Samverkan i offentlig upphandling, bygglov och serveringstillstånd i åtta kommuner i Västra Götaland

Hur fungerar den kommunala samverkan?

Samverkan i offentlig upphandling,

bygglov och serveringstillstånd i

åtta kommuner i Västra Götaland

Sammanfattning

Många av företagens beslut om att växa, anställa eller investera kan kommunen påverka i allra högsta grad. Det handlar om rimliga handläggningstider, regelrätta processer och att arbetet som kommunerna utför är så kostnadseffektivt som möj­

ligt. För att nå upp till dessa krav ingår kommuner allt mer i kommunal samverkan.

Kommunal samverkan är ett begrepp som definieras vidare i kapitel 4, men kan här kort förklaras som att kommuner samverkar med andra och biträder varandra inom olika områden. Syftet med samverkan är således att främja ett rättrådigt och effektivt kommun arbete. Att samverkan ska leda till ett bättre arbete är önskvärt bland kom­

munens invånare och företag. Det är också väsentligt för ett blommande företags­

klimat.

Då det finns olika samverkanskonstellationer och kommuner har olika förutsättningar för att samverkan ska fungera, finns det relativt lite information om fenomenet. Denna rapport syftar därför till att kartlägga hur åtta kommuner i Västra Götaland upplever den kommunala samverkan vad gäller bygglov, offentlig upphandling och serverings­

tillstånd.¹ Syftet är att kartlägga motiv, positiva och negativa effekter samt hur berörda företag inom kommunerna uppfattar samverkan. Detta för att kunna lyfta fram goda exempel på hur kommunal samverkan kan fungera, men även belysa farhågor med samverkan att ta lärdom av.

1 Kommuner som ingår i rapporten är Bollebygd, Borås, Mark, Svenljunga, Tranemo, Ulricehamn, Herrljunga och Vårgårda.

Viktigaste slutsatserna i rapporten

Resultatet visar att samtliga kommuner som undersökts i rapporten upplever sam­

verkan positivt. Fördelar med samverkan är: ökad kompetens, stordriftsfördelar och ökad trygghet i arbetet. I vissa kommuner är samverkan fundamental för att över­

huvudtaget kunna bedriva en verksamhet. Resultatet visar också att det finns nega­

tiva sidor med att ingå i en samverkan. Exempel på detta är att lokala företag har svårt att räkna på upphandlingarna, kommunerna känner sig bortprioriterade vid kravställandet, och målbilden är inte alltid densamma bland kommunerna.

Resultatet visar att det brister i utvärderingsarbetet bland kommunerna. Kommu­

nerna kan enkelt diskutera vilka fördelar som finns av att ingå i en samverkan. Där­

emot har de svårt att diskutera vilka effekter en samverkan har haft eller härleda till direkta siffror om man jämför med tiden innan samarbetet. Anledningar till detta är att många kommuner samverkat under en lång tid, utvärdering sker informellt, eller görs för sällan.

Resultatet visar att företagens attityder om kommunens upphandling (Borås, Bolle­

bygd, Ulricehamn, Tranemo, och Svenljunga) inte förbättrats sedan man ingick i en samverkan. Det har snarare försämrats marginellt över tid. Resultatet visar däremot att företagens attityder om kommunens upphandling i Herrljunga och Vårgårda mar­

ginellt har förbättrats över tid. Det finns däremot begränsningar i att dra slutsatser om att resultatet beror på att kommunerna samverkar eller inte.

Avslutningsvis, det som skapar bra förutsättningar för en fungerande samverkan är ständig utvärdering, tydlig gemensam målbild och bra kommunikation.

