Allmännyttans roll i Göteborg

(1)

Allmännyttans roll i Göteborg

-‐ en studie kring allmännyttans roll i Göteborg och dess ansvar

för socioekonomiskt utsatta grupper

SQ1562, Vetenskapligt arbete i socialt arbete, 15 hp Socionomprogrammet

Ht 2011

Författare: Carolina Johansson, Linda Nordengren och Helen Olausson Handledare: Anders Törnquist

(2)

Abstract

Titel: Allmännyttans roll i Göteborg -‐ en studie kring allmännyttans roll i Göteborg och dess ansvar för socioekonomiskt utsatta grupper

Författare: Carolina Johansson, Linda Nordengren och Helen Olausson Nyckelord: allmännyttiga bostadsbolag, Göteborg, socioekonomiskt utsatta grupper, rätten till bostad, bostadspolitik

Syftet med denna uppsats var att beskriva och analysera de allmännyttiga bostadsbolagen i Göteborg. Den roll de har, men också den roll de skulle kunna ha. En del i detta har varit att titta på hur de allmännyttiga

bostadsbolagen påverkar möjligheterna för göteborgare att få en bostad, med fokus på socioekonomiskt utsatta grupper.

Vi har använt oss av en kvalitativ metod där vi har intervjuat företrädare för samtliga allmännyttiga bostadsbolag i Göteborg, boendesekreterare från socialtjänsten samt hyresgästföreningen. Resultaten från intervjuerna har analyserats med hjälp av tidigare forskning och teori. Den tidigare

forskningen handlar främst om allmännyttan i Sverige och svensk bostadspolitik med fokus på boendeproblematik. De teoretiska

referensramar vi har använt oss av är välfärdssystem, housing first och spelteori. Resultat och analys har delats upp i teman utifrån studiens syfte. Studien visar att allmännyttans främsta uppgifter är att drivas enligt affärsmässiga principer, att arbeta för boendeinflytande och demokrati, att bygga bostäder samt att vara ett verktyg för politiskt inflytande över bostadsmarknaden. Angående allmännyttans arbete för socioekonomiskt utsatta grupper har fokus legat på bostadsbolagens uthyrningskriterier, samarbetet med socialtjänst, kommunala kontrakt och arbetet mot segregation.

Rätten till bostad är ett tema som har genomsyrat hela studien. Samtliga informanter anser att alla har rätt till bostad samtidigt som de har svårt att se vem som ska tillgodose den. Informanterna upplever att bostadsbristen i Göteborg är en stor del av problematiken. Studien visar att allmännyttans uppgift att drivas affärsmässigt är svårförenlig med att ge bostad till alla.

(3)

Förord

Vi vill tacka de informanter vi haft i uppsatsen från bostadsbolag, socialtjänst och Hyresgästföreningen. Det är tack vare information, inspiration och tankar från er som uppsatsen har kunnat bli till. Vi vill även tacka vår handledare Anders Törnquist för visat intresse och uppmuntran.

TACK!

Carolina, Linda och Helen

(4)

Innehållsförteckning

1 Introduktion 5 1.1 Inledning 5 1.2 Syfte 5 1.3 Frågeställningar 5 1.4 Avgränsningar 5 1.5 Allmännyttans historia 6 1.6 Lagstiftning 7

1.7 Allmännyttan i Göteborg idag 8

2 Tidigare forskning 10

2.1 Generell bostadspolitik 12

2.2 Rätten till bostad 13

2.3 Uthyrningskriterier 14

2.4 Kommunala kontrakt 15

2.5 Segregation 16

3 Teoretisk referensram 17

3.1 Välfärdssystem 17

3.2 Housing First och bostadens betydelse 19

3.3 Spelteori 20

4 Metod 21

4.1 Val av metod 21

4.2 Litteratursökning 21

4.3 Intervjuguide 22

4.4 Urval av informanter 22

4.5 Genomförande av intervjuer 25

4.6 Analysförfarande 26

4.7 Validitet och reliabilitet 27

4.8 Arbetsfördelning 28

4.9 Etiska överväganden 28

5 Resultat och analys 29

5.1 Allmännyttans uppgifter 30

5.1.1 Att drivas enligt affärsmässiga principer 30

5.1.2 Boendeinflytande och demokratiarbete 31

5.1.3 Att bygga bostäder 32

5.1.4 Möjlighet till politiskt inflytande över bostadsmarknaden 33 5.2 Allmännyttans arbete för socioekonomiskt utsatta grupper 34

5.2.1 Rätten till bostad 34

5.2.2 Uthyrningskriterier 36

5.2.3 Kommunala kontrakt 38

5.2.4 Samarbete med socialtjänst 40

5.2.5 Segregation 41

5.2.6 Övriga sociala projekt 43

5.3 Sammanfattning 44

6 Avslutande diskussion 45

6.1 Vidare forskning 47

7 Litteraturförteckning 48

8 Bilagor 50

8.1 Intervjufrågor till socialsekreterare/ boendesekreterare 50

8.2 Intervjufrågor till bostadsbolagen 52

(5)

1 Introduktion

1.1 Inledning

En stor del av de hyresrätter som finns i Göteborg ägs av kommunen, i form av allmännyttiga bostadsbolag. Allmännyttan har sedan de startade haft som uppgift att förse Sverige med goda hyresbostäder som ska vara attraktiva för alla. Bolagen har utvecklats till att drivas allt mer affärsmässigt och har idag samma krav på sig att vara vinstdrivande som de privata bolagen.

I Göteborg ses allmännyttan än så länge som ett medel för att utveckla staden. I exempelvis Stockholm har en stor del av de allmännyttiga bostäderna sålts till privata bostadsbolag och många av dessa har omvandlats till bostadsrätter.

Göteborgs kommun har ett bostadsförsörjningsansvar och den enskildes rätt till bostad finns lagstiftad. Det är dock otydligt hur rätten ska tillgodoses och hur det ska organiseras. Socialtjänsten har ansvar genom att de ska se till att den som inte själv kan tillgodose sina behov tillförsäkras en skälig

levnadsnivå med möjlighet att leva ett självständigt liv. Socialtjänsten kan inte själva lösa problematiken.

