Till
Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM
Friskolornas riksförbunds yttrande över betänkandet Krav på privata aktörer i välfärden. Slutbetänkande från
Ägarprövningsutredningen (SOU 2015:7)
Friskolornas riksförbund (nedan kallat förbundet) har getts möjlighet att lämna synpunkter på ovan rubricerade betänkande och vill framföra följande.
Sammanfattning
Förbundet föreslår att ägar- och ledningsprövning även ska ske av offentligt driven utbildningsverksamhet.
Lydelsen av föreslagen ändring av 2 kap. 5 § skollagen bör ändras till
”Godkännande ska endast lämnas om den enskilde har förutsättningar…”.
Förbundet anser att vid bedömningen av en huvudmans ekonomiska
förutsättningar, måste större hänsyn tas till att det är kommunen som genom sina pengbeslut har störst inflytande över den fristående verksamhetens ekonomi.
Ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet
Förbundet tillstyrker förslaget att en huvudman ska kunna redovisa de
ekonomiska förutsättningarna för att kunna driva verksamheten långsiktigt och stabilt. Förbundet menar dock att en treårsperiod, såsom Skolinspektionen kontrollerar i dag, är ett mer realistiskt perspektiv. Att förlänga perioden till fem år innebär att det blir nästan omöjligt att prognosticera då det ju beror på elevantalet och skolpengens utformning. Få företag, om ens några, kan visa upp en hållbar prognos i ett sådant perspektiv. Förbundet avstyrker också förslaget om det innebär någon form av ekonomisk garanti i ett femårsperspektiv, liksom att granskningen av de ekonomiska förutsättningarna ska omfatta fristående förskolor.
Krav på insikt, erfarenhet och i övrigt lämplig
Förbundet tillstyrker en ägar- och ledningsprövning med de synpunkter som framförs nedan under avsnittet, bl.a. att lämplighetsprövningen måste ske utifrån verksamhetens beskaffenhet.
Bemyndigande att utfärda föreskrifter
Förbundet avstyrker förslaget att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges möjlighet att utfärda föreskrifter, då bemyndigandet är alltför allmänt hållet. Vidare föreslår förbundet i detta sammanhang att en bestämmelse införs i skollagen som innebär myndigheters förelägganden vid ägar- och
ledningsprövning, övrig godkännandeprocess samt i tillsynen ska bli möjliga att överpröva i förvaltningsdomstol.
Fortlöpande krav på ekonomi, insikt, erfarenhet och lämplighet
Förbundet tillstyrker förslaget om att det i respektive myndighets tillsynsansvar ingår att granska att den som är godkänd också fortsättningsvis uppfyller kraven för godkännandet. En sådan prövning får dock inte leda till ett orimligt stort granskningsarbete som inte står i proportion till nyttan av det.
Återkallelse av tillstånd vid bristande lämplighet
Förbundet avstyrker förslaget att kunna återkalla tillstånd med anledning av bristande ekonomiska förutsättningar eller bristande lämplighet. Förbundet anser att återkallande av godkännande ska kunna ske vid allvarliga kvalitetsbrister i verksamheten, som drabbar elevernas rätt till utveckling och utbildning, på det sätt som är möjligt idag.
Anmälan om ändrade förhållanden
Förbundet tillstyrker förslaget, med samma reservation som under punkten
”Fortlöpande krav på ekonomi, insikt, erfarenhet och lämplighet”.
Avgifter
Förbundet avstyrker förslaget om att godkännande och tillsyn ska
avgiftsfinansieras. Det innebär en alltför stor etableringströskel, framförallt för mindre företag.
Utdrag ur belastningsregistret
Förbundet tillstyrker att myndigheterna får rätt att begära utdrag ur
belastningsregistret vid ägar- och ledningsprövning. Förbundet anser dock att det är fullt tillräckligt att ett sådant utdrag omfattar de brott som Friskolekommittén angav i sitt betänkande, i en avvägning mellan nyttan av uppgifterna och att minska ingreppet i den enskildes personliga integritet.
Sekretess
Förbundet tillstyrker förslaget om att sekretessbestämmelser för införas för Skolinspektionens prövning av godkännande liksom vid tillsynen, så att uppgifter om enskildas affärs- och driftsförhållanden kan sekretessbeläggas.
Tillståndsprövning och tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem Förbundet tillstyrker att en utredning tillsätts för att bedöma om
godkännandeprövning och tillsyn av fristående förskolor ska överföras till
Skolinspektionen. Förbundet avstyrker med bestämdhet förslaget att fristående förskolor ska omfattas av ägar- och ledningsprövning, liksom bedömning av de ekonomiska förutsättningarna, till dess att utredningen ovan är färdigställd och förslagen i utredningen tagits ställning till.
Inledning
I utbildningssektorn ska barn och elever ha rätt till utbildning av hög kvalitet och med goda resultat i verksamheten. Elevens rätt att välja skola, liksom att välja bort en skola, är av högsta vikt. Generellt sätt bedriver de fristående skolhuvudmännen sin verksamhet mer konstadseffektivt än de kommunala motsvarigheterna. Det följer av att de fristående verksamheterna, för samma ersättning som den kommunala verksamheten, också måste klara att uppnå ett marknadsmässigt avkastningskrav. Idag finns inget belägg för att fristående skolor skulle hålla en sämre kvalitet än de kommunala. Snarare tvärtom. En av de senare rapporterna från Skolinspektionen visar att flera av de stora skolkoncernerna lyckas bättre än de kommunala skolhuvudmännen när det gäller systematiskt
kvalitetsarbete och styrning och ledning mot de nationella målen. Flertalet skolor, oavsett huvudman, bedriver god utbildning, och arbetar ständigt mot kvalitetsutveckling och förbättring.
