Stabilitets- och tillväxtpakten inom EU: uppfylls reglerna?

(1)

NATIONALEKONOMISKA INSTITUTIONEN Uppsala universitet

Examensarbete C

Författare: Ellinor Fältgård Back Handledare: Sven-Åke Carlsson Termin och år: VT 2009

Stabilitets- och tillväxtpakten inom EU

– uppfylls reglerna?

(2)

Abstract

Inför bildandet av Ekonomiska och Monetära Unionen, EMU, infördes ett antal regler eller konvergenskrav för att få deltaga och införa den gemensamma valutan euro. Syftet var att säkerställa att de deltagande länderna hade en någorlunda likartad ekonomisk utveckling. Efter inträdet övertas penningpolitiken av den gemensamma centralbanken ECB, medan finanspolitiken även fortsättningsvis kommer att ligga hos de enskilda nationerna. För att förhindra att ett land bedriver en kortsiktig och alltför expansiv finanspolitik i strid med unionens gemensamma

intresse infördes stabilitets- och tillväxtpakten. Denna stipulerar ett antal regler för finanspolitiken gällande budgetsaldo och statsskuld.

Följer de deltagande länderna dessa regler?

I uppsatsen studeras motiven för reglerna och den faktiska utvecklingen under EMU:s första tio år. Sverige är inte medlem i EMU, men även EU-länder måste följa dessa regler och därför kommer utvecklingen i Sverige att jämföras med EMU-ländernas. Utöver stabilitets- och tillväxtpaktens regler har Sverige infört ytterligare finanspolitiska regler gällande utgiftstak och överskottsmål. Har dessa regler underlättat för Sverige att uppnå paktens krav?

yckelord: Stabilitets- och tillväxtpakt, EMU, finanspolitik, budgetunderskott.

(3)

Innehållsförteckning

Inledning 4

1. Historisk bakgrund 6

1.1 Framväxten av EMU 6

2. Stabilitets- och tillväxtpakten 8

2.1 Innehåll 8

2.1.1 Regler 8

2.1.2 Syfte 8

2.1.3 Budgetunderskott och statsskuld 11

2.2 EMU-områdets anpassning 14

2.2.1 Finans- och penningpolitik i en valutaunion 14 2.2.2 Ekonomiska för- och nackdelar med en valutaunion 15

2.2.3 Utveckling 1999-2008 17

2.3 Sveriges anpassning 21

2.3.1 Finanspolitiska mål i Sverige 21

2.3.2 Finanspolitisk utveckling 1999-2008, en internationell jämförelse 25

2.4 Framtiden 27

3. Sammanfattning och slutsatser 29

4. Referenslista 32

(4)

Inledning

Stabilitets- och tillväxtpakten kom 1996 att komplettera den tidigare regleringen av

finanspolitiken inom ramen för Maastrichtfördraget i Europeiska Unionen, EU. Pakten gäller för samtliga EU-medlemmar och anger riktlinjer för nivån på statsskulden som andel av BNP och en maxgräns för nivån på ländernas budgetunderskott. För att få bli medlem i Ekonomiska och Monetära Unionen, EMU, krävs att ett land uppfyller ett antal konvergenskriterier, detta för att landet lättare skall konvergera mot de länder som redan är medlemmar. Syftet med stabilitets- och tillväxtpakten är att EU-länderna skall uppnå så kallad tidskonsistens i sin finanspolitik genom att implementera regler för budgetunderskott och statsskuld. Detta skall i sin tur generera hållbara statsfinanser och bättre möjligheter för länderna att uppfylla kraven för medlemskap i EMU.

Det finns 27 medlemsländer i EU, varav16 är medlemmar i EMU. Även om stabilitets- och tillväxtpakten gäller samtliga EU-länder finns det en tydlig skillnad i inriktningen på EU- och EMU-medlemmarnas finanspolitik. Anledningen till detta är att länder vid EMU-medlemskap förlorar sin självständiga penningpolitik, vilken istället regleras på central nivå. I EMU blir finanspolitiken viktigare att använda som stabilisator och stimulator och kan därför bli ett medel för ett kortfristigt och mer tillfälligt agerande. Detta är ett problem då kortsiktiga och expansiva stimulanser ofta blir permanenta och påverkar konjunkturpolitiken genom att de automatiska stabilisatorerna får en mindre roll i stabiliseringen, vilket kan resultera i större budgetunderskott än om landet bedriver en mer långsiktig finanspolitik.

Syftet med uppsatsen är att se hur väl EMU-länderna uppfyller reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. Uppsatsen kommer även att innehålla en jämförande studie på Sveriges utveckling.

I uppsatsen kommer den del av finanspolitiken som berör utgiftsreglerande politik, budgetsaldo samt statsskuld som andel av BNP att studeras för de senaste tio åren.

Uppsatsen kommer till stor del att bestå av inlägg och studier författade av flera inflytelserika svenska ekonomer. En av dem är Lars Calmfors, professor i nationalekonomi och ordförande för Finanspolitiska rådet samt tidigare ledamot i EMU-utredningen i slutet på 1990-talet. En annan är Nils Gottfries, professor i nationalekonomi och tidigare ledamot i EMU-utredningen. Både Calmfors och Gottfries var i utredningen negativa till medlemskap i EMU.

Finanspolitiska rådet inrättades 2007 med syfte att granska regeringens ekonomiska politik.

Rådets rapport för svensk finanspolitik 2008 kommer att användas till det avsnitt som berör

(5)

beskrivningen av Sveriges utformning av finanspolitiken.

Framväxten av EMU kommer att beskrivas kortfattat, varefter stabilitets- och tillväxtpakten kommer att behandlas. En beskrivning av paktens regler och relationen mellan budgetunderskott och statsskuld följs av EMU-områdets samt Sveriges anpassning till pakten. Skillnaden mellan finans- och penningpolitiken i EMU och EU har betydelse för utfallet av politiken. Detta kommer att tas upp genomgående i hela uppsatsen men särskilt under avsnitt 2.2. I uppsatsen diskuteras framtiden för stabilitets- och tillväxtpakten under avsnitt 2.4 för att följas av ett avsnitt med sammanfattning och slutsatser av utredningen.

(6)

1. Historisk bakgrund 1.1 Framväxten av EMU

Kol- och stålunionen bildades 1952 av sex länder i Europa. Fem år senare undertecknades Romfördraget, med upprättandet av en gemensam tullunion som resultat. Medan syftet med att bilda EG var att få ett närmare samarbete regionalt, ledde kollapsen av Bretton Woods-systemet till att medlemsländerna även såg ett behov i att kunna kontrollera volatiliteten i växelkurserna, då detta tidigare inte kunnat hanteras med den ekonomiska politiken. Risken för global inflation och större budgetunderskott i USA ledde till misstroende mot dollarn och dess konvertibilitet mot guldet. År 1971 avskaffade USA konvertibiliteten mot guldet efter att finans- och

penningpolitiken i landet varit mer expansiv än i Europa och därmed drivit upp inflationen och budgetunderskottet. Valutaregleringarna luckrades dessutom upp, vilket innebar ökad spekulation mot de befintliga fasta kurserna.¹

Lars Jonung skriver att politiken internationellt sett var mer kontraktiv efter första världskriget medan den var mer expansiv efter andra världskriget.² Rimligtvis borde de internationella samarbetena och den ökade handeln under efterkrigstiden (med bildandet av EG till exempel) ha bidragit till att öka komplexiteten i ekonomin. De fasta men justerbara växelkurser som använts i Europa (där en valutas växelkurs knöts till dollarn med konvertibilitet mot guld), utbyttes i de flesta länder till rörliga växelkurser under 1970-talet. För att minska volatiliteten i

växelkurssystemet kom senare förslag på att samordna valutapolitiken i Europa och detta kom att ske genom att de dåvarande EG-länderna ingick ett samarbete i ”valutaormen”. Det här var ett system där länderna hade fasta växelkurser gentemot varandra men rörliga mot andra länder utanför samarbetet. Sverige gick med i samarbetet 1973, för att lämna det fyra år senare.³ År 1979 kom Europeiska monetära systemet⁴, EMS, att etableras. En konstgjord gemensam valutaenhet, ecun, skapades med syfte att verka som en sammanvägning av medlemsländernas valutor. Ecun var föregångaren till euron. Delorsrapporten, som togs fram efter en utredning utförd av EG- kommissionen på 80-talet med målet att få fram förslag för att stärka det penningpolitiska samarbetet inom EG, rekommenderade en gemensam valuta och en gemensam centralbank för EG. Denna rapport blev grunden för tillkomsten av den Ekonomiska Monetära Unionen, EMU.