Det pågår en debatt kring allmännyttans roll och uppgift i Göteborg. Många menar att allmännyttan idag har spelat ut sin roll i och med att de drivs på samma sätt som de privata bolagen. Det finns en uppfattning om att allmännyttan har höjt sina krav på blivande hyresgäster och att det kan drabba socioekonomiskt utsatta grupper.

1.2 Syfte

Uppsatsen syftar till att beskriva och analysera de allmännyttiga

bostadsbolagen i Göteborg. Den roll de har, men också den roll de skulle kunna ha. En del i detta kommer att vara att titta på hur de allmännyttiga bostadsbolagen påverkar möjligheterna för göteborgare att få en bostad, med fokus på socioekonomiskt utsatta grupper.

1.3 Frågeställningar

1. Vilka är de allmännyttiga bostadsbolagens uppgifter idag i Göteborg? 2. Vilket ansvar har allmännyttan i Göteborg för socioekonomiskt utsatta grupper? Hur arbetar de för dessa grupper? På vilket sätt påverkar deras arbete socioekonomiskt utsatta gruppers bostadsmöjligheter?

1.4 Avgränsningar

Uppsatsen handlar om allmännyttan i Göteborg, inte om privata bostadsbolag. Detta har någon gång varit ett problem då flera av boendesekreterarna tenderat att prata om bostadsmarknaden och hyresvärdar i stort.

(6)

1.5 Allmännyttans historia

För att ge en bättre förståelse för uppsatsens ämne ges här en beskrivning av allmännyttans uppkomst och framväxt i Göteborg. En stor del av den

historiska beskrivningen kommer från boken ”Våra bostäder. Allmännyttans framväxt i Göteborg” skriven av Karl Erik Jonsson (2000) på uppdrag av Göteborgs allmännyttiga bostadsföretag.

Idén kring allmännyttan kan sägas ha sitt ursprung i folkhemmet och den svenska välfärdsmodellen. Innan 1940-‐talet var det sällsynt med hyresrätter och de som fanns var till stor del nödbostäder (Sahlin, 2010). I Rambergs bok ”Allmännyttan. Välfärdsbygge 1850-‐2000” står beskrivet hur statsminister Per-‐Albin Hansson 1928 formulerade sina tankar kring den svenska

välfärdsstaten och hur då folkhemmet blev en symbol för denna välfärdspolitik:

Hemmets grundval är gemenskap och samkänsla. Det goda hemmet känner icke till några privilegierade eller tillbakasatta, inga kelgrisar och inga styvbarn. … I det goda hemmet råder likhet, omtanke, samarbete, hjälpsamhet. Tillämpat på det stora folk-‐ och

medborgarhemmet skulle det betyda nedbrytande av alla sociala och ekonomiska skrankor, som nu skilja medborgare i privilegierade och tillbakasatta, i härskande och beroende, i rika och fattiga, besuttna och utarmade, plundrare och utplundrade. (Ramberg, 2000, s. 90).

Under 1930-‐ och 40-‐talen rådde en stor bostadsbrist i Göteborg och

problemet med trångboddhet var stort. Det skedde även en stor inflyttning från landsbygden till städerna. Det rådde även en stor fattigdom. Det byggdes så kallade barnrikehus där de mest trångbodda familjerna fick möjlighet att bo. Det här var statens första generella insats för att lösa boendeproblematik (Jonsson, 2000; Ramberg, 2000).

Enligt Ramberg bidrog paret Myrdals bok ”Kris i befolkningsfrågan” till att öka stödet för en familjevänligare politik där bostaden blev den viktigaste frågan i en tid när konjunkturen vände och mål för långsiktiga bostadssociala förhållanden sattes upp (Ramberg, 2000).

1945 fattades ett beslut i Göteborgs kommunfullmäktige att starta ett kommunalt bolag som skulle förvalta och bygga bostäder, det var detta som blev starten på allmännyttan i Göteborg. Bolaget bytte så småningom namn till Bostadsbolaget och är ett av de allmännyttiga bostadsbolag i Göteborg som finns kvar än idag. Bolagets uppdrag var att tillhandahålla lägenheter till lägsta möjliga pris utan att sänka kraven på kvalitet eller affärsmässighet. Lägenheterna skulle hålla god standard och verka som förebild för annat bostadsbygge. Inom fem år startades ytterligare tre allmännyttiga

bostadsbolag i kommunen och det byggdes många hyreslägenheter (Jonsson, 2000; Soidre-‐Brink, 1987).

Under 1950-‐talet fortsatte byggandet. Bolagen startade så kallade

elementfabriker där de tillverkade betongelement som sedan kunde sättas ihop till hus. Detta gjorde enligt Jonsson att husen blev enformiga men byggandet blev billigt och gick snabbt. Göteborgs kommun köpte mer mark;

(7)

trots att bolagen byggt många bostäder var bostadskön mycket lång. 1965 fattade riksdagen beslut om att påbörja det så kallade miljonprogrammet där en miljon bostäder skulle byggas i Sverige inom tio år. Satsningen gjorde att allmännyttan fick en större betydelse i samhället. Under dessa år byggdes cirka 20 000 lägenheter av allmännyttan i Göteborg, de flesta av dem i Angered. Miljonprogrammet lyckades men har fått mycket kritik (Jonsson, 2000).

De bostadsområden som byggdes under miljonprogrammet blev tidigt kritiserade för att ha få arkitektoniska eller miljömässiga kvaliteter. Detta kan bero på att det kvantitativa målet var så starkt överordnat. Kravet från staten att bygga många bostäder följdes inte av något krav på att skapa goda bostadsmiljöer. Detta kan i sin tur ha bidragit till att industrialiseringen och rationaliseringarna kom så starkt i fokus. (Jonsson, 2000, s. 32)

På 1970-‐talet fick bostadsbristen ett plötsligt slut. Många av

miljonprogrammets lägenheter stod tomma. Så småningom avtog byggandet och allmännyttan började istället restaurera gamla hus, till stor del

landshövdingehus. Flera stadsdelar, bland annat Haga och Olskroken, fick helt eller delvis rivas på grund av att de förfallit (Jonsson, 2000).