Det finns dock skolor i såväl offentlig som fristående regi som inte lyckas hålla en
tillräckligt god kvalitet på utbildningen. Förhållningssättet måste vara att vara tydlig med konsekvenserna av kvalitetsbristerna oavsett huvudmannaskap eftersom det kan leda till allvarliga men för barnen och eleverna. Därför är det rimligt med ändamålsenliga
regleringar som skyddar dem och deras lagstadgade rätt till utbildning. Alla som verkar inom utbildningssektorn ska ha en hög seriositet, tillräcklig kompetens för uppgiften och ha ekonomiska förutsättningar att klara sina åtaganden. Därför anser förbundet att det är riktigt att införa ägar- och ledningsprövning för huvudmän inom utbildningssektorn.
Med det anser vi att även kommunala huvudmän ska prövas på samma sätt. Prövningen bör avse ekonomisk stabilitet, kompetens, ekonomisk brottslighet och vandel i övrigt.
I den nya skollagen, som började tillämpas 2011, är hela den bärande grundtanken att stärka elevperspektivet samt jämställa fristående och kommunala skolhuvudmän så långt det är möjligt för att lika villkor ska gälla mellan huvudmännen. Lagens krav på
utbildningsverksamheten gäller likvärdigt för alla huvudmän och här finns inte någon möjlighet för fristående skolor att bortse från regelverket. I både förarbeten och reglering om barn- och elevpeng betonas starkt att lika villkor ska gälla mellan huvudmännen, inte bara i pengavseendet, utan även i vidare bemärkelse. (prop.
2008/09:171, Offentliga bidrag på lika villkor, s. 25 om barn- och elevpeng.) Där sägs också följande: ” Likvärdiga ekonomiska villkor för verksamhet i offentlig och enskild regi är också en förutsättning för en verklig valfrihet som ger alla barn och föräldrar möjlighet att välja förskola, fritidshem och skola.”
Med förslagen i betänkandet går utredningen ifrån principen om lika villkor. Vi anser att den principen är av allra största vikt och därför att förslagen om ägar- och
ledningsprövning ska gälla likvärdigt för alla huvudmän. Vi kan också se att det finns behov av ägar- och ledningsprövning i hela utbildningssektorn, inte enbart för en grupp huvudmän.
En ägar- och ledningsprövning måste ske på ett sådant sätt och utifrån verksamhetens beskaffenhet att den inte innebär en för hög etableringströskel för fristående mindre skolverksamheter. Elevens rätt att välja skola som passar just den elevens bäst, dvs. det fria skolvalet, och mångfalden av likvärdiga men olika skolor, gynnas inte av att endast ett fåtal huvudmän får starta och driva skolverksamhet.
I betänkandet anges på s. 18 följande. ”Eftersom kraven för att få etablera sig och verka inom välfärdssektorn höjs påverkas även privata utförare och enskilda huvudmän.
Utredningens bedömning är dock att förslagen inte kommer att påverka mångfalden av utförare. Förslagen i betänkandet förväntas däremot bidra till att förbättra
konkurrensvillkoren inom välfärdssektorn eftersom de skapar förutsättningar för en konkurrens på mer lika villkor.”
Förbundet delar inte utredningens slutsatser ovan. Det är självklart att förslagen innebär just en etableringströskel som kan komma att påverka mångfalden i hög grad beroende på hur förslagen slutligt kommer att utformas. Om kraven innebär att friskolan måste visa på ekonomiskt långsiktiga förhållanden någon form av ekonomisk garanti i ett
femårsperspektiv, en sorts ekonomisk buffert, påverkar det givetvis villkoren så att i stort sett inga mindre skolföretag kan etablera sig.
Förbundet kan heller inte förstå hur en ägar- och ledningsprövning för de fristående verksamheterna skulle kunna förbättra konkurrensvillkoren och leda till konkurrens på mer lika villkor, då endast en del av skolhuvudmännen ska prövas utifrån ekonomi, lämplighet, kompetens, handel och vandel. Det är från vår sida självklart att en sådan prövning ska omfatta alla skolhuvudmän. Det är orimligt att kompetenskrav och lämplighetskrav ska vara lägre för offentligt driva verksamheter, dels utifrån ett perspektiv om lika villkor, dels utifrån ett brukarperspektiv, men också från ett övergripande samhällsperspektiv. En aspekt av ledningsprövning är att det ska finnas såväl ekonomisk som verksamhetsmässig kompetens. Just den kombinationen är viktig för att främja produktivitet och effektivitet i skolväsendet. Kommunala verksamheter brister ibland i detta avseende. En ledningsprövning av kommunalt driven
skolverksamhet skulle kunna bidra till att minska denna brist. I detta fall bör den kommunala huvudmannen representeras av den nämnd som har ansvaret för
utbildningsverksamheten i de olika skolformerna. Det är den eller dessa nämnder som skar ägar- och ledningsprövas.
Även de ekonomiska aspekterna är av stor vikt. En fristående skolhuvudman ska kunna driva verksamheten i ett långsiktigt perspektiv och prövas utifrån det. Det är rätt och rimligt. Samtidigt är det viktigt att understryka att bedömningen av de fristående huvudmännens ekonomiska förutsättningar är mycket tydligt kopplade till den
kommunala verksamheten. De intäkter som en fristående skola kan räkna med är enbart de som kommunen beslutar om genom den barn- och elevpeng som varje elev får med sig från sin hemkommun. En fristående skola får inte ta ut några andra avgifter som kan räknas som intäkter till skolan, enligt skollagens bestämmelser.
