Kommunal krisberedskap
Hur övar kommunerna krisberedskap?
Local government crisis management in Sweden
How is crisis management put into action by Swedish local government?
Anders Thörn
Björn Johansson
Fakulteten för humaniora och statsvetenskap Instutitionen för samhälls- och kulturvetenskap Statsvetenskap / Political science
Sammanfattning
Kandidatuppsats i statsvetenskap av Anders Thörn och Björn Johansson Handledare: Idris Ahmedi
Kommunal krisberedskap – Hur övar kommunerna krisberedskap?
Risk- och sårbarhetsanalys (RSA) är ett verktyg som kommuner och landsting enligt lag skall göra. Dessa RSA ska sedan ligga till grund för en utbildnings- och övningsplan. På så sätt kommer de övningar som genomförs på kommunal och länsnivå fokuseras på omhändertagande av dess risker och sårbarheter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, gjorde 2018 en
utvärdering och fann att inte alla övar på sina risker och sårbarheter men att det var oklart hur många de var. Denna studie ger en bild av vad kommuner väljer att öva på i sina årliga krisberedskapsövningar om de inte övar på att hantera sina risker och sårbarheter. För att svara på frågan har juridiska dokument analyserats samt intervjuer genomförts med representanter för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt säkerhetscheferna vid två kommuner. Studiens slutsats är att kommunerna dels tar krisberedskapsarbetet på stort allvar, men att brister i spårbarhet mellan RSA och utbildnings- och
övningsplan medför att man inte övar på sina risker och sårbarheter. Studiens resultat är fem hypoteser som skulle kunna användas vid efterkommande forskning.
Abstract
Bachelor thesis in political science by Anders Thörn and Björn Johansson
Supervisor: Idris Ahmedi
Local government crises management in Sweden
– How is crises management put into action by Swedish local government?
Risk and Vulnerability Analysis (RSA) is a tool that municipalities and county councils must do according to law. The RSA will then form the basis of a training and exercise plan. In this way, the exercises that are carried out at municipal and county level will be focused on dealing with these risks and vulnerabilities.
The Swedish Civil Contingencies Agency, the MSB, made an evaluation in 2018 and found that not all were practising risks and vulnerabilities, but it was
unclear how many they were. This study gives a picture of what municipalities choose to practice in their annual emergency preparedness exercises if they do not practice managing risks and vulnerabilities. In order to answer the question, legal documents have been analyzed and interviews have been conducted with representatives of the Swedish Civil Contingencies Agency and the security managers at two municipalities.
The study's conclusion is that the municipalities take the emergency
preparedness work very seriously, but that deficiencies in traceability between the RSA and the education and training plan mean that they do not practice risks and vulnerabilities. The study's results are five hypotheses that could be used in subsequent research.
Innehållsförteckning
1. Introduktion ... 1 1.1. Forskningsproblem... 1 1.2. Syfte ... 1 1.2.1. Forskningsfrågor ... 2 1.3. Avgränsningar ... 2 1.4. Bakgrund ... 21.4.1. Att förbereda folket och kommunerna ... 3
1.4.2. Problembakgrund ... 4 1.5. Disposition ... 5 2. Teori... 6 2.1. Tidigare forskning ... 6 2.2. Hypoteser ... 7 2.2.1. Förtydligande ... 8
2.3. Utvärdering av överenskommelse om kommunernas krisberedskap .... 9
2.4. Begrepp ... 10
2.5. Grundläggande principer inom krisberedskap... 12
2.6. Risk- och sårbarhetsanalys ... 13
2.7. Lagar, förordningar och föreskrifter ... 14
2.8. Övning ... 15 3. Metod... 17 3.1. Operationalisering ... 17 3.2. Urval ... 18 3.3. Fallstudie ... 19 3.4. Samtalsintervju ... 21 3.5. Dokumentstudie ... 22 3.6. Etiska aspekter ... 23
3.7. Reliabilitet och validitet ... 23
3.8. Summering av metodkapitlet ... 25
4.1. Resultat ... 26
4.1.1. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ... 26
4.1.2. Kommunundersökningarna... 26 4.1.3. Övningar ... 29 4.1.4. Personalbrist ... 30 4.2. Analys ... 31 4.3. Diskussion ... 32 5. Slutsats ... 34
5.1. Nya bidrag till kommande teoriprocess ... 35
6. Förslag på vidare forskning ... 36
Litteratur och källförteckning: ... 37
Bilaga 1 - Intervjuguide Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ...i
1. Introduktion
1.1. ForskningsproblemKrisberedskapen i Sverige har under de senaste åren fått ökad prioritet och staten satsar återigen både pengar och materiel för att bättre kunna skydda sig mot kriser. För att underlätta införandet av krisberedskapsarbete i respektive kommun tecknades 2013 en överenskommelse1 om kommunernas
krisberedskap mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Överenskommelsen som gällde under perioden 2014 - 2018 innehåller målbeskrivningar för hur uppgifterna ska genomföras samt reglerar ersättningen för de uppgifter som kommunerna har enligt lagen 2006:5442 om kommuners och landstings åtgärder inför och vid
extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Varje kommun skall därför under varje mandatperiod göra en risk- och sårbarhetsanalys (RSA) som årligen uppdateras och redovisas. Vid planeringen och genomförandet av övningar ska kommunen utgå från sin gjorda RSA. Enheten för
kunskapsutveckling vid MSB har i rapporten ”Utvärdering av
överenskommelsen om kommunernas krisberedskap 2014 – 2018” beskrivit kommunernas utbildnings- och övningsverksamhet enligt följande:
”I intervjuerna berättade kommunerna att deras övnings- och utbildningsplaner ofta är på en miniminivå. […] Det var få kommuner som sa att de övar på händelser som finns med som risker i deras risk- och sårbarhetsanalyser.”3
1.2. Syfte
Syftet med studien är att utifrån MSB resultat undersöka vilka faktorer som förklarar variationen i kommuners spårbarhet, det vill säga hur väl de hänger ihop, mellan RSA och vad kommunerna övar på.
1 MSB2012-5541, Överenskommelse om kommunernas krisberedskap – precisering av mål och
ersättning för uppgifter i LEH. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Sveriges Kommuner
och Landsting
2 Lagen 2006:544 om ”kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
fredstid och höjd beredskap”, 2 kap 1§.
3MSB1190, Utvärdering av överenskommelse om kommunernas krisberedskap, Myndigheten för
1.2.1. Forskningsfrågor
F1: Har kommunen övat på att omhänderta de brister och sårbarheter som redovisas i RSA?
F2: Vad utgår utvalda kommuner ifrån när de planerar och genomför övningar? 1.3. Avgränsningar
Denna studie granskar enbart två av Sveriges 290 kommuner. Denna studie är gjord med utgångspunkt på perioden för MSB och SKL
kommunöverenskommelse, d.v.s. ifrån tidsspannet 2014–2018.
1.4. Bakgrund
Denna studie tar sin utgångspunkt i den politiska viljan om ökad krisberedskap som regeringen skrev i sin proposition, ”Regeringens proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull”. Propositionen grundade sig på det direktiv som regeringen beslutade i juni 20064 där en särskild utredare med
uppdraget att överse om verksamheten vid Statens räddningsverk,
Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar kunde sammanslås. Parallellt med detta författades även en lag5 med tillhörande
förordning6 om kommuners och landstings åtgärder vid extraordinära händelser
(LEH) i fredstid men också vid höjd beredskap. Dessa syftade till att minska sårbarheten och öka förmågan att hantera krissituationer. I lagen beskrevs bl.a. att kommunerna ska göra en s.k. risk- och sårbarhetsanalys (RSA).
Det står;
”1 § Kommuner och landsting skall analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive landstinget och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet skall värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys.”7
I propositionen beskrivs att de förändringar som skett dels i samhället, men också av erfarenheter från olyckor och katastrofer i såväl Sverige som
4 Utredningen Fö 2006:03 om ”en myndighet för säkerhet och beredskap”
5 Lagen 2006:544 om ”kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
fredstid och höjd beredskap”.
6 Förordning 2006:637 om ”kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser
i fredstid och höjd beredskap”
7 Lagen 2006:544 om ”kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
utomlands, måste hanteras på ett annat sätt än vad som tidigare hade gjorts. Regeringen beskriver bl.a. sin syn på ett ”utvecklat system för uppföljning och styrning av krisberedskapen” och framhöll att planeringsprocessen behövde förenklas och att anslaget för krisberedskap skulle ges en ökad flexibilitet. Utöver detta beskrevs en ny struktur för utbildnings- och övningsverksamheten inom området ”samhällets krisberedskap”.
Regeringen gjorde därtill bedömningen att en ny samlad myndighet mot olyckor och kriser behövdes inrättas och föreslog att lägga ned
Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar och i stället sammanslå dem till en ny myndighet. Regeringen rekommenderade att den nya myndigheten skulle få namnet
”Myndigheten för samhällsskydd och beredskap” (MSB). Riksdagen beslutade i maj 2008 att den nya myndigheten skulle inrättas den 1 januari 2009.
1.4.1. Att förbereda folket och kommunerna
Målet för den nya myndighetens verksamhet var att ”utveckla och stödja samhällets gemensamma beredskap mot olyckor och kriser och minska konsekvenser av dessa i de fall de inträffar”8. Detta antog MSB genom en rad
projekt. Myndigheten producerade broschyren ”Om krisen eller kriget kommer”9 vilken syftade till att öka allmänhetens kunskap om kris och höjd
beredskap.
I syfte att kommunernas arbete med krisberedskap skulle förtydligas
producerade MSB därtill en ”vägledning”10 vilket skulle hjälpa kommunerna i
framtagandet av RSA samt en ”föreskrift”11 rörande RSA. I denna förtydligades
det som lagen med förordning tidigare förskrivit. Vad, hur och hur ofta kommunernas RSA skulle hanteras var några av dessa förtydligandena. I maj 2013 tecknade MSB och SKL en överenskommelse om kommunernas arbete med krisberedskapsarbete. Denna överenskommelse, som gäller under perioden 2014–2018 beskriver kommunernas arbete med krisberedskap samt reglerar ersättningen för de uppgifter som kommunerna har enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Under punkten ”Utbildning och
8 Regeringens proposition 2007/08:92, ”Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull”
9 MSB, Om krisen eller kriget kommer , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap [Broschyr].
https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/28494.pdf [Hämtad: 190411]
10 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, ”Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser”,
2011. https://www.msb.se/ribdata/filer/pdf/25893.pdf [Hämtad: 190411]
11 MSBFS 2015:5 Föreskrift om ”kommuners risk- och sårbarhetsanalyser”, Myndigheten för
övning” framgår det att målet med kommunens arbete med utbildning och övning är att öva på det som man kommit fram till i sin RSA. Detta beskrivs i punkt två enligt nedan:
”Mål med kommunens arbete med utbildning och övning är att:
• det ska finnas en regelbundet utbildad och övad krisorganisation. Även beredskapsfunktioner inom kommunalteknisk försörjning, krisstöd m.m. ska vara utbildade och övade,
• kommunen bl.a. utifrån de brister som identifierats i risk- och
sårbarhetsanalysen ska genomföra och utvärdera minst två övningar under en mandatperiod. Kommunens krisledningsnämnd ska övas minst en gång per mandatperiod,
• varje övning ska utvärderas avseende såväl styrkor som svagheter när det gäller kommunens egen krisberedskap och förmåga att samverka med andra aktörer.”12
1.4.2. Problembakgrund
Med huvudsakligt syfte att undersöka om och hur kommunernas arbete gått genomförde MSB en utvärdering13 i syfte att svara på frågan: ”Har de mål som
preciseras i överenskommelsen uppnåtts i tillfredsställande grad?”.14
I denna utvärdering konstaterar författaren bl.a. att kommunerna övar men inte alltid på det som de kommit fram till i sin RSA. Författaren skriver:
”Kommuner genomför utbildningar och övningar regelbundet. Övningarna utgår dock inte alltid från de händelser som beskrivs i kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser. Övningar utvärderas inte på vedertaget sätt, de dokumenteras sällan, men leder ändå ofta till förändringar i rutiner och checklistor.”15
Att kommunerna övar i enlighet med överenskommelsen mellan MSB och SKL (MSB 2012–5541) stämmer därmed vad gäller delfrågan att de övar. Att några
12 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, Myndigheten för samhällsskydd och
beredskap och Sveriges kommuner och landsting, 2013, s. 12.
13 Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,
2018. https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/28458.pdf [Hämtad: 190411]
av kommunerna däremot över på något annat än vad de kommit fram till i sin RSA är däremot en annan och bekymrande fråga som dessutom går emot styrningen i överenskommelsen. Vi har i denna studie valt att undersöka denna fråga.
1.5. Disposition
2. Teori
I detta kapitel kommer studiens hypoteser som utgör uppsatsens teoribildning att presenteras tillsammans med centrala begrepp, lagar, föreskrifter,
förordningar, dokument och den tidigare forskning som till del gjorts i ämnet. Syftet med kapitlets indelning är att visa de utgångspunkter som studien utgår från för att man ska få en förståelse för forskningsproblemets angreppsmetod.
2.1. Tidigare forskning
Vid insamlandet av material till denna studie försökte vi inledningsvis få en övergripande uppfattning om angränsande forskning. Av de studier som vi hittat har dessa fokuserats på områden inom ämnet krisberedskap men få har visat sig ha bäring mot vårt val för denna studie.
Kerstin Erikssons uppsats ”Kommunala risk- och sårbarhetsanalyser”16 från
2016 är den uppsats som närmast beskrivit denna studies val av ämne. Syftet med Erikssons studie var att beskriva hur arbetet med kommunala risk- och sårbarhetsanalyser fungerar och används. I denna studie beskriver Eriksson, precis som MSB senare kom att konstatera17, att både RSA genomförs och att
övningar genomförs på kommunal nivå men att kopplingen däremellan är otydlig eller saknas helt. Eriksson skriver;
”Det varierar om informanterna ser någon koppling mellan risk- och sårbarhetsanalyserna och de övningar som genomförs i kommunen. Några av informanterna ser en koppling och exempelvis en av säkerhetssamordnarna beskriver att risk- och sårbarhetsanalysen används för att bygga scenarier, eftersom det är sårbarheterna kommunen har som de också behöver öva på.”18
Övriga studier i ämnet är mer fokuserade på angränsande delar inom
krisberedskap såsom på MSB broschyr ”Om krisen eller kriget kommer”19. Ett
exempel på detta är i Anders Jörles uppsats ”Att skapa en motståndskraftig nation” från 2018 där han undersökte hur och med vilket budskap som regeringen, genom MSB broschyr, försökt stärka samhällets motståndskraft. Felicia Lindholm och Rebecka Welander skriver även de i studien ”Viktigt meddelande till Sveriges invånare” från 2018 om hur texten i MSB broschyr har konstruerats och vad denna text har för effekt hos befolkningen.
16 SP Rapport, ISSN 0284-5172; 2016:40, Kommunala risk- och sårbarhetsanalyser 17 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, Myndigheten för samhällsskydd och
beredskap och Sveriges kommuner och landsting, 2013.
Viktoria Asp beskriver i uppsatsen ”Enskildas ansvar och agerande vid kriser” från 2015 hur offentliga aktörer ser på vad det offentliga respektive de enskildas ansvar och förväntningar på krisberedskapsförmåga. Studien söker svara på vem som ska göra vad ur ett krishanteringsperspektiv.
I artikeln ”Institutional, ideological and political influences on local government contracting: Evidence from England”20 undersöker författarna Jose Manuel
Alonso, Rhys Andrews och Ian R. Hodkinson de avgörande faktorerna som finns vid beslutsfattande i olika organisationer. Detta berör inte primärt krisberedskap men handlar om vad som påverkar hur beslutsfattande går till. Författarna skriver om faktorer som grundar sig på isomorfi, vilket handlar om likhet mellan olika strukturer. Dessa faktorer delar de in i tvångsmässiga,
mimetiska och normativa faktorer. Den tvångsmässiga är den som är inbäddade i befintliga regler och föreskrifter som måste lämnas in. Mimetiska faktorn är den som i sammanhanget anses vara rätt sak att göra. Den sista faktorn, den normativa faktorn, är den som beslutsfattarna anser är korrekt.
I insamlingen av angränsande forskning noterade vi att detta var ett tämligen outforskat ämnesområde och mycket svårt att hitta akademiska texter inom. Vi bestämde oss därför tidigt att göra denna studie som om inte tidigare forskning fanns att teoretiskt förhålla sig till.
Denna studie är gjord som en explorativ studie där vi har som målsättning att skapa idéer lämpade till en efterkommande och större studie. Vi gjorde denna studie utifrån nedan antagna hypoteser och jämförde sedan dessa mot två utvalda kommuners arbete med krisberedskap.
2.2. Hypoteser
Givet bristen på teori enligt ovan utgår denna uppsats ifrån hypoteser. Vi valde dessa hypoteser utifrån kriterier som dels framkommit i intervjun med MSB men också baserat på ett antal antaganden21.
20Alonso, Jose Manuel, Andrews, Rhys, Hodkinson, Ian R, “Institutional, ideological and political
influences on local government contracting: Evidence from England”, Public Administration Vol. 94,
No. 1, 2016
Hypoteserna är;
H1. Variationen i kommunernas övningar speglar de ansvarigas grad av engagemang i krisberedskapsfrågor.
H2. Variationen i kommunernas övningar beror på graden av spårbarhet mellan RSA, utbildnings- och övningsplan samt vad kommunen övar på.
H3. Variationen i kommunernas övningar beror på övningarnas längd och karaktär.
H4. Variationen i hur väl kommunernas övningar fungerar är avhängig Kommunöverenskommelsen.22
2.2.1. Förtydligande
H1: För att kunna genomföra kommunala övningar i krisberedskap krävs att de ansvariga i kommunen tar ämnet krisberedskap på ett seriöst och engagerat sätt. Vår hypotes handlar om att detta ej alltid är fallet och att detta skulle kunna vara anledningen till effekter såsom att kommunerna ej baserar sina övningar på sina RSA.
H2: Då övningar ska genomföras bör de vara inplanerade i en utbildnings- och övningsplan. Denna plan bör utgå från RSA och därmed skulle det finnas spårbarhet mellan RSA och krishanteringsövning. Om utbildnings- och övningsplanen inte är baserad på RSA borde därmed detta leda till att kommunen ej övar på sin RSA.
H3: Om kommunerna genomför övningar men om dessa ej baseras på RSA kan detta bero på att övningarna ofta varit av alltför kort längd. Därtill tror vi att övningarna varit av enkel natur och därför ej hämtats från RSA.
H4: Den fjärde hypotesen handlar om att Kommunöverenskommelsen haft en avgörande betydelse för kommunernas krisberedskap i allmänhet och
krishanteringsövningar i synnerhet. Några av de viktiga delarna i
överenskommelsen bedöms vara målbeskrivningar, hjälp med utbildning och övning samt riktlinjer för hur verksamhet följs upp.
22 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, Myndigheten för samhällsskydd och
2.3. Utvärdering av överenskommelse om kommunernas krisberedskap En ny överenskommelse23 om kommunernas krisberedskap tecknades mellan
MSB och SKL i maj 2013. Den preciserade mål och ersättning för uppgifter i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Den ersatte tidigare överenskommelse och började gälla 1 januari 2014. Under 2017 har Enheten för kunskapsutveckling vid MSB utvärderat överenskommelsen om kommunernas krisberedskap som gällde under perioden 2014 till 2018. Syftet med utvärderingen var att värdera vilken måluppfyllelse som
överenskommelsen gett och skulle även förklara på vilket sätt
överenskommelsen bidragit till måluppfyllelsen. Det fanns också ett lärande syfte där målsättningen var att kunna bidra med kunskap inför planering och genomförande av liknande överenskommelser samt till MSB uppföljning av arbetet med kommunernas krisberedskap. Överenskommelsen som gällde under perioden 2014 till 2018 reglerade den ersättning som kommunerna skulle erhålla för de uppgifter som kommunerna är ålagda att göra enligt LEH. Den innehöll också målbeskrivningar för uppgifterna genomförande, indelade i sex områden (risk- och sårbarhetsanalyser, planering, geografiskt områdesansvar, utbildning och övning, rapportering och höjd beredskap) samt riktlinjer för hur verksamhet och ersättning följdes upp. Utvärderingen har enbart utvärderat kommunernas arbete med krisberedskap och bedömde inte måluppfyllelsen av andra lagar, förordningar, riktlinjer eller överenskommelser. De svar som utvärderingen syftade till att svara på med fokus primärt på fråga 1 var:
1. Har de mål som preciseras i överenskommelsen uppnåtts i tillfredställande grad?
2. Hur har överenskommelsen bidragit till måluppfyllelsen? 3. Har det uppkommit bieffekter av överenskommelsen?
Data har samlats in genom semistrukturerade intervjuer av 29 kommuner och 5 länsstyrelser samt genom dokumentstudier. Det genomfördes även en analys från den ”årliga uppföljningen om kommunernas åtaganden enligt LEH” för år 2015 och 2016. Sammanfattningsvis så kommer utvärderingen fram till att givet kommunernas resurser så är utvecklingen positiv och man arbetar efter bästa förmåga med krisberedskapsfrågor. Kommunerna arbetar med samverkan både inom och utanför det geografiska området men det har visat sig att det är svårt att etablera samverkan med externa aktörer då det är svårt att engagera dem.
Till exempel så har de stora aktörer som finns i många kommuner har varken möjlighet eller intresse att deltaga i samverkansaktiviteter i varje kommun utan samverkan måste då ske på regional eller nationell nivå. Det fungerar dock bra med de stora aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet enbart inom kommunens geografiska område.
Kommunerna både genomför utbildningar och övningar regelbundet men man utgår inte alltid från sin RSA. Trots att man inte utvärderar sina övningar på vedertaget sätt och att de sällan dokumenteras leder det ändå ofta till
förändringar i rutiner och checklistor. Det behövs en kunskapsuppbyggnad avseende kommunens uppgifter och ansvar vid höjd beredskap i många kommuner. Att överenskommelsen haft stor betydelse för krisberedskaps-arbetet i kommunerna är helt klart men det beror på stor del medföljande ekonomiska resurser (2:4-medel). Då arbetet med civilt försvar inte fanns med i överenskommelsen så har kommuner kunnat hävda att de inte ska arbeta med civilt försvar.
2.4. Begrepp
Nedanstående begrepp är de som är frekvent återkommande i ämnet
krisberedskap för denna studie och är hämtade från Regeringens proposition 2007/08:9224.
Allvarlig/extraordinär händelse
En verksamhet som kräver skyndsamma insatser, avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i samhällsfunktioner som anses viktiga kallas för en allvarlig eller extraordinär händelse.
Förmåga i samhällsviktig verksamhet att motstå allvarliga störningar Förmågan att motstå allvarliga störningar inom ett verksamhets- eller
ansvarsområdet i syfte att verksamheten ska kunna bedrivas så att att samhället fortfarande kan säkerställa en grundläggande förmåga till service, trygghet och vård om allvarliga störningar skulle inträffa.
Kris
En händelse där många människor och stora delar av samhället och dess grundläggande värden och funktioner drabbas kallas kris. Den är oväntad och det krävs att flera aktörer gör samordnade åtgärder för att lösa en kris. Man kan inte hantera en kris med normala resurser och organisation.
Krisberedskap
En förmåga som syftar till att förebygga, motstå och hantera kriser. Skapas genom att man både skapar organisation och strukturer genom utbildning, övning och andra åtgärder.
Krishantering
Den förmåga som man har att hantera en kris som inträffar kallas krishantering och bygger på både krislednings- och operativ förmåga.
Krisledningsförmåga
Att vid allvarliga störningar ha förmågan att inom ett verksamhets- eller ansvarsområde kunna leda den egna verksamheten, fatta beslut, sprida korrekt och snabb information, kunna samordna och koordinera verksamhet med andra aktörer kallas krisledningsförmåga.
Lägesbild
När man sammanställer uppgifter i syfte att få en bild över vad som hänt, händer eller kommer att hända kallas lägesbild.
Lägesuppfattning
En lägesuppfattning bygger på att man har en lägesbild och är en bedömning om hur aktörens sammanhang påverkas av det som inträffat. Om man ska kunna avgöra om agerande behövs både lägesbild och lägesuppfattning som underlag för sitt beslut.
Operativ förmåga
Att inom ett verksamhets- eller ansvarsområde ha förmågan att snabbt kunna påbörja åtgärder för att hantera konsekvenserna av en inträffad händelse, skydda, lindra och avhjälpa effekterna av händelsen.
Samhällets krisberedskap
Samhällets samlade förmåga som syftar till att förebygga, motstå och hantera kriser. Skapas genom att man både skapar organisation och strukturer genom utbildning, övning och andra åtgärder.
Samhällsskydd
Det arbete som myndigheter, organ och institutioner samt den egna individen behöver göra för att kunna skydda samhället mot olyckor och
Samhällsviktig verksamhet
En verksamhet som är samhällsviktig behöver uppfylla minst ett av nedanstående villkor:
• Svår störning eller bortfall i enskild eller flertalet verksamheter kan på kort tid leda till att samhället utsätts för en allvarlig kris
• Nödvändig eller väsentlig verksamhet som drabbats av en kris ska hanteras så att effekten av den blir så liten som möjligt.
Samordning
Med samordning avses förmågan att säkerställa att verksamhet vid de olika samhällsorganen genomförs utifrån en gemensam planeringsförutsättning och i genomförandet inte har olika och divergerande mål.
Samverkan
För att samordnat uppnå gemensamma mål behövs en dialog mellan självständiga och sidoordnade samhällsaktörer, detta kallas samverkan. 2.5. Grundläggande principer inom krisberedskap
Det finns tre grundläggande principer25 som krisberedskapen bygger på.
Krisberedskapsförmågan skapas inte av någon annan utpekad organisation eller aktör utan skapas utifrån verksamheten som sker på daglig basis. Principerna sammanfattas enligt:
• Ansvarsprincipen - Den som normalt har ansvaret för en verksamhet har också det vid störningar i samhället.
• Närhetsprincipen - Störningar i samhället tas omhand av de närmast berörda och vid den plats där de uppstår.
• Likhetsprincipen - Verksamheten ska i möjligaste mån fungera på ett liknande sätt då störningar i samhället uppstår som under normala förhållanden. Man ska inte göra större ändringar i organisationen än vad som krävs.
25 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Principer för krishantering
2.6. Risk- och sårbarhetsanalys
En risk- och sårbarhetsanalys (RSA) är ett grundläggande och viktigt steg i den s.k. riskhanteringsprocessen. Denna process består av en rad av åtgärder som alla syftar till att reducera risker och sårbarheter. Hur dessa risker och
sårbarheter sedan ska hanteras och åtgärdas ska beskrivas i en separat plan. Syftet med RSA är dels att öka medvetenheten och kunskapen hos
beslutsfattare men också att skapa ett underlag för egen planering och utgör ett bra beslutsunderlag för inriktningen av krisberedskap. Underlaget är därtill lämpligt för inriktningen av utbildning och övning. Detta dokument heter ”utbildnings- och övningsplan”26. Därigenom bidrar RSA till att minska
samhällets sårbarheter och ökar förmågan att hantera kriser och extraordinära händelser.
Detta analysarbete görs på såväl myndigheter, landsting och kommuner, vilket regleras i förordning (2015:1052) för myndigheter och i lag (2006:544) för landsting och kommuner:
” Kommuner och landsting skall analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive landstinget och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet skall värderas och
sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys.Kommuner och landsting skall vidare, med beaktande av risk- och
sårbarhetsanalysen,
för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de skall hantera extraordinära händelser.”27
Detta underlag ska utarbetas var fjärde år. Då det är klart rapporterar
kommunerna underlaget till länsstyrelserna senast den 31 oktober under det första kalenderåret efter ordinarie val till kommunalfullmäktige. Landstingen skickar sina underlag till Socialstyrelsen, MSB och länsstyrelserna.
26 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kommunal krisberedskap
https://www.msb.se/sv/Forebyggande/Krisberedskap/Kommunal-krisberedskap/ [Hämtad 190520]
27 Lagen 2006:544 om ”kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
Figur 1, som är tagen från MSB hemsida28, beskriver de dokument som ska tas
fram inom respektive kommun.
Figur 1 Kommunens uppgifter
2.7. Lagar, förordningar och föreskrifter
Den centrala lagen för krishantering på kommunal- och landstingsnivå heter ”SFS 2006:544 Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap”. Lagen syftar till att minska sårbarheten vid verksamhet som genomförs vid kommuner och landsting samt att förmågan att kunna hantera krissituationer i fredstid vid kommunerna och landstingen skall vara god.
I lagen beskrivs både förberedelser för och under extraordinära händelser i fredstid men också höjd beredskap. I delarna om fredstid beskrivs att kommunerna och landstingen skall ”analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive landstinget och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet skall värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys.”29
Detta stycke är i sammanhanget viktigt och ger en tydlig uppgift som ska lösas -en risk- och sårbarhetsanalys. Efter detta regleras att kommunerna och
landstingen ska ”med beaktande av” sin risk- och sårbarhetsanalys fastställa en plan som beskriver hur extraordinära händelser skall hanteras. Denna plan skall fastställas för varje ny mandatnivå.
28 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kommunal krisberedskap,
https://www.msb.se/sv/Forebyggande/Krisberedskap/Kommunal-krisberedskap/ [Hämtad 190520]
29 Lagen 2006:544 om ”kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
Utöver risk- och sårbarhetsanalys samt plan beskriver lagen vidare att det skall finnas en s.k. ”krisledningsnämnd” som har i uppgift att utgöra kommunens eller landstingets ledningsfunktion vid extraordinära händelser. För att detta skall fungera är det viktigt att förtroendevalda vet vad som skall göras. I lagen beskrivs därför följande:
”8 § Kommuner och landsting skall ansvara för att
förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid.”30
Vår tolkning är att lagstiftaren ser en tydlig röd tråd mellan risk- och
sårbarhetsanalys, plan, utbildning och övning. Riskerna som identifierats ska alltså omhändertas i en plan som ska utbildas på och övas.
Till lagen finns även en förordning. Den heter ”SFS 2006:637 Förordning om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap”. Denna förordning fastställer att kommunerna skall underrätta länsstyrelsen om vilka förberedelser som vidtagits inför extraordinära händelser.
2.8. Övning
I lagen 2006:544 kan man utläsa att kommuner och landsting ansvarar för att de förtroendevalda och dess anställda personal får den får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid. Vidare kan man i överenskommelsen31 om kommuners
krisberedskap 2014 – 2018 som träffades mellan MSB och SKL utläsa att kommunen är den som är ansvarig till att förtroendevalda och anställda inom kommunen får både den utbildning och övning som krävs för att vid
extraordinära händelser i fredstid kunna lösa sina uppgifter.
• Inom respektive kommun så ska det finnas en både utbildad och övad krisorganisation som inkluderar beredskapsfunktioner inom
kommunalteknisk försörjning, krisstöd och annat.
• Kommunen ska utifrån de brister som identifierats och redovisats i sin RSA både genomföra och utvärdera minst två övningar per
mandatperiod. Kommunens krisledningsnämnd ska under mandatperioden övas minst en gång.
30 Lagen 2006:544 om ”kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
fredstid och höjd beredskap”, 2 kap 8§.
31 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap, Myndigheten för samhällsskydd och
• Efter varje övning ska en utvärdering ske vad gäller styrkor och svagheter över hur förmågan att samverka med aktörer.
3. Metod
I detta kapitel kommer den metod som använts för att besvara de angivna forskningsfrågorna för att uppfylla syftet med denna explorativa32 studie att
presenteras. Vald forskningsdesign är en hypotesgenererande33 fallstudie. Den
omfattar en studie av två jämförbara kommuner avseende befolkningsmängd och närhet till större stad. Till den här studien genomförs både
dokumentstudier och samtalsintervjuer. Studiens syfte är att belysa det generella genom att titta på det specifika vilket framkommer i Martyn Denscombes bok Forskningshandboken34. Vad kommunerna utgår ifrån i dess
övningsverksamhet undersöker vi för att kunna beskriva och förklara hur de arbetar och planerar sina övningar. Först genomför vi en kvalitativ textanalys av lagar, föreskrifter, förordningar, statliga styrdokument samt MSB utvärdering. Detta för att få en bakgrund och förståelse med statens vilja med kommunernas krisberedskapsarbete samt för att få en förståelse för hur kommunerna de facto arbetar med dessa frågor. Därefter utför vi samtalsintervjuer av karaktären informantintervjuer utifrån ett subjektivt urval. Vi väljer avsiktligen ett antal personer utifrån deras relevans och nyckelkompetens som de besitter inom området. Studien som sådan är av en explorativ35 art, då det är en utforskande
undersökning där vi försöker hitta nya samband och fenomen för att en ytterligare större studie ska kunna göras i ämnet.
3.1. Operationalisering
Studiens analysmodell utgår från fyra teman som hämtas från våra hypoteser: engagemang, spårbarhet, enkel karaktär och Kommunöverenskommelsen. ”Engagemang” definieras till hur säkerhetscheferna resonerar kring hur verksamheten ska utvecklas och hur de planerar för framtiden.
”Spårbarhet” delas in i RSA, utbildning- och övningsplan och genomförda och planerade övningar.
”Enkel karaktär” besvaras genom att kommunerna får beskriva vad övningarna fokuserat på.
32 Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns & Wängnerud, Metodpraktikan, 5. uppl., Wolters Kluwer,
2017, s. 189.
33 Levy, Case Studies: Types, Designs, and Logics of Inference, Peace Science Society, 2008, s. 5. 34 Denscombe, Forskningshandboken, 4. uppl., Studentlitteratur, 2016, s. 85.
”Kommunöverenskommelsen” bryts ner till vilka framgångsfaktorer som kommunerna såg för en lyckad övning och vilka styrningar som varit viktigast för dem.
Den kvalitativa textanalysen av de transkriberade intervjuerna genomförs med utgångspunkt från dessa teman.
Figur 3 Operationalisering
3.2. Urval
En metod som kan användas för att undersöka relativt outforskade områden i småskalig forskning med kvalitativa data är att använda explorativa urval36. Det
ger forskaren möjlighet att upptäcka nya teorier eller idéer då det genereras både insikter och information längs vägens gång. Denscombe skriver att i en studie med detta syfte så är det inte alltid nödvändigt att få ett exakt tvärsnitt av populationen då explorativt urval gör att sannolikheten ökar att man får med intressanta, extrema eller ovanliga exempel som kan belysa det man studerar. En subjektiv urvalsprocess anses vara mycket lämplig för att skapa ett
explorativt urval och ger forskaren möjlighet att få den bästa informationen genom att man valt de människor som med största sannolikhet har den erfarenhet eller den aktuella och relevanta kunskapen som ger kvalitativ information och värdefulla insikter i ämnet. Forskningens skala brukar vara mindre vid denna typ av studier då sannolikheten är större att man hittar
intressanta saker som kan belysa det man studerar. Detta då varje enhet/person som inkluderas studeras mer djupgående och mer i detalj. I denna studie
utgjordes dessa personer av de tjänstemän som har ansvar och expertkunskaper för krisberedskapsfrågor på MSB och hos två kommuner.
Då denna studie syftar till att undersöka kommunernas krisberedskapsarbete väljs två kommuner ut till denna fallstudie. Urvalsramen är Sveriges 290
kommuner. SKL har tagit fram en kommungruppsindelning som kan användas till för att underlätta jämförelser och analyser i olika statistiska sammanhang. Indelningen består av totalt nio grupper fördelade på tre huvudgrupper, där kommunerna grupperats utifrån vissa kriterier som tätortsstorlek, närhet till större tätort och pendlingsmönster.
Av praktiska och tidsmässiga skäl så väljs två kommuner ut som ligger relativt nära varandra. De ska också vara relativt jämförbara med varandra och därför använder vi SKL senaste kommungruppsindelning från 2017 som underlag37.
Följande två kriterier ska vara likvärdiga för att kommunen ska kunna vara valbar:
• Ungefärligt samma invånarantal i kommunen • Att kommunerna tillhör samma grupp enligt
kommungruppsindelningens nio grupper
3.3. Fallstudie
Denscombe skriver att fallstudier baseras på en förekomst eller några få i avsikt att tillhandahålla en djupgående redogörelse för händelser, förhållanden,
erfarenheter eller processer som förekommer i detta särskilda fall. Syftet med fallstudier är att belysa det generella genom att titta på det specifika. Viktigt är att ”fallet” har en tydlig identitet och att det går att studera isolerat. Att det ska vara en helt fristående enhet och ha mycket distinkta gränser. Själva studien görs på djupet och sökarljuset är snävt fokuserat. En fallstudie har fokus på relationer och processer, man försöker ta reda på varför saker händer och inte bara att de händer. För att kunna upptäcka hur alla delar påverkar varandra betraktas fallet som helhet. Fallstudier som sådana inbjuder och uppmuntrar till flera olika metoder för datainsamling och genomförs i fallets naturliga miljö. Typen hypotesgenererande fallstudie som vi har valt under denna studie har som mål att generalisera bortom de data som framkommer. Man utforskar ett
37 Sveriges kommuner och landsting, Kommungruppsindelning 2017,
eller flera fall med syftet att utveckla mer nya hypoteser som sedan kan testas med andra metoder. Det är viktigt att komma ihåg att hypotesgenererande studier bidrar till själva teoriprocessen snarare än till nya teorier. I
Forskningshandboken38 redovisas de fördelar och nackdelar med fallstudier och
dessa redovisas tillsammans med kolumnen applicerbarhet gentemot vår studie i figur 4 nedan:
Figur 4 Applicerbarhet för fallstudie
Fördelar Beskrivning Applicerbarhet
Lämplig för
småskalig forskning Då man i en fallstudie kan undersöka ett fall mer koncentrerat i ett eller några få fall är den lämplig för småskaliga studier.
Ja, då vi undersöker
tillståndet i enbart två kommuner.
Ger en helhetssyn Då man inriktar sig på särskilda enheter kan
man därmed gå på djupet i fallets detaljer. Ja, i perspektivet för de två utvalda kommunerna men nej avseende alla Sveriges kommuner.
Underlättar användningen av metodkombination
Uppmuntrar till olika metodval för att belysa verklighetens komplexitet från flera håll och infallsvinklar.
Ja, i detta fall
kombineras dokumentstudier och intervjuer. Utnyttjar naturligt förekommande inramningar
Är lämplig där det inte går att manipulera egenskaper i inramningen. Syftet är att
undersöka fenomen då de uppträder naturligt så behövs ingen ändring av faktorer eller variabler.
Ja, inga faktorer eller
variabler har behövt ändras. Vi har genom personliga intervjuer kunnat ta del av hur det fungerat i verkligheten.
Flexibelt
tillvägagångssätt Är lämplig för forskning som bygger eller prövar teorier. Ja, vi prövar egenframtagna hypoteser då teori saknas med syftet att ta fram hypoteser som kan vara giltiga att forska vidare i.
Nackdelar Beskrivning Applicerbarhet Generaliserbara fynd Känslig för kritik gäller trovärdighet avseende
generaliseringar utifrån framkomna resultat. Transparens behövs mot andra av samma typ
Nej, då syftet med vald
metod inte är att dra några generella slutsatser utan istället arbeta fram hypoteser för framtida studier.
Svårt att definiera
fallets gränser Rent tekniskt kan det finnas svårigheter att bestämma vilka datakällor som ska ligga till grund för studien.
Nej, vi bestämde tidigt
att genomföra studien enligt beskrivet sätt.
Tillträde till
fallstudiens miljöer Att få tillträde till fallstudiens miljöer kan vara krävande. Kan vålla etiska problem vad gäller tillit.
Nej, när vi tog kontakt
med berörda personer för intervjuer fanns inga hinder snarare tvärtom. De eventuella etiska problem som kan uppstå har vi hanterat genom anonymitet för att de ska kunna tala fritt.
Fokus snarare på process än på resultat
En förutfattad mening om fallstudier är att den producerar mer mjuka data och kan anses vara mindre lämpliga för analyser och utvärderingar men acceptabel för deskriptiva förklaringar.
Eventuellt. Hela
studien är ju tolkande utifrån de svar som givits men samtidigt väldigt digital då vi i intervjuguiden ställde frågor som berörde forskningsproblemet rakt på sak.
Kommentar:
Då vår studie till del utgick från MSB utvärdering av kommunöverenskommelsen där vårt forskningsproblem upptäcktes så valde vi designen fallstudie just för att finna och försöka förstå om, hur och varför två utvalda kommunerna övar och om de då utgår från sin RSA eller inte när de övar. Syftet med studien är inte att dra generella slutsatser utan att mer få förståelse för varför det är som det är och om det finns andra saker som inte framkommit tidigare som kan ligga till grund till
kommunernas agerande. Vårt resultat ska ses som något som är värt att forska vidare på.
3.4. Samtalsintervju
Vi väljer att använda samtalsintervjuer som en av våra datainsamlingsmetoder. Metoden är mycket lämplig då man utforskar komplexa fenomen och på djupet vill förstå hur människor själva uppfattar sin värld39. Syftet med intervjuerna är
att kunna få ta del av intervjupersonernas åsikter, uppfattningar och
erfarenheter om krisberedskap i en kommunal kontext. Den intervjuform som
vi utgår ifrån är av semistrukturerad40 art då den startar med ett på förhand
valda frågor men även ger möjlighet till intervjupersonen att tala fritt om sina åsikter och tolkningar av berört ämne. Då vi väljer att undersöka två kommuner så tycker vi att en viss grad av standardisering är lämplig, därigenom ställer vi frågorna på samma sätt och ordningsföljd vid båda intervjuerna så att samma förutsättningar ges. Vid en semistrukturerad intervju finns dock flexibiliteten kvar då den som intervjuar har möjlighet att ställa följdfrågor och att eventuellt korrigera sina frågor. Flexibiliteten i undersökningen kan både vara en styrka och en svaghet då forskarens kunskaper förändras under genomförandet av intervjuerna och genom att korrigera en del av frågorna generera ett mer nyanserat material. Men man bör då vara medveten om att möjligheterna att jämföra materialet kan försvåras. Själva intervjun är en
informantundersökning41 som är lämplig då forskaren exempelvis ska kunna ge
den bästa skildringen av hur det faktiskt fungerar i en organisation. Innan intervjuerna med både MSB och de två utvalda kommunerna konstruerar vi en intervjuguide42. MSB respektive kommunernas intervjuguide skiljer sig åt då vi
erhåller ny och relevant kunskap under intervjun av MSB representanter. Intervjuerna ska dels ge oss information om underliggande resonemang och tankar kring MSB och de två kommunernas arbete med krisberedskap men även en möjlighet att finna idéer för nya forskningsfrågor. Intervjuguiden följer vår operationalisering och utgör här grunden för den tematiska uppdelningen. För att säkerställa att samtalet följer den tänkta vägen och därmed bidrar till bibehållen validitet, använder vi oss av stödfrågor.
3.5. Dokumentstudie
Vi väljer inledningsvis att genomföra en kvalitativ analys av de övergripande styrdokumenten som finns om krishantering i syfte att öka vår kunskap. Dessa består dels av MSB dokument om kommunöverenskommelsen men också av de lagar och förordningar som reglerar kommunernas krisberedskap.
Därefter använder vi oss av en kvalitativ textanalys vid analys av de
transkriberade texterna från intervjuerna. Först analyserar vi intervjun med MSB och därefter intervjuerna med kommunerna.
Vi väljer denna analysmetod i syfte att ta fram det väsentliga innehållet i både styrdokumenten och intervjuerna. Detta gör vi genom att noggrant läsa texterna
40 Denscombe, Forskningshandboken, s. 269.
för att förstå helheten, särskilt i de intervjuades budskap. Anledningen till att vi väljer en kvalitativ analysmetod är att vi anser summan av texten vara något annat än dess ingående delar.43
3.6. Etiska aspekter
I förberedelserna inför intervjuerna gjordes forskningsetiska överväganden. För att informanterna i intervjusituationen skulle känna sig bekväma och ärliga var det av stor vikt att genomföra intervjuerna i en miljö där de kände sig trygga för att de lättare skulle kunna slappna av, vilket eftersträvas genom att de fick välja tid och plats utifrån sina förutsättningar. Då vi vill att de representanter från kommunerna som undersöktes skulle kunna vara fullständigt öppna med vad de skulle kunna säga och beskriva så garanteras anonymitet samt att det som skulle framkomma skulle vara konfidentiellt. Aktuell befattning kommer att nämnas, men inte namn, kön, ålder eller kommunens namn då dessa kan medföra igenkännande. För att komma till bukt med del av dessa saker kommer vi hädanefter att beskriva kommunrepresentanten för en man även om detta möjligen inte är fallet.
Informanternas uppgifter som nämnts kommer att skrivas ut under referenser men inga kopplingar kommer kunna göras till vem som uttryckt vad vid de utförda intervjuerna. Materialet som spelas in under intervjuerna är inte menat att föras vidare då röster kan kännas igen. I uppsatsen kommer även enbart tidsperioden för genomförandet av intervjuerna att anges. Vi ser inte att intersubjektivitetskravet i detta fall vara legitimt då själva syftet med studien är att försöka förstå helheten för att kunna ta fram hypoteser så är det viktigt att beskriva vad som sades och inte vem som sade det. Intervjupersonerna tillfrågades om de var villiga att deltaga i intervjun och informerades om att deras svar endast skulle användas inom ramen för denna uppsats. De
tillfrågades också om de medgav inspelning av intervjun vilket samtliga medgav till.
3.7. Reliabilitet och validitet
Reliabilitet och validitet är begrepp som används för att bedöma
samhällsvetenskapliga undersökningar. Reliabilitet handlar om frågan om
resultatet från en undersökning blir lika om undersökningen genomförs på nytt. Med validitet menas hur väl man har lyckats mäta det som man vill mäta.44
Reliabiliteten för denna studie är svårt att bedöma, vilket ofta är fallet i
kvalitativa studier45. Om en efterkommande studie gör en motsvarande studie
vid samma två kommuner som vi valt så kommer resultatet sannolikt att bli detsamma, d.v.s. hög reliabilitet. Om undersökningen däremot genomförs med kommuner i en annan del av Sverige kan vi inte svara på hur reliabiliteten skulle bli. För att i denna studie minimera risken för låg reliabilitet vidtar vi, precis som nämns i kapitel 3.6 Etik, en rad åtgärder. De framgångsfaktorer vi bedömer ökar reliabiliteten är dels att erbjuda intervjuad kommun att själva välja tid och plats för intervjun, använda samma intervjuguide och garantera den intervjuade full anonymitet.
För att bedöma validitet inom kvalitativ forskning kan begreppen intern validitet och extern validitet användas46.
Med intern validitet avses graden av välgrundade slutsatser som vi kan nå utifrån det begränsade antalet analysenheter som vi har. Vi anser att denna studie har hög intern validitet eftersom intervjuerna genomförts där den intervjuade fått vara anonym till både namn och kommun och därmed möjligen kunnat vara mer uppriktig.
Extern validitet är graden av generaliserbarhet. Med detta avses vad som utifrån
undersökningen kan sägas om ett större urval, i vårt fall Sveriges samtliga kommuner. Vi kan finna att vår studie har relativt låg generaliserbarhet då undersökningen endast utgår från två kommuner. Detta är dock inte ett problem då studien inte har som syfte att dra några generella slutsatser utan istället vara hypotesskapande.
44 Hjerm, Lindgren & Nilsson, Introduktion till samhällsvetenskaplig analys, Malmö, Gleerups, 2014,
s. 82.
45 Ibid s. 82
3.8. Summering av metodkapitlet
I figur 5 sammanfattas metodkapitlet enligt rubrikordningen det följer i.
Figur 5 Summering av metodkapitlet Summering av kapitel 3 Metod
3 Metod Explorativ studie, hypotesgenererande fallstudie med två kommuner
3.1 Operationalisering Analysmodell, hypoteser: engagemang, spårbarhet, enkel karaktär och
Kommunöverenskommelsen
3.2 Urval Explorativa urval, subjektiv urvalsprocess 3.3 Fallstudie Hypotesgenererande, fallstudie, relationer,
processer, varför, verklighet, olika datainsamlingsmetoder
3.4 Samtalsintervju Samtalsintervju, komplexa fenomen, semistrukturerad intervju,
informantundersökning, intervjuguide
3.5 Dokumentstudie Dokumentstudier, kvalitativ analys, textanalys, 3.6 Etiska regler Anonymitet, konfidentiellt,
intersubjektivitetskravet
4. Resultat, analys och diskussion
I detta kapitel kommer studiens resultat, analys och tillhörande diskussion att presenteras. Först kommer den statliga nivån att beskrivas. Därefter följer den kommunala nivån.
4.1. Resultat
4.1.1. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
I MSB utvärdering47 framkommer det, som vi nämnde på sidan fyra, alltså att
kommunerna övar i krisberedskap men att det är oklart hur många av dem som använder sin RSA vid planering och genomförande av utbildningar och
övningar. För att få detta förtydligat genomförde vi en intervju med författaren till utvärderingen, Mona Pütsep. Med på den intervjun var även Alexandra Ejner som är handläggare med fokus på kommuners krisberedskap. På frågan hur MSB kommit fram till att kommunerna inte övat på det som framkommit i RSA svarade de;
”Så det var just vid intervjuerna vi frågade vad de övade och så. Och om de utgick från RSA eller så. Vi frågade länsstyrelserna också samma saker, och då var det ju få som svarade så då kan vi säga att det är få som gör det men vi kan inte säga hur stor andel liksom i procent.”48
Vi diskuterade även varför MSB trodde att kommunernas övningar inte utgick från en utbildnings- och övningsplan som var baserad på en RSA. Detta visste inte MSB men kommenterade frågan sålunda;
”Men som sagt vi har ju inte gett något stöd tidigare i hur man
lägger upp en utbildnings- och övningsplan mer än det som står i överenskommelsen.”49
4.1.2. Kommunundersökningarna
Då vi gjorde våra samtalsintervjuer, vilket gjordes med säkerhetschefen på Kommun 1 och dito vid Kommun 2, redogjorde inledningsvis de ansvariga tjänstemännen för deras idéer, tankar och planer om hur krisberedskapen hade och var planerade att utvecklas i kommunen. På detta svarade tjänstemännen på ett sätt som visade att arbetet med krisberedskap var ett prioriterat område som
47 MSB1190, Utvärdering av överenskommelse om kommunernas krisberedskap. 48 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Mona Pütsep.
de funderat mycket på. Vi upplevde därför att tjänstemännen tog krisberedskapen på stort allvar.
Säkerhetscheferna nämnde därtill flertalet svårheter med krishanteringsarbetet vid kommunerna.
Det första exemplet som tjänstemannen vid Kommun 1 lyfte fram var vikten av att ha en chef som prioriterar säkerhetsfrågor i allmänhet och
krishanteringsarbetet i synnerhet. Han gav uttryck för att detta varierat under tiden som han arbetat i befattningen, vilket var under det dryga decenniet. Några av de tidigare cheferna hade prioriterat miljöfrågorna, andra statsbyggnad och hade därmed nedprioriterat krishanteringsarbetet. Nu hade kommunen fått en ny statsdirektör som däremot framhållit säkerhetsfrågor i allmänhet vilket hjälpt krishanteringsarbetet mycket.
Även vid Kommun 2 framhöll säkerhetschefen att krisberedskapen till stor del berodde på om den högsta chefen var intresserad eller inte och att detta var avgörande för hur arbetet skulle bli. Varför krishantering har prioriterats olika genom åren kan givetvis vara baserat på ett reellt behov av att lägga ekonomiska medel på andra frågor eller av rent ideologiska skäl.
Säkerhetschefen Kommun 1 nämnde även att dessa frågor till en icke obetydlig del var populistiska och redskap att samla politiska poäng. Detta är förståeligt men givetvis sorgligt då det i slutänden handlar om folkets och samhällets väl och ve. Men även i Kommun 2 verkade detta vara fallet. Där sa
säkerhetschefen;
”Före 2014, ska jag säga, så bestod prioriteringen av att sitta av Länsstyrelsens konferenser, skicka in redovisningar och upprätta en krisorganisation. Punkt.”50
Därtill framhöll säkerhetschefen vid Kommun 1 att styrningar från Länsstyrelse och MSB gått från en tämligen låg nivå till att bli något bättre, även om det var en bit kvar att gå. Säkerhetschefen framhöll att dessa ofta kom med budskap som ”måste upp på tå” och ”måste ha en högre beredskap”, men att inget övrigt hände. Dock framhöll han att detta hade en positiv utveckling och inte minst ur perspektivet ”civilt försvar”.
Denna uppfattning, att Länsstyrelsen uppfattats ha legat på en låg nivå men nu blivit bättre, är något som även Säkerhetschefen vid Kommun 2 talade om.
Enligt honom var Länsstyrelsens utveckling icke obetydlig och mycket
välkommen för kommunen i allmänhet och krishanteringsförmågan i synnerhet. Författarna Jose Manuel Alonso, Rhys Andrews och Ian R. Hodkinson
undersöker i artikeln ”Institutional, ideological and political influences on local government contracting: Evidence from England” de avgörande faktorerna som finns vid kontraktering av personal för att lösa uppgiften med public service. Artikeln undersöker frågan vad som i England motsvarar våra svenska län. Författarna konstaterar att det finns tvångsmässiga, mimetiska och
normativa faktorer till att beslut tas. De tvångsmässiga är de som är inbäddade i befintliga regler och föreskrifter som måste lämnas in. I vårt fall skulle det kunna vara kommunernas RSA. Mimetiska faktorer är de som i sammanhanget anses vara rätt sak att göra vilket skulle kunna beskriva att kommunerna gör vad de brukar göra av rutinskäl. Den sista faktorn, den normativa faktorn, är de som beslutsfattarna anser är rätt och skulle kunna översättas till ekonomiska och ideologiska prioriteringar.
I artikeln beskrivs att institutionella faktorer spelar en viktig roll i att utforma avtalsbeslut, men att valet av åtgärd ofta drivs av politiska och ekonomiska överväganden. För att förtydliga detta beskrivs att
organisationer (vilket för oss skulle kunna översättas till ”kommuner”) kan tvingas att anta vissa metoder, försöka efterlikna de metoder som uppfattas som framgångsrika eller anta rutiner som i allmänhet anses vara "rätt sak att göra". Detta skulle kunna vara applicerbart på denna studie, särskilt om man utgår från att stödet från MSB och länsstyrelse skulle vara bristfälligt och skulle då bidra till att kommunerna istället själva fick göra så bra de kunde. Kommunerna skulle då möjligen utvecklas med stöd och hjälp av andra kommuner i dess närområde. Att de strikt politiska inriktningarna skulle påverka
krisberedskapsövningarna negativt skulle, enligt artikelns resonemang, kunna vara av betydelse. Författarna skriver:
“From this perspective, technical organizational considerations are ultimately of less importance than political ones relating to the institutional environment.”51
51 Alonso, Jose Manuel, Andrews, Rhys, Hodkinson, Ian R, “Institutional, ideological and political
Den övnings- och utbildningsplan som en kommun har, bör som vi tidigare konstaterat, vara baserad på en RSA och på så sätt skulle övningarna som genomfördes vara baserade på de risker och sårbarheter som tidigare
framarbetats. På den direkta frågan om Kommun 1 hade baserat övningarna på RSA-dokumenten svarade säkerhetschefen;
”Mm, ja, jo finns ingen anledning och försköna någonting. Det som har varit tidigare har nog varit mycket ad-hoc, sådant som har poppat upp som vi har skapat för stunden. Jag har under flera års tid, jag skäms och säga det men jag kan ändå säga det vi har länge haft det här råmaterialet kring en övnings- och utbildningsplan som det aldrig har blivit någonting av, det låter korkat men jag har inte hunnit, det prioriteras ned hela tiden för det är lite saker som händer på daglig basis och sen så blir vissa saker liggande.”52
Även säkerhetschefen vid Kommun 2 gav ett motsvarande svar på samma fråga;
”Och... så det är de som vi har… och som ska vi fatta beslut om, fast det har vi inte haft innan, det är jättedåligt, utefter
Länsstyrelsens krav det är en utbildning- och övningsplan.”53
På följdfrågan om denna utbildnings- och övningsplan snart skulle skapas svarade han;
”En utbildnings- och övningsplan? Nja, den är i mitt huvud än så länge. Men vi ska ha det, vi har inte haft det.”54
4.1.3. Övningar
Båda säkerhetscheferna beskrev att kommunerna regelbundet och årligen övar krisberedskap och hade gjort så under lång tid. På Kommun 2 beskrev
säkerhetschefen att hans idé var att var fjärde år så skulle det vara en större övning vilket han jämförde med ”OS”. Mellan dessa ”OS” skulle det vara ”EM” det vill säga mindre övningar.
Dessa övningar upplevde Kommun 1 vara partiellt svåra att få till då många av dem som skulle behöva öva ofta var uppbokade på annat och därmed inte kunde vara med. Detta tycktes emellertid inte vara ett problem vid Kommun 2.
Vi diskuterade även kopplingen mellan dessa övningar och kommunens RSA. På den direkta frågan hur stor del av övningarna som var hade utgått från RSA svarade säkerhetschefen vid Kommun 1 sålunda;
”Ganska lite, tror jag. Vi har varit dåliga på att gå igenom och följa upp på RSA. Tyvärr. Så det är nog ganska lite. Det behöver inte ha blivit sämre för det rent övningstekniskt, men vi har inte utgått från RSA utan mera händelser som har uppstått och behov som uppstått. Skolskjutningar exempelvis, det var ju poppis eller i ropet i varje fall för några år sedan och då gjorde vi något kring det. Det har kommit infallsvinklar från andra håll.”55
På Kommun 2 berättade vi att vi fått höra att många kommuner inte alls har någon koppling mellan RSA och det som kommunerna övade. Som kommentar på detta svarade säkerhetschefen:
”Nej, det hade inte vi heller för två år sedan.”56
Säkerhetschefen vid Kommun 1 talade därtill om en kommande
krisledningsövning som skulle genomföras i kommunen. Han berättade att övningen skulle vara oanmäld, d.v.s. de som skulle öva fick inte veta när övning skulle genomföra förrän övningen startade. Därtill skulle övningen avhandla en enskild oönskad händelse. På frågan om detta val av ämne till övningen var hämtat från kommunens RSA svarade han negativt;
”Nej, egentligen baserat på att jag vet att det är ett bolag har
känsligare utrustning eller känslig information och det andra det har ett krav på sig att öva utifrån Arbetsmiljöverkets synpunkter. Och då föll det sig naturligt att kombinera ihop de två. Så det var inget som var kopplat till RSA egentligen.”57
4.1.4. Personalbrist
På frågan om tidigare övningar hade baserats på ungefär samma sätt, d.v.s. inte på slutsatser i RSA utan på helt andra saker så svarade säkerhetschefen att övningarna snarare varit av enklare karaktär bara för att de övade skulle känna sig trygga och lära sig någonting. Ett faktum som stödjer detta resonemang är
den personalsituation, både med anledning av att människor redan är uppbokade men också p.g.a. personalomsättning, som tycks föreligga. Han sade;
”Nja, vi har väl spånat fram det med några stycken förhoppningsvis kloka huvuden, som har hittat något
övningsupplägg som… och de övningar som vi haft har egentligen mest baserats på att… ganska så låg nivå, bara för att inte skjuta ovanför målet, utan att de som ingår i krisorganisation ska känna sig trygga och lära inte uppleva att de misslyckas. Så det har varit ganska så, relativt låg nivå på det trots allt. Det viktigaste är att skapa en trygghet i strukturerna. Och inte minst eftersom
personalomsättningen är en aspekt som man får leva med. Att de som var med förra gången är kanske inte de som är med idag”58
På Kommun 2 fanns som sagt ingen utbildnings- och övningsplan och de hade därtill en RSA som föreföll vara undermålig. Där hade övningarna, istället för på en utbildnings- och övningsplan som framtagits på RSA, baserats på de förslag som MSB och Länsstyrelsen hade rekommenderat, d.v.s. av
tvångsmässig anledning. Dessa övningar var av karaktären ”väderrelaterade”; ”Nja, Nu så övar vi väderrelaterade… för det är ju det som Länsstyrelsen och MSB vill. På den centrala, stora, så kommer vi jobba utifrån väderrelaterade händelser, jag tycker inte det är sinnfyllt med en idé om antagonistiska hot. Då blir det för mycket lekstuga. Så vi kommer jobba med den typen av situationer som också händer i vardagen, ja el kan ju vara antagonistiskt, men skit samma. Vi kommer att jobba med väderrelaterade delar.”59
4.2. Analys
I båda av de undersökta kommunerna så uppgav den ansvarige tjänstemannen att kommunerna haft en positiv utveckling på både krisberedskapen i
allmänheten och RSA-arbete och krisledningsövningarna i synnerhet. Båda kommunerna uppgav att RSA-arbetet genomförts under en längre tid men att dessa inte legat till grund för någon och utbildnings- och övningsplan.
De övningar som kommunerna ska ha genomfört eller kommer att genomföra under det inneliggande året ska inte ha baserats på de identifierade risker- och
sårbarheter som beskrivits i deras RSA. Anledningen till detta tycks vara flera, kommunerna lyfte fram:
1) Hög arbetsbelastning och/eller hög personalomsättning
2) Krisberedskap har inte alltid varit lika prioriterat ur ett politiskt och samhälleligt intresse.
3) Övningarna baseras ofta på det som för tillfället är populärt att öva alternativt på vad MSB eller länsstyrelsen rekommenderat.
4.3. Diskussion
Båda kommunerna uppvisade enligt oss en seriös hållning till krishantering i allmänhet men beskrev att krisarbetet försvårades av en rad anledningar. Dels framhöll båda säkerhetscheferna att viljan, den normativa anledningen, måste finnas på den kommunala politiska nivån för att krisarbetet över huvud taget ska vara möjlig. Ett annat problem, som visserligen bara framkom vid
Kommun 1, tycktes vara att det dagliga arbetet vid den kommunala säkerhetsavdelningen hade alltför högt tempo och att detta lett till att
arbetstiden fått läggas på att lösa akuta frågor snarare än att planera övningar. På Kommun 2 tycktes arbetsbelastningen däremot vara det omvända. Där gav säkerhetschefen uttryck för att belastningen var angenäm och lugn.
Ytterligare ett problem tycktes vara personalgenomströmningen på
säkerhetssektionerna samt i övrigt på kommunhusen. Vi ställde den direkta frågan till säkerhetscheferna: Är personrotation ett problem för er?
”Ja, det är definitivt ett problem! För kompetensen försvinner, erfarenheten försvinner. Och i den meningen är det ett problem att starta om på ruta ett för en del. Och nu har vi även gjort så att… tidigare hade vi en krisledningsorganisation som byggde på att Kalle och, vad de nu hette allihop, nu har vi ju också en reserv för varje funktion också. Skulle någon vara borta så måste det finnas någon som kan hoppa in vilket gör att det blir dubbelt så många… ja, det blir sårbart.”60
Även vid Kommun 2 verkade denna orsak på ett menligt sätt. Säkerhetschefen sade;
”…det svåraste är nog att få någon kontinuitet i det för att det snurrar ju chefer snabbt. Vi har säkert en turn over på 20% per år. På vissa områden kan det nog vara så.”61
Personalrörlighet på kommunal nivå tycks vara ett problem som inte är ringa. Löner, andra förmåner och anställningstekniska skäl skulle möjligen få
människor att arbeta längre vid de kommunala säkerhetsavdelningarna och därmed skulle krishanteringsövningarna sannolikt bli bättre. Ett sätt att komma till bukt med problemet att övningarna ej är baserade på RSA är en
tvångsmässig åtgärd där MSB i sin årliga uppföljning lägger till frågeställningen om kommunernas övningar är baserade på deras RSA. På så sätt skulle
kommunerna få årliga påminnelser om att detta bör ske.
Ett annat sätt är att MSB och/eller länsstyrelserna hjälper kommunerna att öka spårbarheten mellan RSA, utbildnings- och övningsplan och val av övningar. Detta kan göras genom att påverka de mimetiska anledningarna. En sådan åtgärd skulle kunna vara via kurser eller genom att kommunerna
medvetandegörs om de handböcker och tips som MSB erbjuder62.
Att kommunerna tenderar att öva på det som är populärt eller det som MSB eller länsstyrelsen rekommenderat dem att öva skulle kunna ändras genom att länsstyrelserna, som har tillgång till sina kommuners RSA, följer upp och säkerställer att identifierade risker och sårbarheter regelbundet övas och vad resultatet blev. Då skulle så väl övningarnas syfte bli bättre och de risker och sårbarheter som kommunen själv inte kan hantera skulle identifieras och kunna övas i en större övning där flertalet aktörer skulle deltaga.
61 Säkerhetschef, Kommun 2