I början av 1990-‐talet skedde stora förändringar i bostadsmarknaden. Bostadsdepartementet lades ned och lagar skrevs om. Det uppstod en kris i den göteborgska allmännyttan och många lägenheter stod tomma. Detta varade dock inte länge, år 2000 var så gott som alla lägenheter uthyrda igen. Idag råder det återigen bostadsbrist i Göteborg (Jonsson, 2000).

1993 bildades Förvaltnings AB Framtiden, en koncern som samordnar alla allmännyttiga bostadsbolag i Göteborg. Under andra halvan av 1990-‐talet bildades två nya allmännyttiga bostadsbolag: Gårdstensbostäder och HjällboBostaden. Dessa köpte alla lägenheter som allmännyttan ägde i respektive stadsdelarna Gårdsten och Hjällbo. Enligt Jonsson hade dessa ett mer omfattande ansvar för området nämligen ”… att skapa förutsättningar för invånarna att skapa sin egen välfärd” (Jonsson, 2000, s. 53).

De allmännyttiga bostadsföretagen har en bransch-‐ och intresseorganisation, SABO, som bildades 1950 på initiativ av Bostadsbolaget Göteborg (Ramberg, 2000). SABO samordnar allmännyttan i Sverige och i stort sett alla

allmännyttiga bostadsbolag är medlemmar där, ca 300 stycken. 1.6 Lagstiftning

Den 1 januari 2011 trädde en ny lag som styr allmännyttiga

bostadsaktiebolags verksamhet i kraft (2010:879). Lagen tar upp vad allmännyttans syfte är och hur den ska bedrivas. Definitionen på ett

allmännyttigt bostadsaktiebolag som används i lagstiftningen är att det ska vara ett bolag som ägs av kommunen, förvaltar fastigheter med i huvudsak hyresrätter, främjar kommunens bostadsförsörjning och erbjuder

hyresgästerna inflytande över lägenheten och företaget. Det som är den stora skillnaden mot tidigare lagstiftning angående hur verksamheten ska bedrivas är att de allmännyttiga bostadsföretagen ska drivas enligt ”affärsmässiga

(8)

principer” och att allmännyttans hyressättning inte längre ska vara hyresnormerande på samma sätt som tidigare, istället ska kollektivt förhandlade hyror vara normerande. Kravet på att drivas affärsmässigt innebär att allmännyttan är ett undantag från kommunallagens

självkostnadsprincip, som säger att ingen kommunal verksamhet får drivas med vinstsyfte. Detta innebär inte att så kallade marknadshyror införts. Det finns fortfarande reglering kring hur hyrorna ska sättas och en lag som begränsar hyreshöjningar. En viktig anledning till att lagstiftningen kring allmännyttan förändrades var att den svenska allmännyttan behövde anpassas till EU-‐rättens konkurrensregler (Regeringens proposition 2009/10:185, 2010).

Viktigt att påpeka här är att det i förarbetet till lagen står att avkastningskraven gäller ett mycket långsiktigt perspektiv och

bostadsbolaget i helhet. Alltså kan ett bostadsföretag driva ett projekt eller annan satsning som inte är vinstdrivande för tillfället om de kan visa att den ger företaget vinst på lång sikt. Det är upp till varje företagsledning att avgöra om de kan driva projektet och ändå säga att de står för de avkastningskrav som ägaren (kommunen) har satt upp (Regeringens proposition

2009/10:185, 2010).

Allmännyttan lyder dessutom under lagen om offentlig upphandling (LOU) (2007:1091). En lag som definierar hur upphandling av varor och tjänster ska gå till inom offentlig verksamhet. Lagen innebär att den offentliga

verksamhet som är i behov av en vara eller tjänst sätter upp kriterier på vad det är de söker, sedan sker en öppen upphandling där leverantörer ger anbud. Vinner anbudet gör den leverantör som kan uppfylla kriterierna till lägsta pris. Lagstiftaren eftersträvar konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Lagen har införts för att överensstämma med EU:s lagstiftning. 1.7 Allmännyttan i Göteborg idag

I Göteborg finns idag sex allmännyttiga bostadsföretag. Dessa är i ordning utifrån sitt lägenhetsbestånd Bostads AB Poseidon (cirka 23 800 lägenheter), Bostadsbolaget (cirka 22 900 lägenheter), Familjebostäder i Göteborg (cirka 18 000 lägenheter), Gårdstensbostäder (cirka 2 700 lägenheter) och

HjällboBostaden (cirka 2 300 lägenheter). I april 2012 ska HjällboBostaden gå in i Poseidon och de fem bolagen blir fyra. Bostadsföretagen är sedan 1993 samordande genom en koncern; Förvaltnings AB Framtiden ofta kallad Framtidskoncernen. De tre största bostadsföretagen äger fastigheter spridda i olika stadsdelar i Göteborg, medan Gårdstensbostäder och HjällboBostaden endast har lägenheter i en stadsdel var. I dessa stadsdelar är det ingen annan ur allmännyttan som äger några lägenheter (Förvaltnings AB Framtiden, 2009).

Bostadsföretagen drivs som aktiebolag och är helägda av kommunen och styrs ytterst sett av Göteborgs stads kommunfullmäktige. Det är de som fattar övergripande beslut. Vissa beslut fattas gemensamt inom koncernen och vissa fattar bolagen själva. I mitten av november 2011 har Framtiden antagit en koncerngemensam uthyrningspolicy, mer om det nedan

(9)

Bolagen har i stort sett samma mål och arbetssätt, men det finns några bitar som skiljer sig. En sådan är hur styrelserna ser ut. De tre stora bolagen har bolagsstyrelser bestående av kommunpolitiker. I de två mindre bolagen har boende i respektive område en majoritet i styrelsen.

Idag bygger allmännyttan i Göteborg väldigt få bostäder och bolagen ska drivas affärsmässigt med samma villkor som privata hyresvärdar. Detta leder till frågan: Varför ska kommunen äga hyreslägenheter? Framtidskoncernen beskriver sitt uppdrag som att bidra till Göteborgs utveckling genom att äga, förvalta och bygga bostäder. De skriver på sin hemsida;

Göteborg Stads främsta motiv för sitt fastighetsägande sammanfattas i ett ägardokument enligt följande:

-‐ Genom bostadsföretagens verksamhet ska Göteborgs utveckling stärkas.

