarna upplever att inrättandet av vattenskyddsområde innebär för strikta skyddsföreskrifter och påverkar deras verksamhet avsevärt. De trycker på att de inte har påverkats av föreskrifter tidigare och att det inte är ekonomiskt försvarbart. De anser att länsstyrelsens hydrogeologiska utredningar är bristande. Överklagande parter, efter

miljöbalkens trädde i kraft år 1999 hänvisar till 7 kap 25 § MB som innebär att man ska ta hänsyn till enskilda intressen och inte meddela striktare föreskrifter än nödvändigt för att uppfylla syftet med skyddsområdet.

I domsbeslut M2007/4823/Ma/M var beslutet överklagat till högsta förvaltningsdomstolen och det som skiljer sig från regeringsbesluten är att överklagande hänvisat till både

Miljöbalken, Europakonventionen samt Regeringsformen, vilket inte förekom i övriga domsbeslut.

Upprepade argument även i de nya domarna, är gränsdragningen av skyddszoner där de anser att deras verksamhet trots tidigare föreskrifter inte har påverkat vattentäkten. Därför vill de justera föreskrifter, minska skyddsområden, alternativt ändra gränsdragning så att fastigheten vistas utanför primära skyddszonen. Överklagande har uttryckt orolighet för framtiden, om det kommer meddelas ännu striktare föreskrifter som kommer begränsa människorna som bor i området. Föreskrifterna begränsar eller omöjliggör verksamhetsutövande främst angående växtnäringshantering och brukande av arbetsfordon. I de nyare domsbesluten anser

överklagande part att riskanalyserna inte är användbara och inte bedömt korrekta restriktioner. Även i de nya domarna kräver överklagande ersättning för intrång på markenligt 31 kap 4 § MB.

Beslutstagandes perspektiv

Framtida vattenförsörjning är ett återkommande argument för de beslutstagande, baserat på 7 kap 21 § i miljöbalken där syftet är att skydda vattentillgångar som nyttjas eller kommer att nyttjas som vattentäkt. Det innebär att även reservbrunnar som kan tänkas användas till framtida vattenförsörjning måste tas i beräkning vid skyddsföreskrifterna och de anser därför i de flesta fall att 7 kap 25 § är tillämpad vid beslutstagande.

I de äldre domsbesluten anges ändå att de försöker möta enskilda intressen genom att meddela tillståndskrav istället för förbud. Regleringen av skyddsområdet ska stämma med

29 beslutade att skicka ärendet för ny handläggning. Annars ansågs inte föreskrifterna vara strängare än vad som var nödvändigt att uppnå syftet med skyddsområdet.

I beslutet av Högsta förvaltningsdomstolen anger de att beslutet tas med hänsyn till lagstiftning, faktabedömning, bevis och frågan om beslutet varit opartiskt. De tidigare

genomförda bedömningar anses vara tillräckliga för att motivera att tidigare beslut ska faststå då konkreta regler kring avgränsning fattas.

De bedömmer transporttiden med hänsyn till faktorer som exempelvis årstid som kan påverka spridningen av smitta. I ett domsbeslutet M2012/1516/Me argumenteras folkhälsoaspekten samt samhällsekonomin och åter igen reservbrunnars kvalitet och kapacitet värderas vid bedömning. Överklagande argument brister ibland i tydlighet och försvårar därav

bedömningsmöjligheten för beslutstagande. Utan tydligt underlag för uttalanden leder till att frågan inte kan gå vidare för ny bedömning.

Regeringen baserar sina beslut på att mäta länsstyrelsens bedömningar jämfört med överklagandes bedömning. Om regeringen anser att överklagande har starka argument för överklagan begär de att länsstyrelsen ska göra ny handläggning av ärendet eller justerar enstaka föreskrifter som är mer anpassade till specifika fall.

Kvantitativ analys

Nedan presenteras en kvantitativ analys av nyckelord i domar mellan år 1991 och 2016. Som därefter visas i ett stapeldiagram. Orden allmänna och enskilda har räknats för att se hur stor plats de vardera intressen tar i beslutsdokumentet och om det är möjligt att finna en balans mellan de olika intressen vid beslutstagandet. Hälsa och klimat är två ord som ska räknas för att se om de är relevanta motiv i beslutet att inrätta ett vattenskyddsområde.

1991-2005 Allmänna 4 Enskild 4 Hälsa/hälso 2 Klimat 2005-2016 Allmänna 12 Enskild 12 Hälsa/hälso 1 Klimat

30 I de äldre domsbesluten nämdes allmänna och enskilda fyra gånger vardera medan

hälsa/hälso nämdes två gånger och klimat nämdes inte över huvudtaget. De nyare

domsbesluten gav liknande resultat där allmänna och enskilda nämndes lika många gånger, men då de till skillnad mot de äldre domsbesluten nämndes hela 12 gånger. Hälsa/hälso nämdes endast en gång och lik som i de äldre domsbesluten var inte klimat nämnt i domsbeslutet alls.

Figur 5. Ett stapeldiagram som visar antalet gånger som orden ”allmän”, ”enskild”, ”hälsa” och ”klimat” upprepade sig i domar mellan år 1991-2005 samt år 2005-2016.