Innehåll

Sammanfattning . . . . 1

Viktigaste slutsatserna i rapporten . . . . 2

1 Inledning och bakgrund . . . . 4

2 Syfte och frågeställning . . . . 5

2 .1 Urval och Avgränsning . . . . 5

3 Kommunal samverkan . . . . 6

3 .1 Offentlig upphandling . . . . 6

3 .2 Bygglov . . . . 7

3 .3 Serveringstillstånd . . . . 7

4 Metod och material . . . . 8

5 Resultat . . . . 9

5 .1 Vilka kommuner inom Sjuhärad ingår i en kommunal samverkan? . . . . 9

5 .2 Hur upplever kommunerna samverkan? . . . . 9

5 .3 Vilka är de största fördelarna med en samverkan? . . . .10

5 .4 Vilka är de största utmaningarna med samverkan? . . . .11

5 .5 Hur upplever företagen att samverkan fungerar? . . . .14

5 .6 Intervju med företag som deltagit i en upphandling som samverkat . . . .14

6 Slutdiskussion . . . .16

8 Referenslista . . . .18

1 Inledning och bakgrund

Sedan 2003 finns det 290 kommuner i Sverige. Den minsta, Bjurholm har 2 600 invånare och den största, Stockholm, har 760 000 invånare. Skillnaderna mellan kommunerna är stor i många avseenden. Mycket av det som företagen möter i sin vardag ligger direkt under kommunernas ansvar. Det handlar om tillsyn, bemötande och om en rättssäker samt effektiv myndighetsutövning. Med anledning av att kom­

munerna är mindre, innebär det också i många fall att kommunerna har mindre resurser. Samtidigt ökar kraven på kommunernas myndighetsutövning från både invånare och företag.

Kommunerna, och deras arbete för ett bättre företagsklimat, är en väldigt viktig pussel bit om Sverige i fortsättningen ska ha växande och konkurrenskraftiga företag.

Många gånger är arbetsuppgifterna för kommunerna svåra och komplexa. Ett exempel på detta är när företag och invånare ansöker om bygglov eller annat tillstånd. Då krävs i många fall specialistkompetens för att utföra kommunens myndighetsuppgifter inom miljö och bygg.² Att samverka mellan kommuner anses vara en lösning för att nå upp till dessa krav.

Samtidigt har det påvisats av SOU (2007:11) att samverkan kan vara problematiskt.

När kommuner samverkar, bildas en ny kommunkarta som medborgare och företag kan ha svårt att överblicka. Ett samarbete kan också påverka kommunernas själv­

bestämmande. De enskilda kommunernas röst blir bara en av många och självstyret hos den enskilda kommunen kan minska. Kommunal samverkan mellan små kom­

muner ses även som ett sätt att undvika kommunala sammanslagningar och på så vis kan samverkan istället främja kommunalt självstyre.³

Hur påverkas då invånarna och aktiva företag inom kommunerna som samverkar?

Ofta hävdas i debatten att så länge en verksamhet fungerar och invånarna får den service de förväntar sig av kommunen, spelar det ingen roll hur det organiseras eller om den sker i samverkan med andra aktörer.⁴ Om samverkan dock brister är det invånarna och företagen i kommunerna som får betala det högsta priset. Det finns således flera sidor av samma mynt. Kommunal samverkan uppmuntras och anses vara nödvändigt av bland annat SOU⁵ och av NNR⁶. Detta gäller främst offentlig upphandling då företagen gynnas genom den ökade upphandlingskompetens som varje kommun därigenom får tillgång till. Kommunal samverkan ses ofta på pappret som positivt, men hur väl fungerar kommunal samverkan i praktiken? Hur uppfattas samverkan av berörda kommuner och berörda företag? Utifrån detta motiveras rap­

portens syfte.

2 SKL (2014) Vägar till samarbete – mellankommunal samverkan inom miljö- och byggområdet.

3 SOU (2007:11) Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation.

4 SOU (2007:11) Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. S.155–157.

5 SOU (2007:11) Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation.

6 NNR (2016) Offentlig upphandling – Tillämpning, information, uppföljning, och strategi.

2 Syfte och frågeställning

Mot bakgrund av att fler kommuner ingår i en samverkan, och att samverkan anses vara nödvändigt för att säkerställa kommunens myndighetsutövning i framtiden av SOU (2007:11) finns det relativt lite information om fenomenet. Syftet med rap­

porten är därför att kartlägga de samarbeten som finns i sjuhäradsområdet⁷, men också hur kommuner och företag uppfattar samverkan. Detta för att kunna lyfta fram goda exempel på hur kommunal samverkan kan fungera, men även belysa farhågor med samverkan att ta lärdom av.