-‐ De boende ska genom bostadsföretagen ges ett långtgående inflytande över sin bostad och över den närmaste omgivning. -‐ Genom ett fördjupat engagemang i, och ansvarstagande för, sitt

boende ska de boende utveckla sin egen välfärd (Förvaltnings AB Framtiden, 2011).

Jonsson skriver på uppdrag av de allmännyttiga bostadsbolagen i Göteborg: Göteborgs kommun har alltid sett allmännyttan som ett viktigt redskap i utvecklingen av staden. Genom att äga och förvalta stora

bostadsområden runt om i staden kan man bibehålla den höga

bostadsstandard som byggts upp under hela efterkrigstiden. Man kan också, tillsammans med hyresgästerna, utveckla stadsdelar som är trivsamma och bidrar till en hög livskvalitet för göteborgarna (Jonsson, 2000, s. 57).

Allmännyttiga bostadsföretag står idag för en stor del av de hyresrätter som finns till förfogande. Göteborgs kommun har en stor allmännytta, ca 70 000 lägenheter, och den har spelat en viktig roll för stadens utveckling. 28 % av bostadsmarknaden i Göteborg är allmännyttiga hyresrätter, jämfört med 16 % i Sverige totalt (Förvaltnings AB Framtiden, 2009; Sahlin, 2010). Under hösten 2011 har det blossat upp en debatt kring allmännyttan i Göteborg. Den har fokus på deras sociala ansvar. Debatten handlar främst om de

uthyrningskriterier som bolagen har, framförallt när det gäller personer med försörjningsstöd. Tidningen Faktum hade i sitt juninummer 2011 en

artikelserie om allmännyttan i Göteborg, ”Fåtalsnyttan”. Där skrev de bland annat:

En gång i tiden var det allmännyttan som skulle se till att även svaga hushåll fick någonstans att bo. Idag är tonen en annan. Och när allmännyttan sviker fattiga människor ökar samhällets kostnader (Wallenlind Nuvunga, 2011, p. 30).

Under denna studies planering under hösten 2011 sände även Västnytt en rad reportage kring de hyreskriterier de allmännyttiga bostadsbolagen har i vissa av sina områden. I samband med detta kritiserades också

(10)

bostadsbolagen för att inte på Boplats Göteborg vara tydliga med dessa kriterier och en större transparens på Boplats Göteborg efterfrågades. De allmännyttiga bostadsbolagen i Göteborg säger att de är ett viktigt redskap i utvecklingen för medan Faktum påstår att de sviker de fattiga.

2 Tidigare forskning

Detta avsnitt innehåller en redogörelse för den viktigaste forskningen som gjorts inom uppsatsens ämnesområde. Den svenska allmännyttan är unik i sin utformning vilket gör att relevant forskning för uppsatsen till stor del kommer från Sverige.

I “Bostaden en grundbult i välfärden”, en rapport utgiven av

Hyresgästföreningen skriven av Bengt-‐Owe Birgersson, kan man läsa om att som hyresgäst inom allmännyttan i Sverige som helhet har man i genomsnitt lägre inkomster än de som äger sin bostad, de som bor i bostadsrätt och också lägre inkomst än de som bor inom privata bostadsföretag. Det har också framgått att ju mindre andel av bostadsmarknaden som de

allmännyttiga bostadsföretagen har desto större andel av de boende är ekonomiskt svaga. De ekonomiskt svaga är de som blir kvar i allmännyttan genom att de sällan har möjlighet att köpa en bostad och att det är mindre attraktiva områden som behålls inom allmännyttan. “Det är de allmännyttiga bostadsföretagen som tar det så kallade sociala ansvaret och erbjuder

mindre bemedlade bostad. Och ju färre lägenheter företaget har desto större är då risken för att de som bor i företaget får en negativ stämpel på sig.” (Birgersson, 2008, s. 18)

Boken ”I trygghetens namn” (2010) med Ingrid Sahlin, professor vid

Institutionen för socialt arbete på Göteborgs universitet, som redaktör tar i mycket upp samma ämnen som denna uppsats. Den presenterar ett

forskningsprojekt kring hur allmännyttan i Göteborg arbetat för trygghet i framförallt några av Göteborgs bostadsområden; Gamlestaden, Norra Biskopsgården och Gårdsten. Boken har varit en viktig kunskapskälla till denna uppsats.

Boken beskriver bland annat kort hur den svenska allmännyttan ser ut i jämförelse med övriga Europas motsvarigheter. Det finns motsvarigheter till allmännyttiga bostäder i andra europeiska länder, men de har ett annat syfte än den svenska. Flera länder, t.ex. England, har något som kallas social

housing, vilket innebär att allmännyttans bostäder endast är till för

socioekonomiskt utsatta grupper och har en subventionerad hyra. Ofta jämförs den svenska allmännyttan med social housing, vilket är felaktigt eftersom att de har olika uppdrag. Det unika för den svenska allmännyttan är att det inte förekommer några subventioner och framförallt att de inte har någon skyldighet att hyra ut till personer som inte själva klarar att hävda sig på bostadsmarknaden. Trots det har allmännyttan länge haft en sådan roll (Sahlin, 2010).

Det finns flera forskare som idag för en diskussion kring förändringar i den svenska allmännyttans sociala engagemang. Sahlin (2010, s. 21) skriver att

(11)

de kommunala bostadsbolagen alltmer fjärmar sig från sitt sociala ansvar. Många talar om att de kommunala bostadsbolagen blir alltmer lika de privata och alltmer marknadsstyrda, en del i detta kan vara att det införts en ny lag kring allmännyttiga bostadsföretag.