Kommunen ska varje år fatta beslut om elevpengen utifrån de resurser kommunen själv lägger på sin motsvarande verksamhet. De fristående skolorna har ingen möjlighet att påverka pengens storlek eller när kommunen fattar sitt beslut (vilket ska ske senast den 31 december året innan pengen ska gälla för den fristående skolans
planeringsförutsättningar, men där en stor del av kommunerna inte fattar beslut om detta förrän i maj samma år).
Förbundet kan också se en betydande skillnad när det gäller de ekonomiska
förutsättningarna för fristående och kommunala huvudmän. De kommunala enheterna kan drivas med förlust under lång tid, jämför till exempel med Norrköpings kommun som haft underskott i sin verksamhet i ett tiotal år. Det kan inte en fristående huvudman göra, oavsett ekonomisk buffert. Det strider mot företagsekonomiska principer och är inte godtagbart enligt organisationsrättsliga författningar. Det innebär att en kommun också kan underbudgetera sin verksamhet för att minska barn- och elevpengen till de
fristående verksamheterna. Så kan t.ex. ske när en kommun väljer att inte räkna med lärares löneökningar i budgeten. Det är alltså av allra största vikt att kommunernas beslut om peng fattas på ett korrekt sätt och innebär lika villkor, dvs. att en elev i en fristående skola får samma resurser tilldelade sig som en elev i kommunal verksamhet.
Vid en genomgång av de antal överklaganden som skett av fristående verksamheter ang.
kommuners beslut om peng från det att de nu gällande bestämmelserna trädde ikraft vid budgetåret 2010 och fram till sista mars 2014 visar statistiken följande.
1 847 överklaganden har gjorts vilka resulterat i domar under perioden. Överklagandena avser både grundbelopp och tilläggsbelopp. Av dessa har 406 domar gett de fristående verksamheterna rätt, vilket motsvarar ca vart femte kommunalt pengbeslut. Det kan alltså på goda grunder ifrågasättas hur kommunerna beräknar pengen till de fristående verksamheterna. Även i de domar där domstolen dömt till kommunens fördel, kan konstateras att de fristående verksamheterna ändå inte kunnat avgöra om pengen beräknats på lika villkor och därför överklagat.
Kommunernas beräkning av pengen utgör alltså grunden till de ekonomiska
förutsättningar som Skolinspektionen ska bedöma är godtagbara hos den fristående skolhuvudmannen som ansöker om att få bli godkänd. Samma ekonomiska
förutsättningar utgör också grund i fortlöpande tillsyn. Förbundet konstaterar att den fristående skolans ekonomi alltså är direkt beroende av en annan myndighets beslut.
Förbundet anser att detta bör tas hänsyn till vid prövningen av de fristående
huvudmännens ekonomiska förutsättningar. Detta faktum innebär att en prövning av den långsiktigt hållbara ekonomiska situationen också bör innehålla en granskning av hur kommuner agerar för att fastställa en rättvis skolpeng i rätt tid och därmed bidrar till en långsiktigt hållbar ekonomi hos friskolorna.
Friskolornas riksförbunds synpunkter på förslagen
Kap. 11.1 Ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet
Förslagen i detta avsnitt innebär att en skolhuvudman ska kunna redovisa att den har ekonomiska förutsättningar att driva verksamheten långsiktigt och stabilt minst fem år framåt i tiden. Vad detta förslag innebär är inte helt tydligt. Avser det en ekonomisk garanti eller att huvudmannen ska kunna visa en ekonomisk plan för fem år? Det är rimligt att ställa krav på en skolhuvudman att verksamheten har en stabil ekonomi och även en viss ekonomisk uthållighet. Frågan är hur en sådan kontroll ska kunna
genomföras, likväl som hur bedömningen ska ske.
Redan idag granskar Skolinspektionen mycket noggrant de ekonomiska förutsättningarna för en huvudman som ansöker om godkännande. Skolinspektionen begär in ett
ekonomiskt underlag med en likviditetsbudget samt en resultatbudget för tre år framåt i tiden från skolhuvudmannen. En huvudman ska också tydligt kunna redovisa
investeringstillskott i verksamheten för att kunna finanseria uppstart av en fristående verksamhet. Ägartillskott, lånelöften och andra kapitaltillskott ska dokumenteras, vidimeras och inges med ansökan. Grunden för den ekonomiska redovisningen är den elevprognos som huvudmannen ska ha gjort och Skolinspektionen ställer höga krav på att elevprognosen görs på ett korrekt sätt och att uppgifterna i prognosen kan styrkas.
Det är det antal elever som redovisas i elevprognosen som får ligga till grund för budgeterade intäkter och kostnader. För år ett och två i resultatbudgeten godtar Skolinspektionen ett underskott, då investeringskostnaderna ofta är dryga. Dock måste huvudmannen kunna redogöra för hur likviditeten ska gå ihop. År tre ska huvudmannen kunna redovisa minst ett nollresultat eller helst ett överskott. Om inte, måste
huvudmannen redovisa när budgeten kommer att gå ihop och hur man hanterar underskottet. En treårsbudget är helt rimlig, eftersom den då täcker de initiala investeringskostnaderna och kan visa att en huvudman har möjlighet att klara den inledande, betydligt mer kostsamma, investeringsperioden av en skolstart. Elevantalet, som bygger på elevprognosen, är också rimligt överblickbart från ett treårsperspektiv.
Den enda intäkt som en huvudman har är barn- respektive elevpengen från kommunen.