De preciserade frågeställningarna är således:

1. Vilka kommuner inom Sjuhärad ingår i en kommunal samverkan?

2. Hur upplever kommunerna samverkan?

3. Hur upplever företagen samverkan?

2.1 Urval och Avgränsning

Kommuner kan ingå i en samverkan i flera olika områden, men då rapporten avser att endast studera samverkan som i större grad påverkar företagen, har ett urval gjorts till att endast studera bygglov, serveringstillstånd och offentlig upphandling.

Det finns även olika samverkanskonstellationer mellan kommuner. Exempel på detta är gemensam nämnd, kommunalförbund, formella och informella samverkansavtal.

Avsikten med rapporten är inte att dra slutsatser om vilken samverkanskonstellation som anses vara mer eller mindre fördelaktig. Rapporten kommer endast att studera kommunal samverkan, oavsett samverkansform. Rapporten avser inte att göra någon bedömning på huruvida en samverkan har blivit mer eller mindre fördelaktig för kommunens myndighetsutövning, utan syftet är att endast kartlägga hur kommu­

nerna själva upplever samverkan samt vilka för respektive nackdelar som lyfts fram.

Detta för att sedan kunna diskutera farhågor och lyfta fram goda exempel på hur kommunal samverkan kan fungera. Rapporten har även gjort en geografisk avgräns­

ning till åtta kommuner i Västra Götaland, nämligen sjuhäradsområdet. Detta urval är baserat på att författaren till rapporten är verksam inom området. Av den anled­

ningen, kan endast kommunernas upplevelse angående samverkan endast förhålla sig till det angivna området som är med i rapporten. Inga tidigare förkunskaper om kommunerna förutom dess storlek och att de ingår i en kommunal samverkan fanns vid urvalet.

7 Kommuner som ingår i rapporten är Bollebygd, Borås, Mark, Svenljunga, Tranemo, Ulricehamn, Herrljunga och Vårgårda.

3 Kommunal samverkan

Fenomenet kommunal samverkan saknar en entydig definition, men synonymer till begreppet samverkan är: samarbete, kooperera och fungera gemensamt.⁸ Sveriges Kom­

muner och Landsting beskriver samverkan och anledningar till den på följande sätt:

Varje region måste ges förutsättningar att utvecklas och växa utifrån egna förutsätt- ningar . Den regionala tillväxtpolitiken ska bygga på lokal kraft och lokala initiativ . Det över- gripande syftet med att bilda ett samverkansorgan är därför att åstadkomma en fördjupad demokratisk förankring av de regionala utvecklingsfrågorna och att bidra till en bättre samordning för att därmed uppnå ett effektivare resursutnyttjande inom regionen .⁹ Samverkan kan bedrivas med många olika syften och innebära besparingar samt nya möjligheter för kommunerna. Formerna och frågorna man samverkar inom varierar och har olika innebörd för primärkommunen och samverkansmöjligheterna. Sam­

tidigt har kritiska röster höjts som ifrågasätter hur den lokala demokratin påverkas av att besluten flyttas och insynsmöjligheterna försämras. Samtidigt hävdas det i debatten att det spelar ingen roll hur en verksamhet är organiserad, så länge invånarna får den service som förväntas.¹⁰