Studien har genomförts av en forskningsgrupp bestående av fem forskare från olika institutioner på Göteborg universitet och Chalmers tekniska högskola. Forskningen baseras på intervjuer och deltagande observationer. Intervjuer har gjorts med kommunala tjänstemän, tjänstemän inom

bostadsbolagen och boende i de olika stadsdelarna. Deltagande

observationer har gjorts i en mängd olika sammanhang, bland annat på möten för fastighetsägare, i en ”trygghetsgrupp” samt på seminarier och konferenser som rört ämnet (Sahlin, 2010).

I boken ligger fokus på tre begrepp; trygghet, partnerskap och allmännytta. Begreppen problematiseras och det visas på olika exempel där allmännyttiga bostadsbolag talar om att de arbetar för trygghet när de vill uppfylla sina mål (Sahlin, 2010).

Forskningens analys visar att flera av de projekt som bostadsbolagen drivit med ansatsen att de är ett partnerskap med de boende i själva verket ofta är oförankrade och att endast en liten andel av de boende har inflytande. Sahlin et al. (2010) skriver även att begreppet trygghet av bostadsbolagen ofta beskrivs som skydd mot brottslighet och störningar, medan hon menar att trygghet även skulle kunna beskrivas som möjligheterna till att få och att behålla en bostad. Den senare typen av trygghet ser forskarna inte att

bostadsbolagen arbetar för. De menar istället att flera av projekten kan ha en disciplinerande och kontrollande funktion på de boende, då bostadsbolagen anser att detta ger goda boendemiljöer (Sahlin, 2010).

Sahlin (2010) skriver att allmännyttiga bostadsföretag drivs på ett sätt alltmer likt de privata och att mer än hälften av de allmännyttiga

bostadsbolagen hade avkastningskrav år 2003. Detta har enligt Sahlin (2010) lett till att allmännyttan försöker undvika hyresgäster med sociala eller ekonomiska problem.

Catharina Thörn, forskare vid institutionen för kulturvetenskaper på Göteborgs Universitet, har i sin rapport ”Att bo eller inte bo” (2006) utvärderat projektet ”Bra boende i Bergsjön”. Projektet handlade om samarbete mellan socialtjänst och fastighetsägare i frågor kring boendefrågor, såsom att ”motverka vräkningar och att förhandla fram kontrakt till bostadslösa klienter” (Thörn, 2006, s. 9). Enligt Danermark & Kullberg (1999) är grunden för samverkan att parterna har gemensamma mål och intressen. De påpekar även att det finns risker med frivillig

samverkan då det kan skapa beroendeställningar till den part som har mest resurser (Danermark & Kullberg, 1999).

Thörn (2006) kommer fram till att samarbetet kring att motverka vräkningar är det som fungerar bäst. Det säger hon beror på att det är ett förebyggande arbete där de båda parterna har gemensamma intressen. Bostadsbolagen har störst intresse i att arbeta förebyggande då det är det som har störst

(12)

inverkan på deras ekonomi. Samarbetet kring att förhandla fram kontrakt till bostadslösa har varit svårare. Thörn (2006) menar att fastighetsägarna är tveksamma till detta samarbete, då de är rädda för att få så kallade

problemhushåll i sina fastigheter. Thörn (2006) är skeptisk till att en frivillig samverkan mellan fastighetsägare och socialtjänsten skulle kunna lösa problemet för hemlösa. Hon ser en ojämn maktfördelning, där socialtjänsten är beroende av fastighetsägarnas vilja att lämna kontrakt till förfogande. Hon tror inte heller att socialtjänsten själva kan lösa hemlöshetsproblematiken, trots att de sedan 1990-‐talet har fått ett allt större ansvar för det. Istället behövs bostadspolitiska insatser kring bostadsbrist och bostadsfördelning. 2.1 Generell bostadspolitik

Bengt-‐Owe Birgersson har på uppdrag av Hyresgästföreningen skrivit studien “Bostaden en grundbult i välfärden” (2008). Han har delat upp

Sveriges bostadspolitiska utveckling i tre tidsramar. Tiden mellan 1950-‐1991 där han menar att en generell bostadspolitik fördes, tiden mellan 1990-‐2007 som han ser som en övergångsperiod och dagens förda bostadspolitik som han menar har förändrats. Han menar att under den generella

bostadspolitiken som fördes under den första tiden fördelades ansvaret för bostadspolitiken mellan staten och kommunerna vilket innebar att staten stod för rimliga ekonomiska förutsättningar och plan-‐ och bygglagstiftning. Kommunerna tog ansvar för planering och verkställande. En betydelsefull aktör i denna generella politik blev de allmännyttiga bostadsföretagen. Under denna period kompenserade även staten för de risker som

bostadsproduktionen som kunde uppstå för byggherrarna. Detta gjordes för att marknaden tidigare skapat en bostadsbrist som närmast var permanent och som skapade de största svårigheterna för hushåll med begränsade ekonomiska resurser eftersom fastighetsägarna inte velat producera nya bostäder innan de var säkra på att de blev uthyrda. I den generella uppfattningen av bostadspolitiken ville man enligt Birgersson bygga allmännyttiga bostäder för alla hushållsgrupper. Ett annat val som gjordes var att välja bort särskilda sociala bostäder. Istället formade man en generell politik som syftade till att både höja bostadsstandarden för alla och erbjuda också hushåll med svagare ekonomi bra bostäder på den ordinarie

bostadsmarknaden. De familjer som var beroende av hjälp för att lösa sin bostadssituation fick tillgång till samma bostadsstandard som övriga familjer krävde för att välja att bo i ett allmännyttigt bostadsföretag. Dessa grupper kunde även få individuella bidrag för att finansiera sitt boende (Birgersson, 2008).

Birgersson (2008) menar att den politik som upprättats under 1950-‐talet avvecklades under 1990-‐talet. Byggherrarna fick åter ta risken vid

bostadsproduktion. Bidrag som tidigare utgått till låginkomsttagare

minskades under denna tid. Tidigare hade allmännyttiga bostadsföretagens förmånligare låne-‐ och skattevillkor men dessa slopades nu då dessa bolag nu skulle konkurrera med övriga fastighetsägare på samma premisser. 2008 när Birgersson skrev sin rapport såg han slutligen en rad förändringar men också tendenser som med facit i hand i vissa fall slagit in:

(13)

-‐ Den svenska bostadspolitikens ifrågasätts kring sin kompatibilitet med EU:s regelverk. Förslag presenteras som innebär att allmännyttan också ska bli vinstsyftande aktiebolag.

-‐ Allmännyttans hyresnormerande roll avskaffas.

-‐ Hyresnämnden tar över inflytandet över vilken betydelse lägesfaktorn ska ha i hyran från de förhandlande parterna.

-‐ Allmännyttans marknadsandel minskar då de boende erbjuds att bilda bostadsrättsförening och överta fastigheten och då kommunerna sålt delar av det allmännyttiga företaget till privata fastighetsföretag. -‐ Det finns en risk för att utvecklingen tar steg i riktning mot

socialbostäder av det slag som finns i andra länder.

I boken “Den nya bostadspolitiken” skriver Hans Lind (2001) om tendenser han ser gällande allmännyttiga bostadsföretag i Sverige. Han nämner tre följande trender:

-‐ Det allmännyttiga beståndet minskar: Allt mindre nyproduktion och avvecklingen av lägenheter dels genom rivningar men främst genom försäljning. Vanligast tycks det vara att de boende erbjudits att köpa sina bostäder. Detta har särskilt utnyttjats av de som bor i mer attraktiva delar av allmännyttans bestånd.

-‐ Det allmännyttiga beståndet blir mer socialt marginaliserat: Skillnaderna mellan de som bor i allmännyttiga bostäder gentemot boende i andra former tenderar att öka. En koncentration av hushåll med låga inkomster och sociala problem samt vissa invandrargrupper. Arbetslösheten och bidragsberoendet är högre i dessa områden. Utvecklingen kan förklaras delvis med att det är de attraktiva delarna av allmännyttans bestånd som sålts av.

-‐ Företagen blir mer professionellt styrda: Effektiviteten har ökat i förvaltandet av bostäderna och företagen blivit mer lyhörda för

kundernas behov. I flera länder har det startats projekt som ämnar lyfta områden med dålig fysisk kvalitet och låg status (Lind, 2001).

2.2 Rätten till bostad

I sin bok ”Socialpolitik. Varför, hur och till vilken nytta?” diskuterar Olofsson (2009) vad som är ett socialt behov. Genom att varje invånare får sitt basala försörjningsbehov och genom att arbeta förebyggande mot problem ska medborgarens välfärd förbättras. Han fortsätter med att diskutera kring vad som är erkända sociala behov och problem och kommer fram till att rätten till bostad är ett behov och arbetslöshet ett socialt problem (Olofsson, 2009). Enligt Olofsson har välfärdsforskaren Ian Gough beskrivit att

välfärdsaspekterna husrum, frisk luft, hälsa och individuell frihet kan ses om universella och att alla nationer som vill tillgodose sina medborgare välfärd måste därför engagera sig i att se till att dessa behov tillgodoses (Olofsson, 2009).

Även FN:s resolutioner om mänskliga rättigheter slår fast rätten till bostad: Var och en har rätt till en levnadsstandard tillräcklig för den egna och familjens hälsa och välbefinnande, inklusive mat, kläder, bostad,

(14)

hälsovård och nödvändiga sociala tjänster… (FN-‐stadgan om mänskliga rättigheter, artikel 25).

I Sveriges grundlag, Regeringsformens kap. 1 § 2, slås fast att det ska åläggas offentlig verksamhet att trygga rätten till bostad.

I Socialtjänstlagen (2001:453) står det att de som inte själva kan tillgodose sina behov, eller få dem tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd från socialtjänsten för att tillförsäkras skälig levnadsnivå. Biståndet ska göra det möjligt för den enskilde att leva ett självständigt liv.

2.3 Uthyrningskriterier

I “Trösklar till bostadsmarknaden” -‐ en rapport som Boverket gav ut 2010 beskrivs de krav som finns på människor idag för att komma på tal för ett hyreskontrakt. De berättar att det i Sverige inte finns några allmänna bestämmelser om vilka krav som är skäliga att ställa på den som söker en bostad. Fastighetsägare kan i princip ge lediga lägenheter till vem de vill utan att detta behöver motiveras, så länge de inte bryter mot

diskrimineringslagstiftningen (Boverket, 2010).

De menar även att det finns ett problem i att inte hyresvärdarna tydligt skriver ut hur de fördelar sina lägenheter på de olika sidor där lägenheterna finns för intresseanmälning. Kriterierna blir på grund av detta vaga och saknar transparens. Ofta krävs också ett aktivt deltagande från den sökande i form av att hon måste anmäla intresse på de lägenheter hon är intresserad av. De flesta större bostadsföretag sätter upp regler för hur de ska hantera kunderna så rättvist som möjligt och många fastighetsägare använder sig av kötid i sitt urval eller väljer den som först anmält sitt intresse. Ofta använder fastighetsägarna en kombination av kötid och någon annan av metoderna (Boverket, 2010).

Det kan även finnas andra kriterier som kan behöva uppfyllas för att vara aktuell för en bostad. I Diskrimineringsombudsmannens (DO:s) rapport ”Diskriminering på den svenska bostadsmarknaden” från 2008 listas och exemplifieras kriterier som används av bostadsbolagen när de väljer sina hyresgäster. DO menar att dessa är en struktur viktig ur ett

diskrimineringsperspektiv. Utformningen av de krav som ställs på människor som söker bostad utestänger enligt dem grupper av individer från vissa hyresvärdar, från bostadsområden och ibland från hela hyresmarknaden. Exempel på kriterier som DO hämtat från en rapport som Boverket gjorde 2005 gällande uthyrningskriterier är:

-‐ Inga hyresskulder eller andra betalningsanmärkningar accepteras -‐ Fast eller varaktig anställning (arbetsgivarintyg kan krävas) -‐ Socialbidragstagare accepteras inte

-‐ Olika typer av inkomstkrav; exempelvis att den ska vara minst 3 eller 4 gånger årshyran eller regelbunden inkomst i form av förvärvsarbete eller a-‐kassa

-‐ Krav på hushållsstorlek; krav på max antal barn i hushållet -‐ Tidigare skötsamhet

(15)

DO menar att dessa kriterier i kombination med varandra och beroende på vilka de olika bostadsbolagen använder sig av riskerar att förhållandevis stora grupper i samhället får begränsad möjlighet på hyresmarknaden (DO:s rapportserie 2008:3, 2008).

SABO skriver i sin bok “Lika inför värden” (Holmberg, 2007) att det är viktigt att bostadsbolagens kriterier är öppna och tydliga för att minska utrymmet för godtycklighet. I samma bok står det:

Självklart ska bostadsföretagets uthyrare föra en dialog med de bostadssökande utifrån deras behov, men det är inte först och främst bostadsföretagen som ska välja sina kunder och bestämma var de passar in, var de bör bo. I första hand ska kunderna välja sin bostad för att det är där de faktiskt vill bo. Den som söker bostad måste betraktas som kompetent att bedöma var han eller hon vill bo, var han eller hon ska trivas (Holmberg, 2007, s. 49).

2.4 Kommunala kontrakt

I Göteborg stad är så kallade kommunala kontrakt en omfattande

verksamhet. På Göteborgs stads hemsida står att Fastighetskontoret ansvarar för samordningen av kommunens boendesociala frågor. Ansvaret innebär bland annat att Fastighetskontoret är hyresvärd till hushåll som inte på egen hand får hyreskontrakt eller annan bostad. Detta sker genom ett

samarbetsavtal, där fastighetsägare förbinder sig att ställa lägenheter till Fastighetskontorets förfogande (www.goteborg.se, 2011).

Enligt Göteborgs stads nättidning ”Vårt Göteborg” har detta samarbetsavtal funnits sedan början av 1980-‐talet och är ett samarbete mellan kommunen och hyresvärdar och syftar till att få fram lägenheter till personer som inte klarar att lösa sin bostadssituation på egen hand, av sociala eller medicinska skäl. Hyresvärdarna bistår med lägenheter, kommunen hyr sedan ut dessa i andra hand, så kallade kommunala kontrakt.

Vidare berättar man i ”Vårt Göteborgs” artikel att ett nytt avtal lanserats under 2011. Förhoppningen är att fler privata hyresvärdar vill vara med i samarbetet och bidra med lägenheter. Under en längre tid har kommunen haft ett årligt behov av 300 nya lägenheter, att lägga till ungefär 800

pågående kontrakt. Målet med de kommunala kontrakten är att de som bor på dessa premisser efter arton månader ska få ett förstahandskontrakt i den lägenhet de blivit tilldelade och att lika många kontrakt ska avslutas som det tillkommer nya kontrakt. Enligt artikeln fick 276 hushåll i Göteborg ett kommunalt kontrakt via fastighetskontoret år 2010. Av dessa kom 258 lägenheter från kommunala fastighetsägare och sju från privata (Fahlgren, 2011).

I ”Projekt Boende” ett dokument som använts i en av stadsdelarna i Göteborg går det att läsa att urvalet av vem som får ett kommunalt kontrakt sker genom remisser som skickas till Fastighetskontoret och att dessa skrivs av socialtjänsten. Om denna remiss godkänns får den bostadssökande ett kommunalt kontrakt. Detta kontrakt kräver en uppföljningskontakt med boendesekreterare och lägenheten kan bara övergå till ett

(16)

förstahandskontrakt efter arton månader om hyran betalas i tid och inga störningar uppstår.

I samma dokument finns även tydliggjort vilka riktlinjer som bör följas när en person bör bedömas ha rätt till bistånd till boende. De tre kriterier som ses som mest betydelsefulla är:

-‐ Vara helt bostadslös, sakna ”tak över huvudet”

-‐ Ha speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad. Det handlar alltså inte om generella svårigheter som bostadsbrist i allmänhet. Istället ska en utgå från den enskilda individens förmåga.

-‐ Att tillhöra en socialt utsatt grupp som behöver särskild hjälp som exempel ges missbruk eller psykisk funktionsnedsättning (Persson, 2011).

Lind och Lundström (2007) tar i sin bok ”Bostäder på marknadens villkor” upp några problem kring hur kommunala kontrakt fungerar idag. De menar bland annat att marknaden inte kan förväntas lösa bostadsförsörjning för problemhushåll. De diskuterar även problematiken i att ge huvudansvaret till de kommunala bostadsbolagen då det ta kan bidra till att problemen

koncentreras till vissa områden. De menar att det kan behövas tvingande statliga regler som innebär att alla större fastighetsägare måste samarbeta med socialförvaltningen och bidra med lägenheter i sina bestånd (Lind & Lundström, Bostäder på marknadens villkor, 2007).

Det finns även annan kritik mot idén om kommunala kontrakt. Sahlin et al. (2010) menar att det ännu under 1980-‐talet fanns en allmän uppfattning om att kommunala bostadsbolag borde bistå med ordinära kontrakt till de hushåll som hade svårt på den reguljära bostadsmarknaden. Detta förändrades dock efter påtryckningar av bland annat SABO och denna förändring är det som vi här ovan beskrivit som kommunala kontrakt och som Sahlin et al. beskriver som ”en sekundär bostadsmarknad”. Hon menar vidare att detta var ett led i en utav många strategier från allmännyttan för att avlastas det bostadssociala ansvaret de haft (Sahlin, 2010).

En modell som fått stor uppmärksamhet inom bostadspolitik är housing first, även där är man kritisk mot lösningar som kommunala kontrakt. Modellen beskrivs nedan under rubriken Teoretisk referensram.

2.5 Segregation

I boken “Den nya bostadspolitiken” finns ett kapitel skrivet av Borevi som tar ansats i att beskriva hur boendesegregation definieras som ett politiskt problem.

Forskare inom segregation tittar på hur befolkningskategorier fördelar sig över ett visst geografiskt område. Vanligtvis intresserar de sig främst för hur fördelningen ser ut gällande socioekonomisk bakgrund, demografiska

kriterier och invandrarbakgrund. Det geografiska område man undersöker måste preciseras och kan röra exempelvis nation, kommun, stadsdel eller kvarter (Borevi, 2001).

(17)

Ett antagande Borevi (2001)gör i sitt kapitel är att boendesammansättningen i sig själv inte är problemet. I stället antas att det är andra värden som ligger bakom att boendesegregationen ses som ett problem, värden såsom

jämlikhet, frihet, demokrati, social stabilitet och trygghet. Dessa värden kan skiljas i två grupper, de som fokuserar individen respektive de som främst ser till det kollektiva samhällsintresset. När hon sedan sammanfattar gör hon det genom att beskriva boendesegregation som en politisk angelägenhet med tre dimensioner: Segregation kan beröra individen eller kollektivet,

befolkningssammansättning har ett positivt eller negativt samband med individuella eller kollektiva värden och att segregationens orsaker och konsekvenser kan betraktas som bra eller dålig, från individens eller kollektivets synvinkel (Borevi, 2001).

Enligt SABO får många allmännyttiga bostadsbolag i uppdrag av sina ägare, kommunen, att arbeta för integration. Detta menar SABO kan leda till problem då det är svårt, om inte omöjligt, att påverka var människor ska bo utan att bryta mot diskrimineringslagstiftning. Den svenska

diskrimineringslagstiftningen gör att det inte är tillåtet att ställa krav som begränsar människor på grund av kön, etnisk eller religiös tillhörighet, sexuell läggning, funktionshinder eller ålder (Holmberg, 2007).

Vilka politiska åtgärder kan då göras/vidtas för att främja integration och motverka segregation enligt Borevi? Dessa åtgärder kan delas in i direkta och indirekta åtgärder. Den direkta syftar till att direkt påverka

befolkningsstrukturen och inom denna kategori är det vanligen mest nämnda styrmedlet bostadsförmedlingen. Ett annat exempel är att blanda hustyper, lägenhetsstorlekar och upplåtelseformer i nyproduktion och ombyggnad. Gällande indirekta åtgärder kan detta vara att stärka individens ställning på bostadsmarknaden för att öka hennes valfrihet att söka sig till ett

bostadsområde som de önskar. En annan form av indirekt åtgärd kan vara att kompensera för de sämre villkor som en segregerad eller ensidig

boendemiljö kan anses innebära (Borevi, 2001).

En sista skillnad som Borevi (2001) gör är att betrakta den

segregationspolitiska åtgärden som antingen en del av den generella

bostadspolitiken eller som en del i den selektiva. Här kommer bostadsbidrag och allmänna byggnormer som ämnar skapa förutsättningar för ett integrerat boende att tillhöra den förstnämnda kategorin. Till kategorin selektiva

bostadspolitiska åtgärder ges som exempel särskilda program särskilt riktade till visa bostadsområden för att komma till rätta med

“segregationsproblemet” exempelvis genom att förbättra bostadsmiljön (Borevi, 2001).

3 Teoretisk referensram

I detta avsnitt förklaras teorier och begrepp som är relevanta för att kunna analysera uppsatsens resultat.

3.1 Välfärdssystem

Olofsson (2009) beskriver hur Esping-‐Andersen tre olika välfärdsregimer ser ut, där ibland den skandinaviska välfärdsregimen. I den skandinaviska

(18)

välfärdsregimen framhålls den offentliga sektorn, medan familj och

marknadens betydelse minskas. Denna regim har ökat enskilda individers självständighet i förhållande till marknaden. I de skandinaviska

välfärdsstaterna har förmåner varit allmänna och riktat sig främst till individer och inte familjer. I den skandinaviska modellen täcker de sociala utgifterna en större del av befolkningen och med tanke att påverka

levnadsvillkor och inkomstfördelning i bredare bemärkelse. Då dessa nyttor har omfattat alla har denna politik haft ett brett stöd bland medborgarna. Motiven för socialpolitik kan var många i en välfärdsstat, som exempel tar Olofsson (2009) upp: normativa och ideologiska motiv,

marknadsmisslyckanden och bredare samhällsekonomiska motiv (Olofsson, 2009).

I boken ”Vad staten bör göra” skriver Rothstein (2010) att en vanlig

åtskillnad mellan de olika välfärdsmodeller är den som görs mellan selektiva och generella välfärdsstater. Den svenska välfärdstaten ligger närmst den generella modellen. Sainsbury har gjort en tabell över variation som finns mellan den selektiva och den generella typen av välfärdspolitik. Hon tar upp några viktiga punkter som skiljer mellan de båda typerna. I en selektiv välfärdsstat har man begränsade lagstadgade tjänster och förmåner, medan de i en generell är omfattande. Den del av befolkningen som täcks av

förmåner och tjänster är i minoritet i den selektiva och majoritet i den generella. Den typ av åtgärdsprogram som är den mest framträdande i den selektiva politiken är behovsprövad och i den generella är det universella åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram som verkar förebyggande för behov av stöd är obefintliga i den selektiva politiken, medan de har omfattande betydelse i den generella (Rothstein, 2010, s. 187).

En generell välfärdspolitik bedrivs inte riktad mot de grupper och individer som avviker och med dem i fokus utan istället är den byggd på en moralisk princip om att fördelningen av statens nyttigheter och bördor bör fördelas lika (Rothstein, 2010).

Rothstein (2010) fortsätter att resonera kring varför olika länder har olika välfärdspolitiska arrangemang och hur forskningens fokus kring denna fråga nu har kommit att bli relationen mellan den typ av socialpolitiska

åtgärdsprogram som social demokratiska regeringar etablerat och deras väljarstöd. I denna forskning argumenterar man för att partier för att kunna nå regeringsställning behövt åtgärdsprogram där de inte bara gynnat arbetarklassen utan även den ökande medelklassen har också behövts inkluderas i åtgärdsprogrammen (Rothstein, 2010).

I en generell välfärdsstat kretsar alltså enligt Rothstein (2010) inte

välfärdspolitiken kring vad gruppen ”fattiga” behöver utan istället vad staten bör göra för samhällets alla medborgare. Att avskilja vissa grupper med epiteten ”fattiga” och/eller ”missanpassade” i politikens åtgärdsprogram skulle enligt Rothstein bryta mot krav pålikabehandlingsprincipen (Rothstein, 2010).