0 2 4 6 8 10 12 14

Kvantitativ analys

31

Diskussion

Jordbrukare överklagar nya skyddsföreskrifter om gränsdragning vid inrättande/utökande av vattenskyddsområde och hävdar att verksamheten inte har blivit begränsad av tidigare föreskrifter, vilket skapar fundering kring om det i nuläget är större behov av strikta föreskrifter än vad det tidigare har varit. Larsson och Lidén (2008) hävdar att vattentäkter anses generellt vara dåligt uppdaterade och inte i balans med samhällets utveckling, vilket styrker att behovet för striktare föreskrifter faktiskt är nödvändigt. Klimatförändringar och ökad befolkning är två faktorer som påverkar framtida behov av vattenförsörjning och även omvi blir mer medvetna om klimatförändringarna (SOU, 2015), förekommer fortfarande inte klimat som ett motiv för att meddela vattenskyddsföreskrifter i domsbesluten.

I allmänna råd om vattenskyddsområde (2003) till 7 kap 22 § anges om föreskrifternas närmare innehåll att petroleumprodukter får endast användas för att försörja bostad- och jordbruksfastigheter annars krävs tillstånd. Kemiska bekämpningsmedel är förbjudet i den primära skyddszonen och kräver tillstånd för yrkesmässig hantering av växtnäringsämnen. Jordbrukare ska alltså enligt föreskrifterna söka tillstånd. Föreskrifter försvårar självklart verksamhetsutövandet men ger möjlighet att ansöka om tillstånd för att ändå kunna fortgå. Beslutstagarna har i domsbeslut uttryck att tillståndskrav är ett sätt för dem att bemöta enskilda intressen för att inte hindra verksamheter helt genom att sätta förbud.

Ekonomiska bekymmer uppstår och framgår som ett argument vid överklagan. Men

verksamhetsutövaren har möjlighet till ersättning om tillståndsprövningen inte godkänns, men jag tolkar det som att det är inte en helt enkel process att få möjlighet till det. Det ska stämma överens med miljöbalkens kriterier och ligga över den kvalifikationsnivån att

verksamhetsutövaren inte förväntas behöva tåla intrång på sin mark. Dessutom måste verksamheten ha tillämpat hänsynsreglerna, annars fyller inte den kriterierna för ersättning. Trots att ersättningen beviljas kan det fortfarande innebära kostnader för enskilda jordbrukare, då mätningen mot kvalifikationsnivån kan innebära endast en del ersättning för den verkliga förlusten.

Regeringen justerar endel föreskrifter som kan anses onödigt hårda mot enskilda intressen, men avslår de flesta överklaganden då de stöttar länsstyrelsens bedömningar och beslut. I domsbesluten framgår också att bristfällig information från överklagande part leder till att frågan inte bedöms på nytt, vilket blir överklagandes ansvar att vara tydlig. Jag tolkat det som

32 att beslutstagande och överklagande part har brist i kommunikationen, då de har olika syn på fallet och då bedömningar av specifikt område skiljer sig åsiktsmässigt. Ytterligare

riskkommunikation hade vart en metod att tillämpa för att undvika missförstånd och att beslutsmotiven blir accepterade av överklagande part. Brinck (2005) hävdar att för att kunskapsinformation ska vara effektiv krävs att kommunikationen sätts i sammanhang som mottagaren förstår, annars kan det uppstå en kunskapsklyfta.

Högsta förvaltningsdomstolen anger att det inte finns någon vägledning i lagen gällande storlek vid inrättande av skyddsområdet och istället anpassas efter behov för att uppnå god råvattenkvalitet. Därför är det viktigt att avgränsningen på varje specifikt område har rättvist genomförda bedömningar så att inte allmänna intresset krockar med det enskilda. Standarden borde, som Von Sperling och Fattal (2001) hävdar, baseras på en sunt, logisk och

vetenskaplig grund. Genom en tydlig riskanalys kan kvantitativ data komplettera tolkningen av lagstiftning och ger en konkret bild av utgångsläget (Fricker, 2005).

Med ett resultat av en mikrobiologisk riskanalys hade konflikten med enskild jordbrukare inte varit tidskrävande kostsamt för beslutstagande utan svaret finns redan framlagt. I bästa fall kan det resultera i att konflikten uteblir. Genom att tillämpa en riskanalys som standardmetod vid inrättande av vattenskydd skapar en tydligare bild av akuta problem och var eventuella problem har sin källa, om det är nödvändigt att kräva reglering av en verksamhet framgår det av resultatet samt om provresultaten visar på att det finns en risk, får verksamhetsutövaren vetskap om det och kommer förmodligen inte att överklaga beslutet. Jag anser att det skulle vara en framgång för ansvariga myndigheter och samhällets säkerhet om rättsbesluten inte behöver ta ställning för ett särskilt intresse utan baserar besluten på fakta.

Frycklund, et. al. (2015) anser att metodiken skiljer sig från fall till fall och ger därför inget ändamålsenligt resultat, vilket även analysen i den här studien tyder på. Även om handboken om vattenskyddsområden är ett stöd i beslutsprocessen baserat på miljöbalkens föreskrifter. tar den inte hänsyn till varje specifikt fall och riskanalyser kommer skymundan när det finns föreskrifter som gäller generellt för en del situationer.

Det argument som upprepats i alla domar genom tiden är vikten av ett långsiktigt skydd för att bevara råvattenkvalitén, vilket indirekt kan kopplas till hälsa då syftet med rent dricksvatten är för att bevara en god folkhälsa. I ”långsiktigt skydd” kan man även tolka att klimat är relevant, indirekt, eftersom klimatförändringar innebär ökad nederbörd (Naturvårdsverket, 2010) som påverkar förhållandena och måste tas i beräkning vid avgränsningen till