Det finns som nämnts flera olika sätt att samverka på. En typ av samverkan är att ingå i en gemensam förvaltning. Antingen ingår man i kommunalförbund eller gemensamma nämnder. Detta innebär samarbete på en politisk nivå. En gemensam nämnd för två eller flera kommuner innebär att ledamöter i nämnden tillsätts med politiker från samtliga kommuner som ingår i samarbetet. Nämnden ingår i en av kommunernas (värdkommunens) politiska organisation. En gemensam förvaltning tillskapas med samtliga anställda i nuvarande verksamhet samlad. Värdkommunen blir anställningsmyndighet för all personal. Kommuner kan också sluta samarbets­

avtal inom olika områden. Detta innebär att de samverkande kommunerna biträder varandra, exempelvis med spetskompetens eller resursbrist. Kommunerna kan också, genom avtal, ta på sig att utföra handläggning av ansökan om lov eller tillstånd, tillsyn, kontroll eller andra myndighetsuppgifter i en annan kommun. ¹¹ Kommu­

nerna emellan kan också samverka genom informella nätverk med regelbundna träffar mellan verksamhetsansvariga från respektive kommun. Denna typ av sam­

verkan är dock svårare att redovisa och har kritiserats då insynsmöjlig heterna för utomstående försämras. ¹²

3.1 Offentlig upphandling

Offentlig upphandling är den process som sker när den offentliga sektorn köper varor eller tjänster. ¹³ Processen regleras av specifika regler som skall säkerställa att alla företag som vill teckna kontrakt med offentliga sektorn behandlas lika. Reglerna

8 Synonymer.se

9 SKL (2004) Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet.

10 SKL (2006) Samverkan i Norrbotten – möjligheter och utmaningar för små kommuner.

11 SKL (2014) – Vägar till samarbete – mellankommunal samverkan inom miljö- och byggområdet.

12 SKL (2006) Samverkan i Norrbotten – möjligheter och utmaningar för små kommuner.

13 Lag (2016: 1145) om offentlig upphandling.

för offentlig upphandling har som mål att underlätta för offentlig sektor och företag att göra affärer på ett kostnadseffektivt sätt för skattebetalarna och till de mest för­

månliga villkoren. Reglerna för offentlig upphandling bygger på EU­direktiv och de lagar som styr all offentlig upphandling bygger på fem grundprinciper; icke diskrimi­

nering, likabehandling, proportionalitet, öppenhet och ömsesidigt erkännande. Enligt en studie av NNR (2016) råder det stor skillnad mellan företagens förutsättningar att delta i kommunens offentliga upphandlingar. Detta beror delvis på att kommu­

nerna i olika hög grad aktivt informerar och för dialog med företag om offentlig upp­

handling. Samtidigt uppmuntrar NNR i sin studie kommuner till att samverka med andra kommuner med anledning av att företagen gynnas genom den ökade upphand­

lingskompetens som varje kommun därigenom får tillgång till. En samverkan mellan kommungränserna behöver paketera upphandlingarna på ett sätt som gör att små företag kan lämna anbud på enskilda delar. ¹⁴ Samtidigt har det påtalats att det finns hinder att samverka mellan kommuner vad gäller offentlig upphandling. Lagen om offentlig upphandling föreskriver upphandlingsförfarande till exempel vid viss volym av tjänste köp. När tjänsteköp sker inom ramen för en redan etablerad samverkan på bredare bas skulle ett upphandlingsförfarande kunna riskera att samverkan spricker.¹⁵

3.2 Bygglov

Den nya bygglagen ställer krav att lämna beslut i bygglovsärenden inom tio veckor.

Detta ställer krav på kommunernas ärendehantering. Enligt en studie av NNR (2016) finns det stora skillnader i hur kommuner tillämpar lagar och regler kopplade till bygglov. Exempel på detta är att handläggningstider skiljer sig mellan kommunerna.

Skillnaderna beror oftast på politiska prioriteringar, resurser och rutiner. I Sverige har man som målsättning att regelverket ska hanteras enhetligt inom samtliga kommuner för att förenkla eventuella expanderingar för företag från en kommun till en annan.¹⁶ Hur kommunerna tillämpar bestämmelserna inom bygglovsområdet påverkar fram­

förallt handläggningstiderna för att hantera ett bygglovsärende, vilken avgift som tas ut för att hantera ärendet och hur beslut överklagas. Många gånger är arbetsupp­

gifterna svåra och komplexa för vissa kommuner. Att samverka inom bygglov är ett sätt att öka resurser och kompetens. Effektiva bygglovsprocesser är nödvändigt för ett växande näringsliv och gott företagsklimat inom kommunerna.

