EU:s system för handel med utsläppsrätter Hur fungerar det i Sverige?

(1)

EU:s system för handel med utsläppsrätter

Hur fungerar det i Sverige?

Jakob Thuuri

Rättsvetenskap, kandidat 2020

Luleå tekniska universitet

(2)

Sammanfattning

En av de mest centrala rättsakterna i arbetet med att förbättra miljön är FN:s klimatkonvention (UNFCCC). Utifrån konventionen har tilläggsprotokollet Kyotoprotokollet och därefter EU:s handelsdirektiv antagits. Det huvudsakliga syftet med dessa rättsakter är att reducera utsläppen av växthusgaser. I och med Kyotoprotokollet och handelsdirektivet infördes det ekonomiska styrmedlet handel med utsläppsrätter, både globalt och inom Europa. Syftet med ett system för utsläppshandel är att utjämna kostnaderna för utsläppsminskningar för olika företag och länder, vilket i sin tur minimerar den totala reduktionskostnaden. Handelsdirektivet, som reglerar han-deln inom Europa, har genomgått flera förändringar exempel är kompletterande förordningar och direktivet har antagits. Detta har medfört en osäkerhet om hur systemet faktiskt fungerar i praktiken. Medlemsstaterna har använt olika tilldelningsmetoder och i vissa fall har de ekono-miska intressena med systemet har gått före miljöaspekterna. Detta har inneburit att systemet inte har uppnått sin fulla kapacitet. Studier av handelsdirektivet har dock visat att detta främst beror på yttre faktorer. Resultatet av denna studie visar att handelssystemet i teorin är effektiv, men yttre faktorer orsakar att dess inverkan inte blivit vad som önskats. Sveriges utsläppsnivåer har påverkats av handelssystemet, bara inte i särskilt stor omfattning. Implementeringen av handelsdirektivet har genomförts genom att göra den till lag i Sverige.

(3)

Innehållsförteckning

Sammanfattning ... 1 1. Introduktion ... 1 1.1 Syfte ... 2 1.2 Metod ... 2 1.3 Disposition ... 3 2. Historisk bakgrund ... 4 2.1 UNFCCC ... 4 2.2 Kyotoprotokollet ... 5 3. EU-direktivet ... 8

3.1 Vilka aktörer träffas av direktivet? ... 8

3.2 Tillståndsvillkor ... 8

3.3 Fördelning och handel med utsläppsrätter ... 9

3.4 Riktlinjer, övervakning, kontroll & påföljder ... 11

4. Rättsläget i Sverige ... 13

4.1 Tillståndsvillkor & Övervakning ... 13

4.2 Fördelning & handel med utsläppsrätter ... 13

4.3 Växthusgasutsläppens utveckling ... 14

4.4 Ett nytt regelverk för handel med utsläppsrätter ... 15

5. Möjliga utvecklingsområden för handelssystemet ... 16

5.1 Priset på utsläppsrätter ... 16

5.2 Systemet för handel med utsläppsrätter ... 17

5.3 Systemet för handel med utsläppsrätter i Sverige ... 18

6. Analys ... 20

6.1 UNFCCC, Kyotoprotokollet & Handelsdirektivet ... 20

6.2 Handelssystemets form ... 21

6.3 Systemet för handel med utsläppsrätter i Sverige ... 21

6.4 Handelssystemets inverkan i Sverige ... 21

7. Slutsats ... 24

7.1 Begränsningar och framtida forskning ... 25

(4)

1. Introduktion

Under hela 1900-talet har koldioxidutsläppen ökat och i slutet på 1970-talet uppmärksammades klimatförändringarna som ett av de allvarligaste miljöproblemen.1_{Den huvudsakliga orsaken}

till den kraftiga ökningen av koldioxidutsläpp är att förbränningen av fossila bränslen har stigit i takt med ökad produktion och en hög befolkningstillväxt. Det har i sin tur orsakat en ”växt-huseffekt” som innebär varmare temperaturnivåer på jorden.2_{Detta har bland annat resulterat i}

att polarisarna smälter, havsnivåer stiger, och mer extrema väderförhållanden, t.ex. kraftiga värmeböljor, stormar och regnoväder.3_{Exempel på konsekvenser som åtminstone delvis}

orsa-kats av klimatförändringarna är de stora skogsbränder som bland annat ägt rum i Sverige.4

Undersökningar visar att de totala samhällsekonomiska förlusterna som orsakats av exempelvis översvämningar mellan åren 1980 och 2011 uppgår till 90 miljarder euro. Grunden för EU:s miljöpolitik lades vid det Europeiska rådet i Paris 1972 och år 1987 tillkom ett nytt miljökapitel som ledde till en gemensam politik med syfte att skydda miljön.5_{Med Maastrichtfördraget 1993}

blev miljön slutligen ett officiellt politikområde i EU.6_{Sex år senare trädde}

Amsterdamfördra-get i kraft och därmed blev det skyldighet att integrera miljöskyddet i all sektorspolitik i syfte att främja hållbar utveckling.7_{Genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft 2009, antogs}

slut-ligen ett särskilt mål att motverka negativ miljöutveckling.8_{EU:s miljöpolitik bygger bland}

annat på försiktighetsprincipen, och att förebyggande åtgärder bör vidtas, miljöförstöring ska motverkas, samt att förorenaren betalar.

År 1992 antogs FN:s klimatkonvention (UNFCCC), vars mål är att stabilisera utsläppen av växthusgaser på en icke-skadlig nivå.9_{Klimatkonventionen har ratificerats av 195 stater}

inklu-sive den Europeiska Unionen. Konventionen omfattar krav på inventeringar och rapportering av utsläpp, möjliggörande av utsläppsminskningar och anpassning till klimatförändringar. I hu-vudsak fastställer klimatkonventionen en målsättning som samtliga parter ska arbeta mot.10

Ef-tersom det rör sig om en ramkonvention innehåller UNFCCC inga bindande krav på minskade utsläpp.11_{1997 antogs därför ett protokoll till konventionen, Kyotoprotokollet, som förde med}

sig kvantitativa krav på utsläppsminskningar och tre olika instrument i syfte att förbättra miljön. Dessa är (1) handel med utsläppsrätter, (2) gemensamt genomförande och (3) och mekanismen för ren utveckling.12_{Mot bakgrund av Kyotoprotokollets Art. 3(1) som definierar att samtliga}

länder som nämns i Annex I i UNFCCC ska bidra till minskade utsläpp, däribland nämns EU beslutade EU att ratificera Kyotoprotokollet.13_{År 2003 antogs således handelsdirektivet och}

därigenom fick EU ett eget system för handel med utsläppsrätter. Systemets funktionssätt ser ut på följande sätt: ett utsläppstak definierar hur stora utsläppen av växthusgaser får vara från

1_{Energimyndigheten, & Naturvårdsverket, Flexibla mekanismer och mål i klimatpolitiken: Delrapport 3 i}

Ener-gimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2004. s. 27; Holmström, C. (2019). Koldi-oxid: historisk utveckling. Ekonomifakta.

3_{Europeiska kommissionen. Klimatförändringens konsekvenser.} 4_{Europeiska kommissionen. Klimatförändringens konsekvenser.}

5_{Laky, Z. (2019) Miljöpolitik: allmänna principer och grundläggande ramar. Europaparlamentet.} 6_11992M/TXT

7_11992M/TXT

8_{Europaparlamentet. Miljöpolitik: allmänna principer och grundläggande ramar. 2019.} 9_{United Nations framework convention on climate change. 1992.}

10_{United Nations framework convention on climate change. 1992.} 11_{United Nations framework convention on climate change. 1992.}

12_{Rådets beslut nr 2002/358/EG/Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate}

Change. 1998; OECD. International Emissions Trading: Under the Kyoto Protocol. 1999.

(5)

parterna som är med i systemet.14_{En utsläppsrätt ger en rättighet att släppa ut en viss mängd}

växthusgas, släpper parterna ut mer växthusgaser än vad som är tillåtet sker negativa påfölj-der.15_{Systemet för handel med utsläppsrätter ska bland annat skapa incitament för enskilda}

företagen att minska sina utsläpp genom teknisk utveckling. Själva utsläppshandeln inleddes år 2005 och i dagsläget ingår ungefär 13 000 anläggningar i systemet, varav ungefär 750 i Sve-rige.16_{Systemet med utsläppshandeln har dock inte gått fri från kritik. Kritiken grundar sig i att}

priset på koldioxid anses vara alldeles för lågt - det är helt enkelt för billigt att släppa ut växt-husgaser för att systemet ska fungera på avsett sätt.17_{Den kritik som riktas mot EU:s centrala}

styrmedel för att kontrollera utsläppen av växthusgaser gör det intressant att undersöka den rättsliga implementeringen av systemet.