Ett förslag angav en trestegsprocess för länderna att genomgå för att kunna bli medlemmar i

1 Fregert, K och L Jonung (2005), s 405-406.

2 Expertgruppen för studier i Offentlig Politik (EOP),

http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/03/62/55/bab5fe80.pdf.

3 Riksbank.se, ”Historia-Viktiga årtal-1900-talet”, 09-06-01.

4 EMS (European Monetary System) skulle minska svängningar i växelkurserna, och därför bildades växelkurssamarbetet ERM (Exchange Rate Mechanism). Detta var ett system med fasta men justerbara växelkurser. Förebilden för en sådan valuta var den tyska D-marken, som kom att bli den största valutan i samarbetet.

(7)

valutaunionen, vilka bland annat innebar avreglering av kapitalmarknaderna, stärkt gemenskap med andra medlemsländer i EU samt fastlåsning av de nationella växelkurserna mot euron.

I december 1991 hölls en regeringskonferens i holländska Maastricht. Ett fördrag antogs under denna konferens, men en stor osäkerhet uppkom när flera länder vägrade ratificera fördraget under 1992. Senare kom EMU att bildas successivt, och framkomsten skulle komma att garanteras genom att Europa på tyskt initiativ antog förslaget att komplettera Maastrichtfördraget med stabilitets- och tillväxtpakten. Genom denna pakt skulle det säkerställas att finanspolitiken bedrevs på ett enhetligt och ansvarsfullt sätt, givet att reglerna efterföljdes.

Bildandet av EMU bestod i att anta ett fördrag för unionen, vilket stärktes genom stabilitets- och tillväxtpakten under 1996. De elva ursprungsländerna fick under 1999 sina växelkurser låsta oåterkalleligen till euron. Det sista steget för länderna var att få de nationella mynten och sedlarna ersatta, vilket skedde år 2002. För att kvalificera till medlemskap måste länderna dessutom

uppfylla de så kallade konvergenskriterierna. Kriterierna är följande;

1. Medlemslandet skall visa en hög grad av prisstabilitet. Landets inflation får högst uppgå till en och en halv procentenhet över inflationsnivån för de tre länder som lägst inflation i EU.

2. Medlemslandet skall visa en hållbar finansiell ställning i den offentliga sektorn genom att inte ha ett för stort budgetunderskott. Underskottet får uppgå till högst tre procent av BNP.

3. Statsskulden i medlemslandet får inte överstiga 60 procent (som andel) av BNP.

4. Medlemslandets valuta skall ha hållits inom den tillåtna variationen, plus/minus 15 procent, för växelkurser som fastställs i ERM 2. Valutan skall heller inte ha devalverats under de senaste två åren.

5. Nivån på den långa räntan i medlemslandet skall, i genomsnitt, inte vara mer än två procentenheter högre än den genomsnittliga räntan i de länder som har lägst inflation.

6. Ett mer implicit kriterium för medlemskap innefattar krav om att det skall finnas legal konvergens; medlemslandets lagstiftning skall vara förenlig med EU:s. Centralbanken i landet måste ha en oberoende ställning, och EU skall genom lagstiftningen kunna förfoga över penning- och valutapolitiken samt sedelutgivningen.

(8)

2. Stabilitets- och tillväxtpakten 2.1 Innehåll

2.1.1 Regler

Stabilitets- och tillväxtpakten reglerar den nationella finanspolitiken inom EMU genom att tillåta ett budgetunderskott på högst tre procent av BNP och en nivå på statsskulden om högst 60 procent av BNP.⁵ Pakten gäller även alla övriga länder i EU, genom att den tillkom med syfte att fungera som ett förstärkt Maastrichtfördrag. Stabilitets- och tillväxtpakten innebär att medlemsländerna i EU ansluter sig till målet att “på medellång sikt hålla sina offentliga finanser nära balans eller i överskott”.⁶ Pakten innehåller en preventiv och en korrigerande del. Den preventiva delens syfte är att förhindra att alltför stora budgetunderskott uppkommer. I denna del finns bestämmelser om att varje land skall upprätta “stabilitetsprogram”, med beskrivning av finanspolitiken nationellt.

Denna rapport skall sedan godkännas av Ecofin-rådet. Här ingår också möjlighet att utfärda tidiga varningar gällande växande underskott till dem som närmar sig ett överstigande av tre procent i budgetunderskott. Den andra, korrigerande, delen syftar till att fastställa åtgärder, vilka bör vidtas efter att ett land överstigit den tillåtna nivån på budgetunderskottet. Rådet ger först landet en rekommendation om att korrigera underskottet, och om inte detta sker inom en viss tid används ett

“föreläggande”. Därefter följer sanktioner mot landet i fråga. Steg ett i sanktionerna blir att landet får betala in en deposition till EU-kommissionen, och i steg två omvandlas depositionen till böter.

Endast EMU-medlemmar kan drabbas av böter.⁷

2.1.2 Syfte

Stabilitets- och tillväxtpakten påverkar utformningen av den nationella finanspolitiken. I EU- kommissionens rapport för euroområdet år 2004 hänvisas till studier som påvisat ett positivt samband mellan de finanspolitiska reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten och en mer långsiktig budgetpolitik.⁸ I denna studie fanns det stöd för att de finanspolitiska reglerna bidragit till att minska budgetunderskottets storlek. I studien antogs att budgetunderskottets storlek generellt beror på skuldkvot, konjunkturläge och tidigare budgetunderskott. Efter att studien kontrollerat för dessa tre faktorer återstod en påverkan på budgetunderskottet från de finanspolitiska reglerna.⁹ Slutsatsen från EU-kommissionens studie är att reglerna påverkar budgetsaldot i form av större stabilitet och konsistens.

5 Fregert, K och L Jonung (2005), s 463.

6 ”Eurosystem”, stencil från EU-upplysningen, Sveriges riksdag.

7 Calmfors, L (2007), se http://www-2.iies.su.se/~lcalmfor/EU_SNS3calmfors.pdf.

8 Se ”Public Finances in EMU 2004”, s 229f. I denna rapport hänvisas det till EU-kommissionens studie. Resultaten publiceras dock även här. Länk: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication469_en.pdf.

9 Calmfors, L (2007).

(9)

En annan studie från OECD finner att länder som sanerat sina offentliga finanser och

implementerat budgetsaldomål kombinerat med mål för de offentliga utgifterna lyckats bättre än länder som inte infört samma åtgärder.¹⁰

Det finns belägg för att statsfinanser varit mer stabila under fasta växelkurssystem där det funnits tydliga regler för hur finanspolitiken skall utformas. Budgetsaldon utvecklades bättre under system som guldmyntfoten och Bretton Woods, där tydliga mål för finanspolitiken var uttalade.

Det senare systemet anses bland annat ha varit en lösning på tidsinkonsistensproblemet.¹¹ En så kallad diskretionär politik, med full handlingsfrihet i varje ny situation, kan bryta konsistensen i finanspolitiken och resultera i stor offentlig skuldsättning.