3.3 Serveringstillstånd

Alkohollagen, alkoholförordningen och folkhälsomyndighetens föreskrifter är till­

sammans det regelverk som bildar kraven för att få erhålla och upprätthålla serve­

ringstillstånd, vilket innebär rätten att servera alkoholhaltiga drycker. Det är sedan kommunerna som har i uppgift att avgöra huruvida serveringstillstånd skall ges ut eller inte. Ovanstående regelverk styr dock även hur kommunernas arbete med till­

ståndsprövning och årlig tillsyn skall se ut. Till exempel skall beslut i ett ärende om serveringstillstånd fattas inom fyra månader från att fullständig ansökan inkommit till kommunen. Kommunen får enligt kommunallagen ta ut en avgift för bepröv­

ning och tillsyn av serveringstillstånd. Denna avgift skall vara direkt förknippad och i direkt relation med en motprestation. Om kommunen tar ut avgift för tillsyn bör således tillsyn även utföras. Vilken avgift kommunen tar ut och hur snabbt ärendet behandlas påverkar företagen i stor utsträckning. Även här är effektiva processer för beviljande av alkoholtillstånd och effektiv tillsyn nödvändigt för att näringslivet skall växa.¹⁷

14 NNR (2016) Offentlig upphandling – Tillämpning, information, uppföljning, och strategi.

15 SOU (2007:11) Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation.

16 NNR (2016) Bygglov – Handläggning, servicegarantier, avgifter och resurseffektivitet.

17 NNR (2016) Serveringstillstånd – Handläggning, servicegarantier, avgifter och tillsyn.

4 Metod och material

Den metod som används är kvalitativ med intervjustudier samt med en komplette­

rande kvantitativ del.¹⁸ Den första delen är endast kvalitativ för att studera hur kom­

munerna själva upplever samverkan. Den andra delen av rapporten avser att studera hur företagen upplever samverkan. Detta görs med hjälp av intervjustudier och en kompletterande kvantitativ del. För att besvara den första delen av rapporten har kartläggningen skett genom mailutskick till samtliga berörda kommuner i rapporten.

Mailet sändes ut till respektive kommuns näringslivschef, alternativt ansvariga för serveringstillstånd, bygglov samt upphandling. Mailet bestod av, förutom en pre­

sentation av kartläggningen, ett antal frågor kring huruvida kommunen samverkar med andra kommuner i samma län kring serveringstillstånd, bygglov eller upphand­

ling. Fokus låg på samverkans bakomliggande orsak, uppbyggnad och effekter. Alla frågor var öppna så de tillfrågade gavs möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter. För att besvara den andra delen av rapporten om hur företag upplever samverkan har material från lokalt företagsklimat använts.¹⁹ Materialet har samlats in över en lång tid och Svenskt Näringsliv har erfarenhet av att samla in data om hur företagen upp­

lever kommunens arbete. För att mäta hur företagen upplever att kommunen han­

terar offentlig upphandling har en enkätfråga valts ut:

Hur tycker du att kommunens upphandling är i din kommun idag? Hur fungerar det?

Utgå från hur du själv uppfattar situationen för dig och ditt företag i den kommun där du driver ditt företag.

Frågan har följande svarsalternativ: (1) Dåligt – (2) Inte helt godtagbart – (3) God­

tagbart – (4) Bra – (5) Mycket bra – (6)Utmärkt – Vet ej som sedan kodas bort.

Då den första enkätfrågan inte specifikt rör frågan om kommunal samverkan, har även intervjuer med företag gjorts för att nå ett större djup kring hur de upplever den kommunala samverkan. Det finns material som studerar hur företag upplever bygglov och serveringstillstånd som är av intresse för rapporten. Detta görs av SKL (Sveriges Kommuner och Landsting)²⁰. Det är en servicemätning av kommunernas myndighets utövning gentemot företag. Eftersom det är stort bortfall bland kom­

muner kommer rapporten endast förhålla sig till att redovisa offentlig upphandling.