Den 15 juli 2015 beslutade EU kommissionen om en översyn av handelsdirektivet. Fokus rik-tades mot hur förfarandet skulle förnyas och förbättras för att nå miljömålen för år 2030.18_Det

finns alltså anledning att närmare undersöka varför vissa särskilda förändringar av lagstift-ningen har utförts, samt om det fortfarande finns så kallade tomrum i lagen. Innan översynen av EU-direktivet existerade det en problematik gällande koldioxidutsläppsläckage. De privata aktörerna hävdade att de inte var betalningsskyldiga för läckagen, men den dåvarande lagstift-ningen saknade bestämmelser kring detta.19_{Därutöver innefattade översynen av direktivet}

bland annat bestämmelser om hur aktörerna i systemet kunde få stöd från respektives lands regering i olika frågor.20_{I Sverige kom så sent som i år, 2020, ett förslag på revideringar av}

lagen om handel med utsläppsrätter.21_{I huvudsak innebär förslaget förändringar av stora delar}

av lagens nuvarande rättstatus; tanken är att många bestämmelser ska gå från lag till förord-ning.22_{Det sker alltså en kontinuerlig utveckling av lagstiftningen gällande handel med}

ut-släppsrätter och i den här uppsatsen utreds hur EU-direktivet har implementerats i svensk rätt. Analysen behandlar först EU:s primär- och sekundärrätt, och därefter den nationella svenska rätten.

1.1 Syfte

Studiens syfte är att beskriva hur det EU rättsliga direktivet gällande handel med utsläppsrätter har genomförts i Sverige. Följande frågeställningar har väglett arbetet:

• Hur har implementeringen av handelsdirektivet utförts i svensk lagstiftning? • Vilken påverkan har systemet haft på Sveriges totala utsläpp av växthusgaser?

1.2 Metod

Det rättsliga material som analyseras i uppsatsen består av konventioner, EU-direktiv, nationell lagstiftning, förarbeten och i någon mån rättspraxis. EU-rättsligt material utgör en betydande del av det material som använts för denna uppsats. Analysen av det EU-rättsliga materialet sker med hjälp av den EU-rättsliga metoden. Den förknippas med den teleologiska metoden som bygger på ändamålstolkningen och som innebär att bestämmelser ska tolkas mot bakgrund till

14_{Naturvårdsverket, Utsläppshandel: Miljöarbete i Samhället. 2020.} 15_{Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG.}

16_{Naturvårdsverket, Utsläppshandel: Miljöarbete i Samhället. 2020.}

17_{Bergstedt, T. & Carlén, L. (2019). Hård kritik mot EU:s utsläppsrättssystem. SVT Nyheter.} 18_{Europeiska Kommissionens förslag om ändring av direktiv nr 2003/87/EG.}

19_Ibid. 20_Ibid.

(6)

dess syfte och inte enbart till dess sammanhang.23_{Därutöver tillämpar den EU-rättsliga}

meto-den allmänna rättsprinciper i syfte att fylla ut och pröva lagen.24_{EU-lagstiftningen är dessutom}

indelad i primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten utgörs av fördragen, medan sekundärrätten omfattar förordningar, direktiv och beslut som vilar på fördragens målsättningar och princi-per.25

Den metod som valts för att analysera den svenska nationella rätten är rättsdogmatisk. Rätts-dogmatisk metod innebär analys av de allmänt accepterade rättskällorna. Metoden tar alltså sin utgångspunkt i bland annat lagstiftning, rättspraxis och lagförarbeten.26_{Den rättsdogmatiska}

metoden används för att klarlägga vad som är gällande rätt. Utöver de rättskällor som används i arbetet har diverse vetenskapliga publikationer studerats i syfte att redogöra för faktiska för-hållanden avseende exempelvis konsekvenser av klimatförändringar, samt för att få perspektiv på de rättsliga styrmedlens funktion. För sökning av vetenskapliga publikationer har framförallt databasen Scopus använts. Uppsatsens nyckelord har fungerat som sökord för att hitta relevanta publikationer.

1.3 Disposition

Uppsatsen inleds (kapitel 2 och 3) med att utreda den historiska bakgrunden, det vill säga de rättsakter som ligger till grund för den nationella lagstiftning Sverige har idag. Därefter presen-teras utvecklingen av växthusgasutsläpp i Sveriges (kapitel 4). Avslutningsvis ska forskning om systemet för handel med utsläppsrätters pris, effekter, form och potentiella förbättringsom-råden att presenteras (kapitel 5). Detta för att senare i diskussionen försöka redogöra för varför resultatet av handelssystemet blivit som det har blivit i Sverige (kapitel 6). Uppsatsen avslutas med slutsatser och en redogörelse för begräsningar av uppsatsen, samt rekommendationer för framtida forskning (kapitel 7).

23_{Korling, F. & Zamboni, M. EU-domstolen och den teologiska tolkningen, s. 122.} 24_{Korling, F. & Zamboni, M. EU-domstolen och den teologiska tolkningen. s. 125.} 25_{Europeiska Unionen. EU-lagstiftning. 2019.}

(7)

2. Historisk bakgrund

EU-direktivet är ett resultat av att UNFCCC och Kyotoprotokollet antogs. I det följande redo-görs för konventionens och protokollets innebörd. UNFCCC och Kyotoprotokollet är två inter-nationella rättsakter som antagits i syfte att motverka klimatförändringar och främja en hållbar utveckling. När det gäller UNFCCC är mål, principer och förpliktelser i fokus, medan redogö-relsen av Kyotoprokollet främst berör protokollets förslag på flexibla mekanismer.

2.1 UNFCCC

Det huvudsakliga syftet med klimatkonventionen är att förhindra skadliga effekter av klimat-förändringar. Klimatkonventionen förespråkar en gemensam strategi, men ett differentierat an-svar för de olika nationerna. Till konventionen finns två bilagor, bilaga I och bilaga II. I bilaga I behandlas utvecklingsländerna och i bilaga II återfinns de utvecklade länderna.27_UNFCCC

sätter inga bindande begränsningar eller förslag på hur länder kan minska sina utsläpp av växt-husgaser. Av den anledningen har artikel 17 skapats i syfte att ge utrymme för tilläggsprotokoll för fastställandet av specifika åtgärder.28

Artikel 2 i klimatkonventionen definierar konventionens målsättning.29_{Samtliga parter till}

kon-ventionen ska gemensamt stabilisera utsläppen av växthusgaser.30_{Parterna ska sträva efter att}

en hållbar ekonomisk utveckling kan möjliggöras samtidigt som ekosystemet naturligt får an-passas till klimatförändringar.31_{Konventionstexten talar om miljömässiga störningar som}

defi-nieras som ”farliga” för det mänskliga livet. Detta kan skapa tolkningssvårigheter för vilka som faktiskt ska ingå i den skaran.32_{Målsättningen definierar inte någon kvantifierbar gräns för}

utsläpp av växthusgaser som bör uppnås inom en särskild tid, därutöver anges inte heller vilka specifika metoder som ska användas för att uppnå målet. 33_{Detta är i linje med att}

klimatkon-ventionen är en ramkonvention, och att det istället är tillägg som ska tydliggöra hur den gemen-samma strategin ska fungera.34

Vid val av åtgärder ska det tas hänsyn till åtgärdernas ekonomiska påverkan och i största möj-liga mån ska ekonomiskt betungande åtgärder undvikas. En stark ekonomi är en förutsättning för ett lyckat. 35_{Konventionen anger att: ”Parterna bör vidta försiktighetsåtgärder för att förutse,}

förebygga eller minimera orsakernas… negativa effekter. Med negativa effekter avses bland annat de ekonomiskt negativa effekterna som kan skapas av klimatåtgärder. 36_{Enligt artikel}

3(3) bör parterna uppmuntra kostnadseffektiv miljöpolitik.37_{Det gemensamma arbetet kan leda}

till lägre marginalkostnader för de enskilda länderna, samt att mer omfattande miljöåtgärder kan genomföras. 38

27_{Korling, F. & Zamboni, M. Rättsdogmatisk metod. s. 23.}

28_{United Nations framework convention on climate change. 1992. Art. 17; Boer de, Y. UNFCCC. Principles. s.}

71.

29_{United Nations framework convention on climate change. 1992. Art. 2.} 30_{Boer de, Y. UNFCC. Principles. s. 24.}

31_{Bodansky, D. The United Nations Framework Convention on Climate change: A Commentary., Yale Journal}

of International Law 1993. s. 500.

32_{Ibid. s. 500.}

33_{Boer de, Y. UNFCCC. Principles. s. 21-22; Bodansky, D. The United Nations Framework Convention on}

Cli-mate change: A Commentary., Yale Journal of International Law 1993. s. 500.

34_{United Nations framework convention on climate change. 1992.} 35_{Boer de, Y. UNFCCC. Principles. s. 26.}

36_{Boer de, Y. UNFCCC. Principles. s. 26; United Nations framework convention on climate change. 1992.}

Artikel 3:3.

37_{United Nations framework convention on climate change. 1992. Artikel 3:3.}

38_{United Nations framework convention on climate change. 1992. Artikel 3:3; Boer de, Y. UNFCCC.}

(8)

I artikel 4:s anges ansvarsfördelningen mellan utvecklingsländerna och de utvecklade länderna. Ansvarsfördelningen baseras på principen ”gemensamt arbete, men differentierat ansvar”.39

Principen innebär i praktiken att de utvecklade länderna ska ta ett större ansvar i miljöarbetet än utvecklingsländerna. Detta för att de utvecklande länderna i större utsträckning har bidragit till att orsaka miljöproblemen. Dessutom är det de utvecklade länderna som har resurser för att bidra i en större omfattning, genom ekonomiskt och tekniskt stöd.40_{De utvecklade länderna har}

huvudansvaret för att driva klimatarbetet framåt.41_{Utvecklingsländerna medges en viss}

flexi-bilitet för att uppnå målsättningen. Flexiflexi-biliteten innebär att vid bedömning av enskilda utveckl-ingsländer ska hänsyn tas till deras ekonomiska förmågor. 42_{Artikel 4 innefattar tre typer av}

åtaganden. (1) generella åtaganden som gäller för samtliga länder som antagit konventionen, (2) särskilda åtaganden som enbart gäller för utvecklingsländerna som tar hänsyn till dess re-surser och inhemska kapacitet och (3) särskilda åtaganden gällande finansiellt stöd som gäller för de utvecklade länderna.43_{Förpliktelser som gäller för samtliga parter till konventionen är}

att utföra inventeringar av utsläpp samt anta nationella åtgärdsprogram för att förbättra miljön. Av artikel 4(1) framgår det att utvecklingsländerna förväntas utföra särskilda åtgärder för att skydda klimatet. Medan de utvecklade länderna bär ett ansvar för att ge bistånd i form av fi-nansiellt och teknologiskt stöd till utvecklingsländerna. Av artikel 4(2) framgår det att utveckl-ingsländerna ska anta nationella regler som överensstämmer med klimatkonventionen klimat-konventionens målsättningar. Därutöver finns ett striktare ansvar för utvecklingsländerna gäl-lande kommunicering av processen för klimatarbetet.44

2.2 Kyotoprotokollet

Kyotoprotokollet antogs år 1997 i Kyoto, Japan. Det är ett tilläggsprotokoll till UNFCCC.45_De

länder som undertecknade Kyotoprotokollet förpliktade sig att reducera sina utsläpp av växt-husgaser mellan åren 2008–2012. Länderna som listas i bilaga I i UNFCCC förpliktas enligt Kyotoprotokollet att utföra lämpliga åtgärder för att bland annat öka energieffektiviseringen och användningen av förnybara resurser. År 2003 beslutade EU att genomföra sitt åtagande som part i Kyotoprotokollet genom att bland annat införa ett europeiskt system för handel med utsläppsrätter. 46

Huvudsyftet med Kyotoprotokollet är att ange kvantitativa utsläppsmål för de enskilda parterna med utgångspunkt i basåret (1990) för att minska utsläppen av växthusgaser.47_Det

huvudsak-liga styrmedlet som Kyotoprotokollet anger för att reducera utsläppsnivåerna är införandet av ett gemensamt system för handel med utsläppsrätter.48_{Handel med utsläppsrätter syftar till att}

reducera utsläppsnivåerna med minsta möjliga negativa påverkan på konkurrenskraften.49_Till

protokollet finns bilaga A och bilaga B. Bilaga A talar om vilka växthusgaser som omfattas av

39_{United Nations framework convention on climate change. 1992. Artikel 3:3} 40_{Ibid. Artikel 3:3}

41_{Ibid. Artikel 3:1} 42_{Ibid. 1992. s. 25.}

43_{Bodansky, D. The United Nations Framework Convention on Climate change: A Commentary., Yale Journal}

of International Law 1993. s. 505.

44_{Ibid.s. 511}

45_{Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 1998; OECD. International}

Emissions Trading: Under the Kyoto Protocol.

46_{Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG.}

47_{Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 1998.}

48_{Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 1998; OECD. International}

Emissions Trading: Under the Kyoto Protocol. 1999. s. 8.

(9)

protokollet. Bilaga B definierar vardera enskilda nations maximala totala utsläpp av växthus-gaser. Kyotoprotokollet innefattar en övre gräns för utsläpp av växthusgaser som parterna till protokollet får släppa ut.50_{Artikel 3 och 6 anger att nationerna gemensamt får genomföra handel}

av utsläppsrätter i syfte att uppnå målsättningen.

I artiklarna 6 och 12 beskrivs två projektbaserade mekanismer som har skapats i syfte att öka de ekonomiska incitamenten för att minska utsläppen, nämligen ”joint implementation (JI)” och ”clean development mechanism (CDM)”.51_{Tanken med JI är att skapa incitament för att}

hjälpa andra länder som omfattas av Kyotoprotokollet att reducera sina utsläpp. Investerar ett land som omfattas av Kyotoprotokollet i ett annat land som också omfattas av protokollet får det investerande landet tillgodoräkna sig utsläppsreduktionsenheter.52_{JI kan, utöver att bidra}

till minskade utsläpp, dessutom bidra till överföring av teknik och kunskap mellan länder.53

CDM skapar incitament till att bidra till reducering av utsläpp i länder som inte omfattas av protokollet. Investerar länder med åtaganden enligt Kyotoprotokollet i ett land som inte omfat-tas av protokollet får det investerande landet tillgodoräkna sig utsläppsreduktioner.54_{En av de}

mest bärande principerna inom Kyotoprotokollet är ”supplementaritetsprincipen”.55_Den

inne-bär att bland annat JI och systemet för handel med utsläppsrätter är supplementära till nationella åtgärder för att uppfylla åtaganden. Principen innebär att JI och systemet för handel med ut-släppsrätter ska fungera som komplement till de nationella åtgärder som utförs.56

Utsläppsre-duktionsenheterna från JI kallas för utsläppsminskningsenhet eller ERU och de från CDM kal-las för certifierad utsläppsminskningsenhet eller CER.

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), kom 1999 med en förkla-ring till hur den internationella handeln med utsläppsrätter bör fungera.57_{Enligt OECD är det}

mest fördelaktiga tillvägagångssätt att genomföra Kyotoprotokollets system via nationella re-gelverk. Kyotoprotokollet reglerar däremot inte i detalj hur de nationella regelverken ska se ut.58_{I artikel 17 i protokollet redovisas att staterna i bilaga B bör delta i den internationella}

handeln, men artikeln lämnar ingen information om exempelvis övriga juridiska personers del-tagande. Detta innebär att parterna själva avgör vilka aktörer som får medverka i handeln.59

För att övervaka utsläppshandeln ska staterna ha ett register över företagens utsläppsrätter. Syf-tet med registret är framförallt att säkerställa att företagen i sluSyf-tet av året lämnar åter rätt antal utsläppsrätter.60_{Kyotoprotokollet ställer särskilda minimikrav på nationerna att utföra (1)}

över-vakning och kommunikation, (2) granskning och verifikation och (3) påföljder vid eventuella överträdelser.61_{Dessa återges av artikel 3, 7 och 18 i protokollet. Därutöver ställer artikel 5}

krav på att parterna ska arbeta för att reducera de växthusgaser som anges av bilaga A. Medan artikel 7 redovisar för krav på kommunikation.62_{Därutöver ska de enskilda nationerna, enligt}

artikel 18, skapa ett regelverk för att vara kapabla till att ge påföljder till parter som inte följer

50_{OECD. International Emissions Trading: Under the Kyoto Protocol. 1999. s. 19-20.}

51_{Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 1998 Art. 6 & 12.}

Ener-gimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2004. s.29.

53_{Ibid. s.29.} 54_{Ibid. s. 29} 55_{Ibid. s. 32.} 56_{Ibid. s. 32}

57_{OECD. International Emissions Trading: Under the Kyoto Protocol. 1999 s. 10}

58_{Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. 1998.} 59_{International Emissions Trading: Under the Kyoto Protocol. 1999. s. 15.}

60_{Ibid. s. 16.}

61_{OECD. Kyoto Mechanisms, Monitoring and Compliance. 2001. s. 36.}

(10)

Kyotoprotokollets förpliktelser.63_{Parter som önskar att delta i handelssystemet måste bevisa att}

de kommer att arbeta i linje med Kyotoprotokollets förpliktelser och målsättning, vilket utförs genom att staterna ratificerar protokollet.64

År 2001 redovisade OECD en ny rapport gällande systemet för handel med utsläppsrätter. Där diskuterades bland annat eventuella faror med att handeln styrs av marknaden.65_{Det kan t.ex.}

uppstå problem om det är få parter, i form av nationer, som verkar i systemet, och om dessa har väldigt olika förutsättningar och välstånd. OECD framhåller att stora skillnader mellan hand-lande parter kan orsaka marknadsmanipulation.66_{Exempelvis prismanipulation som vanligtvis}

utövas av dominerande köpare respektive säljare. I och med de ekonomiska skillnaderna mellan nationerna finns det en risk att de välutvecklade nationerna manipulerar priset till sin fördel, vilket kan resultera i att mindre företag exkluderas från marknaden.67_{En lösning på denna}

pro-blematik är enligt OECD att tillåta privata aktörers medverkan i den internationella handeln. På så vis skulle risken för att enskilda nationer får makt över marknaden minimeras eftersom fler aktörer agerar på marknaden.68_{I rapporten redovisas även ett annat funktionssätt för ett}

han-delssystem, nämligen att handeln är börsbaserad.69_{Med det menas att utsläppsrätten ges ut till}

försäljning på en öppen marknad, troligtvis elektronisk, där den högst budande vinner budgiv-ningen. Enligt OECD skulle en börsbaserad handel leda till en mer transparent och friare mark-nad. Med fri marknad menas att priset hamnar där efterfrågan och utbudet möts.70_{Det föreligger}

dock vissa faror även med en börsbaserad handel. Bland annat att köparen bör känna till sälja-rens identitet för att erbjuda ett rättfärdigande pris för utsläppsrätten.71_{Därutöver ställer en}

börsbaserad handel krav på att deltagarna har ett system för hur det ska fungera. Om den ska se ut som den vanliga börsmarknaden skulle varje nation behöva ha en egen börs för utsläppsrätter, vilket ställer ytterligare krav på administrationen inom landet.72

63_{Ibid. Art. 18}

(11)

3. EU-direktivet

I juni 2000 påbörjades det europeiska klimatförändringsprogrammet med syfte att identifiera åtgärder som EU skulle kunna införa för att uppfylla sina Kyotoåtaganden, bland annat handel med utsläppsrätter.73_{År 2001 redovisades för ett förslag om ändring av rådets direktiv från}

1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Förslaget antogs 2003.74_{I och med detta infördes ett miljöstrategiskt styrmedel i form av handel med}

utsläpps-rätter. Syftet med systemet för handel med utsläppsrätter är att utjämna kostnaderna för ut-släppsminskningar i olika företag och länder, vilket i sin tur minimerar den totala reduktions-kostnaden.75_{Aktörer med höga reduceringskostnader kan köpa utsläppsrätter från andra aktörer}

och aktörer med låga reduceringskostnader kan sälja sina utsläppsrätter, vilket leder till att ut-släppsreduktionerna kan ske där det är billigast.76_{Är det billigare att reducera utsläppen än att}

köpa utsläppsrätter skapas incitament för företagen att reducera sina utsläpp. Priset baseras på marknadens efterfrågan på utsläppsrätter och utbudet av utsläppsrätter.77_{Handelsperioderna}

som tidigare varit är: 2005–2007, 2008–2012 och 2013–2020. År 2021 träder den nya handel-sperioder i kraft som ska gälla mellan 2021–2030.78_{I det följande redogörs för utvalda områden}

i det så kallade handelsdirektivet från 2003.

3.1 Vilka aktörer träffas av direktivet?

Enligt artikel 2(1) i handelsdirektivet ska enbart utvalda verksamhetsområden samt växthusga-ser omfattas av direktivet.79_{Bilaga I inleds med ett klargörande av att verksamheter som utövar}

forskning, utveckling och provning av nya produkter och processer undantas från direktivet.80

De branscher som påverkas av handelsdirektivet är följande: energisektorn, produktion och be-arbetning av järnmetaller, mineralindustrin och annan verksamhet. Annan verksamhet avser industrianläggningar för produktion av papper och massa. 81

Medlemsstaterna får inte själva besluta om vilka branscher och sektorer som ska ingå i syste-met.82_{Skulle medlemsstaterna själva få avgöra detta kan fler intressekonflikter uppstå och det}

finns en risk att de nationella systemen skulle se alltför olika ut. Det skulle bland annat kunna uppstå problem vid övervakningen av verksamheterna. Handelsdirektivet ska fungera som ett gemenskapsinstrument och gemensamma ramar behövs för att säkerställa ett effektivt system.83

3.2 Tillståndsvillkor

Varje medlemsstat förpliktas att från och med första januari 2005 säkerställa att ingen verksam-het som omfattas av bilaga I bedriver sin verksamverksam-het utan tillstånd.84_{En ansökan om tillstånd}

ska innehålla uppgifter om den faktiska verksamheten, vilken teknik som brukas och vilka in-satsvaror som används, verksamhetsutövarens utsläppskällor av de växthusgaser som anges i

Ener-gimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2004. s. 34

74_{COD/2001/0245/Mål C-504/09P p. 51-55.} 75_{COD/2001/0245/Prop. 2003/04:31. s. 16.} 76_{Ibid. s. 16.}

77_{Ibid. s. 16.}

78_{Naturvårdsverket. Utsläppshandel. 2019}

79_{Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG. Art. 2} 80_{Ibid. Bilaga I}

81_{Ibid. Bilaga I} 82_{Ibid. Punkt 5}

83_{COD/2001/0245. p. 5.}

(12)

bilaga I, samt vilka åtgärder som planeras för att övervaka och rapportera utsläppen.85

Med-lemsstaterna får själva avgöra vilken myndighet som ska vara behörig att ge tillstånd enligt handelsdirektivets bestämmelser.86_{Den behöriga myndigheten ska meddela tillstånd till den}

verksamhet som har kapacitet att övervaka och rapportera sina utsläpp.87_{Myndigheten har rätt}

till att ge tillstånd till hela anläggningen eller enbart en del av anläggningen. Tillståndet får dessutom gälla för flera anläggningar vid samma plats, om dessa drivs av samma verksamhets-utövare. Tillståndet ska innehålla följande: namn och adress till verksamheten, en redogörelse för vilka utsläpp verksamheten orsakar, särskilda övervakningskrav inklusive metod och fre-kvens för övervakningen samt rapporteringskrav. Verksamhetsutövaren har en skyldighet att i slutet av varje kalenderår överlämna utsläppsrätter som motsvarar de totala utsläppen från verk-samheten för kalenderåret som passerat.88_{I praktiken ses överlämnandet av utsläppsrätterna}

som betalning för de utsläpp verksamheten har orsakat. 89

3.3 Fördelning och handel med utsläppsrätter

Enligt artikel 9 i handelsdirektivet ska varje enskild medlemsstat upprätta en individuell fördel-ningsplan för hur de avser att fördela utsläppsrätterna inom staten.90_{Det föreskrivs inga krav}

på hur medlemsstaten ska fördela utsläppsrätterna. 91_{Europadomstolen hävdade i ett rättsfall}

att medlemsstaterna själva får göra en skönsmässig bedömning för hur den nationella fördel-ningsplanen ska se ut.92_{Fördelningsplanen måste dock uppfylla de kriterier som följer av bilaga}

III i handelsdirektivet, samt ta hänsyn till allmänhetens synpunkter. Det sistnämnda sker genom att offentliggöra fördelningsplanen i syfte att ge verksamhetsutövarna möjlighet att ta ställning till den.1_{Fördelningsplanen granskas sedan av den kommitté som EU har tillsatt enligt artikel}

23(1). Kommissionen har befogenhet att avslå planen i sin helhet eller enbart delar av den om fördelningsplanen strider mot bilaga III eller artikel 10. Minst 95% av utsläppsrätterna skulle fördelas gratis för den första treårsperioden (första januari 2005-sista december 2007).93

Där-efter skulle minst 90% av utsläppsrätterna fördelas gratis för den femårsperiod som började den första januari 2008, och resterande 10% skulle auktioneras ut. Utsläppsrätterna skulle fördelas gratis för att det bland annat inte var möjligt att avgöra det marknadsmässiga priset vid den tidpunkten, men allra främst för att skydda den inre marknaden.94_{Europadomstolen menade att}

syftet med att fördela utsläppsrätterna gratis var att mildra den ekonomiska påverkan av infö-randet av systemet.95_{Däremot ansåg Europadomstolen att det var tillåtet att fördela de}

reste-rande 10% av utsläppsrätterna mot en avgift i period två. 96

En utsläppsrättsenhet motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter.97_{En koldioxidekvivalent är ett}

mått på utsläpp av växthusgaser som används eftersom olika typer av växthusgaser bidrar till klimatförändringar olika mycket. Metan har t.ex. 25 gånger högre uppvärmningspotential än koldioxid och utsläpp av ett ton metan motsvarar därför 25 ton koldioxidekvivalenter.98_Vid 85_{Ibid. Art. 5 & 14.}

86_{COD/2001/0245. Punkt 12.}

87_{Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG. Art. 6.} 88_{Ibid. Art. 6.}

89_{Ibid. Art. 6.} 90_{Ibid. Art. 9.} 91_{Ibid. Art. 9.} 92_{Mål C-505/09 P.}

93_{Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG. Art. 10.} 94_{COD/2001/0245. p. 13.}

95_{Mål C-43/14. p. 28.} 96_{Ibid. p. 30.}

Ener-gimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2004. s. 30

(13)

utfärdandet av utsläppsrätterna skulle medlemsstaterna bland annat ta hänsyn till anläggning-arnas förmåga att minska direkta utsläpp av växthusgaser och allmänhetens synpunkter. Det senare utfördes genom att offentliggöra fördelningsplanen i syfte att ge verksamhetsutövarna möjligheten att ta ställning till den.99_{Det fanns däremot inget krav på hur många utsläppsrätter}

medlemsstaterna skulle eller borde ha utfärdat. Förarbetet till handelsdirektivet säger enbart att medlemsstaterna skulle utfärda så många utsläppsrätter som resulterade i att utsläppen inte blev större än vad de skulle vara om utsläppen reglerades genom IPPC-direktivet.100_{Tanken var att}

medlemsstaterna skulle fördela utsläppsrätterna strategiskt för att skapa förutsättningar att uppnå de förpliktelser och målsättningar som följde av UNFCCC och Kyotoprokollet.101

Medlemsstaterna skulle säkerställa att utsläppsrätterna kunde överlåtas mellan personer inom systemet, samt till personer i tredje land i enlighet med artikel 25. 102_{De ekonomiska fördelarna}

med systemet kan endast uppnås om handel med utsläppsrätterna mellan parterna är möjligt.103

Systemet ser ut som följer: om två parter inom samma medlemsstat köper och säljer utsläpps-rätter sinsemellan ändras inte antalet ton koldioxid medlemsstaten har rätt att släppa ut.104_Om

en anläggning däremot köper en utsläppsrätt från en anläggning i en annan medlemsstat får den köpande medlemsstaten rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter. Vid försäljning av en utsläppsrätt till en anläggning i en annan medlemsstat gäller det motsatta.105_{Handeln ska leda}

till att EU-länderna inte släpper ut fler ton än vad som föreskrivs av Kyotoprotokollet.106_Utöver

systemet för handel med utsläppsrätter har EU-direktivet, med hjälp av länkdirektivet, sam-mankopplats med Kyotoprotokollets projektmekanismer JI och CDM.107_{Detta innebär att}

med-lemsstaterna kan handla utsläppsreduktionsenheter från JI och CDM mellan parterna till han-delsdirektivet med viss begränsning.

År 2010 antogs auktionsförordningen som fastställer en auktionsplattform för handel med ut-släppsrätter.108_{Förordningens syfte är att reglera hur auktionen ska gå tillväga och}

förordning-ens huvudprinciper är enkelhet, lika information och tillgänglighet. Auktionsförordningen an-togs för att det ansågs vara kostnadseffektivt att införa en gemensam auktionsplattform där samtliga parter kunde delta.109_{Fördelar med en gemensam auktionsplattform är bland annat att}

utsläppsrätterna blir tillgängliga för alla parter. Problematiken med att ha flera auktionsplatt-former är bland annat de oundvikliga administrativa kostnaderna som uppstår. Kommissionen uppmuntrar därför medlemsstaterna att delta i den gemensamma plattformen för att de då kan undvika de administrativa kostnaderna som uppstår om de upprättar en egen auktionsplatt-form.110_{Förordningen ger dock medlemsstaterna möjligheten att upprätta en egen}

auktions-plattform, med förutsättning att den förtecknas i en bilaga till förordningen.111_{Förordningen}

ställer krav på enkelhet och tillgänglighet genom att utsläppsrätter som sålts på auktion ska

99_{COD/2001/0245. p. 18.} 100_{Ibid. p. 13.}

101_{Ibid. p. 3.}

102_{Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG. Art. 25.} 103_{COD/2001/0245. p. 23.}

104_{COD/2001/0245. p. 3; Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change.}

1998. Annex B.

105_{COD/2001/0245. p. 3.} 106_{Ibid. p. 3.}

Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2004. s. 37/Europaparlamentets och rå-dets direktiv 2004/101/EG.

108_{Kommissionens Förordning (EU) NR1031/2010.} 109_{Ibid. p. 7.}

(14)

levereras inom högst fem handelsdagar. Korta leveranstider kan begränsa möjliga negativa ef-fekter på konkurrensen mellan auktionsplattformar och bidra till ett brett deltagande.112_{För att}

förhindra marknadsmissbruk finns bland annat bestämmelser om slumpmässigt förfarande (om flera anbud är lika), lika information samt främjande av frekventa auktioner. Slumpmässigt förfarande vid flera lika anbud innebär att valet av vinnaren av budgivaren vid ett sådant fall ska slumpmässigt väljas.113_{Auktionerna ska ha en angiven budgivningsperiod och parterna i}

budgivningen ska inte kunna se de andras bud.114_{Detta eftersom målet är att uppnå enkelhet,}

rättvisa och kostnadseffektivitet samt minska risken för marknadsmissbruk. Auktionspriset för-väntas vara nära det pris som råder på andrahandsmarknaden, medan däremot ett auktionspris som är betydligt lägre än priset på andrahandsmarknaden sannolikt tyder på en brist i auktionen. Att låta ett sådant auktionspris bli rådande skulle snedvrida koldioxidprissignalen, störa koldi-oxidmarknaden och inte säkerställa att budgivarna betalar ett skäligt pris för utsläppsrätterna. Därför bör auktionen ställas in i en sådan situation. Enligt artikel 7 ska priset på utsläppsrätten avgöras efter budgivningsperiodens slut. Anledningen till varför auktionspriset inte är gällande direkt är för att upprätthålla ett enhetlig pris. Enligt 7(6) ska en auktion avbrytas om auktions-priset är betydligt lägre än det som råder på andrahandsmarknaden under och före budgiv-ningen.115

3.4 Riktlinjer, övervakning, kontroll & påföljder

Antalet deltagande aktörer i systemet är många, därför är det av stor betydelse att det sker en noggrann övervakning av deltagarnas handlande.116_{I syfte att säkerställa systemets effektivitet}

och miljöintegritet förutsätter systemet att det är möjligt att spåra utsläppsrätterna. Ett gemen-samt regelverk för detta är av avgörande vikt för EU:s övervakning av utsläppsrätter. Parterna kan upprätta sina egna nationella register över antalet utsläppsrätter som fördelas och eventuella transaktioner inom medlemsstaten för att underlätta EU:s övervakning av det totala antalet ut-släppsrätter. Med nationella register kan parterna ge korrekt information om hur stora de fak-tiska utsläppen är, vilket underlättar EU:s övervakning.117_{Noggrannare bestämmelser om hur}

ett nationellt register ska upprättas finns dock inte i själva handelsdirektivet.118_{Här framgår}

endast att EU-kommissionen ska utse en central förvaltare som ska föra en internationell trans-aktionsförteckning som sammanställer samtliga genomförda transaktioner.119_{Kommissionens}

registerförordning reglerar bestämmelser om nationella register närmare.120_Likt

auktionsför-ordningen antogs denna förordning i syfte att säkerställa en gemensam och kvalitetssäker strering. Vore det upp till de enskilda medlemsstaterna att upprätta nationella system för regi-streringen finns en risk att de blir för olika ut, vilket kan försvåra EU:s övervakning av utsläpps-rätterna.121

Det finns dessutom gemensamma ramar för hur kontroll och övervakning av utsläppsnivåerna ska gå till. I Mål C-148/14 fastställde Europadomstolen att de gemensamma ramarnas anta-gande skulle vara en del av målet med direktivet om gemensam strategi.122_{Medlemsstaterna}

112_{Kommissionens Förordning (EU) NR1031/2010. p.14.} 113_{Ibid. p. 46.}

114_{Ibid. Art. 5.} 115_{Ibid. 7.}

116_{COD/2001/0245. p. 15.} 117_{Ibid. p. 3.}

120_{Kommissionens förordning (EU) nr 389/2013.} 121_Ibid.

(15)

har en skyldighet att övervaka utsläppsnivåerna genom antingen beräkningar eller mätningar.123

Beräkningen ska utföras för varje enskild verksamhet, anläggning och bränsle. Vid mätning av utsläpp ska standardmetoder eller allmänt vedertagna metoder och kompletterande beräkningar av utsläppen användas.124_{Medlemsstaterna har en rapporteringsskyldighet gentemot}

EU-kom-missionen som innebär att de varje år ska lämna en rapport om tillämpningen av handelsdirek-tivet.125_{Rapporten ska bland annat innehålla information om fördelning av utsläppsrätter,}

fö-randet av register och hur övervakningen fungerar. Därutöver har verksamhetsutövarna, enligt bilaga IV, en skyldighet att rapportera uppgifter om anläggningen, vilka utsläpp som orsakas av verksamheten och en uppskattning av förväntade utsläpp. 126_{Särskilda verksamhetsutövare}

som fått tillstånd till handel med utsläppsrätter kan avkrävas ytterligare rapporteringskrav som då regleras i de enskilda tillstånden.127_{Medlemsstaterna ska dessutom säkerställa att rapporter}

faktiskt lämnas in av verksamhetsutövarna samt kontrollera dessa.128_{Medlemsstaten ska}

un-dersöka om rapporten stämmer överens med bilaga V till handelsdirektivet, som bland annat innebär att det ska undersökas om uppskattningarna är trovärdiga.129_{Anses rapporten inte vara}

trovärdig får verksamhetsutövaren inte handla med utsläppsrätter förrän en ny tillfredsställande rapport är inlämnad och accepterad.130_{År 2018 antogs genomförandeförordningen som reglerar}

övervakning och rapportering av utsläppsrätter närmare.131_{Denna förordning antogs i syfte att}

säkerställa att en noggrann övervakning sker i samtliga nationer. Det ansågs viktigt för att bi-behålla systemets miljöintegritet. 132

Handelsdirektivet ställer ytterligare förpliktelse på medlemsstaterna, t.ex. införandet av regler om påföljder vid brott mot de nationella bestämmelserna.133_{Påföljderna ska vara effektiva,}

proportionella och avskräckande. Specifika påföljder för verksamhetsutövare som inte över-lämnar rätt antal utsläppsrätter vid kalenderårets slut regleras dock av handelsdirektivet. Enligt 16(3) ska verksamhetsutövare i ett sådant fall betala 100 euro för varje ton koldioxid som de inte har lämnat in utsläppsrätter för. Dessutom måste verksamhetsutövaren vid nästkommande kalenderår lämna in utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen för det föregå-ende kalföregå-enderåret.134_{Europadomstolen hävdar att begreppen innebär att de behöriga}

myndig-heterna ska bedöma de faktiska och rättsliga omständigmyndig-heterna i de enskilda fallen i syfte att avgöra påföljden.135

123_{Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG. Art. 14 & Bilaga IV.} 124_{Europaparlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG. Bilaga IV.}

125_{Ibid. Art. 21.} 126_{Ibid. Bilaga IV}

127_{COD/2001/0245. p. 16.}

130_{Ibid. Art. 15.}

131_{Kommissionens Förordning (EU) 2018/2066. s. 1.} 132_{Ibid. s. 1.}

(16)

4. Rättsläget i Sverige

Sverige har sedan länge varit ledande i arbetet för en bättre miljö. Mellan åren 1970–1990 hal-verades koldioxidutsläppen i landet. Detta var ett resultat av att olja byttes till el inom många sektorer.136_{Under 1990–2001 minskade de totala utsläppen av växthusgaser i Sverige med cirka}

tre procent. Vid den tiden ansågs koldioxid- och energibeskattningen som det viktigaste styr-medlet för att minska utsläpp av växthusgaser.137_{I dagsläget är målet för den svenska}

klimat-politiken att: ”… till nästa generation lämna över ett samhälle är de stora miljöproblemen är

lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”.138_Därutöver

strävar Sverige efter att nå netto-noll i utsläpp av växthusgaser senast år 2045. För att nå målet krävs en genomsnittlig minskning om 5–8 procent per år under perioden 2015–2045. 139_År

2003 antogs en proposition om införandet av handel med utsläppsrätter, och en ny lag trädde i kraft 2005.140_{Lagen antogs i syfte att leva upp till de förpliktelser som följer av EU:s}

handels-direktiv. I det följande analyseras den svenska lagstiftningen om handel med utsläppsrätter ana-lyseras.

4.1 Tillståndsvillkor & Övervakning

Införandet av handelssystemet krävde stora resurser, och den myndighet som valdes ut fick en viktig roll för systemets införlivande.141_{Detta för att säkerställa att handelssystemets}

funktions-sätt införlivades i Sverige på rätt funktions-sätt. Utgångspunkten var att Sverige skulle skapa en ny enskild myndighet för hanteringen av frågor om handel med utsläppsrätter, men då tiden för införlivan-det av handelsdirektivet var knapp var införlivan-detta inte möjligt. Ansvaret fördelades istället mellan Länsstyrelserna, Energimyndigheten och Naturvårdsverket.142_{Energimyndigheten är}

kontofö-ringsmyndighet och ansvarar för den svenska delen av Unionsregistret. Naturvårdsverket är tillstånds- och tillsynsmyndighet och fattar beslut om tilldelning av utsläppsrätter, samt styr övervakningen.143_{Naturvårdsverket tillsammans med bland annat statistiska centralbyrån har i}

uppgift att utveckla ett system för rapportering och inventering av utsläpp och upptag av växt-husgaser.144_{Därutöver anges tillståndsvillkoren av 2 kap. 1-7§§ i lagen om handel med}

ut-släppsrätter.145_{Den svenska lagstiftningen om tillståndsvillkor och övervakning skiljer sig inte}

från de som anges av handelsdirektivet. Registrering av utsläppsrätter regleras av EU-kommiss-ionens registerförordning och därför har Sverige inte någon nationell lagstiftning om det.146

4.2 Fördelning & handel med utsläppsrätter

Regeringen ansvarar för att upprätta en förteckning för vilka anläggningar som omfattas av tillståndsplikt för utsläpp och mängden utsläppsrätter de tilldelas.147_{Detta följer av den}

nation-ella fördelningsplan som Sverige är förpliktad att ta fram. Huruvida en verksamhet omfattas av tillståndsplikten baseras på om den uppfyller kriterierna som anges av bilaga I till

handelsdi-136_{Prop. 2003/04:31. s. 10.} 137_{Ibid. s. 10.}

138_{Regeringskansliet. Mål för miljö och klimat. 2020.}

139_{Naturvårdsverket. Territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser. 2019.} 140_{Prop. 2003/04:31}

141_{Ibid. s. 48.} 142_{Ibid. s. 44.}

143_{Naturvårdsverket, Utsläppsrätter. 2020.} 144_{Prop. 2003/04:31. s. 48.}

145_{Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. 2 kap.}

146_{Kommissionens förordning (EU) nr 389/2013./ Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. 2}

kap/Europa-parlamentets och rådets direktiv nr 2003/87/EG.

(17)

rektivet. Enligt propositionen ska fördelningen för en period överensstämma med medlemssta-tens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt EU:s bördefördelning.148_{Det vill säga den gräns}

för utsläpp anges av handelsdirektivet och Kyotoprotokollet. Sveriges fördelningsmetod utgick från riktmärken.149_{Metoden innebar att tidigare vidtagna åtgärder beaktades.}

Verksamhetsutö-vare som hade genomfört åtgärder antogs också ha lägre specifika utsläpp, och dessa verksam-hetsutövare skulle belönas. Problematiken med metoden var att den krävde omfattande statist-iskt underlag. En fördelning som baseras på historiska utsläpp skulle inte kräva ett så pass om-fattande statistikunderlag, men regeringen ansåg att fördelarna med den förstnämnda metoden var klart övervägande.150_{Regeringen betonade också att tilldelningen av utsläppsrätter inte}

skulle få en särskilt stor påverkan på de faktiska utsläppen från verksamheterna.151

Handelssystemets inverkan på verksamheterna och parternas utsläpp beror främst på priset på utsläppsrätterna. I förarbetena antogs att systemet för handel med utsläppsrätter skulle ha en relativt liten påverkan på Sveriges totala utsläpp eftersom Sveriges totala utsläppsmängd redan vid denna tidpunkt var låg i jämförelse med många andra medlemsstater.152_{Energimyndigheten}

sade i ett uttalande att en för generös fördelning skulle undvikas, då en sådan tilldelning kan leda till att utbudet överskrider efterfrågan. 153_{Ett utbudsöverskott skulle bland annat kunna}

leda till att priset på utsläppsrätter sjunker, men även att verksamheterna inte behöver köpa utsläppsrätter då de redan har för många. En alltför generös tilldelning av utsläppsrätter kan alltså leda till att det inte uppstår någon handel.

4.3 Växthusgasutsläppens utveckling

Mellan 1990–2018 har Sveriges totala utsläpp av växthusgaser minskat med 27 procent. Det främsta bidraget till utsläppsreduktionen skedde under perioden 2003–2014. Minskningen är ett resultat av framförallt ny teknik för uppvärmning av bostäder och lokaler, samt teknisk ut-veckling inom industrisektorn. Förbrukningen av olja i industrisektorn har till stora delar bytts ut mot biobränsleanvändning.154_{I dagsläget omfattas ungefär 750 verksamheter i Sverige av}

systemet för handel med utsläppsrätter.155_{Av de totala utsläppen i Sverige orsakas 37 procent}

av verksamheter som ingår i systemet.156_{Under perioden 2008–2012 var utsläppen betydligt}

mindre än antalet utsläppsrätter som tilldelats. Detta har orsakat ett överskott av utsläppsrätter som i sin tur inneburit att priset på utsläppsrätterna har minskat, vilket minskar incitamenten för verksamheterna att reducera sina utsläpp.157_{Detta för att när det är billigare att köpa}

ut-släppsrätter än att reducera sina utsläpp finns det ingen anledning att genomföra utsläppsre-duktioner. Från och med 2013 har överskottet fortsatt växa - från senaste handelsperioden mel-lan 2017–2018 redovisades ett överskott om nästan 1,9 miljoner utsläppsrätter.158_{De största}

utsläppsminskningarna har från och med 2013 skett inom den icke-handlande sektorn som alltså består av de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, hit hör t.ex. transportsektorn.159 148_{Prop. 2003/04:31. s. 20.} 149_{Ibid. s. 36.} 150_{Ibid. s. 36.} 151_{Promemoria M2006/3609/E. s. 8.} 152_{Prop. 2003/04:31. s. 20.} 153_{Ibid. s. 23.}

154_{Naturvårdsverket. Territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser. 2019.} 155_{Naturvårdsverket, Utsläppshandel. 2020.}

156_{Naturvårdsverket, Statistik och uppföljning. 2020.} 157_{Naturvårdsverket, Utsläppshandel. 2020.}

(18)

Trots att målet var att en alltför generös utdelning av utsläppsrätter skulle undvikas är det precis vad som har skett, vilket alltså har skapat problem med systemets effektivitet. År 2017 beslu-tades om en revidering av lagstiftningen och en minskning av utsläppstaket.160_{Syftet med}

re-videringen är att säkerställa att klimatmålet för 2030 uppnås, det vill säga en minskning av utsläppsnivåerna med 40 procent i jämförelse med utsläppen år 1990. En viktig beståndsdel i den nya lagen är att utsläppsrätter ska kunna annulleras. Detta innebär att parterna kan radera utsläppsrätter om överskottet är för stort.161

4.4 Ett nytt regelverk för handel med utsläppsrätter

Miljödepartementet redovisade i januari 2020 ett förslag på en ny upplaga av lagen för handel med utsläppsrätter i syfte att genomföra EU:s ändringsdirektiv som blev gällande 2015.162

Änd-ringsdirektivets huvudsakliga syfte var i sin tur att införa en reserv, vars syfte är att stabilisera den strukturella obalansen inom systemet för handel med utsläppsrätter.163_{Den strukturella}

obalansen beror på det stora utbudsöverskottet av utsläppsrätter. Utbudsöverskott leder som sagt till en prissänkning, vilket i det här fallet innebär det att utsläppsrätterna har blivit för billiga. Detta medför att det incitament systemet för handel med utsläppsrätter är tänkt att med-föra försvinner.164_{I praktiken ska reserven fungera som ett sparkonto där överflödiga}

utsläpps-rätter kan placeras.165_{Förhoppningen är att reserven ska minska överskottet av utsläppsrätter,}

vilket bör leda till en prisökning.166_{Som ett resultat av ändringsdirektivet och den nya svenska}

lagen ska dessutom tilldelningen av gratis utsläppsrätter ske mer strikt. Gratis utsläppsrätter ska främst tilldelas de verksamheter som löper störst risk för koldioxidläckage, annars är huvudre-geln att tilldelning av utsläppsrätter ska ske genom auktionering.167

Regler om övervakning och rapportering överfördes från nationell rätt till EU-rätt år 2018 när genomförandeförordningen antogs.168_{Dessutom antogs den så kallade tilldelningsförordningen}

som fungerar som ett regelverk för hur tilldelning av utsläppsrätter får ske inom de enskilda nationerna.169_{Av den anledningen hävdar miljödepartementet att det inte finns behov av}

nat-ionell reglering för tilldelning av utsläppsrätter.170_{Förslaget till ny upplaga av lag om handel}

med utsläppsrätter innebär att vissa delar av lagen blir till förordning. Exempelvis bestämmelser rörande ansökan och tillståndsvillkor. Syftet är att den svenska lagstiftningen inte ska leda till dubbelregleringar. 171_{Dubbelregleringar innebär att en och samma fråga regleras av flera olika}

lagstiftningar, i det här fallet EU-lagstiftning och nationell lagstiftning. Miljödepartementet på-pekar dessutom att EU:s miljölagstiftning kontinuerligt utvecklas och förändras. Ett resultat av det är att den svenska lagstiftningen måste revideras och det bör undvikas. Att ändra en lag är mer problematiskt än att göra ändringar i en förordning och förflyttningarna genomförs alltså bland annat för att förenkla processen med lagändringar.172

160_{Naturvårdsverket, Utsläppshandel. 2020.} 161_Ibid.

162_{Promemoria Dnr M2020/00083/R. s. 6.}

163_{Europaparlamentets och Rådets beslut (EU) 2015/1814. p. 4.} 164_{Ibid. p. 4.}

165_{Ibid. Art. 1.}

166_{Promemoria Dnr M2020/00083/R. s. 84.} 167_{Ibid. s. 84.}

168_{Kommissionens Genomförandeförordning (EU) 2018/2066.} 169_{Kommissionens Delegerande Förordning (EU) 2019/331.} 170_{Promemoria Dnr M2020/00083/R. s. 99.}

(19)

5. Möjliga utvecklingsområden för handelssystemet

I följande avsnitt redogörs för olika aktörers uppfattning om handelssystemet. Fokus riktas på den kritik som lyfts samt konstruktiva förslag på hur handelssystemet kan förändras för att bli mer effektivt.

5.1 Priset på utsläppsrätter

Hur stor miljöeffekten av systemet för handel med utsläppsrätter blir beror på antalet utsläpps-rätter som fördelas ut och styckpriset för utsläppsutsläpps-rätter.173_{Priset på utsläppsrätter har förändrats}

väldigt mycket under de handelsperioder som varit. Syftet med systemet för handel med ut-släppsrätter är att utjämna kostnaderna för utsläppsminskningar i olika företag och länder, vilket i sin tur minimerar den totala reduktionskostnaden.174_{Detta för att priset påverkas av}

prisut-vecklingen på andra handelsvaror, som exempelvis el, olja och andra typer av bränslen.175

Sär-skilt oljeprisets utveckling har haft en påverkan på efterfrågan på utsläppsrätter; när priset på olja sjunker minskar även efterfrågan på utsläppsrätter. Priset på oljan påverkar dessutom verk-samheters beslut om investeringar i ny teknik.176_{Att priset varit volatilt beror alltså inte bara}

på systemet i sig, utan även på yttre faktorer.177_{Utöver detta har även information om}

utsläpps-rätter och systemet som helhet påverkat priset på utsläppsutsläpps-rätterna. Ett exempel är när det spreds information om att det förelåg utbudsöverskott på utsläppsrätter, vilket ledde till att styckpriset sjönk kraftigt.178_{Potentiella lösningar på problemen är att informationsgivningen måste}

för-bättras, alla parter i systemet måste ha tillgång till samma information för att motverka drama-tiska förändringar i priset på utsläppsrätter.179_{Ett resultat av prisförändringarna och}

utbudsö-verskottet är att handelssystemet haft en mindre positiv påverkan på växthusgasutsläppen än vad förhoppningen var.180_{Priset på utsläppsrätterna bör ligga högre än idag inte minst eftersom}

det förväntas innebära att verksamheterna blir mer kostnadseffektiva samt att investeringarna i ny teknik ökar.181

Även alltför höga priser på utsläppsrätter kan vara negativt för handelssystemet som sådant. Detta för att de utvecklade länderna vanligtvis inte har ekonomiska förutsättningar att investera i miljövänlig ny teknik. Höga priser gör det relativt billigare att investera i ny teknik för de utvecklade länderna.182_{Alltför höga priser kan alltså leda till att handeln med utsläppsrätter} 173_{Wråke, M., et al. What have we learnt from the European Union’s emission trading system? Ambio 2012. s.}

13.

174_{COD/2001/0245/Prop. 2003/04:31. s. 16.}

175_{Wråke, M., et al. What have we learnt from the European Union’s emission trading system? Ambio 2012. s.}

16; Convery, F. J. & Redmond, L. OUP 2007. Market and price developments in the European Union Emissions Trading Scheme. s.104.

176_{Löfgren, Å., et al. CP 2013. Why the EU ETS needs reforming: an empirical analysis of the impact on}

com-pany investments. s. 543.

16; Löfgren, Å., et al. EFMD 2013. The effect of EU-ETS on Swedish industry’s investment in carbon miltigat-ing technologies. s. 13; Löfgren, Å., et al. CP 2013. Why the EU ETS needs reformmiltigat-ing: an empirical analysis of the impact on company investments. s. 543; Feng, Z-H., et al. Carbon price volatility: Evidence from EU ETS.

AE 2011. s. 597.

14.

179_{Ibid. s. 16; Convery, F. J. & Redmond, L. OUP 2007. Market and price developments in the European Union}

Emissions Trading Scheme. 105.

14.

181_{Johansson, B., et al. EESS 2007. Policy instruments and industrial responses – experiences from Sweden. s.}

1416.

(20)

bland de utvecklade länderna minskar, vilket i sin tur påverkar utvecklingsländerna negativt. Om utvecklingsländerna inte har råd att investera i varken utsläppsrätter eller miljövänlig ny teknik kommer den globala utvecklingen av reduceringen av utsläpp att försämras. Det före-språkas därför att ett pristak bör införas för att motverka fortsatta kraftiga fluktuationer.183

5.2 Systemet för handel med utsläppsrätter

I följande avsnitt redovisas såväl svårigheter med som potentiella förbättringsområden för sy-stemet för handel med utsläppsrätter.

Regelverket

Handelsdirektivet har genomgått flera förändringar som påverkar handelssystemets form. Änd-ringsdirektivet som införde reserven för utsläppsrätter har uppmuntrats av flera. Detta på grund av att mycket av den kritik som riktats mot handelssystemet effektivitet berott på det tidigare utbudsöverskottet.184_{Reserven väntas kunna reducera detta på ett effektivt sätt. Härutöver}

för-utsätter systemet för handel med utsläppsrätter gemensamma regelverk för att vara effektivt.185

Det ska dock tilläggas att det även anses finnas ett behov av olika regelverk för att styra de olika branschsektorerna effektivt. Handelssystemet bör vara dynamiskt och anpassas till de olika branscherna för att uppnå sin fulla kapacitet.186_{Vidare anses tidsperioderna för handeln vara}

för korta eftersom stora verksamheter vanligtvis gör långsiktiga investeringar på uppemot tio- femton år, om inte längre. Längre tidsperioder skulle kunna bidra till att göra verksamheterna mer benägna att investera i utsläppsreducerande åtgärder.187

Nationella fördelningsplaner

Medlemsstaterna hade ett ansvar om att upprätta nationella fördelningsplaner, vilket ledde till att parterna tillämpade olika principer och metoder för tilldelningen av gratis utsläppsrätter. 188

Eftersom systemet för handel med utsläppsrätter förespråkar gemensamma principer anses detta ha påverkat handelssystemets effektivitet negativt. 189_{Vid upprättande av de nationella}

fördel-ningsplanerna var dessutom lobbying vanligt förekommande. Lobbying utfördes i syfte att för-söka påverka staten att tilldela viss verksamhet fler utsläppsrätter än de behövde.190_{Ett resultat}

av detta är att tilldelningen av utsläppsrätter i vissa fall baserats på ekonomiska intressen och inte på miljöaspekter.Om de nationella fördelningsplanerna istället upprättats av EU skulle ris-ken för lobbying troligtvis ha minskat.191

Tilldelning av utsläppsrätter

Kritik har riktats mot gratis tilldelning av utsläppsrätter för att ha orsakat en snedvridning av marknaden. Gratis tilldelning skapade svårigheter att avgöra det marknadsmässiga priset för

183_{Ibid. s. 554.}

com-pany investments. s. 551; Europe. et al. 2007. ECCP EU ETS review process: written comments CAN-Europe. Friends of the Earth Europe, Greenpeace and WWF. s. 10; Feng, Z-H., et al. Carbon price volatility: Ev-idence from EU ETS. AE 2011. s. 597.

185_{CAN-Europe. et al. 2007. ECCP EU ETS review process: written comments CAN-Europe. Friends of the}

Earth Europe, Greenpeace and WWF. s. 6.

186_{Ibid. s. 6.}

187_{Löfgren, Å., et al. EFMD 2013. The effect of EU-ETS on Swedish industry’s investment in carbon mitigating}

technologies. s. 20.

189_{Ibid. s. 10.}

190_{Miard, K. JEI 2014. Lobbying during the revision of the EU emissions trading system: Does EU membership}

influence company lobbying strategies. s. 86.

(21)

utsläppsrätter.192_{Reglerna för gratis tilldelning anses dessutom ha varit oklara, vilket}

försvå-rade tilldelningsprocessen.193_{Detta är några av anledningarna till varför auktionering anses vara}

det mest fördelaktiga tillvägagångssättet för att tilldela utsläppsrätter.194_{Kritiker menar att}

aukt-ionering dock kan leda till diskriminering mellan verksamheter inom och utanför EU.195_På

grund av ovissheten kring de nationella fördelningsplaner finns det de som anser att ansvaret för planerna bör lämnas till EU.196_{Detta för att kunna säkerställa att samtliga fördelningsplaner}

följer samma principer.197_{I framtida faser bör även gratis tilldelning undvikas och auktioner}

användas från handelsperiodens start. Detta kan bidra till systemet uppnår en positiv miljö- och ekonomisk utveckling. Därutöver säkerställer auktioner att betydelsen av enskilda intressen och lobbying troligtvis minskar.198

Möjliga marknadshinder

Studier har redovisat för att mindre aktörer har haft svårt att etablera sig på marknaden för handel med utsläppsrätter.199_{Detta för att vissa auktionsplattformar har haft en minimigräns för}

hur många utsläppsrätter som minst fick köpas. Bland andra hade ”Vertis Finance” en minimi-gräns på 10 000 ton. Generellt bland auktionsplattformarna har dock minimiminimi-gränsen varit på 1000 ton och det finns inget bevis för att detta faktiskt har orsakat någon snedvridning av mark-naden.200_{Sammanfattningsvis kan tilläggas att systemet för handel med utsläppsrätter anses}

vara ett mycket effektivt styrmedel rent teoretiskt, ineffektiviteten som varit beror främst på bland annat yttre faktorer som tidigare nämnts.201

5.3 Systemet för handel med utsläppsrätter i Sverige

Systemet för handel med utsläppsrätter anses ha haft en relativt liten påverkan på Sveriges ut-släpp av växthusgaser.202_{Både mindre verksamheter som ingår i systemet och sådana som inte}

gör det verkar ha samma incitament att genomföra utsläppsreducerande åtgärder. Detta tyder på att det i Sverige troligtvis är andra faktorer som påverkar incitamentsstrukturen för mindre verksamheter. Större verksamheter som ingår i systemet i jämförelse med sådana som inte ingår uppvisar vissa skillnader när det gäller orsaken till investeringar i utsläppsreducerande åtgärder.

Earth Europe, Greenpeace and WWF. s. 11; Löfgren, Å., et al. CP 2013. Why the EU ETS needs reforming: an empirical analysis of the impact on company investments. s. 553.

194_{Ibid. s. 12; Åhman, M., et al. CP 2014. Free allocation in the 3}rd_{EU ETS period: assessing two manufacturing}

sectors. s. 128.

19.

198_{Ibid. s. 20; Miard, K. JEI 2014. Lobbying during the revision of the EU emissions trading system: Does EU}

membership influence company lobbying strategies. s. 86.

199_{Convery, F. J. & Redmond, L. OUP 2007. Market and price developments in the European Union Emissions}

Trading Scheme. s. 100.

200_{Ibid. s. 100.}

com-pany investments. s. 551; Lundgren, T. CERE 2012. Determinants of environmental expenditure and investment: Evidence from Sweden. s. 16.

202_{Löfgren, Å., et al. EFMD 2013. The effect of EU-ETS on Swedish industry’s investment in carbon mitigating}