Verksamhetens ekonomi är alltså till största delen helt beroende av kommunens beslut om storleken på pengen, liksom antalet elever. En kommun beslutar, som ovan angivits, pengens storlek en gång per år. Den fristående verksamheten kan på inget sätt påverka kommunens beslut. Det i sin tur innebär att en resultatbudget som sträcker sig över fem år alltså inte kan bli något annat än en gissning, eftersom varken elevantal eller storleken på intäkterna går att förutse. Vi kan därför inte se nyttan av att utsträcka en ekonomisk redovisning över fem år, eftersom förutsättningarna inte går att påverka för
skolhuvudmannen. Det är kommunen som avgör storleken på intäkterna, tillsammans med elevantalet.
Om förslaget i stället avser någon form av ekonomisk garanti för att kunna säkerställa att en skola kan fortsätta ge eleverna undervisning under en femårsperiod trots betydande minskning av elevunderlaget, vill förbundet även i denna del avstyrka förslaget. Vi vill betona att förslag som läggs för att säkerställa stabilitet och långsiktighet i verksamheten inte får innebära någon ytterligare etableringströskel än den redan mycket noggranna kontrollen som redan genomförs av Skolinspektionen. Redan idag har mindre
skolhuvudmän svårigheter att få finansiering inför etablering. Osäkerhet inför politiska beslut gör att banker i allt mindre utsträckning vill ge lånelöften. Kraven på ekonomisk styrka och uthållighet får alltså inte leda till att seriösa nya, eller mindre, aktörer
utestängs från att bedriva verksamhet. Elevernas möjlighet att välja en skola som passar just dem, det fria skolvalet, gynnas inte av att enbart ett fåtal skolhuvudmän har
möjlighet att starta och bedriva skolverksamhet.
I dagens skollagstiftning ställs krav på långsiktighet och stabilitet, dvs. en redovisning av de ekonomiska förhållandena, enbart på skolhuvudmän. Huvudmän för fristående förskolor har inte haft samma krav vid godkännande utifrån skollagens bestämmelser.
Skillnaden blir alltså betydande för dessa huvudmän jämfört med dagsläget. Förbundet anser självklart att det är av största vikt att även fristående förskolor har en långsiktig och stabil ekonomi. Vi är dock oroliga för hur bedömningen i denna del ska genomföras.
Då detta innebär en ny bedömning i förhållande till tidigare har därmed kommunerna heller inte erfarenhet av att bedöma ekonomiska underlag, i detta avseende, för att kunna avgöra om dessa innebär stabilitet och långsiktighet för förskolan eller inte.
Skolinspektionen har genom direktiv i regleringsbrev fått upprätta en helt ny specialiserad avdelning för att rätt kunna göra bedömningar av det ekonomiska underlaget för fristående skolor. En sådan specialistkompetens saknas i flertalet kommuner.
Därtill kommer att den huvudman som ska granska och godkänna liksom fortsättningsvis också utöva tillsyn av de ekonomiska förutsättningarna för den fristående förskolan, får tillgång till känslig ekonomisk information om en konkurrerande verksamhet. Detta är ett problem i sig, som förbundet vill återkomma till under avsnittet 11.11.
Vi befarar alltså att kommunerna varken har tillräcklig erfarenhet eller kunskap av just denna typ av ekonomiska bedömningar inför godkännande och vid tillsyn, varför vi avstyrker att kraven i denna del ska omfatta huvudmän för fristående förskolor, till dess att frågan om vem som ska ha tillsynen över fristående förskolor är färdigutredd och beslutad.
2006 infördes den så kallade etableringsfriheten för fristående verksamheter. Införandet skedde på så sätt att innebörden i skollagen ändrades från att tillståndsmyndigheterna
”får godkänna enskild verksamhet” till att tillståndsmyndigheterna ”ska godkänna enskild verksamhet”, om dessa uppfyllde de kvalitetskrav som lagen ställde. Det innebar en stor förändring framförallt för de fristående förskolorna. Kommunerna hade tidigare kunnat välja fritt om de önskade låta fristående förskolor etablera sig eller inte. Med
lagändringen har barn och föräldrar fått ökade möjligheter att välja den fristående
verksamhet som passar dem bäst. I det författningsförslag till förändringar i skollagen har utredningen valt att skärpa kraven för godkännande. I den föreslagna lydelsen av 2 kap. 5
§ sägs att ”Godkännande får endast lämnas om den enskilde har förutsättningar…”.
Förbundet invänder inte mot skärpningen i sig. Men formuleringen kan leda till uppfattningen att det finns ett eget skön i bedömningen av om tillståndsmyndigheten ska tillåta verksamheten att etablera sig eller ej. I det förslag som diskuteras under detta kapitel sägs uttryckligen att ”Godkännande ska endast lämnas…”. Förbundet anser att texten i kapitlet är korrekt, medan lydelsen i författningsförslaget bör ändras.
Kap. 11.2 Krav på insikt, erfarenhet och i övrigt lämplig
När det gäller vilken personkrets som bör lämplighetsprövas utifrån kriterierna insikt, erfarenhet och lämplighet skriver utredningen att det bör vara VD, styrelseledamöter, styrelsesuppleanter, bolagsmän samt ägare och andra med väsentligt inflytande.
