Planering för funktionsintegrering: problem och utgångspunkter

(1)

CERUM

Working Paper 30: 2001 Gratis internet utgåva

Tryckt utgåva kan köpas från CERUM Detta dokument får kopieras, men inte säljas. Innehållet får inte ändras på något sätt.

u

E

CERUM Centrum för regionalvetenskap 901 87 Umeå regional.science@cerum.umu.se Fax 090-786 51 21 Telefon 090-786 60 79

Planering för

funktionsintegrering

- problem och

utgångspunkter

Eva Bergdahl

Magnus Rönn

Arkitekturskolan, KTH

(2)

Umeå universitet Cerum Centrum för regional-vetenskap

Planering för

funktionsintegrering

- problem och

utgångspunkter

Eva Bergdahl och Magnus Rönn

Arkitekturskolan, KTH§

Cerum Working Paper Nr 30 isbn 91-7305-121-7

issn 1404-5362

Address: Cerum, Umeå University, se-901 87 Umeå, Sweden. Telephone: +46 90 786 60 79, Fax: +46 90 786 51 21.

www.umu.se/cerum

(3)

4 Planering för funktionsintegrering - problem och utgångspunkter

Innehåll

Innehåll 4 Förord 5 1. Inledning 6 2. Bakgrund 7 3. Nyckelbegrepp 9 4. Zonering i stadsbyggandet 11 5. Diskussion 15 Litteratur 20

(4)

Förord 5

Förord

CERUM anordnar en seminarieserie om staden och stadens utveck-ling. Fokuseringen på staden speglar behovet av att utveckla ny kun-skap om städerna och stadsregionernas mindre samhällens gestaltning samt deras utveckling och funktioner var för sig tillsammans.

Seminarieserien syftar bland annat till att skapa ett närverk av kon-takter med olika aktörer som verkar med staden som arena, till exempel planerare på regional och lokal nivå, bostadsföretag, byggföretag, kon-sultföretag etc. Seminarieserien ska också spegla den forskning som be-drivs vid andra universitet och högskolor i landet med inriktningen sta-den och dess liv. Seminarierna ingår även som en del i strävansta-dena att skapa ett centrum för Urban Design vid Umeå universitet.

Några av de forskare som deltagit i CERUMs seminarier om staden har dokumenterat sina inlägg skriftligt i vår Working Paper serie. Före-liggande rapport är skriven av doktorand Eva Bergdahl och docent Magnus Rönn som arbetar vid Arkitekturskolan, Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm.

Umeå i september 2001

(5)

1. Inledning

Artikeln är utarbetad inom ramen för forskningsprogrammet

Funk-tionsintegrerade stadsmiljöer för hållbar utveckling vid arkitekturskolan

på KTH. Syftet är att ge en introduktion till programmets utgångs-punkter och nyckelbegrepp.

Vilka regleringsprinciper och arbetsmetoder i planeringen som främjar framväxten av integrerade stadsmiljöer är centrala frågor i forskningsprogrammet. Forskningsfrågorna behandlas i fallstudier och fullskaleförsök i detaljplaneprocesser som har funktionsintegrering som uttalat mål för planarbetet.

Ett samarbete kring forskningsfrågorna är etablerat med kommu-nerna Nynäshamn, Karlskoga, Karlstad och Västerås. Ett villkor för medverkan från forskningsprogrammets sida var att kommunerna hade planärenden med politiska målsättningar som inbegrep en rumslig funktionsintegration. Vilka planområden som skulle studeras i forsk-ningsprogrammet bestämdes efter samråd med forskare och represen-tanter för kommunernas stadsbyggnadskontor. I programmet är planä-renden om förnyelse, förtätning och nyexploatering intressanta fall för funktionsintegrering. De planområden som efter samrådet kom med i forskningsprogrammets delstudier är två äldre arbetsområden i centrala lägen, två områden med flerbostadshus i perifera lägen och ett område med nyexploatering i anslutning till befintligt bostads- och universitets-område, också i perifert läge.

(6)

2. Bakgrund 7

2. Bakgrund

Det finns ett behov av utvecklingsinsatser för att bibehålla, utveckla och skapa förutsättningar för funktionsintegrerade stadsmiljöer. Ofta ställs konflikterna mellan olika intressen på sin spets när planer för funktionsblandade områden skall göras. I den kritiska stadsbyggnads-debatten finns två argumentationslinjer som sammanfaller i planering för funktionsintegrering. Den ena linjen kännetecknas av att man tar fasta på behovet av en mångfald i livsmiljön. En socialt uthållig och levande stad är i detta perspektiv en övergripande vision för plane-ringen. Den andra linjen argumenterar utifrån det effektiva, rationella och ekologiskt hållbara i att integrera arbete, bostad och service. Hus-hållning med kommunala investeringar i infrastruktur och minimering av transporter ses här som centrala mål för stadsbyggandet.