Svårigheter med rapporten har varit svarsfrekvensen bland kommunerna. Av den anledningen råder det ett visst bortfall av hur några av kommunerna upplever sam­

verkan. Svarsfrekvensen har dock varit god vilket gör att vissa slutsatser ändå kan dras.

18 För att se intervjuguide, hänvisas till bilaga 1.

19 Svenskt Näringsliv (2017) Företagsklimat.

20 SKL (2016) Insikt.

5 Resultat

5.1 Vilka kommuner inom Sjuhärad ingår i en kommunal samverkan?

Samverkan i bygglov, offentlig upphandling och serveringstillstånd

Kommun Upphandling Serveringstillstånd Bygglov

Herrljunga kommun Herrljunga ingår i en samverkan med Vårgårda sedan 2001

Herrljunga samverkar med kommuner i Skaraborg:

Mariestad, Götene, Lidköping, Grästorp, Vara .

Ingen formell samverkan

Vårgårda kommun Vårgårda ingår i en samverkan med Herrljunga sedan 2001

Ingen formell samverkan Ingen formell samverkan

Bollebygd kommun Borås, Bollebygd, Ulricehamn,

Tranemo och Svenljunga Borås, Bollebygd, Mark

Sedan 1995 Ingen formell samverkan

Marks kommun Ingen formell samverkan Borås, Bollebygd, Mark

Sedan 1995 Ingen formell samverkan

Borås stad Borås, Bollebygd, Ulricehamn, Tranemo och Svenljunga

Borås, Bollebygd, Mark Sedan 1995

Ingen formell samverkan

Svenljunga kommun Borås, Bollebygd, Ulricehamn,

Tranemo och Svenljunga Ingen formell samverkan Ingen formell samverkan Ulricehamn kommun Borås, Bollebygd, Ulricehamn,

Tranemo och Svenljunga Tranemo, Ulricehamn Ingår i en gemensam nämnd sedan 2013

Tranemo, Ulricehamn Ingår i en gemensam nämnd sedan 2013 Tranemo kommun Borås, Bollebygd, Ulricehamn,

Tranemo och Svenljunga Tranemo, Ulricehamn Ingår i en gemensam nämnd sedan 2013

Tranemo, Ulricehamn Ingår i en gemensam nämnd sedan 2013

5.2 Hur upplever kommunerna samverkan?

Vad var bakgrunden till en samverkan?

Små resurser

När man pratar med kommunerna blir oftast den kommunala utmaningen ett motiv till att samverka med andra kommuner. Detta gäller främst mindre kommuner med små resurser. På frågan om ”Vilka är de främsta motiven till kommunal samverkan?”

framhålls att en kommun upplever att man har svårigheter att fullfölja sin uppgift eller att verksamheten är för liten. Genom en samverkan får man en mer legitimerad verksamhet. Detta gäller främst en mindre kommun som Bollebygd, som samverkar med Borås, Ulricehamn, Tranemo och Svenljunga i offentlig upphandling.  

”Bollebygd är en liten kommun med små resurser. Någon form av samverkan är och har varit nödvändig,” – Samverkan, offentlig upphandling, Bollebygds kommun.

En annan aspekt som lyfts fram av Borås stad som ett motiv till samverkan är hur lagen är utformad. Lagen om offentlig upphandling (LOU) kräver mycket resurser och av den anledningen är det bättre att kommunerna samverkar för att få bästa resultat.

”När lagen om offentlig upphandling kom så tror jag den uppfattades ganska tung, då var det bättre att man jobbade tillsammans med skalfördelar i vissa typer av upp- handlingar.” – Samverkan, offentlig upphandling, Borås stad.

Kommunerna har samma behov  

Ett annat motiv som lyfts fram av kommunerna är att kommunerna är relativt lika i vad man upphandlar. Av den anledningen kändes en samverkan mer eller mindre naturligt mellan kommunerna. Detta påtalas främst av upphandlingsansvarig i Vår­

gårda och Herrljunga kommun och av en upphandlare i Ulricehamns kommun.