Diskretionärt beslutsfattande och dess problematik

Diskretionär politik är en typ av aktiv stabiliseringspolitik. Motsatsen till denna politik beslutsmässigt är regelbaserad politik, vilket ger en större tidskonsistens i politiken. Detta eftersom besluten som kommer av denna politik föregås av i förväg fastställda handlingsplaner, vilka innehåller regler som bör tillämpas under olika konjunkturlägen.¹²

Det är också av vikt att skilja på diskretionära finanspolitiska beslut och automatiska

stabilisatorer.¹³ Stabiliseringspolitikens utformning beror på förekommandet av diskretionära beslut och riktlinjer om användandet av automatiska stabilisatorer. Med en diskretionär finanspolitik tas aktiva beslut om förändringar i skattesatser eller i de offentliga utgifterna. De automatiska stabilisatorerna anpassar skatteintäkterna och de offentliga utgifterna i olika konjunkturlägen. Detta ger sämre budgetsaldo i lågkonjunkturer och bättre budgetsaldo i högkonjunkturer, ceteris paribus.¹⁴

Det finns flera problem med diskretionär politik, där ett kan anses vara tidsfördröjning. De finanspolitiska besluten tar i regel längre tid att omsätta i praktiken än de penningpolitiska, eftersom de besluten måste fattas i en parlamentarisk process. Även administrativa dröjsmål kan påverka vad finanspolitiken får för effekter på ekonomin, och i och med det finns även risk för att de finanspolitiska åtgärderna sätts in vid fel tidpunkt.¹⁵

10 Finanspolitiska rådets rapport för 2008 presenterar denna studie, som finns i OECD 2007b.

12 Ibid, s 367.

13 Finanspolitiska rådets rapport 2008, s 57.

14 Ibid.

15 Ibid.

(10)

Det finns problem även med de automatiska stabilisatorerna, och det är att dessa reagerar på förändringar i produktionen. Det betyder att om produktionen minskar varaktigt, leder de automatiska stabilisatorerna till lägre skatteintäkter och högre utgifter för arbetslöshet i form av ersättningar. Detta leder till en permanent försämring av budgetbalansen. För att undvika att det blir ett bestående problem kan beslut tas om att budgetförstärkningar eller beslutsregler för finanspolitiken införs, så att det är möjligt att ta ställning till långsiktiga förändringar av

budgetbalansen. Det betyder att det på lång sikt krävs diskretionära finanspolitiska anpassningar till permanenta förändringar i exempelvis produktion.¹⁶

Det finns ett antal orsaker till varför finanspolitiken utformas alltför kortsiktigt:¹⁷

- En aktivistisk politik, med kortsiktiga ekonomiska stimulanser, kan leda till att politiken i genomsnitt över en konjunkturcykel blir mer expansiv. Det är lättare att få väljarstöd för en mer stimulansinriktad politik i nedgångar än för åtstramningar i uppgångar.

- Det kan finnas strategiska anledningar till val av mer expansiv finanspolitik inför politiska val, där en regering kan öka utgifterna för att få stöd inför valet.

- Enskilda intressegrupper i ett land kan bedriva lobbying gentemot den sittande regeringen för att få ekonomiskt stöd till gruppen (i form av skattesänkningar och ersättningar t ex), vilket nödvändigtvis inte gynnar samhället i stort.

- Vid en situation med ständiga regeringsskiften kan det finnas incitament för en regering att bedriva en mer expansiv och kortsiktig politik för att gynna de egna väljargrupperna. Det innebär att en regering kan ha stora utgifter för att sedan låta nästa regering hantera bördan av den förda politiken.

- Tidsinkonsistensproblemet, ett begrepp med innebörden att diskretionärt och kortsiktigt beslutsfattande brutit tidskonsistensen i finanspolitiken, resulterar ofta i negativa effekter på budgetbalansen. Kortsiktiga ekonomiska stimulanser i högkonjunktur kan ge tillfälliga ökningar i sysselsättningen eller konsumtionen, men leda till sämre budgetbalans och konsistens när konjunkturen vänder. För Sveriges del kan detta vara särskilt påtagligt på grund av en stor offentlig sektor.

Med tydliga mål för de offentliga finanserna kan inflytandet på det långsiktiga beslutsfattandet öka. Medelfristiga mål kan även skapa en jämförelsenorm, till vilken den faktiska politiken i varje situation kan utvärderas. Om en avvikelse därmed uppkommer från en i förväg uttalad norm för den ekonomiska politiken, kan de politiska kostnaderna för avvikelser bli stora.

17 Ibid, s 42.

(11)

Detta skulle därmed tala emot ett mer kortsiktigt agerande i förekomst av på förhand uppsatta mål.¹⁸ Det allra vanligaste sättet att formulera ett medelfristigt mål för de offentliga finanserna är att uttrycka det i form av ett saldomål. Bestämmelsen i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt om att medlemsländerna skall ha medelfristiga budgetmål som innebär ”överskott eller nära balans” och fördragsbestämmelsen som reglerar budgetunderskottet på en viss nivå av BNP utgör sådana typer av saldomål.¹⁹ Ett annat sätt att etablera ett medelfristigt finanspolitiskt mål är genom att

formulera hur den offentliga sektorns skuld bör utvecklas. I stabilitets- och tillväxtpakten finns en sådan bestämmelse, som anger att den konsoliderade offentliga sektorns skuldkvot, om den överstiger 60 procent av BNP, skall minska i en ”tillfredsställande takt”. Hur skulden skall tolkas beror på definitionen av begreppet. Inom EU används den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld som mått på nivån i statsskulden.²⁰

Nils Gottfries skriver i en artikel i Ekonomisk debatt att det finns en god tanke med stabilitets- och tillväxtpakten då den hjälper länderna att föra en långsiktigt hållbar politik.²¹ Gottfries menar att anledningen till att detta behövs är eftersom det ofta kan finnas en kortsiktighet i politiken på statsnivå genom att utgiftsnedskärningar och skattehöjningar överlåts på framtida regeringar.

Många regeringar har alltså alltför svårt att spara i goda tider. Men författaren menar att syftet med reglerna för finanspolitiken, först i Maastrichtavtalet och senare i stabilitets- och

tillväxtpakten, var aldrig avsedda att styra konjunkturpolitiken i de enskilda länderna. I Maastrichtavtalet finns ett budskap om att finanspolitiken bäst sköts av länderna själva, och i pakten är syftet mera långsiktigt om att se till att länderna förebygger statsfinansiella problem.²²

2.1.3 Budgetunderskott och statsskuld

De medelfristiga finanspolitiska målen inom EU har formulerats som mål för budgetsaldot²³ och inte främst för statsskulden. Detta kan bero på att budgetsaldot lättare än skuldutvecklingen kan kontrolleras i den ekonomisk-politiska beslutsprocessen. Skuldutvecklingen påverkas snarare i hög grad av värdeförändringar som sker på de finansiella marknaderna och om dessa är betydande en viss period kan det förändra hur mycket som betalas av på skulden.²⁴ Budgetsaldot varierar beroende på storleken på statens inkomster och utgifter under en viss period. Ett ökande budgetunderskott har flera implikationer, bland annat kan det leda till höjd ränta på

19 Ibid, s 46.

20 Ibid, s 46-47. I denna definition menas den offentliga sektorns finansiella skuld sedan interna fordringar och skulder inom sektorn avräknats mot varandra.

21 Gottfries, N (2005, nr 4), Ekonomisk debatt.

22 Ibid.

24 Ibid, s 49.

(12)

statsobligationer i ett land (vilket betyder lägre priser på dessa) på grund av att investerare finner det riskfyllt att låna pengar och därmed kräver högre avkastning. Lägre priser på obligationer kan även sprida sig till andra länder inom EMU om stora banker har obligationsportföljer, vilka därmed blir värda mindre. Det finns en korrelation mellan nivån på statsskulden i ett land och nivån på långa räntor. Räntenivån (och därmed avkastningen) på en tioårig statsobligation i olika länder inom euroområdet jämfört med ett index, som i det här fallet är räntan på tyska

statsobligationer, visar om det finns en relation mellan en hög nivå på statsskulden och en hög nivå på den inhemska statsobligationsräntan. Utifrån tolv EU-länder (varav tio är EMU- medlemmar) som studerats har en svag korrelation kunnat utrönas (se figur 1 nedan).

Källa: “Demonstrably durable”, The Economist, 30 december 2008.

Ett budgetunderskott finansieras löpande genom upplåning inom eller utanför landet. En regering kan emittera statsskuldsväxlar eller premieobligationer och därigenom låna pengar av allmänheten och då sätts räntan enligt rådande marknadsvillkor. Regeringen kan också emittera andra typer av obligationer, som sedan säljs till centralbanken, med en på förhand angiven ränta. Detta är dock förbjudet enligt den ”no bail out”-klausul som finns stipulerad i stabilitets- och tillväxtpakten, med anledning av att det är en kortsiktig lösning som kan förvärra statsfinansernas utveckling i framtiden. Om en regering väljer att låna utomlands för att finansiera underskottet ökar landets utlandsskuld. Om regeringen väljer att åtgärda underskottet under nästkommande period genom att höja skatterna eller minska utgifterna, har en åtgärd skett i efterhand, ex post. I fallet med stabilitets- och tillväxtpakten har regeringen ett regelverk att följa och underskott kan därmed förhindras med en stabil politik. Ex ante kan vi förebygga oansvarig hantering av statsfinanserna med långsiktigt handlande, så att tidskonsistens uppnås i den ekonomiska politiken.

Ir

It AuPo

So Be

Fi Ne

Dk Fr

Br

Es

0 0.5 1 1.5 2 2.5

0 20 40 60 80 100 120

Statsobligationsränta, procentenheter över tysk ränta

Statsskuld, procent av BNP

Figur 1. Samband mellan statsskuld och ränta, år 2007

(13)

Det som kan behöva studeras är vad som påverkar budgetpolitiken och -saldot samt vad som påverkar utvecklingen av budgetpolitiken. Om stipulerade regler påverkar utvecklingen av budgetpolitiken kan det resultera i ett mer långsiktigt beslutsfattande, och i sådana fall kan budgetstabiliseringen ta tid att forma. Budgetsaldot kan därför förbättras på litet längre sikt. Om reglerna istället påverkar budgetsaldot direkt kanske andra typer av instrument finanspolitiskt sett negligeras, vilket leder till ett kortsiktigt agerande av staten där statspapper säljs eller där utländsk upplåning sker för att finansiera underskottet, så att det går att uppvisa ett förbättrat budgetsaldo på kort sikt. EU-kommissionens rapport²⁵, som presenterar resultaten från studien om paktens regler och dess inverkan på finanspolitiken, nämner också detta. Den pekar på hur viktigt det är med påverkan på den långsiktiga finanspolitiken med hjälp av regler, men presenterar också många länder som inte lyckats med det.²⁶

Det finns också en annan aspekt på den påverkan hushållens och företagens framtidsförväntningar har på finanspolitiken. Det finns modeller som visar vilken effekt finanspolitiken får för

konsumtionen i framtiden med hjälp av teorin om rikardiansk ekvivalens. Konsumenter som är förutseende kan reagera på skattesänkningar och ökningar i de offentliga utgifterna och se att budgetsaldot påverkas. Om vi har kraftiga skattesänkningar idag kan framåtblickande

konsumenter följaktligen se att det i framtiden måste kompenseras av skattehöjningar, ceteris paribus. Det gör att sparandet ökar och att konsumtionen förblir på samma nivå eller lägre, för att konsumenterna i framtiden skall ha råd att betala skatt. Om det finns en uttalad bana för de offentliga utgifterna men att skatten sänks idag och höjs imorgon, ändras inte konsumentens livsinkomst och därmed inte konsumtionsmönstret. Eventuella stimulanseffekter av konsumtionen genom finanspolitik kommer därmed att utebli.²⁷

Olika teorietiska modeller ger ofta olikartade resultat gällande effekterna på konsumtionen av en ökning i offentliga utgifter och skattesänkningar. Dock finns det ett betydande empiriskt stöd för att både ökade offentliga utgifter och lägre skatter på kort sikt ökar den totala efterfrågan i ekonomin. Forskningen ger stöd för att den privata konsumtionen ökar i normalfallet när de offentliga utgifterna ökar, vilket skulle tala emot den rikardianska teorin. Dock visar empiriska studier divergerande resultat, och det finns ingen konsensus kring huruvida teorin om att

förändringar av offentliga utgifter har större multiplikatoreffekt på den privata konsumtionen än

25 “Public Finances in EMU 2004”, EU-kommissionen.

26 Under “summary and main conclusions” redovisas vilka länder i EU som förväntas ha över-/underskott året 2007, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication469_en.pdf.

(14)

vad skattesänkningar har, stämmer.²⁸

2.2 EMU-områdets anpassning

2.2.1 Finans- och penningpolitik i en valutaunion

Vad som skiljer ett självständigt land från ett som är medlem i en valutaunion är den effekt växelkursregimen får på landets finanspolitik, men också på utfallet av finanspolitiken.

Enligt Mundell-Fleming-modellen, som ingår i traditionell analys, är finanspolitik det enda effektiva medlet för att påverka efterfrågan under fast växelkurs (t ex vid medlemskap i EMU).

Under en rörlig växelkurs är finanspolitiken mindre effektiv, vilket bygger på ett antagande om att oförändrad penningpolitik innebär en konstant penningmängd. Med en expansiv finanspolitik kommer aktivitetsnivån att öka i ekonomin, och därmed efterfrågan på transaktionsmedel. För att hålla penningmängden konstant måste räntan höjas så att sparande (istället för konsumtion) stimuleras. Dock är det osäkert vilken effekt en högre ränta får på efterfrågan beroende på konsumtions- och sparandebenägenheter. Med en högre ränta ökar efterfrågan på den nationella valutan och den ökar i värde gentemot andra valutor. Priset på inhemska varor höjs i förhållande till utländska varor. Följden av prishöjningar blir en minskning av nettoexporten, vilket således motverkar den expansiva effekten av finanspolitiken.²⁹

Inom EMU har medlemsländerna inte möjlighet att utnyttja en nationell penningpolitik. Vi har visat att expansiv finanspolitik fungerar bättre i ett fast växelkurssystem genom Mundell-Fleming- modellen. Detta faktum skulle kunna höja euroländernas incitament att bedriva en mer expansiv finanspolitik. Samtidigt innebär icke-medlemskap i EMU för ett land att påverkan på det egna landets ekonomiska utveckling blir större av finanspolitiska reformer, t ex genom att ränta och växelkurs påverkas av finans- och penningpolitiken i ett land utanför en valutaunion. Därmed kommer politikens påverkan på den egna ekonomin att vara större i icke-medlemskap än vid ett medlemskap i EMU. Det har också framkommit medlemsländer i en valutaunion visar sig ha mer korrelerade, eller samvarierande, konjunkturcykler. Det innebär att risken för asymmetriska chocker mot ett land inom en valutaunion minskar eftersom länderna blir mer lika varandra konjunkturmässigt när handel mellan dem ökar. Följaktligen skulle vissa länder kunna vara free- riders och bedriva en mer ”riskfylld” politik som höjer inflationen och där andra medlemsländer tar konsekvenserna av det i form av högre räntor – vilket kanske inte berör landet som höjde inflationen.³⁰

29 Ibid.

30 Dock vet vi här att ett större land har en större inverkan på utvecklingen i euroområdet, och vissa länder ”klarar”

högre inflation än andra. T ex hade Irland innan EMU-inträdet höga räntor nationellt, men fick lägre räntor efter.

(15)

2.2.2 Ekonomiska för- och nackdelar med en valutaunion

Om vi utgår ifrån en Mundell-Fleming-modell för att analysera växelkurssystemet inom EMU så har vi belägg för att expansiv finanspolitik fungerar bättre vid ett fast växelkurssystem än vid rörlig växelkurs.³¹ Om det finns en låg grad av symmetri mellan länder i en valutaunion, kan en negativ asymmetrisk störning drabba ett land hårdare genom arbetslöshet och stagnation eftersom justeringar i växelkurs och ränta inte är möjliga. Om medlemmarna däremot drabbas likvärdigt av en chock, kommer inte effekterna på den nationella ekonomin att bli lika stora som vid

självständighet. Det finns också de som menar att det finns en lägre risk för att en asymmetrisk chock skall drabba ett land i EMU än om landet är utanför, eftersom det finns en ekonomisk konvergens inom valutaunionen, som sammanför efterfrågan inom EMU. Enligt Hans Genberg, professor i internationell ekonomi vid Graduate Institute of International Studies i Genève, kommer ekonomier med starkare handelsförbindelser att ha mer korrelerade konjunkturcykler.³² Under fast växelkurs påverkas ekonomin av politik som berör efterfrågan. Förändringar i

konsumtion, investeringar och nettoexport ingår i autonom efterfrågan och påverkar således ekonomin. Under fast växelkurs påverkas däremot ekonomin inte av monetära störningar, såsom ändringar i penningutbud eller penningefterfrågan. Därmed kan vi säga att ekonomin påverkas under fast växelkurs av förändringar i den ekonomiska efterfrågepolitiken, och att ekonomin under rörlig växelkurs påverkas av förändringar i penningpolitiken. Således är penningpolitik effektivt vid rörlig växelkurs, och finanspolitik, som påverkar efterfrågan, effektivt vid fast växelkurs. Det här är en av grundteorierna bakom politikens uppbyggnad och stöder tesen om att finanspolitiken får en större och viktigare roll i en situation med fast växelkursregim.

Fördelar med en valutaunion är exempelvis att transaktions- och översättningskostnader för valutaväxling kommer att försvinna. På så sätt väntas handeln med varor och tjänster inom

valutaområdet att underlättas. En artikel i Ekonomisk debatt hänvisar till en studie av Rose (2001), som kommit fram till att utrikeshandeln kommer att öka med 50 procent för Sveriges del vid ett eventuellt medlemskap, vilket kan förklaras av minskade transaktionskostnader i kombination med ökad utrikeshandel integrerar de europeiska ekonomierna i högre grad.³³ Två andra studier är Frankel och Rose (1997) samt Engle och Rose (2000), som båda presenterar belägg för att länder med närmare handelsförbindelser har mer korrelerade konjunkturcykler och att det även gäller medlemmar i en valutaunion.³⁴ Således bör risken för asymmetriska chocker minska. En monetär union reducerar dessutom kostnader förknippade med osäkerheten kring den framtida

32 Genberg, H (2003, nr 4), Ekonomisk debatt.

33 Genberg, H (2003, nr 4, s 2). Vi kan säga att en valutaunion tenderar att öka den ekonomiska konvergensen, och således underlättas handel mellan länderna. Samtidigt kan vi inte generalisera resultatet.

34 Ibid.

(16)

utvecklingen av valutor hos handelspartners.

Prissystemet i en valutaunion är också mer transparent, i och med att det är lättare att jämföra priser när varor anges i samma valuta – och det kommer i sin tur att öka konkurrensen. En gemensam valuta främjar därmed handel och ekonomisk integration, och en fördjupning sker av de finansiella marknadernas integrering genom fri rörlighet av kapital och arbetskraft. Detta bidrar till ökad ekonomisk tillväxt.³⁵

En ekonomisk nackdel med ett medlemskap i en valutaunion som betonas frekvent av

euromotståndarna är att den självständiga penningpolitiken försvinner. Man menar att vikten av att kunna justera ränta och växelkurs är mycket stor om landet drabbas av en typ av asymmetrisk chock som inte drabbar andra länder i ett valutasamarbete. Det finns dock ett argument mot uppkomsten av en asymmetrisk chock i en valutaunion; finansiell integration genom ökad handel och exempelvis större utbyte av arbetskraft tenderar att generera samstämmiga konjunkturcykler länder emellan. Det innebär att ett medlemskap i EMU skulle minska behovet av en självständig penningpolitik, eftersom likheterna mellan länderna ökar och därmed minskar behovet av att styra sitt land med nationell penningpolitik.³⁶

Anledningen till att förlusten av penningpolitisk självständighet anses svår finner vi också av att titta historiskt utifrån upplevelserna av olika typer av växelkursregimer. Krig, kriser och andra typer av störningar visar den sårbarhet en ekonomi har uppvisat och kommer att uppvisa i framtiden. Om penningpolitiken tas bort som justerare av dessa störningar kan det leda en fördjupning av en kris istället för en återhämtning, då den rörliga växelkursen inte kan justeras.

Det finns dock kritik mot att penningpolitiken anses viktig för att kunna bedriva en självständig ekonomisk politik i nuläget; svensk ekonomisk politik är exempelvis redan är så pass integrerad i den europeiska ekonomin att det inte är möjligt att bedriva självständig politik i någon större utsträckning utan utländsk inblandning. Det finns också ett argument för att ett EMU-medlemskap skulle öka löne- och prisflexibiliteten, vilken i sådana fall skulle minska effekten av förlusten av en självständig penningpolitik. Det skulle ske genom att löner och priser justeras efter ländernas efterfrågan, vilket implicerar mindre rigiditet. Växelkursen behövs därmed inte för att justera nivåerna på priser och löner för att öka exporten eller förbättra konkurrenskraften.³⁷

35 Genberg, H (2003, nr 4), Ekonomisk debatt.

36 Ibid.

(17)

2.2.3 Utveckling 1999-2008

Elva länder blev vid EMU:s start 1999 medlemmar i valu

Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Portugal och Finland. Slovenien, Malta, Cypern, Grekland och Slovakien har blivit medlemmar under 2000 talet och för närvarande finns fyra EU

EMU.³⁸

Budgetsaldo och statsskuld för de ursprungliga samt de nytillkomna EMU

redovisas i figurer nedan för år 2008. I en tabell kommer det att redovisas vilka länder EU kommissionen har utfärdat varningar till enligt förfarandet mot

Figur 2. Budgetsaldo i procent av BP för ursprungsländerna i EMU, 2008

Källa: Eurostat, EU-kommissionen.

I figur 2 kan vi se att åtta av elva ursprungsländer inom EMU gick me

Luxemburg och Finland, två av de tre länder som har överskott, tillhör de bäst presterande

länderna sedan starten av EMU. Tyder detta på ett samband mellan höga överskott över en längre tidsperiod och bättre hantering av budgetsald

det möjligt att dra den slutsatsen.

38 Dessa länder är: Danmark, Estland, Lettland och Litauen

-8 -6 -4 -2

Tyskland Frankrike Österrike Luxemburg Nederländerna

Elva länder blev vid EMU:s start 1999 medlemmar i valutaunionen: Irland, Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Portugal och Finland. Slovenien, Malta, Cypern, Grekland och Slovakien har blivit medlemmar under 2000 talet och för närvarande finns fyra EU-länder i ERM 2-samarbetet som väntas bli medlemmar i

Budgetsaldo och statsskuld för de ursprungliga samt de nytillkomna EMU-länderna kommer att redovisas i figurer nedan för år 2008. I en tabell kommer det att redovisas vilka länder EU

ngar till enligt förfarandet mot alltför stora budgetunderskott.

I figur 2 kan vi se att åtta av elva ursprungsländer inom EMU gick med underskott under 2008.

länderna sedan starten av EMU. Tyder detta på ett samband mellan höga överskott över en längre tidsperiod och bättre hantering av budgetsaldot även under lågkonjunkturer? Utifrån våra data är det möjligt att dra den slutsatsen.

Dessa länder är: Danmark, Estland, Lettland och Litauen. Källa: ”Eurosystem”, stencil från EU

2 0 2 4 6

Belgien Tyskland Portugal Irland Spanien Frankrike Italien Österrike Luxemburg Finland Nederländerna

taunionen: Irland, Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Portugal och Finland. Slovenien, Malta, Cypern, Grekland och Slovakien har blivit medlemmar under 2000-

samarbetet som väntas bli medlemmar i

länderna kommer att redovisas i figurer nedan för år 2008. I en tabell kommer det att redovisas vilka länder EU-

alltför stora budgetunderskott.

d underskott under 2008.

länderna sedan starten av EMU. Tyder detta på ett samband mellan höga överskott över en längre ot även under lågkonjunkturer? Utifrån våra data är

”Eurosystem”, stencil från EU-upplysningen.

(18)

Figur 3. Budgetsaldo i procent av BP för de

Under de senaste dryga tio åren har euroområde under samtliga år utom 2000, då budgeten var i balans Luxemburg hade ett överskott i budgeten på 6,0

de två åren hade underskott i budgeten på 2,9 respektive 4,4 procent. Det som skiljer länderna åt är tillämpningen av utgiftsreglerande politik samt graden av tidskonsistens i finanspolitiken.

Från figur 3 kan vi se att Cypern är det enda av de nya länderna som under 2008 up

positivt budgetsaldo. Dock har landet haft underskott under samtliga år sedan EMU startades bortsett från de två senaste. Cypern blev medlem i valutaunionen 2008 och för att bli medlem krävs prisstabilitet och högst tre procent i budgetunderskot

inträdet. Grekland blev medlem i EMU år 2001, men hade då problem i och med att landet angivit fel statistik inför medlemskapet. Följaktligen var landets statsfinanser i mycket sämre skick än vad som uppvisades. Grekland har varje år i medlemskap haft underskott som överstigit reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten, undantaget 2007 då det uppgick till 2,8 procent.

39 Eurostat, EU-kommissionen.

-6 -4 -2

Grekland Slovenien Slovakien

. Budgetsaldo i procent av BP för de senast tillkomna EMU-länderna,

ren har euroområdet som helhet uppvisat ett negativt budgetsaldo budgeten var i balans. För enskilda länder är variationen stor;

e ett överskott i budgeten på 6,0 procent under 2000-2001, medan Portugal under erskott i budgeten på 2,9 respektive 4,4 procent. Det som skiljer länderna åt är tillämpningen av utgiftsreglerande politik samt graden av tidskonsistens i finanspolitiken.

Från figur 3 kan vi se att Cypern är det enda av de nya länderna som under 2008 up

ock har landet haft underskott under samtliga år sedan EMU startades bortsett från de två senaste. Cypern blev medlem i valutaunionen 2008 och för att bli medlem

tre procent i budgetunderskott - detta har landet uppfyllt sedan inträdet. Grekland blev medlem i EMU år 2001, men hade då problem i och med att landet angivit fel statistik inför medlemskapet. Följaktligen var landets statsfinanser i mycket sämre skick än vad har varje år i medlemskap haft underskott som överstigit reglerna inom och tillväxtpakten, undantaget 2007 då det uppgick till 2,8 procent.

0 2

Grekland Malta Slovenien Slovakien Cypern

länderna, 2008

negativt budgetsaldo . För enskilda länder är variationen stor;

01, medan Portugal under erskott i budgeten på 2,9 respektive 4,4 procent. Det som skiljer länderna åt är tillämpningen av utgiftsreglerande politik samt graden av tidskonsistens i finanspolitiken.

Från figur 3 kan vi se att Cypern är det enda av de nya länderna som under 2008 uppvisar ett ock har landet haft underskott under samtliga år sedan EMU startades bortsett från de två senaste. Cypern blev medlem i valutaunionen 2008 och för att bli medlem

etta har landet uppfyllt sedan inträdet. Grekland blev medlem i EMU år 2001, men hade då problem i och med att landet angivit fel statistik inför medlemskapet. Följaktligen var landets statsfinanser i mycket sämre skick än vad har varje år i medlemskap haft underskott som överstigit reglerna inom och tillväxtpakten, undantaget 2007 då det uppgick till 2,8 procent.³⁹

(19)

Figur 4. Regelbrott 1999-2008, hela euroområdet (förfarandet mot för alltför stora budgetunderskott)

År Land Utfärdande

2002 Tyskland Varning

2003,2008,2009 Frankrike Varning, policy- rekommendation.

2004,2009 Grekland Varning

2004 Malta Varning

2002,2005 Portugal Varning

2002,2006 Italien Varning

2004 Nederländerna Varning

2004 Cypern Varning

2009 Spanien Varning

Källa: EU-kommissionens hemsida, www.ec.europa.eu.

De flesta av de varningar som utfärdats av EU-kommissionen (enligt figur 4) gjordes under lågkonjunkturen i Europa 2002-2005. Nio av idag totalt 16 EMU-länder har ådragit sig varningar för sina budgetunderskott, och vissa länder har haft lättare än andra att åtgärda sina underskott.

Att Grekland fått två varningar under sitt medlemskap beror på landets dåliga ekonomiska situation vid inträdet. Portugal, Italien och Frankrike samt även Tyskland är exempel på länder som uppvisat stora underskott och generellt sett tagit lång tid på sig att korrigera underskotten.

Under 2005 hade Tyskland och Frankrike inte åtgärdat sina underskott från åren innan, vilket i normala fall skulle betyda ytterligare åtgärder mot landet i fråga. Dock röstade inte en majoritet av ledamöterna i ministerrådet för fortsatta varningar, varför reglerna inom stabilitets- och tillväxten inte kunde tillämpas. Det krävdes en reform av pakten under 2005 för att en överrenskommelse skulle träffas om framtida tillämpning av reglerna.

(20)

Figur 5. Statsskuld som andel av BP för ursprungs

Figur 6. Statsskuld som andel av BP för ny

Ovanstående figurer visar statsskuldsnivåer fem senaste medlemmarna i EMU

euroområdet år 2008 var 69,3 procent av BNP. Det är en nivå som är över den rekommenderade inom stabilitets

nivåerna på statsskulden för euroområdet sedan 1999. De nytillkomna EMU

bidragit till att höja medelvärdet för statsskulden, med undantag för Grekland. Bland

ursprungsländerna i EMU är det främst Italien och Belgien som har höga nivåer på statsskulden.

De flesta andra länderna har statsskuld

0 20 40 60 80 100 120

Cypern Grekland

andel av BP för ursprungsländerna i EMU, 2008

Figur 6. Statsskuld som andel av BP för nytillkomna länder i EMU, 2008

visar statsskuldsnivåer för de elva ursprungsländerna (figur 5)

enaste medlemmarna i EMU (figur 6). Den genomsnittliga nivån på statsskulden för hela oområdet år 2008 var 69,3 procent av BNP. Det är en nivå som är nästan tio procentenheter över den rekommenderade inom stabilitets- och tillväxtpakten. Däremot är det en av de lägsta nivåerna på statsskulden för euroområdet sedan 1999. De nytillkomna EMU-länderna har inte bidragit till att höja medelvärdet för statsskulden, med undantag för Grekland. Bland

statsskuld på runt 60 procent av BNP. Även om Irland relativt

Malta Slovenien Slovakien

, 2008

(figur 5) samt för de Den genomsnittliga nivån på statsskulden för hela

nästan tio procentenheter och tillväxtpakten. Däremot är det en av de lägsta

änderna har inte bidragit till att höja medelvärdet för statsskulden, med undantag för Grekland. Bland

av BNP. Även om Irland relativt andra

(21)

länder har en låg statsskuld under 2008 har den faktiskt ökat från 2007 med över 18 procentenheter. Från figur 1 kan vi också se att Irland har en relativt hög spread (räntan på inhemska statsobligationer i procentenheter över räntan på tyska statsobligationer), och detta har vanligtvis en relation till en hög nivå på statsskulden men i det här fallet påverkar osäkerheten inför investeringar räntan på landets statsobligationer. Luxemburg har mellan åren 1999 och 2008 haft en mycket låg nivå på statsskulden, men upplevde en ökande sådan mellan 2007 och 2008 med ca sju procentenheter till 14,7 procent av BNP.⁴⁰

2.3 Sveriges anpassning

2.3.1

Finanspolitiska mål i Sverige

I samband med valutakrisen 1992 tvingades Riksbanken släppa kronan fri efter att ha försökt hållit fast kursen för kronan. Några år senare infördes ett inflationsmål som Riksbanken skulle ansvara för. Ett sådant mål innebar att en långsiktig planering blev nödvändig för att inte riskera högre inflation än önskvärt, och därmed kom en mer kortsiktig penningpolitik att utbytas mot en mer tidskonsistent politik. Sedan den första januari 1999 arbetar Riksbanken i Sverige som en oberoende centralbank med sitt främsta mål att inflationen skall ligga på två procent, med ett variationsintervall på plus/minus en procentenhet. I Sverige ansvarar därför Riksbanken för penningpolitiken, och regering och riksdag ansvarar för finanspolitiken.⁴¹ Synen på de offentliga finansernas roll förändrades under 1990-talet, då många politiker kom överens om att

inflationsstabilitet och sanering av de offentliga finanserna var nödvändigt för att få en stabil ekonomisk utveckling. Denna typ av politik kom att kallas stabiliseringsorienterad ekonomisk politik. Anledningen till att man införde en sådan typ av stabilisering för statens finanser var inte enbart med hänsyn till de regler och riktlinjer som finns inom Maastrichtfördraget, det ansågs också att Sverige skulle gynnas av en god inhemsk ekonomisk utveckling. Den dåvarande regeringen använde detta argument i framtagandet av EU:s konvergensprogram.⁴² EU:s

finanspolitiska regler skulle heller inte utgöra några restriktioner på den inhemska finanspolitiken och räntornas tidigare variabilitet skulle stabiliseras.⁴³

Under 1980-talet upplevde Sverige kraftiga variationer i budgetsaldot. Överskott i budgeten i slutet på decenniet övergick i ett underskott 1993 på elva procent som andel av BNP. Den svenska

40 Eurostat, EU-kommissionen.

42 Hänvisning till socialdemokraternas proposition i mitten på 90-talet (1996/97:1), där det står att saneringsarbetet är nödvändigt för att skapa förutsättningar för låga räntor, låg inflation och tillväxt bland annat. Man motiverade överskottsmålets införande med att det “knyter an till en god svensk tradition”. Se http://www-

2.iies.su.se/~lcalmfor/EU_SNS3calmfors.pdf.

43 Calmfors, L (2005).

(22)

budgetens konjunkturkänslighet beror på att automatiska stabilisatorer höjer kostnaderna för staten under lågkonjunkturer och minskar dem under högkonjunkturer mer än för andra länder.

Detta har haft en inverkat på volatiliteten i budgetsaldot under recessionen i början på 1990-talet.

Det finanspolitiska ramverket kom att reformeras, och idag regleras den svenska finanspolitiken av följande regelverk:⁴⁴

• En beslutsordning för statsbudgeten i två steg. I ett första steg beslutar riksdagen om det totala budgetutrymmet och dess fördelning på olika utgiftsområden. I ett andra steg

beslutas det om anslagen inom de olika utgiftsområdena. Riksdagen kan här ta ställning till den totala nivån på de offentliga utgifterna istället för till enskilda anslagsbeslut.

• Ett av riksdagen fastställt överskottsmål. Den offentliga sektorns finansiella sparande skall i genomsnitt uppgå till en procent av BNP över en konjunkturcykel⁴⁵.

• Ett av riksdagen fastsällt treårigt nominellt tak för statens utgifter inklusive pensioner men exklusive räntor. Om utgifterna riskerar att stiga över taket måste regeringen enligt budgetlagen ta initiativ för att undvika detta. Det är dock meningen att det skall finnas en så kallad budgeteringsmarginal för oplanerade utgifter; utgiftstaket sätts så att det

överstiger de planerade utgifterna.

• Ett lagstadgat balanskrav på enskilda kommuner, där budgeterade intäkter skall överstiga budgeterade kostnader. Underskott under ett räkenskapsår skall täckas av motsvarande överskott under de följande tre åren så att det egna kapitalet återställs inom denna period.⁴⁶

Överskottsmålet

Kvantitativa mål för budgetsaldot började tillämpas år 1993 av den dåvarande borgerliga

regeringen. Målen fastställde att den offentliga sektorns strukturella underskott (underskott rensat från konjunktureffekter) skulle vara noll år 1998. Målet efter 1998 skulle vara överskott i de offentliga finanserna, vilket beslutades av riksdagen två år tidigare. I Vårpropositionen 1997 angavs att det skulle finnas ”ett överskott i de offentliga finanserna på två procent av BNP i

genomsnitt över en konjunkturcykel”⁴⁷. Målet började tillämpas under 2001, men omformulerades i Vårpropositionen 2007 till att vara en procent av BNP. Omformuleringen beror på att sparandet i premiepensionssystemet, som uppgår till en procent av BNP, inte längre skall redovisas i den offentliga sektorn utan i hushållssektorn i nationalräkenskaperna.⁴⁸

45 Ibid. ”Den offentliga sektorn” definieras här som bestående av staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn.

46 Ibid.

47 Ibid.

48 Ibid.

(23)

Överskottsmålet skall ses som ett operationellt eller intermediärt mål som skall underlätta efterföljandet av de grundläggande ekonomisk-politiska målen. Detta är genomgående för regeringens ekonomiska propositioner, och i Vårpropositionen för 2007 angavs motiven för överskottsmålet, vilka kan sammanfattas kortfattat nedan;⁴⁹

• Långsiktig hållbarhet; enligt beräkningar kommer pensionsutgifterna samt utgifterna för sjukvård och äldreomsorg att öka som andel av BNP fram till 2050.

• Jämn fördelning över generationerna; överskott i det offentliga sparandet är nödvändigt för att nå en jämn fördelning mellan generationer med resurser som fördelas via den offentliga sektorn.

• Ekonomisk effektivitet; förutsägbarheten och trovärdigheten för den ekonomiska politiken kan stärkas genom att slå fast ett långsiktigt mål. Det leder också till välfärdsvinster då hushåll och företag lättare kan planera sina ekonomiska beslut.

• Tillräcklig marginal för att undvika stora underskott; ”Med hänsyn till konjunkturkänsligheten i de offentliga finanserna ger överskottsmålet en

säkerhetsmarginal för att undvika stora underskott som beror på konjunkturutvecklingen eller på osäkerhet”, samt ”I detta sammanhang utgör kravet i EUs stabilitets- och

tillväxtpakt en ytterligare restriktion, dvs. ett eventuellt årligt underskott får inte överstiga 3 procent av BNP”.⁵⁰

Det som varit ett genomgående argument för överskottsmålets funktion i vår- och

budgetpropositioner är finansiell uthållighet (formuleras som tilltron till pensionssystemet, den demokratiska utvecklingen, rimlig fördelning mellan generationerna eller ekonomisk effektivitet) och konjunkturmässig säkerhetsmarginal (anges som buffert för konjunkturnedgång, stabilitets- och tillväxtpakten eller större handlingsfrihet). Behovet av att minska beroendet av de finansiella marknaderna och att minska räntekostnader och skuld har tidigare varit motiv för överskottsmålets kvarvarande.⁵¹

Utgiftstaket

En viktig del av det finanspolitiska ramverket utgörs av utgiftstaket, vilket började tillämpas 1997.

Riksdagen fastställde då, för tre år framåt, ett tak för statens utgifter inklusive pensioner men exklusive räntor. Utgiftstaket är nominellt; det anger ett högsta belopp i kronor för utgifterna.

Regeringen måste enligt budgetlagen ta initiativ för att undvika att utgifterna stiger över taket, men det skall generellt finnas en så kallad budgeteringsmarginal för oplanerade utgifter. Syftet

50 Ibid, s 79.

51 Ibid.

(24)

med utgiftstaket är att skapa bättre kontroll över statens utgiftsutveckling och göra det lättare för den offentliga sektorn att uppnå målet om en procent årligen i finansiellt sparande som andel av BNP. Det är också en typ av regel som går emot kortsiktigt handlande då taket utgör en gräns för utgiftsökningar så att de inte kan användas till skattesänkningar.⁵²

Enligt Finanspolitiska rådet har utgiftstaket sannolikt gjort det lättare att uppnå överskottsmålet och dessutom kan det ha bidragit till att de offentliga utgifternas andel av BNP fallit successivt under den senaste tioårsperioden. Samtidigt finns det några angivna problem med utgiftstaket och dess tillämpning;⁵³

- Ofta har inte utgiftstaket fastställts för tre år i taget, utan har gällt under kortare perioder.

- Det har varit oklart hur utgiftstaket har fastställts.

- Utgiftstakets roll har försvagats genom att olika åtgärder vidtagits som accepterat ökade utgifter.

- Budgeteringsmarginalen har ofta utnyttjas till reformer snarare än till konjunkturberoende eller oförutsedda utgifter.

Vissa åtgärder har stridit mot budgetlagen, vilket också påpekats av Finanspolitiska rådet.⁵⁴ Det finns inte några sanktionsmöjligheter vid brott men det anses heller inte behövas. Det som däremot verkar vara av betydelse är den uppståndelse ett regelbrott skapar i form av större uppmärksamhet, genom exempelvis oberoende granskning och transparens från regeringens arbete.⁵⁵ Till exempel kan en större uppmärksamhet och medvetenhet kring regelbrott minska ansvariga ministrars incitament att överstiga utgiftstaket.

Regeringen har fastställt ett antal faktorer som är vägledande för beslutet att ha ett utgiftstak;⁵⁶ o Kommunsektorns och ålderspensionssystemets finansiella sparande.

o De statsinkomster som följer av den eftersträvade skattepolitiken.

o Ett mål ”att de statliga utgifterna som andel av BNP ska minska svagt”.

o En bedömning av konjunkturutvecklingen så att en procyklisk finanspolitik undviks.

o En lämpligt stor budgeteringsmarginal mellan taket och de beräknade utgifterna behövs för att lättare hantera osäkerheten i utgiftsprognoserna.

53 Ibid.

54 Olika exempel på kringgående av utgiftstaket är investeringar vars utgifter spridits ut på flera år, subventioner som utgivits genom skatteutgifter för arbetsmarknadssyften och att utdelningar från statliga bolag överförts och inte alltid levererats i sin helhet. Se också s 115 i Finanspolitiska rådets rapport 2008.

56 Ibid, s 114. Utgiftstaket anses kunna främja utvecklingen för dessa angivna faktorer.

(25)

2.3.2 Sveriges finanspolitiska utveckling 1999-2008 – en internationell jämförelse

På grund av att Sverige har en stor offentlig sektor finns betydande automatiska stabilisatorer, vilka orsakar stora konjunkturvariationer. Sveriges konjunktur varierar därmed i högre grad relativt andra länder. Större ekonomier, vilka exempelvis är medlemmar i en valutaunion, tenderar dessutom att ha mer korrelerade konjunkturcykler. De kan därmed stabilisera ekonomierna lättare då olika typer av störningar (efterfråge- och utbudsrelaterade) tenderar att neutralisera varandra.

Utjämningen av priser och löner i en valutaunion kan också minska påverkan från olika typer av chocker genom att de inte drabbar enskilda länder när skillnaderna mellan länderna är små.

För Sverige har de stora automatiska stabilisatorerna (som andel av BNP) inneburit att

skatteintäkterna minskat kraftigt under lågkonjunktur och att de offentliga utgifterna samtidigt ökat kraftigt för att stimulera efterfrågan, vilket har resulterat i sämre budgetsaldon än i fall med små stabilisatorer. På samma sätt innebär Sveriges stora offentliga sektor att intäkterna under högkonjunkturer ökar och förbättrar budgetsaldot i högre grad. Således blir variationerna stora i budgetsaldot för Sverige under olika konjunkturlägen, vilket kan visas i en figur för det finansiella sparandet i offentlig sektor, som andel av BNP (det finansiella sparandet anses definitionsmässigt lika som budgetsaldot):

Figur 7. Det finansiella sparandet i procent av BP för Sverige och EU-12

Källa: Finanspolitiska rådets rapport för svensk finanspolitik 2008, s 66.

Faktiskt och strukturellt budgetsaldo

Skatteintäkter och offentliga utgifter varierar med aktivitetsnivån i ekonomin och därför varierar också det faktiska budgetsaldot med konjunkturen. Budgetsaldot kan därför sägas spegla både

-14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Sverige EU12

(26)

finanspolitikens inriktning och konjunkturläget. För att få fram hur finanspolitiken påverkar resursutnyttjandet konjunkturrensas budgetsaldot. Med det får man fram det strukturella budgetsaldot, en uppskattning om vad budgetsaldot varit i ett normalt konjunkturläge.⁵⁷

Uppfyllande av överskottsmålet kan bäst utvärderas med skattningar av det strukturella sparandet eftersom det indikerar hur stort det finansiella sparandet skulle vara utan konjunkturvariationer.⁵⁸

Det strukturella sparandet i början av 2000-talet ger en indikation på inriktningen på finanspolitiken. Finanspolitiken ansågs utifrån detta mått vara expansiv för 2002 men mer kontraktiv för 2003-2005 (se figur 8). Om det strukturella budgetunderskottet ändras kraftigt kan det exempelvis bero på att finanspolitiken används kontracykliskt för att stabilisera ekonomin, vilket betyder att finanspolitiken är mer expansiv i lågkonjunktur och mer restriktiv i

högkonjunktur.⁵⁹

Figur 8. Sveriges faktiska och strukturella budgetsaldo i procent av BP

Källa: Finanspolitiska rådets rapport för svensk finanspolitik 2008, s 98.

Det strukturella sparandet bör normalt sett ligga omkring två procent varje år om överskottsmålet skall anses vara uppfyllt.⁶⁰ För att kunna utvärdera uppfyllandet av målet behövs statistik för det finansiella sparandet över en hel konjunkturcykel. I kortare perioder är det inte möjligt att enbart titta på det faktiska finansiella sparandet, utan de konjunkturmässiga variationerna måste rensas bort. Förändringar av det strukturella sparandet brukar användas som en indikator på

finanspolitikens inriktning. Det har dock identifierats ett antal svårigheter med användandet av det strukturella sparandet, då det kan finnas andra faktorer än enbart diskretionär politik som kan

58 ”Offentliga sektorns finansiella sparande”, se

http://www2.riksbank.se/upload/Dokument_riksbank/Kat_publicerat/Artiklar_PV/pv04_1_artikel1.pdf 09-06-01.

60 “Offentliga sektorns finansiella sparande”, se

http://www2.riksbank.se/upload/Dokument_riksbank/Kat_publicerat/Artiklar_PV/pv04_1_artikel1.pdf, 09-06-01.

-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

Faktiskt budgetsaldo Strukturellt budgetsaldo

(27)

påverka det strukturella sparandet, exempelvis strukturförändringar. Dessa kan svårare urskiljas från den politik som bedrivs och därmed kan måttet vara en osäker indikator på finanspolitikens inriktning. Då måttet inte heller säger någonting om effekten på efterfrågan av en diskretionär politik kan inte måttet anses vara en god indikator på finanspolitikens inverkan på efterfrågan. Det man vill få fram med måttet är effekten som kommer av en finanspolitik på efterfrågan men eftersom det kan finnas fler variabler som påverkar måttet anses det inte vara en god indikator.⁶¹

Med dessa problem med strukturellt sparande som mått förordas ett mindre användande av medelfristiga prognoser (tre till fem år). Dessa används normalt för att bedöma finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, men kan inte fånga upp mer långsiktiga förändringar som är av betydelse för utvecklingen av de offentliga finanserna. Prognoserna når inte över en hel konjunkturcykel och kan därför inte inkludera samtliga indikatorer i ekonomin, vilka kan vara viktiga för att se om effekter på efterfrågan är resultat av en diskretionär politik eller en strukturell förändring.⁶²

2.4 Framtiden för stabilitets- och tillväxtpakten

I och med att inga ytterligare varningar utfärdades mot Frankrike och Tyskland år 2005 kom en misstroendekris att drabba stabilitets- och tillväxtpakten.⁶³ Genom att reformera pakten lyckades EU-länderna komma överens om hur reglerna skulle fungera i framtiden. Revideringar

genomfördes inom både den preventiva och den korrigerande delen av pakten. Skillnaden mellan dessa två är att den preventiva delen består i att varna länder för risken att hamna i underskott medan den korrigerande delen innehåller åtgärder mot för stora underskott, t ex varningar och sanktioner. Den preventiva delen måste vara den som påverkar länderna att ändra

budgetpolitikens utformning, men om inte denna del ger en inverkan på ländernas politik kan syftet med reglerna och dess funktion urholkas.

Om ett land skall väntas följa uppsatta regler för finanspolitiken krävs ett förtroende för regelverket. Har problemen med stora underskott i EMU orsakats av misstro om reglerna? I sådana fall kommer vidgade och mindre definierbara regler i och med reformen att påverka finanspolitiken mindre än förut. Samtidigt står målet om högst tre procent underskott kvar och det är främst inom den korrigerande delen av pakten som reglerna vidgats. Inom den förebyggande delen av pakten kanske det därför behövs förstärkningar för att öka reglernas inflytande på den nationella politiken, ex ante beslutsfattandet. Det som det därför bör ligga mindre fokus på, men

61 “Offentliga sektorns finansiella sparande”, se

http://www2.riksbank.se/upload/Dokument_riksbank/Kat_publicerat/Artiklar_PV/pv04_1_artikel1.pdf, 09-06-01.

62 Ibid.

64 Calmfors, L (2007) http://www-2.iies.su.se/~lcalmfor/MatsPerssonSNSjuni07.pdf, s 6.