Kritiken mot funktionsseparering och bristerna i enfunktionella områden har fått kommuner att intensivt börja söka strategier som ska leda till mångfunktionella stadsmiljöer. Men trots ett stort intresse hos stadsbyggnadskontoren för funktionsintegrering har det visat sig vara svårt att åstadkomma blandade miljöer. Den funktionsuppdelade sta-den med separata områsta-den för arbetsplatser, köpcentra och bostäder har fortsatt att ta form i kommunernas översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser.

Detaljplanerna ser mycket lika ut i landets kommuner. Det tyder på att myndigheternas exempelsamlingar haft en starkt normerande ver-kan på detaljplaneringens praktik. Överprövande organ förstärker nor-meringsverkan genom att använda exempelsamlingar som beslutsun-derlag och vägledning. Råd och riktlinjer från statliga myndigheter fungerar som preciseringar av öppna målformuleringar i plan- och bygglagen. Traditioner och regelverk som utvecklats inom den funktio-nalistiska planeringstraditionen lever på så sätt kvar och bildar seglivade strukturer inom stadsbyggandet.

Ett annat problem i detaljplaneprocessen är att alla delar i ett förslag förefaller vara lika viktiga, oavsett plats och tid, även när funktionsinte-grering formulerats som stadsbyggnadspolitiskt mål. Det försvårar sam-arbetet kring hur avvägningar skall göras mellan störningar och kvalite-ter i miljön som är nödvändigt när konfliktfrågorna är många. Trots uppenbara målkonflikter undviker tjänstemän, politiker och byggher-rar att göra prioriteringar utifrån platsens specifika möjligheter och stadsbyggnadspolitiska mål för detaljplaneringen. Att undvika stör-ningen blir viktigare än att hålla fast vid kvaliteter i stadsbyggandet som skapas genom en mångsidig markanvändning. På så sätt premieras en-funktionella miljöer och utglesning av stadslandskapet – inte mångfald i livsmiljön och funktionsintegrering. Ett förhållande som sedan får en långsiktig juridisk verkan i detaljplanernas ändamålsbestämmelser. Det är ett skäl till att vi valt att koncentrera fallstudierna kring

(7)

detaljplane-8 Planering för funktionsintegrering - problem och utgångspunkter

ringen i kommuner. Regleringsprinciper för markanvändning och me-toder som kan anpassas till platsens varierande förutsättningar och som underlättar funktionsintegrering, när det är ett mål för detaljplanepro-cessen, känns som ett angeläget och aktuellt tema i forskningsprogram-met.

(8)

3. Nyckelbegrepp 9

3. Nyckelbegrepp

Begreppen funktion och användningssätt betecknar de sätt som marken används på eller får användas till enligt plan. Med funktionsintegrerade

stadsmiljöer avses områden i tätort där företag, boende och service var

för sig utgör tydliga funktioner inom ett avgränsat område, t.ex. ett kvarter. Funktionsseparering används här synonymt med rumslig

funk-tionsuppdelning. I den rådande planeringstraditionen framträder

kon-fliktlösning genom specialisering och zonering av markens användning i stadsrummet som bärande idéer. Mot funktionsseparering står

funk-tionsintegrering. Det innebär att marken inom ett område används på

flera olika sätt. Funktionsbegreppet inbegriper föreställningen om rumsliga avgränsningar i stadsmiljön.

Graden av integrering beror både på hur begreppet funktionsinte-grering definieras och hur det markområde som är föremål för plane-ring rumsligt avgränsas i staden. Det finns en tydlig koppling till detalj-planenivån. Utgångspunkten kan vara huset, kvarteret, intilliggande kvarter, delområde av en stadsdel. Centralt vid funktionsintegrering blir därför närmiljön och hur individer kan antas röra sig mellan bosta-den eller arbetsplatsen.

Begreppet funktionsintegrering utgår från att staden har funktioner som kan integreras inom ett område. När staden ses som en helhet på en övergripande systemnivå finns varken separering eller integrering. Av denna anledning behöver funktionsbegreppet länkas till olika plan-nivåer för att bli ett mätbart fenomen i staden. Ingrid Johansson disku-terar funktionsintegrering som en relation mellan arbete och bostad (Johansson 1984). Det är ett fruktbart sätt att närma sig problematiken. Med utgångspunkt från hennes infallsvinkel kan följande tre typer av funktionsintegrering identifieras:

1. Husintegrering, som definieras av att bostäder och verksamheter finns i samma hus. Det är en typ av funktionsintegrering som upp-träder på husnivå.

2. Tomtintegrering, som definieras av att byggnader för bostadsända-mål och verksamheter finns på samma tomt. Det är en funktionsin-tegrering som uppträder på tomtnivå.

3. Kvartersintegrering, som definieras av att byggnader för bostadsän-damål och verksamheter finns inom samma kvarter. Funktioner kan i detta fall vara rumsligt åtskilda genom gator. Det är en funktions-integrering som uppträder inom geografiskt bestämda områden; planområde, stadsdel eller kvarter.

Begreppet funktionsintegrering förutsätter i denna definition att mar-ken omfattar minst två ändamål och att ett av dessa måste vara bostad. Ett område med enbart service och arbete kan inte kallas funktionsin-tegrerat med denna begreppsanvändning. Också bostadsområden med

(9)

flera olika slag av upplåtelseformer, villor och flerbostadshus blir en-funktionella områden. Avgränsningen kan ifrågasättas. Men arbete, ser-vice och bostäder som är rumsligt åtskilda i staden har separering som utmärkande drag.

Johansson redovisar inga operationella definitioner utan har en be-skrivande och kartläggande metod för att identifiera funktionsintegre-ring, samlokalisering och funktionsseparering i staden. Kategorierna är svåra att använda vid analys av detaljplaner. Genom att länka begreppet funktionsintegrering till hus, tomt och kvarter blir det möjligt urskilja olika typer av integrering i staden. Preciseringarna gör det även lättare att formulera mätbara mål för detaljplaneringen och genomföra syste-matiska utvärderingar. Det bör inte vara särskilt svårt att mäta graden av funktionsintegrering på hus-, tomt- och kvartsnivå i detaljplaner. En tydlig definition av begreppet funktionsintegrering kan därför antas bi-dra till att skapa en rikare och en mer nyanserad diskussion om strate-gier som underlättar måluppfyllelse vid detaljplaneringen. En annan viktig aspekt är om detaljplaner föreskriver eller tillåter ett eller flera an-vändningssätt. Att tillåta flera användningssätt ger fastighetsägaren ett betydligt större handlingsutrymme. Men det ställer också större krav på att man har en genomtänkt strategi för stadsutvecklingen.

(10)

4. Zonering i stadsbyggandet 11

4. Zonering i stadsbyggandet

Samtidigt med funktionalismens genombrott accelererade funktions-uppdelningen av staden. Den funktionalistiska stadsbyggnadsdoktri-nen är en del av modernismen och svarar mot industrisamhällets före-ställningar om ett effektivt och rationellt stadsbyggande. I den plane-ringstradition som utvecklades ingår separering av stadens funktioner och reglering av markens användning i bestämda ändamål. Det är en dominerande metod för problemlösning inom denna tradition. Kriti-ken har vuxit sig allt starkare och det finns önskemål om att förnya stadsplaneringen. Den allt tydligare separeringen av arbete och bostad i industrisamhället kan sammanfattas i figur 1.

Johan Rådberg uppfattar den funktionalistiska stadsbyggnadsdoktri-nen som en ledande tankefigur för modernismens stadsbyggande (Råd-berg 1988). Han ifrågasätter dock om principen om funktionsseparering är kärnan i den funktionalistiska stadsbyggnadsdoktrinen. Doktrinen formuleras i slutdokumentet ”Charte d’Athènes” från CIAM-kongres-sen i Aten 1933, på temat ”den funktionella staden”. Inget sägs i doku-mentet om funktionsseparering. Men i texten identifieras fyra grund-läggande funktioner i staden, boende, arbete, rekreation och transport. Enligt Rådberg är det snarare effektivisering och ekonomisering som är kärnan i den funktionalistiska stadsbyggnadsdoktrinen, vilket är en omtvistad uppfattning.

Den svenska lagstiftning som reglerar markanvändningen och till-gängliga planeringsverktyg kan kritiseras för att vara förankrade i ett ideal som stödjer ett stadsbyggande präglat av stora utbyggnader och omdaningar av innerstäder, snarare än kompletteringar och ändrad an-vändning i befintliga stadsmiljöer. Det institutionella ramverket kring planeringen skapar problem när områden ska omvandlas till

integre-A

B

A

B

Figur 1 Illustration på separering av arbete och bostad.

T.v.: Hantverksgården i den förindustriella staden: Integration i samma kvarter, ibland samma rum, mellan arbete och bostad.

Mitten: Industriepoken: Arbete och bostad i skilda kvarter. T.h.: Sen industrialism: Arbetsområden och bostadsområden.

(11)

rade stadsmiljöer. Så är exempelvis fallet i planeringen av de centralt be-lägna hamn- och industriområdena i Karlstad och Västerås, som vi föl-jer inom ramen för forskningsprogrammet. När den kommunala mål-sättningen är att skapa förutsättningar i plan för en funktionsintegrerad stadsmiljö visar det sig att planeringens verktyg utgår från principen om konfliktlösning genom funktionsseparering, även i närmiljön. Den sty-rande ambitionen i detaljplanearbetet förefaller bli att undvika konflik-ter med sektorsmyndighekonflik-ter, vilket kan försena planen och tvinga stads-byggnadskontoret att argumentera emot ett helt ramverk och en idétra-dition.

I delbetänkandet Miljö och fysisk planering granskades regleringen av markanvändningen i 715 detaljplaner, (SOU 1994:36). Av gransk-ningen framgår att 79% av detaljplanerna anger ett användningssätt, 14% innehåller två användningssätt och bara 7% av undersökta detalj-planer har bestämmelser som ger utrymme för fler än två användnings-sätt inom kvartersmark. I en överväldigande majoritet av fallen är alltså markanvändningen begränsad till en funktion. För de detaljplaner som medger flera användningssätt dominerar kombinationen bostad och handel. I andra hand förekommer bostad tillsammans med kontorsän-damål. Det är få detaljplaner som har kombinationen bostad och indu-stri, som i plansammanhang omfattar tillverkning, lagring och varu-hantering. Funktionsuppdelningen blir extra problematiskt genom att detaljplaner har lång livslängd och är kostsamma att ändra, vilket påver-kar viljan hos småföretagare och enskilda personer att genomföra de-taljplaneändringar.

PBL-översynen konstaterar att preciseringar av markanvändningen i detaljplaner medför låsningar och minskad anpassningsförmåga. I SOU 1996:168, nr 5 påpekas att planeringen bör bryta mönstret av funktionsuppdelning och ge möjlighet till variationsrika stadsmiljöer med blandning av boende och verksamheter. Det finns dock gränser för hur beslut om markanvändningen kan förenklas med hänsyn till krav på rättssäkerhet, medborgarnas möjlighet till insyn i planeringen och avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Detaljplane-ringen bestäms dock i sista hand av hur mötet mellan politik och mark-nad ser ut i samhället.

Göran Carlén har gjort en teoretisk genomgång av zoneringens för-tjänster och tillkortakommanden (Carlén, 1997). Dels på makronivå där staden ses som en helhet. Dels på mikronivå som utgår från stadsde-lar och kvarter. Carlén redovisar både huvuddragen i samhällets motiv för zonering och kritiken mot funktionssepareringen. Argumenten för användningen av zoneringsinstrumentet i stadsplaneringen kan sam-manfattas på följande sätt:

+ Undanröja negativa externa effekter. På mikronivå handlar det om att undvika störningar mellan grannar och gleshet. Om samhället inte reglerar användningssätt vet du inte vad grannen kommer att ta sig för på sin mark. Då vill du försöka skydda dig genom att skaffa dig en buffertzon i form av mark för att vara på den säkra sidan. På makronivå är det viktigt att undvika systemeffekter genom miljö-störningar, trängsel i trafiksystemet och gleshet som uppträder på mikronivå.

(12)

4. Zonering i stadsbyggandet 13

+ Tillskapa positiva externa effekter. Både på mikro- och makronivå ligger det i samhällets intresse att skapa torg, grönområden, gator och vägar, s.k. kollektiva nyttigheter, som marknaden inte kan skapa på egen hand. På mikronivån har man motiverat funktions-uppdelning med att den kan understödja uppkomst av ekonomisk verksamhet lokalt. På makronivå har motiven handlat om att lokali-sera arbetsplatser på lämpligt sätt för att hålla ihop staden som en gemensam arbetsmarknad.

+ Fördelningspolitiska. På mikronivå handlar det om att fördela all-männa platser i rummet. På makronivå ses lokalisering av service-centra, arbetsplatser, handel och bostäder som ett sätt för kommu-ner att ge medborgarna tillgång till välfärd.

+ Undanröja informationsbrister. På mikronivå kan informationsbris-ter undanröjas genom markanvändningsbestämmelser i närmiljön så att medborgarna kan fatta rationella beslut. På makronivå sker det genom fördelning av användningssätt över hela staden med sina olika områden t.ex. genom översiktsplaner.

+ Upprätthålla konkurrens. På makronivå handlar det om lokalisering av service och bostäder, att verka för ett gemensamt utbud av varor och tjänster för medborgarna. Nya producenter skall kunna ta sig in på marknaden så att risken för monopoltendenser minimeras.

Kritiken mot zoneringsinstrumentet och dess användning i praxis som medel för att lokalisera olika funktioner i rummet kan med stöd av Car-lén sammanfattas i följande punkter:

+ Inflexibilitet över tiden. Dels gäller kritiken zoneringsinstrumentet som sådant, d.v.s. trögheterna i att ändra planbestämmelser. Dels den tröghet som funktionsuppdelningen ger på makronivå genom att det kan vara svårt att attrahera eller möjliggöra nya användnings-sätt i enfunktionella områden. I enfunktionella områden krävs ofta att hela områden förändras i ett sammanhang för att det skall bli möjligt att införa nya användningssätt för marken.

+ Funktionsuppdelningens bieffekter. Det finns dels sociala nackdelar genom brist på kollektiva nyttigheter som en levande närmiljö och social sammanhållning i stadsdelar. Dels ineffektiviteten i utnytt-jande av tekniska system, servicefunktioner och friytor. Oönskade fördelningseffekter skapas bl.a. genom att utbudet på funktions-blandade miljöer understiger efterfrågan och pressar upp bostads-priser och lokalhyror.

+ Dålig precision i att förhindra negativa externa effekter. Utsläpp av ämnen i luften, lukter och buller är exempel på negativa effekter i miljön som inte låter sig rumsligt avgränsas i staden via bestämmel-ser som reglerar markanvändningen. I reformeringen av PBL har därför andra former för reglering av markanvändningen i detaljpla-ner börjat diskuteras, t.ex. gränsvärden för störningar.

(13)

+ Zonering som ett sätt att skapa system av effektiva fördelningar av

verk-samheter kan ifrågasättas. Kritiken gäller dels att zoneringen har

dålig precision i praxis genom att kommuner inte specificerar tillå-ten verksamhet så precist som skulle behövas t.ex. ”elektronikindu-stri” eller ”huvudkontor” för att ge avsedda incitament till lokalise-ringsbeslut. Dels att redan vaga beteckningar som ”småindustri”, ”hantverk” eller ”handel” kan vara nog så hämmande för företag i ett senare skede vid produktionsomställningar och när efterfrågan på utrymme domineras av andra verksamheter.

+ Funktionsuppdelningens motiv är mindre giltiga. Skala och störnings-grad hos arbetsplatser har minskat och kan förväntas fortsätta minska. Arbetsmarknaden är på väg att omstruktureras så att dag-ligt resande till en bestämd huvudarbetsplats minskar i omfattning. Funktionsuppdelningen fungerar därigenom allt sämre som ett sätt att stödja kollektivtrafiken. Många individer utför dessutom flera olika aktiviteter på varierande platser under ett vardagsdygn, vilket gör att bilen blir ett överlägset färdmedel.

Samhällsplaneringens förmåga att bestämma hur en effektiv organisa-tion av funkorganisa-tionsuppdelade områden skall se ut kan ifrågasättas, enligt Carlén. Hans slutsats är att funktionell zonering är ett trubbigt instru-ment för att förhindra störningar i närmiljön. Planeringens styrsystem och praxis är förtjänta av en reform. Carléns kritik är en utgångspunkt för vårt forskningsprogram. Samtidigt bör noteras att funktionsintegre-ring med nödvändighet leder till konfliktfyllda möten. En levande stad måste därför ge utrymme för flera olika funktioner, ha tolerans mot störningar och kunna samordna intressen som trängs med varandra inom samma område. Planeringens grundläggande syfte är att identi-fiera allmänna intressen, fördela kollektiva nyttigheter i rummet och ge medborgarna handlingsutrymme inom socialt accepterade ramar. Det kan inte marknaden klara på egen hand.

(14)

5. Diskussion 15

5. Diskussion

I diskussionen om stadsbyggandets mål och medel uppträder Boverket med ett Janusansikte. Dels producerar Boverket råd och rekommenda-tioner där skyddsavstånd och zonering framställs som lämpliga medel för att minimera störningar i stadsmiljön. Det är en statlig rådgivning som leder till en fortsatt separering av stadens funktioner. Begreppet störning ges ett stort utrymme i denna tankefigur. Dels producerar Boverket genom Stadsmiljörådet skrifter som argumenterar för en levande stad. Här är det värdet av funktionsintegrering och kvalitetsbe-greppet som står i centrum för intresset. Den traditionella stadsmiljön lyfts fram med ett rikt utbud av kultur, handel, service, arbete och mötesplatser blandat med bostäder. En måttfull skala, vikten av omsorgsfull utformning av stadens rum och byggnader som stöd för livet i staden är bärande teman i detta perspektiv på stadsbyggandet.

Det finns alltså två motsatta bilder av staden i Boverkets skrifter, men det är skyddsavstånden i handboken Bättre plats för arbete som får genomslag i praxis när detaljplaner tas fram som innehåller arbete och bostad. Det är denna samling råd från Boverket som remissinstanser hänvisar till i yttranden över detaljplaneförslag och som vid överklagan-den bildar beslutsunderlag för överprövande organ. Arbetsplatser ses som störningskällor och skyddsavstånd är en typlösning som används på både verkliga och förmodade problem i människors livsmiljö (figur 2). Störningsminimering framstår som viktigare än

(15)

ring i stadsbyggandet. Sättet som handboken används på av remissin-stanser gör att den kan beskrivas som en kvarleva från den funktionalis-tiska stadsbyggnadsdoktrinen, en tradition som gör det svårt att skapa integrerade stadsmiljöer vid detaljplanering.

Att anpassa planer genom att separera arbete från bostad med hjälp av rekommenderade skyddsavstånd blir ett enkelt sätt att få igenom en detaljplan. Bättre plats för arbete redovisar inte heller vad det är för typ av störning som rekommenderade skyddsavstånd är lösningen på. En störning kan vara allt från trafik, transporter, buller, utsläpp i luften och produktionsprocesser som innehåller farliga ämnen. De exakt angivna skyddsavstånden inger en känsla av säkerhet, men saknar vetenskapligt stöd. Det finns heller inga källhänvisningar till dokumenterade hälso-risker i handboken.

***

Miljö- och samhällbyggnadskontoret i Nynäshamn har testat hand-boken och ritat in rekommenderade skyddsavstånd som cirklar runt sina tillståndspliktiga verksamheter. Det gjordes som led i arbetet med att ta fram en fördjupad översiktsplan. Arbetet presenterades i 1998 års samrådshandling. Resultatet blev att centrum och stora bostadsområ-den kom att ligga inom flera cirklar. Hela stabostadsområ-den framstår som ett stort miljöproblem. Miljö- och stadsbyggnadsförvaltningen valde dock att inte redovisa cirklar kring miljöfarliga verksamheter i samrådshand-lingen. (se figur 3. Illustration över skyddsavstånd)

Experimentet visar på ett nästan övertydligt sätt de orimliga konse-kvenser – vid planändringar och byggande – som följer av Boverkets rådgivning. Men experimentet i Nynäshamn visar också att staden är en plats där många intressen möts och vill göra sig gällande. Planeringen blir en fråga om att identifiera intressen, formulera visioner, fördela kol-lektiva nyttigheter i rummet och väga kvaliteter mot störningar. Grundläggande blir då att försöka strukturera diskussionen om funk-tionsintegrering kring fyra perspektiv och hur gränssnitten emellan dem ska fungera när funktionsintegrering ingår i visionen om en god stadsutveckling:

1. Utifrån ett individuellt perspektiv finns det argument för att män-niskor måste ta ett personligt ansvar och själva forma sina liv. I detta perspektiv utgör enskilda intressen och individers egna valmöjlighet grunden för funktionsintegrering. Då blir det också rimligt att människor som valt att bosätta sig i integrerade lägen måste accep-tera störningar som inte är skadliga för hälsan och som ligger inom ramen för normer och tillstånd. Den som inte är nöjd får helt enkelt flytta och bosätta sig på annan plats. Det leder sannolikt till ”flexibla” detaljplaner som medger en relativt hög störningsnivå och där enskilda intressen och marknadslösningar tilldelas en domine-rade roll i stadsutvecklingen.

2. Mot det individuella perspektivet står uppfattningen att avväg-ningar mellan enskilda och allmänna intressen bör göras med stöd av en stadsbyggnadspolitisk vision. Här är funktonsintegrering en fråga som ligger inom kommunpolitikens beslutsområde, som en gemensam angelägenhet för medborgarna. Att blanda arbete, boende och service blir ett allmänt intresse, en kollektiv nyttighet

(16)

5. Diskussion 17

som ingår i målet om en levande stad. Utifrån målet kan politiker i byggnads-, fastighets- och miljönämnden t.ex. komma fram till att man skall främja funktionsintegrering genom att fastställa detaljpla-ner med många fastigheter som tilllåter olika slag av markanvänd-ning med åtföljande störmarkanvänd-ningar. Det kan gälla i centrala områden i staden där blandningen av arbetsplatser, affärsliv, nöje, bostäder och lokaler för service är av gemensamt intresse för medborgarna. Ett kompletterande argument är att det ger en effektivare användning av kommunens investeringar i infrastruktur. För att olägenheterna inte skall bli oacceptabelt stora kan detaljplanen kopplas till krav på mätningar och kontroll så att inte gränsvärden överskrids.

3. Utifrån ett professionellt perspektiv framstår det som intressant att i detaljplaneringen utgå från platsens möjligheter till funktionsinte-grering och fokusera på lösningar som är anpassade till en lokal pro-blembild. Det blir arkitekter och ingenjörer som skall klara ut funk-tionsproblematiken i staden. Avvägningen mellan kvaliteter och störningar blir en fråga som har tekniska och fysiska designlös-ningar. Om det inte är möjligt att avhjälpa störningar direkt vid käl-lan gäller det att minska problemen genom en rumslig organisation av fastigheter, gatunät och i bebyggelsens fysiska utformning. Stör-ningar får då minskas t.ex. genom bullerdämpande konstruktioner i bebyggelsen, treglasfönster i fasad mot gata, införande av tyst sida, plank och planteringar. Det är åtgärder som syftar till funktionsin-tegrering genom att minska effekter från lokala störningskällor. 4. Som kontrast till platsens speciella förutsättningar och

kommunal-politiska stadsbyggnadsmål finns generella regelverk som styr detalj-planeringens praktik. Det är regering och riksdag som i detta fall kan underlätta funktionsintegrering genom att reformera lagstift-ningen och öka handlingsutrymmet för lokalt anpassade lösningar. Både lagstiftning och riktlinjer från statliga myndigheter har natio-nell likhet som bärande inslag, vilket ger regelverken en norme-rande verkan på planer. T.ex. blir Boverkets rådgivning och länssty-relsens alltför generella krav på skyddsavstånd mellan arbete och bostad i remissyttranden ett problem i många detaljplaneprocesser. Ur detta perspektiv bör det vara rimligt att ändra regelverken så att funktionsintegrering i detaljplaner får ett starkare stöd i lagen. Om det finns en politisk uppfattning att funktionsintegrering är efter-strävansvärt i vissa fall är det avstegen som behöver motiveras med hänvisning till specifika föreskrifter och inte detaljplaner som försö-ker genomföra visionen om integrerade stadsmiljöer.

Det är gränssnittet mellan de fyra grundläggande perspektiven inklu-sive de särintressen som finns under vart och ett av perspektiven som rymmer möjligheterna, men också hindren. I resonemang om planer för funktionsintegrerade miljöer borde diskussionen handla om priori-teringar. Utan förankrade prioriteringar av mål finns ingen vägledning när en vision ska konkretiseras i en detaljplan och målkonflikterna blir uppenbara. Det är osäkert i vilken omfattning som planeringens verk-tyg verkligen leder till en långsiktig måluppfyllelse. Risken är att explo-ateringstillfället fokuseras alltför mycket. Forskningens uppgift är att

(17)

(18)

5. Diskussion 19

redovisa och analysera vad som sker i detaljplaneprocessen, peka ut möjliga strategier för förnyelse och ange arbetsmetoder som på goda grunder kan antas leda till måluppfyllelse. För detta behövs studier av hur detaljplaneringen sker i praxis. Kunskap byggs genom försök och utvärdering av planprocesser. Utifrån dessa fall måste sedan intresset riktas mot utvecklingen av praktiska verktyg, metoder, begrepp och teorier. Stadsförnyelse handlar om hur begrepp som kvalitet, störning, funktion, integrering och kollektiva nyttigheter bildas, identifieras, an-vänds och omsätts i en praxis. Därför bör forskningen bedrivas i nära samarbete med praktiken och kritiskt pröva kunskapsbehovet inom ar-kitektur och stadsplanering.

(19)

Litteratur

[1] Boverket (1995), Bättre plats för arbete – Planering av arbetsområden med hänsyn till

miljö, hälsa och säkerhet, Allmänna råd 1995:5, Jönköping.

[2] Boverket (1995), Bättre plats för arbete, remissammanställning 1995–04–27. [3] Boverket (1999), Regelverk I och II, Karlskrona.

[4] Carlén Göran (1997), Aspekter på storstadens rumsliga funktionsuppdelning, [5] Johansson Ingrid (1984), Arbetsplatslokalisering i staden: Dåtid, – nutid – framtid,

Göteborgs Universitets Geografiska Institution, Göteborg.

[6] Nynäshamns kommun, (1998), Samrådshandling. Fördjupad översiktsplan för

Nynäs-hamns stad, AB Firmatryck, Nynäshamn.

[7] Rådberg Johan (1988), Doktrin och täthet i svenskt stadsbyggande 1875–1975, Bygg-forskningsrådet R11:1988, Stockholm

[8] Rönn Magnus (1995), Tillstånd Söks – om företag som överklagar bygglov, Epsilon Press, Göteborg.

[9] SOU 1994:36, Miljö- och fysisk planering, Stockholm. [10] SOU1996:168, Översyn av PBL och va-lagen, Stockholm

[11] Svensson Lennart, Östnäs Anna (1989), Rummens psykologer – själarnas arkitekter, Carlssons, Helsingborg.

(20)

Cerum Working Paper 21

Cerum Working Paper

1 Einar Holm och Ulf Wiberg (Red.), Samhällseffekter av Umeå

univer-sitet, 1995.

2 Örjan Pettersson, Lars Olof Persson och Ulf Wiberg, Närbilder av

väs-terbottningar – materiella levnadsvillkor och hälsotillstånd i Västerbottens län, 1996.

3 Jeanette Edblad, The Political Economy of Regional Integration in

Devel-oping Countries, 1996.

4 Lena Sahlin och Lars Westin, Prissättning av subventionerad kultur.

Vilka är de internationella erfarenheterna?, 1996.

5 Lars Westin och Mats Forsman, Regionerna och finansieringen av

infras-trukturen: Exemplet Botniabanan, 1997.

6 Erik Bergkvist och Lars Westin, Estimation of gravity models by OLS

estimation, NLS estimation, Poisson, and Neural Network specifications,

1997.

7 Niklas Nordman, Increasing Returns to Scale and Benefits to Traffic. A

Spatial General Equilibrium Analysis in the Case of Two Primary Inputs,

1998.

8 Lars Westin och Niklas Nordman, The dialogue of universities with their

partners: The case of Umeå University, Sweden, 1998.

9 Robert Sörensson, Systemanalys av godstransporter. Simulering av en

uppgraderad Inlandsbana, 1998.

10 Carina Sundgren, Beräkning av bruttoregionprodukter för Sveriges

regioner. En analys av metodvalet och regionindelningens betydelse, 1998.

11 Erik Sondell, Halvtidsutvärdering av Interreg-projektet Virtual

Educa-tion Environment MittSkandia, 1999.

12 Erik Sondell, Det regionala uppdraget: En fjärde uppgift?, 1999.

13 Örjan Pettersson, Population Changes in Rural Areas in Northern

Swe-den 1985–1995, 1999.

14 Robert Pettersson, Foreign Second Home Purchases: The Case of

Nor-thern Sweden, 1990–96, 1999.

15 Patrik Asplund och Niklas Nordman, Attitudes toward the Third

Mis-sion: A Selection of Interviews from Seven Universities in Sweden, 1999.

16 Kent Eliasson, Magnus Johansson och Lars Westin, European

Integra-tion: Eastern Europe and the Swedish Regions, 1999.

17 Janerik Gidlund, Sverker Sörlin och Susanne Gidlund, Ensam hemma.

Den norrländska elitens nya syn på regional utveckling, 2000.

18 Christine Hudson, The University and Regional Reciprocity, 2000. 19 Linda Helgesson, Why Some Girls Go to School and Others Don’t. A

study about girls’ education on an upper primary level in northern Mozambique, 2000.

(21)

21 Göran Aldskogius, Urban Policy in the Structural Policy of the European

Union, 2000.

22 Leif Kåpe, Förändringar i medelstora svenska städer, 2000.

23 Örjan Petterson, Anna Nordström, Linda Rislund, Utvärdering av

LEADER II Stad och Land - Hand i Hand, 2000.

24 Sören Olsson, Stadens attraktivitet och det offentliga stadslivet, 2000. 25 Maria Asplund, Elektronik- och dataingenjörsutbildningen i Pajala,

Stu-dentperspektivet, 2000.

26 Lars Marcus, On Architectural Knowledge, 2000.

27 Henry Etzkowitz, Patrik Aslund och Niklas Nordman, Beyond

Hum-boldt: Emergence of Academic Entrepreneurship in the U.S. and Sweden,

2001.

28 Maria Asplund, Om måluppfyllelsen för Umeå universitets

elektronik-och dataingenjörsutbildning i Pajala, 2000.

29 Maria Asplund, Anna Nordström, Utvärdering av SAMS-projektet, 2001.

30 Eva Bergdahl och Magnus Rönn, Planering för funktionsintegrering

-problem och utgångspunkter, 2001.

31 Maria Asplund, Ex Ante utvärdering av E12 Alliansen - En analys av

förarbeten, beslutsdokument och målsättningar, 2001.

32 Olof Stjernström (red.), Stig-Olof Holm, Johan Håkansson, Urban Lindgren, Håkan Myrlund, Jesper Stage, Kerstin Westin, Lars Westin, Ulf Wiberg, Den hållbara regionen. Om förutsättningar och

framtidsmöj-ligheter för en hållbar samhällsutveckling i Västerbottens län - ett projekt-förslag, 2001.

33 Gemma Francès, Ian Layton, Jordi Rosell, Joan Santana, Erik Sondell, Lourdes Viladomiu, The Measurement of On-Farm Diversification, 2001.

34 Johan Lundberg, On the Determinants of Average Income Growth and

Net Migration at the Municipal Level in Sweden, 2001.

35 Johan Lundberg, A Spatial Interaction of Benefit Spillovers from Locally

Provided Public Services, 2001.