Förbundet vill betona att det måste värderas att det kan finnas andra personer än VD i företagets ledning som har den kompetens som erfordras. Större koncerner letar ofta efter en person med kompetens och erfarenhet att leda en stor organisation och
hon/han bygger sedan en ledningsgrupp omkring sig med kompetenta medarbetare. Det pedagogiska kunnandet garanteras i utbildningsväsendet också av förskolechefen och rektorn som har ett tydligt och utpekat ansvar i skollagen för enhetens pedagogiska utveckling och den dagliga verksamheten. Dessa befattningar omfattas dock inte av prövning enligt betänkandet.
Utredningen föreslår att godkännande inom skolväsendet enligt skollagen endast får beviljas den som har tillräcklig insikt och erfarenhet samt i övrigt bedöms vara lämplig.
Förbundet tillstyrker detta. Det är dock viktigt att ”insikt och erfarenhet” (av det aktuella verksamhetsområdet eller näraliggande område) inte tolkas alltför snävt. Nyetablering från seriösa företags sida måste möjliggöras liksom att företag ska kunna bredda sin verksamhet från t ex förskoleverksamhet till skola. Kraven måste också anpassas till storleken på företaget samt organisationsformen på verksamheten. För t.ex.
föräldrakooperativ bör kraven vara lägre, eftersom styrelsen utgörs av de föräldrar som har barn eller elever i verksamheten. Där bör styrelsen i stället knyta till sig sådana personer som har pedagogiskt och ekonomiskt kunnande som rådgivare.
Förbundet tillstyrker också utredningens uppfattning att krav inte bör ställas på att varje enskild person i personkretsen har insikt i och erfarenhet av verksamhetsområdet, utan att en samlad bedömning bör göras.
Förbundet tillstyrker vidare utredningens resonemang om vad som ska vägas in och hur bedömning bör ske av sökandes lämplighet, d v s att denne med hänsyn till handel och vandel är kvalificerad att bedriva verksamheten. Vi vill understryka vikten av att det är möjligt att i förväg göra en bedömning av hur myndigheten kommer att tolka begreppet
”lämplighet”
I det sammanhanget bör dock tas hänsyn till om en huvudman driver flera verksamheter med flera godkännanden. Förbundet bedömer att det är viktigt att det finns rutiner hos tillsynsmyndigheterna för ingivande av utdrag ur belastningsregistret och från
Upplysningscentralen. En sökande ska endast behöva inge sådan dokumentation en gång; för redan granskade personer ska detta inte behövas.
I detta sammanhang för också nämnas frågan om tiden för handläggning av ägar- och ledningsprövning. Handläggningstiderna för ägar- och ledningsprövning hos
Skolinspektionen får inte vara oproportionerligt lång. En förutsättning för utredningens förslag om ägar- och ledningsprövning införs är enligt förbundet att dessa frågor löses.
Liksom föreslagits när det gäller tillståndsprövningen föreslår förbundet ett system med fasta tidsgränser för myndigheten inom vilken den har att fatta beslut. Har myndigheten inte fattat beslut inom tidsgränsen godkänns ansökan avseende ägar- och
ledningsprövning. I det fall särskilda omständigheter finns i enskilda undantagsfall som försvårar att bedömningen görs inom tidsgränsen bör myndigheten, i undantagsfall, kunna besluta om förlängd handläggningstid vars längd dock också måste regleras i förväg. Ett sådant beslut från myndigheten måste också kunna överklagas.
Kap 11.3 Bemyndigande att utfärda föreskrifter
Utredningen föreslår att genom ett bemyndigande i skollagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om villkor för tillstånd.
Sådana föreskrifter kan enligt utredningen bidra till mer likvärdig prövning.
Förbundet anser att vissa delar av lagförslagen är något otydliga och kräver förtydliganden i flera fall för att just undvika rättsosäkerhet och godtycke i
bedömningarna. Av det skälet kunde regeringens föreskriftsrätt vara bra. Men i det här fallet är även bemyndigandet för generellt uttryckt. Förbundet vill påpeka faran med bemyndiganden som är så allmänt hållna och anser att bestämmelserna bör vara mer preciserade och tydligare ange de ramar inom vilka regeringen ska få röra sig.
Bemyndiganden bör ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt. (Se prop.
2009/10:80 En reformerad grundlag). Så som dessa bemyndiganden är utformade ges regeringen genom s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF) i princip en möjlighet att överföra befogenheter till de aktuella tillsynsmyndigheterna som enligt förbundet bör förbehållas de politiska beslutsfattarna, såsom t.ex. ytterligare villkor utöver de som nu nämns i lagtexten. En sådan möjlighet att delegera föreskriftsrätten till tillsynsmyndigheterna kan alltså innebära att myndigheterna får utrymme för att själva bestämma regler som inte varit riksdagens avsikt. Det riskerar därmed att ske en förändring av syfte och innebörd av intentionerna med lagstiftningen. Förbundet bedömer att det i stället är av vikt att utforma lagstiftningen så att den blir tydlig och ger god ledning för en likvärdig prövning i tillsynsmyndigheternas godkännande- och tillsynsprocess.
Möjlighet att överklaga förelägganden
I detta sammanhang bör nämnas problemet med att tillsynsmyndigheternas
förelägganden inte går att överklagas av huvudmannen. Det är först när ett föreläggande kombineras med vite respektive ett godkännande återkallas, som det finns möjlighet till en rättslig prövning i domstol. Dithän vill ingen fristående verksamhet komma, utan rättar sig i allmänhet efter föreläggandet, trots att det kan ha uppstått osäkerhet kring lagligheten av innehållet i föreläggandet. Förbundet anser att det är av största vikt att även förelägganden utan viten kan prövas av förvaltningsdomstol. Det skulle leda till en betydligt bättre rättssäkerhet för huvudmännen, men också vara av godo för de
myndigheter som godkänner huvudmän och utövar tillsyn. Genom
domstolsprövningarna bildas rättspraxis som utgör stöd vid myndigheternas
bedömningar. Detta bör också vara av vikt vid den ägar- och lämplighetsprövning som nu föreslås.
Även om detta ligger något utanför utredningens ramar, föreslår förbundet alltså att en bestämmelse införs i skollagen som innebär att myndigheternas förelägganden enligt skollagen ska kunna överprövas av förvaltningsdomstol.
Kap 11.4 Fortlöpande krav på ekonomi, insikt, erfarenhet och lämplighet
Utredningen föreslår att det i respektive myndighets tillsynsansvar ska ingå att granska att tillståndshavare uppfyller kraven. Förbundet tillstyrker detta. Det är dock av vikt att myndigheten gör en behovsanalys vad gäller när sådan granskning ska ske. Den
fortlöpande tillsynen bör fokusera på de verksamheter där det finns indikationer på att de fungerar mindre väl. En kontroll av alla ägarbyten, förändringar i styrelsen, nyanställd ledningspersonal osv kan leda till ett orimligt stort granskningsarbete från
tillsynsmyndighetens sida, som inte står i proportion till nyttan av det. Den här aspekten är av än större vikt med tanke på förslaget om att tillståndsprövning och tillsyn ska vara avgiftsfinansierad, då kostnaderna kan bli orimligt höga. Det kan också innebära
inlåsningseffekter, då en skolhuvudman riskerar att avstå från nödvändiga och lämpliga byten i styrelse och ledningspersonal för att undvika byråkrati, avgifter och ny prövning av verksamheten. Även om ägar- och ledningsprövning är väsentligt, vill vi påpeka vikten
av att ta hänsyn till verksamhetens kvalitet på utbildningen. Det är i första hand där huvudfokus på granskningen måste ligga.
Kap. 11.5 Återkallelse av tillstånd vid bristande lämplighet
I betänkandet föreslås att om huvudmannen inte längre har ekonomiska förutsättningar att driva verksamheten eller brister i lämplighet kan godkännandet återkallas.
Det är viktigt att ett godkännande kan återkallas när huvudmannen riskerar elevernas rätt till utbildning pga. allvarliga brister. Det normala är att ett återkallande föregås av förelägganden, ibland kombinerade med viten. Här föreslås dock att ett godkännande ska kunna återkallas utan föregående föreläggande om huvudmannen inte bedöms ha möjlighet att följa föreläggandet.
Förbundet avstyrker bestämt detta förslag eftersom det innebär att normala
företagsekonomiska regler sätts ur spel. För alla organisationsformer finns reglering om hur ett företag ska agera vid ekonomiska svårigheter. Det kan handla om att upprätta kontrollbalansräkning eller andra åtgärder. Det är dock inte rimligt att
tillsynsmyndigheterna ges den ingripande rätten att bedöma och avgöra när en fristående förskola eller skolföretag har bristande ekonomi och därmed gå in med sanktioner mot företaget. Det ställer krav på specialistkompetens för en sådan bedömning, eftersom skadan av en felaktig sådan bedömning kan bli oerhört
omfattande. Ett sådant tillsynsbeslut kan äventyra en skolas hela existens. Där ett sådant beslut fattas, om så bara ett föreläggande, får man räkna med att elever och föräldrar oroas så att det riskerar ett omfattande elevtapp där skolan som följd av beslutet faktiskt går omkull, trots att den risken inte var säkerställd från början.
Det är däremot rimligt att tillsynsmyndigheterna har fortsatt samma möjligheter som idag att återkalla ett godkännande, dvs. med fokus på kvaliteten i utbildningen i stället för de ekonomiska omständigheterna. Om det är tydligt att kvalitetsbristerna i
utbildningen är så allvarliga att barnen och elevernas rätt till utveckling och utbildning äventyras, ska ett godkännande kunna återkallas. För de fall att bristerna i utbildningen är av mycket allvarlig natur, finns redan i dag möjligheten till ett tillfälligt
verksamhetsförbud i avvaktan på att ett beslut om återkallelse av godkännandet vinner laga kraft.
I förslaget ligger också att ett godkännande ska kunna återkallas omedelbart om en ny ägare/ledning bedöms vara olämplig. Det är en svår fråga, eftersom det självklart kan röra sig om allvarliga brister hos ägare eller ledning. Att återkalla ett godkännande för en helt fungerande skola som bedriver utbildning av god kvalitet är dock en så ingripande åtgärd att den är oacceptabel. Förslaget saknar ett elevperspektiv, där eleverna, liksom förstås även personalen, hamnar i en omöjlig situation. Bedömningen av vem som är lämplig och har rätt kompetens är grannlaga och kan rymma ett mått av godtycke. Här
måste proportionalitetsprincipen råda. Det är inte rimligt att en sådan bedömning som kan utgå från personliga uppfattningar snarare än tydliga fakta kan ge sådana
omfattande konsekvenser för en fristående skolhuvudman. Här måste en diskussion föras om möjligheten till andra sanktioner än att stänga en skola där ny ägare/ledning bedöms brista i lämplighet, när det inte i övrigt påvisats allvarliga brister i utbildningen.
Kap. 11.6 Anmälan om ändrade förhållanden
Förslaget innehåller en skyldighet för huvudmannen att anmäla ändrade förhållanden, dels vid förändrade ekonomiska förutsättningar, dels vid ändringar av personkretsen;
ägare, styrelse och vd.
Förbundet tillstyrker en sådan anmälningsskyldighet från huvudmännens sida. Detta kommer dock att innebära en stor arbetsbörda för tillsynsmyndigheterna. Såsom förbundet redan pekat på i avsnitt 11.4 får detta inte leda till ett orimligt stort
granskningsarbete från tillsynsmyndighetens sida, som inte står i proportion till nyttan av det. Förbundet återkommer även till frågan nedan under avsnitt 11.7 om avgifter.
Kap. 11.7 Avgifter
Utredningen föreslår att myndigheterna ska få ta ut en avgift vid en ansökan om tillstånd eller godkännande och när förändringar i personkretsen anmäls.
Förbundet avstyrker detta. Införandet av ägar- och ledningsprövning kommer att höja etableringströsklarna, framförallt för mindre företag. Det är viktigt att inte höja dem ytterligare. Även om avgifterna enligt utredningens bedömning skulle te sig måttliga i det enskilda fallet kan det utgöra ett betydande hinder för ett mindre företag.
Det kan i sammanhang med mer komplicerade ägar- och ledningsprövningar också leda till att betydande belopp faktureras sökande.
Kap. 11.8 Utdrag ur belastningsregistret
I betänkandet anges att myndigheterna för godkännande och tillsyn ska få rätt att ta del av utdrag ur belastningsregistret. På utbildningsområdet har Friskolekommittén lämnat förslag om vilka brott ett sådant utdrag ska omfatta. IVO har dock haft rätt att begära utdrag för ett mer omfattande antal brott för de verksamheter som IVO haft tillsyn över.
Därutöver har Skolinspektionen i yttrande till utredningen också begärt att få ta del av misstankeregistret hos polisen.
Förbundet tillstyrker möjligheten för tillsynsmyndigheterna att ta del av utdrag ur
brottsregistret vid lämplighetsprövningen av ägare och ledning. Förbundet anser dock att det är fullt tillräckligt för att bedöma vandeln hos ägare och ledning med det underlag som Friskolekommittén lämnade i sitt betänkande. Att lämna utdrag ur
belastningsregistret är ett stort ingrepp i den personliga integriteten och bestämmelser om detta bör utformas i en avvägning av nyttan med upplysningarna och intrånget i den enskildes personliga förhållanden.
Förbundet bedömer alltså att de brott som Friskolekommittén angett att utdraget ska omfatta är rimligt och tillräckligt för bedömning av vandel hos ägare och ledning inom utbildningsområdet.
Kap. 11.10 Sekretess
Utredningen föreslår att det bör införas sekretessbestämmelser i Skolinspektionens prövning av godkännande och i inspektionens tillsyn som gör det möjligt att
sekretessbelägga uppgifter om enskildas affärs- och driftsförhållanden.
Förbundet tillstyrker detta. Det är av största vikt att uppgifter om företags
affärsförhållanden, som kan antas skada företaget om det kommer till offentligheten eller till konkurrenter, sekretessbeläggs.
I utredningen föreslås också att kommunerna liksom Skolinspektionen ska ha möjlighet att sekretessbelägga uppgifter om enskildas affärs- och driftsförhållanden vid
kommuners godkännandeprövning och tillsyn av förskolor och fritidshem. Då förbundet anser att prövning av godkännande av fristående förskolor och fritidshem, och tillsynen, ska ske av Skolinspektionen avstår förbundet från att kommentera detta förslag närmare, annat än att sekretessbeläggande av enskildas drifts- och affärsförhållanden måste kunna ske vid myndigheters godkännandeprövning och tillsyn.
Kap. 11.11 Tillståndsprövning och tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem
I betänkandet föreslås att en utredning bör tillsättas för att klarlägga förutsättningarna för att flytta kommunernas prövning av godkännande av enskilda huvudmän, och tillsyn av fristående förskolor och vissa fritidshem, till Skolinspektionen.
Förbundet är av den bestämda uppfattningen att ägar- och ledningsprövning av fristående förskolor och fritidshem inte bör utföras av kommunerna, utan av
Skolinspektionen. Någon ”övergångslösning”; att denna uppgift åläggs kommunerna i avvaktan på en utredning som eventuellt föreslår överflyttning av denna
myndighetsuppgift till Skolinspektionen, är inte acceptabel.
Kommunen är konkurrenter till fristående förskolor och fritidshem. Hänsyn att skydda den egna kommunala verksamheten kan då komma att tas, som tar sig uttryck i att ansökan fördröjs eller avslås. Våra medlemmar har visat på många sådana exempel redan idag vid både godkännande- och tillsynsprocessen. Vidare finns uppenbar risk för olikformighet i rättstillämpningen om den ska tillämpas av de 240 olika kommuner som det idag finns fristående förskolor i. Den lagstiftning som föreslås är också relativt komplex, med betydande utrymme för tolkningar, vilket förstärker skälen till att detta vore olämpligt. Ytterligare en omständighet är att ägar- och ledningsprövning ska ske av företaget, samtidigt som ett företag kan ha förskoleverksamhet i flera kommuner. Ska den kommuns avgörande dit företaget ansöker först om ägar- och ledningsprövning gälla för övriga kommuner eller ska samma företag prövas i alla kommuner med avseende på ägar- och ledningsprövning? Denna fråga är sannolikt förbisedd av utredningen.
Förbundet anser även att den tillståndsprövning av fristående förskolor som görs idag av kommunerna liksom tillsynen ska överföras till Skolinspektionen. Som ovan diskuterats går inte förelägganden att överklaga. Det har inneburit stora brister i rättstillämpningen från kommunernas sida gentemot de fristående förskolorna. Ett flertal kommuner visar bristande förståelse för vad tillsynsuppdraget innebär i form av att kontrollera att huvudmannen följer de nationella författningar som gäller för utbildningen. I stället används kommunala mål och nyckeltal vid tillsynen, där myndighetsutövningen tvingar den fristående verksamheten att rätta sig efter förelägganden som saknar stöd i lag.
Förbundet anser därför att det är av största vikt att en utredning kommer till stånd för att lägga över både ägar/ledningsprövningen, godkännandeförfarandet och tillsynen till Skolinspektionen. Vidare anser vi, som ovan nämnts, att i avvaktan på detta
utredningsresultat ska ägar- och ledningsprövning, liksom bedömningen av de
ekonomiska förutsättningarna, inte omfatta fristående förskolor eller ingå i kommunens tillsyn av dessa, så länge kommunerna är tillstånds- och tillsynsmyndighet.
Utredningens konsekvensanalyser
Konsekvenser för Skolinspektionen
Utredningen anser att antalet ansökningar om att bli godkänd som skolhuvudman kommer att ligga kvar på ungefär samma nivå som 2015, vilket var året med lägst antal ansökningar om att få bli godkänd som skolhuvudman sedan friskolereformens start.
Det är möjligt att de politiska förslag som diskuteras har en sådan effekt att allt fler avstår från att ansöka om att bli godkända som skolhuvudman. Det kan dock konstateras att det fortfarande är ett mycket lågt antal elever i gymnasieålder, något som beräknas vända om några år för att sedan kontinuerligt stiga. Även beräkningar av tillväxten bland elever i grundskola visar på en stor ökning. Det kommer troligen att resultera i att antalet ansökningar om att få starta eller utöka utbildningen vid en skola kommer att öka till andra nivåer än år 2015:s. Detta bör tas in konsekvensanalysen.
Såsom ovan angivits avstyrker vi förslaget om avgiftsfinansiering. Detta innebär enligt vår mening att betydligt mer resurser bör tillföras Skolinspektionen än vad
konsekvensanalysen beräknar.
Konsekvenser för kommuner
Såsom vi beskrivit ovan är det förbundets bestämda uppfattning att de fristående förskolorna inte ska omfattas av vare sig ägar- och ledningsprövning eller bedömningen av de ekonomiska förutsättningarna. Därmed bör det inte innebära några ytterligare konsekvenser för kommunerna i den del som avser de fristående förskolorna.
Konsekvenser för företag och andra enskilda
Utredningen konstaterar att förslagen innebär att fristående verksamheter kan behöva lägga ned sin verksamhet eller i samband med tillsyn inte kommer att få fortsatt möjlighet att driva skolan. Det innebär att de fristående verksamheterna som redan är godkända för förändrade förutsättningar på ett sådant sätt att det inte varit
överblickbart vid deras godkännande. Att få ett godkännande återkallat på grunder som inte varit kända tidigare kan inte stämma med de allmänna rättsgrundsatserna, t.ex.
avseende gynnande förvaltningsbeslut. I konsekvensanalysen har heller inte tagits upp huruvida ett sådant förfarande är förenligt med EU-rättsliga bestämmelser.
Som ovan påpekats avstyrker förbundet förslaget om en avgiftsfinansiering av godkännandeprövning liksom tillsyn. Det skulle kunna innebära en allt för hög
etableringströskel för mindre företag och därmed innebära en icke önskvärd minskning av den mångfald som friskolereformen förutsatte.
Övriga konsekvenser
Utredningen konstaterar att förslagen inte påverkar elevers och föräldrar möjlighet att välja skola. Om förslagen innebär att framförallt mindre företag hindras att etablera sig, liksom att vissa verksamheter med god kvalitet ändå inte ges möjlighet att fortsätta verka, drabbar det självfallet elever och deras föräldrar. Förbundet ifrågasätter vilket underlag utredningen har för sin analys här.
Utredningen framför att staten tar ett tydligare ansvar för verksamheten, vilket man räknar ska generera positiva effekter för elever och föräldrar. Det gäller tydligen inte de offentligt drivna verksamheterna, där t.ex. kommunalt driven skolverksamhet inte omfattas av krav på kompetens, lämplighet osv. Vi saknar alltså en konkurrensneutral lagstiftning i detta avseende och kan heller inte se i detta fall att utredningen har fog för sin analys.
När det gäller konsekvenserna för olika ägar- och driftsformer och effekterna för små och stora företag, är det tydligt att det finns ett antal inbyggda etableringströsklar i förslagen som i första hand kommer att drabba mindre företag. Utredningen konstaterar att förslaget inte medför några större skillnader i konsekvenser beroende på
organisationsform eller storlek. Förbundet håller inte med om denna analys och ser heller inget underlag som stödjer utredningens tankar här.
Avseende konsekvenserna för den enskildes integritet har förbundet ovan angivit att vi anser att ingreppet i den enskildes personliga integritet är alltför omfattande med de förslag kring utdrag ur belastningsregistret som utredningen för fram.
När det gäller konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män konstaterar utredningen att den inte ser någon sådan påverkan. Det kan dock konstateras att flertalet mindre förskole- och skolföretag drivs av kvinnor, för att inte tala om andra mindre företag inom hela välfärdssektorn. Vi bedömer att framförallt mindre företag tydligt drabbas av etableringströsklar genom förslagen. Självklart innebär det då en påverkan på det företagande som drivs av kvinnor. Vi ser inte att utredningen har underlag för sin bedömning i denna analys.
Friskolornas Riksförbund 2015-06-01
Ulla Hamilton VD
Gudrun Rendling förbundsjurist