”Det var från början ett initiativ från båda ekonomicheferna att samverka kring tjänsten som upphandlingsansvarig. Upphandlingar är viktiga och ska skötas enligt regelverk. Många ramavtal kan användas av båda kommunerna, då behoven av för- nödenheter är relativt lika.” – Samverkan, offentlig upphandling, Vårgårda och Herr­

ljunga kommun.

”Vi hade tidigare ingen upphandlingsenhet och vi har samma behov av upphand- lingar. Gör vi för en kan vi göra för flera.” – Samverkan, offentlig upphandling, Ulrice hamns kommun.

Samordna arbetet och bli en större enhet

Ett annat motiv som lyfts fram är av administrativ karaktär. Detta har påtalas främst av Borås stad, som ingår i en samverkan med Bollebygds och Marks kommun vad gäller serveringstillstånd. Syftet med att ingå i en samverkan var för att kommunerna skulle samordna alkoholfrågan och att kommunerna inte skulle arbeta i varierande omfattning.

”Detta är en samverkan som pågått under många år och går tillbaka sedan kommu- nerna övertog arbetet enligt alkohollagen från Länsstyrelserna. Samma år blev Bolle- bygd en egen kommun 1995. Tanken var från början ett större samarbete mellan kommunerna i Sjuhärad för att det skulle bli en större enhet och inte personer runt om i kommunerna som arbetade i varierande omfattning med alkoholfrågan. Borås skulle ha hand om handläggningen. Till sist blev det bara Bollebygd, Mark, Sven- ljunga som upprättade en samverkan.” – Samverkan, serveringstillstånd, Borås stad.

5.3 Vilka är de största fördelarna med en samverkan?

Kompetens

En fördel som majoriteten av kommunerna lyfter fram är att en samverkan leder till ökad kompetens. Detta innebär att det blir en mer rättssäker verksamhet. Detta gäller samverkan mellan Borås, Bollebygd, Ulricehamn, Tranemo och Svenljunga i offentlig upphandling men också Ulricehamn och Tranemo som ingår i en samverkan vad gäller bygglov och serveringstillstånd.

”För Bollebygds kommun har kompetensen blivit bättre i och med att man sam- verkar med andra upphandlare.” – Samverkan, offentlig upphandling, Bollebygds kommun.

”Vi har nytta av våra samverkande kommuner, främst vad gäller kunskapsdelen.

Det har blivit klart mycket bättre. Det kan finnas bättre kompetens i en viss sakfråga i den mindre kommunen.” – Samverkan, offentlig upphandling, Borås stad.

”Kompetensen har ökat, främst vad gäller på tillsynssidan.” – Samverkan, bygglov och serveringstillstånd, Ulricehamn och Tranemo kommun.

Även Vårgårda och Herrljunga upplever att kompetensen ökat, även ökad förstå­

else för upphandlingsverksamheten och att avtal ska följas. Detta har fungerat som en pilot som sedan följts av att kommunerna numera samverkar inom flera olika områden så som personalavdelning, ekonomifunktion, IT­stöd och växelfunktionen.

”Samverkan ger tillgång till specialister. Vi får behålla välutbildad och kompetent personal som skapar kontinuitet.” – Samverkan, offentlig upphandling, Vårgårda och Herrljunga kommun.

Trygghet

Ett motiv till samverkan som nämnts tidigare var att kommunerna har resursbrist.

Detta kan till exempel innebära brist på kompetent personal. Vid plötsliga sjukdomar och vakanser kan det uppstå problem och avstanning i arbetet. Att då kunna sam­

verka med en annan kommun skapar därmed större trygghet för kommunerna. Detta är något som nämns av samverkan mellan Vårgårda och Herrljunga som samverkar i offentlig upphandling, men även mellan Ulricehamn och Tranemo som samverkar kring bygglov och serveringstillstånd.

”Vi är inte sårbara vid sjukdom.” – Samverkan, offentlig upphandling, Vårgårda och Herrljunga kommun.

”Minskad sårbarhet och möjlighet att specialiseras mer.” – