Examensarbete
Miljömålsarbete
i Kalmar, Jönköping och Skåne län, en fallstudie
Författare: Michell Shih Handledare: Eva Pohl
Examinator: Marianne Henningsson Termin: VT15
Ämne: Miljövetenskap Nivå: Grundnivå Kurskod: 2MX01E Löpnummer: 2015:M15
Miljömålsarbete i Kalmar, Jönköping och Skåne län, en fallstudie Michell Shih
Examensarbete, Miljövetenskap 15 hp Fil. Kandidatexamen
Handledare: Eva Pohl Linnéuniversitetet
Institutionen för biologi och miljö
Examinator: Fil. Dr Marianne Henningsson Linnéuniversitetet
Institutionen för psykologi Examensarbetet ingår i programmet Miljöanalytiker 180 hp
Sammanfattning
Den svenska miljöpolitiken drivs huvudsakligen genom ett system med 16 så kallade nationella miljökvalitetsmål och övergripande så kallade generationsmål. Dessa mål sätter ramarna för miljöarbetet i Sverige på nationell, regional och lokal nivå.
Utgångsläget för Sveriges miljöpolitik är att vi till nästa generation, år 2020, ska lämna över ett välmående samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.
Nyckelpersoner från Kalmar, Jönköping och Skåne länsstyrelser har intervjuats, såväl som nyckelpersoner från utvalda kommuner i respektive län.
Resultatet av intervjuerna tyder på att arbetet med miljömål kräver kommunikation och samverkan både horisontellt och vertikalt och att länsstyrelsen har en central och viktig roll.
Syftet med denna studie är att den ska vara till hjälp för Länsstyrelsen i Kalmar i miljömålsarbetet.
Nyckelord
Miljöpolitik, Miljömålssystem, Miljömål, Målstyrning, Målsättning
Abstract
The Swedish environmental policy is dictated through a system of 16 so called national environmental quality objectives, and broad so called generational objectives. These set the frames of the environmental work done in Sweden at a national, regional and local level.
The overall goal of the environmental work done in Sweden is to hand over a prosperous, healthy society to the next generation, where the major environmental challenges has been overcome, no later than the year 2020.
Key persons at the county administrations of Kalmar, Jönköping and Skåne have been interviewed, as well as persons from selected municipalities in each county.
The results of these interviews show the importance of the county administration in the environmental work of the municipalities and that this work requires extensive
communication, both vertical and horizontal.
The results of this paper is meant to help the county administration of Kalmar in the environmental work.
Keywords
Environmental policy, Environmental systems, Management by objectives (MBO), Environmental objectives, Goal-setting
Tack
Ett stort tack till Linda Corneliusson Linde på Länsstyrelsen i Kalmar för samarbete och intervjuer, till min handledare Eva Pohl och övriga medverkande från länsstyrelser och kommuner.
Innehåll
1 Inledning ____________________________________________________________ 1
2 Bakgrund ___________________________________________________________ 1 2.1 De svenska miljömålen och miljömålssystemet __________________________ 1 2.2 Aktörernas arbete inom miljömålssystemet _____________________________ 2 2.3 Ansvar hos nationella, regionala, myndigheter och kommuner ______________ 2 2.4 Tvetydigheter ____________________________________________________ 4 2.5 Målkonflikter ____________________________________________________ 4 2.6 Tillgängliga resurser ytterligare ett problem ____________________________ 5 2.7 Den kommunikativa aspekten _______________________________________ 5 2.8 Skeva tidsramar __________________________________________________ 5 2.9 Val av indikatorer en svårighet _______________________________________ 5 3 Metod ______________________________________________________________ 6 3.1 Fallstudie med kvalitativ metod ______________________________________ 6 3.2 Urval av Länsstyrelser och kommuner _________________________________ 6 3.2.1 Intervjuade kommuner __________________________________________ 6 3.2.2 Arbetsuppgifter på Länsstyrelserna _______________________________ 7 3.2.3 Tillvägagångssätt _____________________________________________ 7 3.2.4 Intervjumetod _________________________________________________ 7 3.3 Reliabilitet och validitet ____________________________________________ 8 4 Resultat _____________________________________________________________ 8
4.1 Hur är miljömålsarbetet organiserat i de tre länen och vad finns det för likheter och skillnader i hur arbetet fungerar i de tre länsstyrelserna? __________________ 8
4.1.1 Organisation _________________________________________________ 8 4.1.2 Uppföljning __________________________________________________ 9 4.1.3 Hur upplever länsstyrelserna kommunernas arbete ___________________ 9 4.1.4 Aktörer och Styrmedel _________________________________________ 10 4.1.5 Målkonflikter ________________________________________________ 10 4.1.6 Svårigheter i miljöarbetet ______________________________________ 10 4.2 Hur upplevs miljömålsarbetet i kommunerna? __________________________ 10 4.2.1 Kommuner i Kalmar län _______________________________________ 10 4.2.2 Kommuner i Jönköpings län ____________________________________ 10 4.2.3 Kommuner i Skåne län _________________________________________ 11
5 Diskussion __________________________________________________________ 11 5.1 Vad finns det för likheter och skillnader i hur arbetet fungerar på de tre
länsstyrelserna? _____________________________________________________ 11 5.1.1 Länsstyrelsernas organisation ___________________________________ 11 5.1.2 Vertikalt samarbete viktigt _____________________________________ 11 5.2 Hur upplevs miljöarbetet av kommunerna? ____________________________ 12
5.3 Hur överensstämmer kommunernas uppfattningar med respektive länsstyrelse 12 5.4 Vad kan Länsstyrelsen i Kalmar lära av andra länsstyrelser? ______________ 13 5.5 Vad kan Länsstyrelsen i Kalmar göra för att förenkla och förbättra för
kommunerna i deras miljömålsarbete? ___________________________________ 14 6 Slutsats ____________________________________________________________ 14 7 Referenser__________________________________________________________ 15 8 Bilagor ____________________________________________________________ 17
1
1 Inledning
Miljömålsarbetet i Sverige går i snigelfart (Naturvårdsverket, 2014) och bland andra Länsstyrelsen i Kalmar vill öka farten. Miljömålsgruppen på länsstyrelsen i Kalmar ser ett behov av ett utökat miljötänk både inom organisationen och hos allmänheten. För att få fram nya idéer och infallsvinklar initierade miljömålsgruppen det
examensarbetesprojekt som redovisas här.
För att tydliggöra arbetets gång ska följande frågor besvaras;
Hur är miljömålsarbetet organiserat i de tre länen?
Vad finns det för likheter och skillnader i hur arbetet fungerar på de tre länsstyrelserna?
Hur upplevs miljömålsarbetet av kommunerna?
Vad kan länsstyrelsen i Kalmar lära av andra länsstyrelser?
Vad, om något, kan länsstyrelsen i Kalmar göra för att förenkla och förbättra för kommunerna i deras miljömålsarbete?
2 Bakgrund
Denna kapitel är tänkt att ge läsaren en mer ingående introduktion till rapporten, med bakgrundsfakta om den svenska miljöpolitiken och miljömålssystemet samt de
väsentliga parametrar som ingår i miljömålsarbetet. Kapitlet tar även upp några tänkbara svårigheter och hinder i det Svenska miljömålssystemet.
2.1 De svenska miljömålen och miljömålssystemet
I slutet av 1990-talet fastställde den svenska riksdagen 15 nationella miljökvalitetsmål, och ett 16:e antogs 2005 (Miljömålsportalen, 2014). Det är främst genom dessa s.k.
miljömål som den svenska miljöpolitiken sker. Utgångsläget för Sveriges miljömål är att “vi ska lösa våra miljöproblem nu och inte lämna över dem till kommande
generationer” (Naturvårdsverket, 2012, s. 1).
Det övergripande målet för Sveriges miljöpolitik är att vi till nästa generation år 2020 ska lämna över ett välmående samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.
Strukturen i denna miljöpolitik förändrades när regeringens proposition (2009/10:155) godkändes av riksdagen och tre olika målnivåer formulerades för att kunna ge en tydlig arbetsstruktur i genomförandet och uppföljningen av miljöarbetet och inte minst för att kunna ge en hållbar utveckling (Regeringskansliet 2015).
På övergripande nivå finns det så kallade generationsmålet; som är tänkt att lösa
Sveriges miljöproblem utan att orsaka en försämring i omvärlden. Generationsmålet ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer och ange vilken samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att vi ska få en god miljö (Naturvårdsverket, 2012). Målet är med andra ord ”att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta” (Prop.1997/98:145, s. 1).
Till generationsmålet har man formulerat två andra typer av mål; de nationella miljökvalitets- och etappmålen, i syfte att underlätta miljöarbetet och för att
åskådliggöra generationsmålet. De nationella miljökvalitetsmålen visar hur Sverige ska se ut efter en generation och målen i sig är generellt formulerade. Målen visar hur man vill att framtiden ska se ut och vilken kvalité vi vill att miljön ska ha år 2020. De 16 miljökvalitetsmålen är fördelade inom olika områden, såsom luft (“Frisk luft”, “Fria från föroreningar”), mark (“Giftfri miljö”, “God bebyggd miljö”) och vatten (“Bara
naturlig försurning”, “Grundvatten av god kvalité”), men också områden såsom ekosystem, biologisk mångfald och rikt odlingslandskap finns (Miljömålsportalen, 2014; Naturvårdsverket, 2012).
Parallellt med miljökvalitetsmålen har man formulerat etappmål och de är betydligt mer konkreta. Etappmål anger steg på vägen till generations- och miljökvalitetsmål och för tillfället har det av regeringen antagits 24 etappmål. Det finns även preciseringar och indikatorer för varje miljökvalitetsmål och dessa har tagits fram för att göra
miljökvalitetsmålen mer konkreta och för att man ska kunna följa upp arbetet (Miljömålsportalen, 2014; Naturvårdsverket, 2012).
Miljömålsrådet vars syfte är att stärka genomförandet av den svenska miljöpolitiken inrättades av regeringen i januari 2002. Rådet är en instans för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet ska årligen redovisa för regeringen de åtgärder som myndigheterna utsett som strategiskt viktiga för att kunna nå miljömålen och som myndigheten åtar sig att genomföra (Prop. 2009/10:155;
Regeringskansliet, 2015).
Miljömålsberedningen tillsattes av regeringen 2010 och beredningens uppgift är att ge råd och förslag till regeringen om bland annat styrmedel, strategier och åtgärder för att nå miljömålen. Beredningen hanterar frågor som kräver politiska avvägningar och frågor som kräver övergripande och långsiktiga politiska prioriteringar (Dir. 2011:50).
Beredningen får även mycket stöd av experter från både länsstyrelser, kommuner, intresseorganisationer och näringslivet (Naturvårdsverket, 2012; Regeringskansliet, 2015).
En nationell miljömålssamordnare tillsattes av regeringen för att stärka samverkan med myndigheter och näringslivet i arbetet för att nå generationsmålet och
miljökvalitetsmålen (Skr. 2013/14:145; Dir. 2014:105). Som nationell miljömålssamordnare ingår i uppdraget att ge förslag till regeringen på hur miljömålssystemet kan göras mer användbart för näringslivets aktörer (Skr.
2013/14:105) och att “synliggöra, främja och tillvarata näringslivets miljöarbete i miljömålssystemet” (Dir. 2014:105, s 1).
2.2 Aktörernas arbete inom miljömålssystemet
Olika insatser på många håll krävs för att miljömålen ska kunna nås. Insatser från myndigheter, företag, organisationer och enskilda människor är viktiga drivkrafter för miljömålsarbetet. De svenska miljömålen är också mycket beroende av insatser inom EU och i resten av världen. Det är därför ytterst viktigt att Sverige har de goda förutsättningar som krävs för en ambitiös miljöpolitik. Viktigt är också att Sverige aktivt driver miljöfrågorna framåt inom bland annat EU, FN och i andra internationella sammanhang. Genom att ge inspirationen för hållbarhetstänkande och ett aktivt, globalt samarbete hos andra länder ökar hoppet för en utopisk värld (Naturvårdsverket, 2012;
Regeringskansliet, 2015).
2.3 Ansvar hos nationella, regionala, myndigheter och kommuner
Enligt propositionen (Prop. 2009/10:155) har de nationella myndigheterna tre olika ansvar i miljömålssystemet; ansvar för miljökvalitetsmål, ansvar för övergripande miljömålsfråga och särskilt ansvar för miljömålsfrågor (benämningen ändrades till
“särskilt ansvar för miljöarbetet” senare i propositionen). Men för att förenkla i miljömålssytemet valde regeringen att samla de olika ansvaren i ett samlat ansvar och denna grupp med 26 myndigheter benämns “myndigheter med ansvar i
miljömålssystemet” (Prop. 2009/10:155).
3
Dessa myndigheter har enligt regeringsbrevet eller sina instruktioner fått ansvar att inom sitt verksamhetsområde arbeta för att miljömålen ska nås. Myndigheterna ska rapportera sitt arbete i årsredovisningarna till regeringen, samråda med
Naturvårdsverket samt bistå med viktiga underlag för uppföljnings- och utvärderingsprocessen.
Naturvårdsverket har ett samlat ansvar för att samordna myndigheternas miljömålsuppföljning, som redovisas i en fördjupad utvärdering en gång per mandatperiod (Miljömålsportalen, 2014; Prop. 2009/10:155).
Åtta av dessa 26 nationella myndigheter inom miljömålssystemet är även
miljömålsansvariga och ansvarar för uppföljning samt utvärdering av sina respektive mål. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är de myndigheter som har flest miljömål att ansvara för (Miljömålsportalen, 2014).
Regionala miljömålsansvariga myndigheter har väsentligt viktigare roller enligt regeringen och uttrycks i sin proposition (2009/10:155) som “nyckelaktörer” i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Detta genom att verka för att målen ska få genomslag i länen. Målen får genomslag i länen genom den egna verksamhet, så som naturskydd, kulturskydd och myndighetsutövning, etc. Regionala mål bör tas fram och dessa skall beslutas av regionalt miljömålsansvariga myndigheter; Länsstyrelser och
Skogsstyrelsen, efter samråd med länets kommunala samverkansorgan eller liknade (2009/10:155). Länsstyrelserna har många ansvarsuppgifter, dels att utöva tillsyn enligt miljöbalken ute i olika verksamheter, dels också ge kommunerna tillsynsvägledning och ta fram regionala åtgärdsprogram tillsammans med bland annat kommunala
samverkansorgan (2009/10:155). Länsstyrelsernas arbete inom det svenska miljömålssystemet regleras enligt förordningen (SFS 2007:825) med länsstyrelseinstruktion, och den senare ändringen (SFS 2013:815).
Länsstyrelserna ansvarar själva för uppföljningen av de regionala miljömålen och resultatet ska enligt länsstyrelseinstruktionen rapporteras till Naturvårdsverket (SFS.2007:825).
Kommunerna är inte statliga myndigheter och har ingen formell roll i
miljömålssystemet men arbetet bör ändå tillvaratas. I propositionen(Prop. 2009/10:155) betonar regeringen vikten av kommunernas ansvar för att de nationella och regionala miljökvalitetsmålen nås. Enligt regeringen är det kommunala engagemanget genom kommunernas verksamheter (så som skolor, vård, omsorg mm.) och samverkan med exempelvis företag, organisationer samt andra aktörer betydelsefullt och kommunerna kan genom politiska beslut påverka miljöarbetet brett ute i områdena. Målen finns formulerade och används i kommunernas översiktsplanering, avfallsplanering, energiprogram, klimatstrategier och tillsynsplaner.
Det finns förutom dessa planeringsdokument även många andra exempel där man kan läsa om målen och kommunernas miljömålsarbete, så som Agenda 21,
hållbarhetsplaner, trafikplanering, miljöledning, etc. (Prop. 2009/10:155).
Det finns många kommuner som, på frivillig basis, även har anpassat målen till den lokala nivån, vilket kan anses som en stark fördel, då kommunerna faktiskt har många av de verktyg som behövs för att påverka utvecklingen på miljön (Prop. 2009/10:155).
Regeringen anser också att en hållbar samhällsplanering är ytterst viktig och kommunerna kan genom olika verktyg så som översiktsplanering,
miljökonsekvensbeskrivningar och bygglov etc. styra utvecklingen i den fysiska miljön mer långsiktigt. Tillsynen som bedrivs enligt miljöbalken som kommunerna också till stora delar har ansvar för, bidrar också till att nå miljökvalitetsmålen, dock är inte
miljökvalitetsmålen juridisk bindande, men kan ändå utgöra grunden för prioriteringar i kommunernas tillsynsarbete (Prop. 2009/10:155; Regeringskansliet 2015). Regeringen gör en årlig uppföljning och bedömning av möjligheten att nå miljökvalitetsmålen som presenteras i regeringens budgetproposition. Dessutom lämnar Regeringen i slutet av varje mandatperiod en skrivelse till riksdagen, där den redovisar bland annat vilka insatser som gjorts för att nå miljömålen (Miljömålsportalen, 2015).
2.4 Tvetydigheter
Det finns flera studier som har gjorts för att undersöka det svenska miljömålssystemet och Edvardsson (2004) påpekade att systemet med miljömålen lider av brister som måste åtgärdas för att miljöpolitiken ska kunna bli effektiv. Edvarsson (2004) menar att kärnproblemet är att vissa av miljömålen inte leder till handling tillräckligt ofta, vilket dels beror på att de inte är noggranna och att de är svåra att utvärdera. Dels beror det också på att det inte finns regler eller principer som kan användas för att lösa
målkonflikter. Som ett resultat kan prioriteringen mellan olika mål bli oklar. I sin artikel tog Edvarsson (2004) upp några exempel på ett antal tvetydiga termer som oftast
används vid utformningen av de svenska miljömålen och i de beskrivande texterna om vad resultatet av målen bör innehålla. Ett exempel på ett sådant otydligt mål som Edvarsson (2004) talar om är “Hav i balans samt levande kust och skärgård”.
Begreppet balans kan ha många betydelser och oftast definieras det i termer som stabilitet, som är ett tvetydigt begrepp i sig. En uppfattning skulle kunna vara att förändringar i miljön sker av en störning, men att det återgår till det normala tillståndet efter störningen. En annan tolkning av begreppet skulle också kunna vara att
oåterkalleliga förändringar sker i miljön, men att den har styrka att hålla sig inom gränser trots störningen (Edvarsson, 2004; Edvarsson, 2007). I en annan studie diskuterades andra nationella kvalitetsmål som är formulerade på ett sätt som skapar svårigheter för själva bedömningen och utvärderingen. Ett exempel som togs upp var målen “Giftfri miljö”. Det anses vara ett av de svåraste miljökvalitetsmålen att uppnå inom en generation, då det kan finnas brister på kunskap och otillräckligt med
information inom området för målen (Edvarsson, 2007). Ytterligare en sak som Edvarsson (2004) påpekade var definitionen och innebörden av begreppet “Hållbar utveckling”. Edvarsson (2004) menar att begreppet är väldigt diffust för vilka behov som ska betraktas eller borde betraktas när man diskuterar hållbar utveckling och hur vi kan bedöma kommande generationers behov. I studien Edvarsson (2007) nämns att målsättningen bör utgår från SMART-modellen, vilket bland annat innebär att målen bör vara Specifika, Mätbara, Accepterande1, Realistiska och Tidsbundna. Edvarsson och Hansson (2005) diskuterade, utöver SMARTa mål, även fyra andra kriterier som ansågs göra mål mer reationella; exakta (precise), utvärderingsbara (evaluable), lättillgängliga (approachable) och motiverande (motivating).
2.5 Målkonflikter
En annan svårighet med miljömålssystemet är att konflikter mellan målen är vanliga i miljöpolitiken och i själva målstyrningen. Målkonflikter är problematiskt då de tenderar att styra verkan i motsatta riktningar (Edvarsson, 2007). Att målkonflikter uppstår är väldigt vanligt enligt en undersökning från Naturvårdsverket (2011), där syftet var att identifiera samt analysera konflikter som uppstår under genomförandet av
miljömålsarbetet. Målkonflikter nämns även i Statskontorets rapport för kartläggning av
1 I studien (Edvarsson, 2007) skrivs accepterande, men här kan observeras att översättningen är något skev; engelskans “Attainable” betyder egentligen “uppnåbar”.
5
myndigheternas arbete inom miljömålssystemet. Målkonflikter enligt rapporten kan uppkomma t.ex. mellan målen inom miljömålssystemet, mellan miljökvalitetsmålen och andra mål som styr verksamheten, vilket anses vara en möjlig förklaring till hämmade måluppfyllelser (Statskontoret, 2013). I en undersökning från Statskontoret nämns också att miljömålen i Sverige uppfattas som otydliga och svårtolkade, och att miljömålsystemet till stor del vilar på visionära och långsiktiga mål. Det är därför tveksamt om målen idag är tillräckligt tydliga för att kunna ge godtagbart stöd för själva genomförande (Statskontoret, 2013; Statskontoret, 2014).
2.6 Tillgängliga resurser ytterligare ett problem
Bristen på resurser och styrmedel som inte är tillräckligt effektiva nämns tydligt i den fördjupade utvärderingen från Naturvårdsverket (Naturvårdsverket, 2014), som en möjlig förklaring till varför målen inte uppnås.
2.7 Den kommunikativa aspekten
Wibeck, Johansson, Larsson & Öberg (2006) poängterade att oavsett hur sträng
formuleringen av målen än är kan det ändå tolkas på olika sätt. Det kan bero på att olika aktörer tolkar informationen utifrån den egna positionen i det administrativa systemet, egna förkunskaper eller egna erfarenheter, mm.
Wibeck (2009) nämnde också osäkerhet vid kommunikation av måluppfyllelse i målstyrning, så som kommunicering av resultat och utvärdering av målen. Denna osäkerhet kan hos parterna härröra från ofullständiga data eller otillräckliga kunskaper om området, mm.
Enligt Wibeck (2009) kan osäkerheten äventyra utformningen och genomförandet av hållbara åtgärder och beslut.
2.8 Skeva tidsramar
En annan aspekt som Wibeck et al. (2006) tog upp var att olika aktörer arbetar inom olika tidsramar. Regeringen till exempel, som agerar på en nationell nivå, arbetar inte inom samma tidsramar som aktörerna på regional och lokal nivå. Konsekvensen av detta blir att uppföljningen av arbetet hamnar ur fas; de regionala och lokala aktörerna måste rapportera tillräckligt ofta för att miljön ska finnas på agendan hos politikerna vilket försvåras avsevärt av att förändringar och trender ofta sker långsamt. Om denna sköra balans inte upprätthålls inkommer rapporter till politiker antingen så ofta att politikerna knappast kan förväntas läsa dem alla, eller så sällan att miljön hamnar i skymundan. Dessutom agerar sällan regionala och lokala aktörer ensamma, och denna balansgång måste upprätthållas även på ett horisontellt plan, dvs. mellan organisationer på samma nivå (Wibeck et al. 2006).
2.9 Val av indikatorer en svårighet
Vidare tar Wibeck et al.(2006) upp och betonar svårigheten av valet för olika
indikatorer, då dessa oftast används som ett hjälpmedel vid bedömning av det svenska miljötillståndet. Viljan att ha så få och så hållbara indikatorer som möjligt är naturlig då arbetet med uppföljningen blir enklare. Ett problem med användning av indikatorer är att all prestation inte kommer kunna fångas upp och kvantitativt mätas, vilket kan leda till att man missar andra viktiga aspekter och prioriteringen blir fel (Wibeck et al. 2006).
3 Metod
I detta kapitel presenteras och redogörs för de metoder som har tillämpats i studien.
3.1 Fallstudie med kvalitativ metod
Den vetenskapliga metoden i detta arbete är fallstudie som är mycket vanlig i
vetenskapliga undersökningar (Ejvegård, 2009). En fallstudie är en undersökning av en specifik företeelse där man väljer ut ett fall eller en situation av särskilt intresse och studerar denna företeelse på djupet (Merriam, 1994; Ejvegård, 2009).
Det som fallstudier främst syftar till, i jämförelse med enkätundersökning, eller experimentell studie, är tolkning i sammanhang (Merriam, 1994). Ejvegård (2009) noterar att till skillnad från den statistiska analysen ger fallstudien
“inlevelse och bjuder på upplevelser medan statistiken med sina siffror, kurvor och staplar är mer torr” (Ejvegård, 2009,s 36).
Merriam (1994) noterar också att huvudsyftet med en fallstudie inte är att komma fram till den “korrekta” eller “sanna” tolkningen av de data och information som man har tillgång till, utan snarare ska tolkningen vara den bästa och mest övertygande. Eftersom metoden är förankrad i verkliga situationer resulterar fallstudier därför i både insikt och upplysning av företeelsen, vilket i sin tur kan utveckla kunskapsbasen inom
forskningsområdet. Dock kan metoden även resultera i en något vilseledande analys och det är därför viktigt att väga metodens fördelar mot dess begränsningar (Merriam, 1994).
Beskrivningen i fallstudier är vanligtvis kvalitativa och med det är främsta syftet att förstå innebörden av en viss företeelse. (Merriam, 1994). Denna studie undersöker det svenska miljömålssystemet. Det finns många processer och aktörer inom detta system vilket gör det komplext och det krävs kunskap och förståelse av många variabler för att kunna bilda en förståelse för systemet som helhet. Kvalitativa metoder är således lämpligast för studien och dess frågeställning.
3.2 Urval av Länsstyrelser och kommuner
Rapporten syftar att ge djupgående kunskaper om arbetet med miljömålssystemet med fokus på Kalmar län och vissa utvalda närliggande län med liknande naturmiljö. De län som valdes ut är Kalmar län, Jönköpings län och Skåne län.
Kontaktuppgifter till relevanta nyckelpersoner på kommunerna hittades genom telefonsamtal till respektive kommuns växel. Första kontakten med nyckelpersonerna togs med hjälp av e-post, där arbetet presenterades och en förfrågan om telefonintervju ställdes. I enstaka fall kopplade kommunens växel direkt till nyckelpersonen, och intervjun skedde då, om möjligt, direkt.
Kontaktuppgifter till nyckelpersoner på länsstyrelserna i Skåne och Jönköpings erhölls från Länsstyrelsen i Kalmars kontaktperson.
3.2.1 Intervjuade kommuner
Nyckelpersoner från sju kommuner ställde upp för intervjuer; Västervik, Kalmar, Oskarshamn, Nässjö, Värnamo, Helsingborg och Kristianstad kommuner.
Nyckelpersonerna är personer med den kunskap och erfarenhet som undersökningen efterfrågar. Från Kalmar kommun intervjuades två personer. Representanten från Länsstyrelsen i Kalmarintervjuades två gånger.
7
Totalt skickades förfrågningar till elva kommuner. Fyra av de utvalda kommunerna, Eksjö, Malmö, Hässleholm och Vetlanda kommuner, hade inte möjlighet eller intresse av att ställa upp.
Organisation Respondent Organisation Respondent Organisation Respondent Länsstyrelsen
Kalmar Län 1
Länsstyrelsen
Jönköping Län 1
Länsstyrelsen
Skåne Län 1
Kalmar kommun 2 Nässjö kommun 1
Helsingborgs
stad 1
Oskarshamns
kommun 1 Värnamo kommun 1
Kristianstads
kommun 1
Västerviks
kommun 1
Fig. 1 Översikt intervjuade kommuner och länsstyrelser.
3.2.2 Arbetsuppgifter på Länsstyrelserna
De vanligaste titlarna hos deltagarna var samordnare, strateger och handläggare.
Arbetsuppgifterna var ungefär desamma för alla, trots olika titlar. Alla deltagare var delaktiga i grupperna som tar fram de regionala åtgärdsprogrammen, och dem hade som uppgift att följa upp miljömålsarbetet så väl som indikatoruppdateringar. Andra
gemensamma uppgifter var att kommunicera om miljömålsarbetet med olika externa aktörer, så som kommuner, företag och organisationer.
Den stora skillnaden var i hur konkret arbetsuppgifterna beskrevs; Skåne och Jönköping var betydligt tydligare än Kalmar.
Deltagarna från kommunerna hade likväl som länsstyrelsernas representanter många liknande arbetsuppgifter trots olika titlar; Gemensamt var utveckling av policy och styrdokument, uppföljning av målen och arrangemang av projekt, kampanjer och andra evenemang.
Utöver de gemensamma uppgifterna fanns specifika sådana mer eller mindre kopplade till titeln; en energi- och klimatstrateg arbetar mer inom energi- och klimatfrågor, en hållbarhetsstrateg kontrollerar att kommunens utveckling är hållbar, o s v.
3.2.3 Tillvägagångssätt
Intervjuerna av Kalmar kommun och länsstyrelse gjordes på plats. Övriga intervjuer utfördes över telefon. Det finns några nackdelar med telefonintervju som intervjuaren bör beakta, såsom (Bryman, 2011); att det inte är bra att göra längre intervjuer då det är lätt för respondenten att avsluta intervjun över telefon, och det går inte att se
respondentens kroppspråk.
Trots dessa begränsningar betraktas telefonintervjuer som en effektiv metod, då det kan ge en stor mängd väsentlig data (Bryman, 2011).
Efter intervjuerna transkriberades rådatan. Därefter gjordes en jämförelse, en så kallad benchmarking, mellan länsstyrelserna och dess respektive kommuners arbetsmetoder.
Syftet med jämförelsen var att få insikt och goda kunskaper i verksamheterna (Koningsveld & Mulder, 2004; Jarrar & Zairi, 2001 ).
3.2.4 Intervjumetod
En kvalitativ, semistrukturerad intervjumetod valdes för att kunna genomföra och besvara rapportens frågeställningar. En semistrukturerad metod är flexibel, vilket är önskvärt då tänkbara intervjusvar är svåra att förutse (Bryman, 2011).
3.3 Reliabilitet och validitet
I kvalitativa undersökningar läggs vikten på ambitionen att tolka och förstå innebörden av det som undersöks och inte lika mycket på huruvida resultaten från en undersökning blir detsamma om undersökningen skulle genomföras igen, eller om resultaten påverkas av exempelvis slumpmässiga eller tillfälliga förutsättningar (Patel & Davidson, 2011;
Bryman & Bell, 2005). Skulle man ställa samma fråga till samma respondent vid senare tillfälle kan respondenten ge olika svar och för kvalitativ forskning betraktas inte detta som låg reliabilitet. Reliabiliteten ska istället i detta fall ses i relation till den situation som råder vid undersökningstillfället. Att respondenten ger olika svar kan förklaras som att dess uppfattning har förändrats genom till exempel nya erfarenheter (Patel &
Davidson, 2011).
Intervjupersonens svar i denna studie om miljömålsarbete kan antagligen påverkas av stämningslägen för intervjuaren och vid ett senare tillfälle skulle därmed intervjuaren förmodligen inte få samma svar av intervjupersonen trots samma frågor. Vid kvalitativa undersökningar och vid semistrukturerade intervjuer kan det vara svårt att uppnå en hög reliabilitet av samma innebörd som i kvantitativa undersökningar, eftersom mätningen inte är det främsta intresset. För att stärka reliabiliteten i så hög utsträckning som möjligt har alla intervjuer spelats in för att minimera sannolikheten att missa viktig information och att försöka hindra att olika intervjufällor såsom ledande frågor ska förekomma. Därefter har de material som samlats in granskats kritiskt och bearbetats noggrant. För att stärka validiteten i undersökningen har nyckelpersoner som har den kunskap i ämnet som undersökningen efterfrågat noggrant valts ut.
4 Resultat
I detta kapitel redovisas intervjuerna med länsstyrelserna och kommunerna i Kalmar, Skåne och Jönköpings län.
4.1 Hur är miljömålsarbetet organiserat i de tre länen och vad finns det för likheter och skillnader i hur arbetet fungerar i de tre
länsstyrelserna?
4.1.1 Organisation
Vid kontakt med länsstyrelserna har det visat sig att deras arbete och organisation har skiljt sig markant från varandra, även om länsstyrelserna på många sätt är en mer homogen grupp än kommunerna, eftersom deras uppdrag är detsamma.
På länsstyrelsen i Kalmar har man en centralt placerad miljössamordnare som arbetar tillsammans med den interna miljömålsgruppen. Gruppen är ansvarig för ett eller två miljömål, med anknytning till vad de arbetar med i övrigt på länsstyrelsen. De ansvariga har till sin hjälp ytterligare en grupp av experter för att täcka upp helheten i målet.
Totalt är det cirka 30 personer utöver länsstyrelsens miljömålssamordnare som ingår i miljömålsgruppen. Miljömålen spänner över många områden av länsstyrelsens
verksamhet och miljömålsarbetet förankras därför i chefsgruppen som består av både avdelningschefer och enhetschefer samt länsledning med länsråd och landshövding.
Större beslut är det alltid landshövdingen som fattar.
Jönköpings länsstyrelse har ett miljömålssekretariat, bestående av totalt fem personer, exklusive en miljöstrateg, som arbetar med miljökvalitetsmålen. Personerna i
sekretariatet sitter utspritt på olika avdelningar i organisationen. Det finns även andra grupper som arbetar med miljömålen och miljömålsbedömingar.
9
Länsstyrelsen i Skåne har en styrgrupp bestående av länsöverdirektören och avdelningscheferna från berörda avdelningar. Gruppen ansvarar bland annat för att avsätta nödvändiga resurser i den löpande verksamheten, för länsstyrelsens
miljömålsarbete, och för annat strategiskt arbete inom t.ex. klimat-och energi,
klimatanpassning och miljöledning. Sedan är styrgruppen också ansvarig för att arbeta med utvecklingen i verksamheten, utifrån miljömålen. Miljömålsgruppen på miljö-och vattenstrategiska enheten, är en annan grupp som har samordningsansvaret för
miljövervakningen och länsstyrelsens miljömålsuppföljning. Dessutom har
miljömålsgruppen som uppgift att vara ett stöd i det vardagliga arbetet och utforma de stödjande system som verksamheten i övrigt behöver. Gruppen ansvarar också för den årliga rapporteringen kring miljömålen i Skåne och för uppdateringen av RUS-
indikatorer2. För varje miljökvalitetsmål finns det minst en person som är huvudansvarig, och dessa kallas gemensamt för “miljömålsexperter”.
Länsstyrelserna Skåne, Jönköping och Kalmar arbetar med alla miljömål, förutom målen “Storslagen fjällmiljö”. Eftersom Kalmar är ett jordbrukslän med mycket skog anser respondenten att länen per automatik arbetar mycket med miljömålen “Ett rikt jordbrukslandskap” och “Levande skogar”. Lantbruk medför också att länen måste arbeta mycket med vattendragen och Östersjön. De miljömål som Skåne länsstyrelse arbetar minst med är “Säker strålmiljö” och “Skyddande ozonskikt”. Upplägget för miljömålsarbetet i Jönköping skiljer sig lite från de andra två länsstyrelserna. Länet tillämpar så kallade “temaår”, där länsstyrelsen tar fram fyra olika åtgärdsprogram för;
(1) luftens och hälsans miljömål, (2) vattenrelaterade miljömål, (3) djurens och växternas miljömål, och (4) begränsad klimatpåverkan.
4.1.2 Uppföljning
Uppföljningen av miljömålen skiljer sig ganska lite mellan länsstyrelserna, beroende på vad för uppföljning det handlar om. Enligt intervju med Kalmar länsstyrelsen är alla länsstyrelser ålagda att göra en årlig uppföljning av miljömålen och detta sker på hösten. Till hjälp i uppföljningen finns de nationellt beslutade indikatorerna. Dessa uppdateras med jämna mellanrum.
Skåne länsstyrelse följer upp sitt miljömålsarbete genom bland annat sitt
åtgärdsprogram. I detta finns indikatorer och nyckeltal som uppdateras regelbundet.
Jönköping följer upp genom indikatorer och dessutom skickas en årlig enkät ut till länets kommuner.
4.1.3 Hur upplever länsstyrelserna kommunernas arbete
Kommunernas samarbete upplevs mycket viktigt av alla länsstyrelser och för att miljömålen ska kunna uppnås krävs en bra dialog med kommunerna i länen.
Kommunerna är till exempel med i länsstyrelsernas framtagning av åtgärdsprogram eller andra planer och dokument. Många projekt drivs också gemensamt med kommuner. Länsstyrelsen i Skåne försöker stödja kommunerna på många sätt, och kortfattat är det;
(1) Regelbundna möten och nätverksträffar, (2) guider till miljöarbete med miljömål tillsammans med t.ex. RUS (3) åtgärdsprogrammet och remisser, (4) länsstyrelsen informerar på plats, (5) kommunen kan fritt kontakta länsstyrelsen vid behov, (6) projekt drivs gemensamt med kommunerna, och (7) samhällsplaneringsenhet på länsstyrelsen granskar t.ex. kommunernas detaljplaner.
2 RUS-indikatorer är miljömålsindikatorer på regional nivå, framtagna av samverkansorganet RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet).
4.1.4 Aktörer och Styrmedel
Länsstyrelserna uppgav att de samarbetar med många aktörer utöver kommuner och andra myndigheter, såsom frivilliga intresseorganisationer
(t.ex.Naturskyddsföreningen), näringslivet, företag, branschorganisationer, mm. När det handlar om styrmedel används det informativa styrmedlet väldigt effektivt inom alla länsstyrelser.
4.1.5 Målkonflikter
Länsstyrelserna anser att målkonflikter ofta uppkommer. Länsstyrelsen i Kalmartyckte att miljömålet “levande sjöar och vattendrag”, som går ut på att ta bort vandringshinder för fisk, ofta kolliderar med de preciseringar som går ut på att bevara
kulturmiljölämningar.
Skåne och Jönköpings länsstyrelser såg att den ökande användningen av biobränslen som gynnas i målet “begränsad klimatpåverkan” utgjorde en tydligt konflikt mot “bara naturlig försurning”; Detta då produktionen av biobränslen tar stora mängder näring från skogen.
För det mesta hanteras dessa på ett tidigt stadie vid handläggningen av detaljplaner eller liknande.
4.1.6 Svårigheter i miljöarbetet
Svårigheter med miljömålsarbetet finns och framför allt är det brist på (ekonomiska) resurser som framhävs av alla länsstyrelser. Resursbrist har lett till att man istället fokuserar mycket på det informativa styrmedlet eftersom det inte kostar. Tid är också något som kan vara ett hinder för miljömålsarbetet, och Jönköpings länsstyrelse anser att det finns mycket arbete som inte kan lösas enbart regionalt, utan mycket måste göras både på nationell och internationellt nivå. Att miljömålen integreras i den egna
verksamheten och i vardagen lyfts också fram som något som har stor betydelse, och som länsstyrelsen menar kan vara svårt; det är svårt att knyta ihop allting och tydliggöra miljömålsarbetet.
4.2 Hur upplevs miljömålsarbetet i kommunerna?
4.2.1 Kommuner i Kalmar län
Kommunerna tycker att det är svårt att engagera folk och att det är svårt att kommunicera om vikten hos miljöfrågor då dessa ofta är breda och komplexa. En kommun tyckte att kommunens stora storlek hade en negativ påverkan, då horisontellt samarbete inom organisationen är svårt att uppnå.
Kommunerna var eniga om att det är hämmande om länsstyrelsen inte är aktiv i
miljöarbetet. De anser också att länsstyrelsen skulle kunna vara tydligare och att det har funnits en tydlig brist på närvaro de senaste åren. En kommun hade önskemål om mer tillsynsvägledning.
Kommunerna ansåg att deras länsstyrelse har en viktig roll och att länsstyrelsen många gånger sitter på kunskaper som kommunerna inte alltid har.
4.2.2 Kommuner i Jönköpings län
Kommunerna anser att det är svårt att engagera kommuninvånare, att det finns en brist på resurser och dem är enade om att samarbetet med länsstyrelsen i Jönköping fungerar bra och att de har stor användning av den. En kommun anser att de regelbundna
träffarna där kommunerna och länsstyrelsen diskuterar värderas som mycket viktigt och att de har ett väldigt tätt samarbete med länsstyrelsen.
11
4.2.3 Kommuner i Skåne län
Kommunerna tycker att det är svårt att nå ut till människor och kommunicera om nyttan med miljöfrågor, både inom och utom kommunernas egna organisationer. Dessutom tycker kommunerna att det finns en ständig brist på tid och resurser.
Kommunerna anser att samarbetet med länsstyrelsen fungerar. Handlingsplanen och åtgärdsprogrammet som länsstyrelsen har anses vara bra vägledning för kommunerna i miljömålsarbetet. En kommun anser att länsstyrelsen får kommunerna att tänka större än den egna kommunen och länsstyrelsen hjälper kommuner att organisera sig och engagera sig i de nätverk som länsstyrelsen tillhandahåller. En kommun önskade att länsstyrelsen skulle ta en aktivare roll, kanske genom att åka ut till enskilda kommuner och analysera kommunens behov på djupet.
5 Diskussion
5.1 Vad finns det för likheter och skillnader i hur arbetet fungerar på de tre länsstyrelserna?
I arbetet med miljömålen har regionala miljömålsansvariga myndigheter, dvs.
länsstyrelser, viktiga roller som t.ex. samordning och tillsyn enligt miljöbalken. De ska verka för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska få genomslag i länen, genom att t.ex. samråda med andra myndigheter och organisationer (Prop. 2009/10:155). Enligt Länsstyrelseinstruktion (SFS 2007:825) ska uppföljningen av de regionala miljömålen rapporteras till Naturvårdsverket. Hur länsstyrelser ska skriva sin bedömning av miljömålen bestäms av styrprocessen från Naturvårdsverket och denna process är lika för alla länsstyrelser i hela landet. Hur den interna organisationen sedan ser ut och styrs är bestäms av respektive länsstyrelse.
5.1.1 Länsstyrelsernas organisation
Intervjuerna av länsstyrelserna gav en tydlig bild av länsstyrelsernas organisation; En central miljömålssamordnare koordinerar i Kalmar länsstyrelse den interna
miljömålsgruppen. Till deras hjälp finns också en grupp experter.
I Skåne länsstyrelse finns, för varje miljökvalitetsmål, en eller ett par personer med huvudansvar för just det målet. Dessa personer kallas internt för ”miljömålsexpert”.
Utöver dessa experter finns olika grupper som tilldelats uppgifter. En styrgrupp
ansvarar t.ex. med att avsätta nödvändiga resurser i den löpande verksamheten och med utvecklingen i verksamheten, utifrån miljömålen. En annan grupp har
samordningsansvaret för miljöövervakningen och länsstyrelsens miljömåls,- och indikatoreruppföljning samt den årliga rapporteringen, etc.
Jönköpings länsstyrelse har, likt Skåne, ingen central grupp eller samordnare utan de ansvariga sitter utspridda över organisationen. Till skillnad från övriga länsstyrelser har Jönköping valt att arbeta med så kallade ”temaår”. Jönköping fokuserar därav extra mycket på utvalda miljökvalitetsmål under året.
5.1.2 Vertikalt samarbete viktigt
Alla länsstyrelser tycker enligt intervjuerna att samarbetet med kommunerna är viktig.
Betydelsen av samarbetet länsstyrelserna och kommunerna emellan styrks ytterligare, inte bara av att kommunerna i intervjuerna uttryckte samma åsikt, utan också av det faktum att kommunerna i Skåne och Jönköpings län, till skillnad från kommunerna i Kalmar län, var fullt nöjda med det stöd och de åtgärder som länsstyrelserna där utvecklat.
För att praktiskt stödja kommunernas miljömålsarbete har Skåne och Jönköpings
länsstyrelse t.ex. varit med och tagit fram guider till miljöarbetet tillsammans med RUS.
Skåne har också regelbundna möten och olika nätverksträffar tillsammans med kommuner och andra aktörer. Jönköpings länsstyrelse har också miljömålsträffar som sker två gånger per år där kommunerna får bland annat tips och råd för hur de ska arbeta.
Länsstyrelsen i Kalmar har till skillnad från de andra länsstyrelserna bara en så kallad miljömålsdag, en gång om året, tillsammans med kommuner och andra aktörer.
Länsstyrelserna är enade om att det finns resursbrist och att det oftast är pengar som spelar en stor roll i det hela för att man ska kunna genomföra åtgärder. Konsekvensen av detta blir att länsstyrelserna istället använder det informativa styrmedlet mer aktivt, då det inte är lika resurskrävande, vilket också framgår i resultatet av intervjuerna.
5.2 Hur upplevs miljöarbetet av kommunerna?
De flesta av kommunerna ansåg enligt intervjuerna att det kan vara besvärligt att engagera och få medborgarna att förstå vikten av miljömålsarbetet. Kommunikationen bör därför förbättras för att kunna öka människors kunskap och vilja att bidra mer till miljöfrågorna. Det krävs attityd- och beteendeförändringar i befolkningen för att arbetet med miljömålen ska kunna effektiviseras. Dessutom behövs mer samarbete och en samverkan över gränserna både horisontellt och vertikalt.
Brist på resurser, framförallt ekonomiska sådana, men också tid uppges vara ett hinder både för länsstyrelsernas och kommunernas miljöarbete. Tid och pengar är dock naturliga hinder vilket gör det svårt att kringgå.
Det kan ju poängteras att både intervjuerna och bakgrundskapitlet tydligt pekar på att utmaningarna i miljömålsarbetet växer med storleken; Skåne har, sin betydligt större arsenal av resurser till trots, större och fler utmaningar än övriga, mindre, länsstyrelser;
Dess storlek öppnar för stora problem i den kommunikativa aspekten. För att inte tala om att den större geografiska ytan gör tolkningen av miljömålen och hanteringen av miljömålskonflikter många gånger mer komplext.
Resultatet visar att kommunerna och även länsstyrelserna upplever miljömålen som komplexa och otydliga, vilket förvisso är svårt eller omöjligt för länsstyrelserna och kommunerna att åtgärda. Även andra studier och undersökningar (Edvarsson, 2004;
Edvarsson, 2007; Statskontoret, 2013; Statskontoret, 2014) har visat på att miljömålen är komplexa och otydliga.
Intervjuerna visar på att målkonflikter uppstår både hos länsstyrelserna och kommunerna, vilket i sin tur kan påverka miljöarbetet, likt Edvarsson (2007) poängterade i sin text. Vissa parter angav dock att konflikter hanteras på ett tidigt stadium, i t.ex. översiktsplaner och stadsplaneringar. Resultatet visar också på att målkonflikter inte utgör ett så stort hinder för miljömålsarbetet, vilket i sin tur motsäger Edvarsson (2007) rapport och Statskontorets (2013) undersökning. Omfånget på
Statskontorets undersökning är dock betydligt bredare.
5.3 Hur överensstämmer kommunernas uppfattningar med respektive länsstyrelse
Intervjusvaren visade att både länsstyrelserna och kommunerna tycker det är mycket viktigt med ett fungerande samarbete.
Länsstyrelsen i Jönköping tycker att kommunerna är viktiga aktörer för att kunna nå målen. Kommunerna är därför alltid med i åtgärdsprocessen och i aktiviteter eller större
13
projekt. Under intervjun berättade respondenten från Länsstyrelsen i Jönköping att de tidigare bara hade en miljömålsträff om året, men att kommunerna begärde utökning med ytterligare en träff.
Detta kan ju förstås som att länsstyrelsen reagerar på kommunernas behov och förstår kommunernas vikt i miljömålsarbetet. Länsstyrelsen i Jönköpings uppfattningar om vad som är viktigt i miljömålsarbetet överensstämmer med andra ord med kommunernas uppfattning.
Länsstyrelsen i Skåne anser också att kommunerna är viktiga och stödjer kommunerna på olika sätt, genom att t.ex. arrangera regelbundna möten och nätverksträffar.
Kommunerna är med och driver olika aktiviteter och projekt tillsammans med länsstyrelsen.
Respondenten från länsstyrelsen i Skåne berättade i intervjun att det finns många kommuner som väljer att skicka in t.ex. kommunala förslag, egna program eller dokument på remiss till länsstyrelsen. Respondenten granskar sedan dessa och ger kommunerna tips och råd.
Länsstyrelsen i Skåne har också tagit fram guider till miljöarbetet med miljömål tillsammans med t.ex. RUS för att underlätta för och hjälpa kommunernas i deras miljömålsarbete.
En av de viktiga aktörerna som länsstyrelsen i Kalmar samarbetar med är kommunerna, och samarbetet värderas, likt hos de andra två länsstyrelserna, väldigt högt.
Under intervjuerna av länsstyrelsen och kommunerna i Kalmar län framkom det att det funnits brister i dialogen länsstyrelsen och kommunerna emellan. Respondenten från länsstyrelsen i Kalmar berättade under intervjun att länsstyrelsen tidigare i
miljömålsarbetet arrangerat arbetsgrupper med kommunerna på regelbunden basis, men att representanter från de olika organisationerna idag endast träffas på den regionala miljömålsdagen, en gång om året. Resurser ansågs av respondenten vara den primära orsaken till att länsstyrelsen inte arrangerar arbetsgrupper eller miljöträffar lika ofta som t.ex. Skåne eller Jönköping.
Det är viktigt att förstå att om dialogen mellan organisationerna brustit är det “bara”
dialogen som brustit; både länsstyrelsen och kommunerna arbetar alltså mot samma mål, och ofta också i samma geografiska område, med samma intressen för blicken.
Skulle man utöka omfattningen av denna studie skulle troligtvis också dialogen framstå som mindre bruten; det finns fler kommuner i alla tre länen än de intervjuade och även om förbättringar behövs, så är det inte så negativt som det verkar.
5.4 Vad kan Länsstyrelsen i Kalmar lära av andra länsstyrelser?
Jönköpings länsstyrelse angav i intervjun att länsstyrelsen ger ut en årlig
enkätundersökning till kommunerna i länet, vilket enligt intervjuerna uppskattades av kommunerna. Dessutom har man regelbundna miljömålsträffar två gånger om året. På mötena träffas representanter från kommunerna och länsstyrelsen, och länsstyrelsen ger information kring miljömålsarbetet.
Av Skåne länsstyrelse framkom det i intervjun att länsstyrelsen anordnar ett s.k.
kommunnätverk, där miljöstrateger från kommunerna och länsstyrelsen träffas. Under kommunnätverket kommunicerar och framför länsstyrelsen de åtgärder som
kommunerna kan göra både själva och i samverkan. Dessutom anordnar länsstyrelsen s.k. miljömålsnätverk två gånger per år. Under miljömålsnätverken diskuteras relevanta frågor och goda råd och exempel ges.
Även handlingsplaner och åtgärdsprogram från länsstyrelserna ansågs av kommunerna, enligt intervjuerna, vara en bra vägledning i miljömålsarbetet.
5.5 Vad kan Länsstyrelsen i Kalmar göra för att förenkla och förbättra för kommunerna i deras miljömålsarbete?
Intervjuerna av kommunerna i Kalmar län visade att kommunerna var eniga om att; (1) det är hämmande om länsstyrelsen är inaktiv i miljöarbetet, och (2) att det är
synnerligen främjande om länsstyrelsen är aktiv i arbetet.
Punkterna (1, 2) visar på vilken viktig roll länsstyrelsen har i kommunernas miljöarbete och att länsstyrelsen därav måste ta en aktiv och tydlig roll i arbetet. Då kommunerna i Kalmar upplevt att länsstyrelsen haft en ganska liten roll på senaste åren är det tydligt att länsstyrelsen behöver ta ett steg fram och därmed en aktivare roll i miljömålsarbetet.
Kommunerna i Skåne och Jönköping upplevde att deltagandet i nätverk som
länsstyrelserna håller i underlättar miljömålsarbetet i stor grad, då man från nätverket kan få t.ex. stöd och råd i hur man ska arbeta. Detta visar hur nätverkande och
samarbete vertikalt mellan kommuner och länsstyrelser kan underlätta i miljömålsarbetet för kommunerna.
Länsstyrelsen i Kalmar kan därmed ta en aktivare roll i miljömålsarbetet genom att t.ex.
följa Skåne och Jönköpings exempel och införa mer nätverkande mellan kommunerna och länsstyrelsen (där miljömålsarbete är på agendan förstås). Också enklare
förbättringar såsom tydligare, mer konkreta åtgärdsprogram med uppföljningsbara mål och rätt kompetens och resurs på rätt plats är en rörelse i rätt riktning (Wibeck et. al., 2006; Edvarsson, 2007). Om befintliga resurser tillåter det kan ju förstås djupare analyser av kommunernas utmaningar göras på plats av länsstyrelsen.
Prioriteringen av dessa åtgärder och förändringar måste förstås ligga under den dagliga verksamheten och, framför allt, kommunikationen länsstyrelsen och kommunerna emellan.
6 Slutsats
De intervjuade länsstyrelserna och kommunerna anser sig alla ha svårigheter med både ekonomiska och tidsmässiga resursbrister. En bidragande faktor kan ligga i hur
miljömålen till sin natur är både breda och komplexa; Mycket av organisationernas tillgängliga resurser går således till tolkningen av, och förtydligandet av målen.
Att lösningar på miljöproblem ofta endast kan lösas på nationell och internationell nivå, anses också vara en svårighet.
Under intervjuerna framkom det dessutom att målkonflikter utgör ett litet hinder, då dessa hanteras i ett tidigt skede.
Avslutningsvis kräver miljömålsarbetet mycket samverkan både horisontellt och vertikalt. Detta medför att kommunikationen kommunerna och länsstyrelsen emellan måste fungera.
Genom att öppna upp möjligheter för mer kommunikation kan länsstyrelsen ta en aktivare roll i regionens miljömålsarbete. Dessa möjligheter kan bestå av årliga temadagar eller kommunnätverk, men också mindre formella aktiviteter eller
evenemang. Vare sig resurserna finns eller ej för större tillställningar är det viktigt att länsstyrelsen finns tillgänglig för kommunerna. Länsstyrelsens avsikter måste dessutom vara tydliga i både interna och externa planer och dokument. Om resurser finns kan djupare analyser av enskilda kommuners utmaningar och behov med fördel göras.
15
7 Referenser
Bryman, A (2011). Samhällsvetenskapliga metoder. Malmö: Liber AB.
Bryman, A & Bell, E. (2005). Företagsekonomiska forskningsmetoder. Malmö:
Liber AB.
Dir. 2014:105. En nationell miljömålssamordnare för näringslivet. Tillgänglig http://www.regeringen.se/content/1/c6/24/37/39/600efd82.pdf
Dir. 2011:50. Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04). Strategi för en giftfri miljö.
Tillgänglig:http://www.regeringen.se/content/1/c6/17/06/69/6e661df7.pdf
Edvarsson K. (2004). Using Goals in Environmental Management: The Swedish System of Environmental Objectives. Environmental Management Vol. (34), No.
2, 170–180. DOI: 10.1007/s00267-004-3073-3
Edvarsson K. (2007). Setting rational environmental goals: Five Swedish environmental quality objectives. Journal of Environmental Planning and Management, Vol. (50), No. 2, 297 – 316. DOI: 10.1080/09640560601156540
Edvarsson K. och Hansson S. O. (2005). When is a goal rational?. Social Choice and Welfare, Vol. 24, Issue 2, p. 343-361. DOI: 10.1007/s00355-003-0309-8
Jarrar Yasar F. & Zairi Mohamed (2001). Future trends in benchmarking for competitive advantage: A global survey. Total quality mangagement, vol. (12), issue 7 & 8. 906- 912. DOI:10.1080/09544120120096034
Koningsveld van. M & Mulder J.P.M (2004). Sustainable coastal policy developments in the Netherlands. A systematic Approach revealed. Journal of Coastal Research, Vol. (20), issue.2. 375-385.
Merriam Sharan B (1994). Fallstudien som forskningsmetod. Lund:
Studentlitteratur.
Miljömålsportalen (2014). Miljömålssystemets historia. Hämtad 2015-03-20 http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/Miljomalssystemets-historia/
Miljömålsportalen (2014). Nationella myndigheter. Hämtad: 2015-03-20 http://www.miljomal.se/Vem-gor-vad/Nationella-myndigheter/
Miljömålsportalen (2015). Regeringen. Hämtad: 2015-30.20 http://www.miljomal.se/Vem-gor-vad/Regeringen/
Miljömålsportalen (2014). Etappmål - så ska vi nå generationsmålet och
miljökvalitetsmålen. Hämtad 2015-03-20 http://www.miljomal.se/sv/Hur-nar-vi- malen/
Naturvårdsverket (2014). Miljökvalitetsmålen. Hämtad 2015-03-20 http://www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sveriges- miljomal/Miljokvalitetsmalen/
Naturvårdsverket (2012). De svenska miljömålen- en introduktion. Stockholm:
Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket (2011). Målkonflikter-en sund föreetelse eller ett olösligt problem. Stockholm: Naturvårdsverket. Tillgänglig:
http://miljomal.se/Global/Rapporter/malkonflikter.pdf
Naturvårdsverket (2014). Rapport 6608. Miljömålen- årlig uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål och etappmål 2014. Stockholm: Naturvårdsverket
Patel, R & Davidson, B (2011). Forskningsmetodikens grunder. Att planera, genomföra och rapportera en undersökning. Lund: Studentlitteratur
Prop. 1997/98:145. Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige.
Tillgänglig: http://www.regeringen.se/content/1/c4/13/05/4008ccd5.pdf
Prop. 2009/10:155. Svenska miljömål- för ett effektivare miljöarbete.
Tillgänglig: http://www.regeringen.se/content/1/c6/14/24/56/dca35b38.pdf
Regeringskansliet (2015). Informationsmaterial. 2015: M2015.01. Sveriges miljömålssystem. Stockholm, Miljö-och energidepartementet.
SFS. 2007:825. Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Tillgänglig:
http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-
Lagar/Lagar/Svenskforfattningssamling/Forordning-2007825-med-lans_sfs- 2007-825/
SFS. 2013:815. Förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Tillgänglig:
http://www.lagboken.se/Views/Pages/GetFile.ashx?portalId=56&cat=195352&d ocId=1832998&propId=5
Skr. 2013/14:145. Regeringens skrivelse -Svenska miljömål visar vägen!.
Tillgänglig: http://www.regeringen.se/content/1/c6/23/67/77/b0c5fc27.pdf
Statskontoret (2013). Myndigheternas arbete inom miljömålssystem-delrapport (2013:12). Tillgänglig:
http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2013/201312.pdf
Statskontoret (2014). Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet- slutrapprot (2014:10). Tillgänglig:
http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2014/201410.pdf
Wibeck. V, Johansson. M, Larsson. A & Öberg. G (2006). Communicative Aspects of Environmental Management by Objectives: Examples from the Swedish Context. Environmental Management Vol. (37), No. 4, 461–469. DOI:
10.1007/s00267-004-0386-1
Wibeck. V. (2009). Communicating Uncertainty: Models of Communication and the Role of Science in Assessing Progress towards Environmental Objectives.
Journal of Environmental Policy & Planning Vol. (11), No. 2, June 2009, 87–
102. DOI: 10.1080/15239080902891285.
17
8 Bilagor
Frågor till länsstyrelser
Frågor till kommuner
Frågor till Länsstyrelserna Michell Shih
Övergripande frågor
1. Hur stor del av er verksamhet är miljömålsarbete? Hur lägger ni ex. upp arbetet?
ex. Hur mycket tid lägger ni på miljömålsarbetet i veckan etc.?
a. Vilken utgångspunkt har ni i miljöarbetet?
Lagar, förordningar, ekonomi, särskilda uppdrag eller instruktioner etc b. Hur är ert miljömålsarbete organiserat?
i. Vilka aktörer har ni kontakt med inom detta arbete?
Kommuner, konsulter, företag, etc.
c. Hur följer ni upp arbetet?
d. Vilka styrmedel har ni till ert förfogande i arbetet?
Medel där som ni kan använda för att påverka aktörer med; ekonomiska, tillståndsprövning, tillsyn, etc.
e. Vilka använder ni aktivt?
2. Vilka projekt eller aktiviteter ägnar ni er huvudsakligen åt för att genomföra ert miljömålsarbete?
Tillsyn, forskning, informering, kunskapsutveckling
a. Kan ni ge konkreta exempel på dessa projekt eller aktiviteter?
Reklamkampanj 2016, etc.
3. Vilka miljömål arbetar ni med?
a. Varför har ni valt dessa?
b. Finns det målkonflikter?
c. Hur hanteras dessa?
d. Hur följs arbetet upp?
Frågor riktade till miljömålsamordnare
1. Vad har du för uppgifter?
Om svaret inte är konkret (“regelutveckling”, “integrering av målen i arbetet”, etc.) a. Vad innebär det rent praktiskt?
Projektstyrning, möten, etc.
2. Vilka hinder ser du i ditt miljömålsarbete?
Mål kräver internationellt samarbete, nå ut till allmänheten, etc.
Om inga hinder,
3. Vilka svårigheter ser du i ditt miljömålsarbete?
Framtidsvisioner
4. Vad ska du uppnå under 2015? 2016?
Om inget kommer uppnås,
a. Men vilket är ditt nästa delmål?
b. När tror du att du kommer uppnå det?
5. Kommer ni uppnå alla mål till 2020?
Frågor till kommunerna Michell Shih
GENERELLT
1. Vilka av de nationella miljömålen arbetar ni med?
a. Har ni egna, lokala miljömål? (Vilka?)
b. Hur fördelar ni era resurser mellan målen? (Resurs kan ju vara personal, tid, budget etc.)
2. Vilken utgångspunkt har ni i arbetet? (Lagar, instruktioner från länsstyrelse etc.)
3. Vilka aktörer har ni kontakt med i arbetet?
4. Vilka konkreta åtgärder eller aktiviteter ägnar ni er åt huvudsakligen för att genomföra arbetet?
a. Några exempel?
5. Vilka styrmedel har ni till ert förfogande i arbetet?
6. Hur följer ni upp eller redovisar ni arbetet? (Översiktsplaner, strategiska miljödokument, egna åtgärdsprogram etc.)
7. Vilka hinder eller svårigheter ser ni i arbete?
8. Vilka målkonflikter tycker du det finns? (Motsägelsefulla mål etc.) a. Hur hanterar du det?
9. Vad har X-länsstyrelse för roll i ert miljöarbete?
a. Vad behöver förbättras?
PERSONLIGA FRÅGOR
10. Vad har du för uppgifter? Rent praktiskt. Vad innebär din tjänst?
Om svaret inte är konkret (“regelutveckling”, “integrering av målen i arbetet”, etc.) 11. Vilka hinder ser du i ditt miljömålsarbete?
Mål kräver internationellt samarbete, nå ut till allmänheten, etc.
Om inga hinder FRAMTIDSVISIONER
12. Vad ska du uppnå under 2015? 2016? arbetsmål Om inget kommer uppnås,
a. Men vilket är ditt nästa delmål?
b. När tror du att du kommer uppnå det?
13. Kommer ni uppnå alla mål till 2020?
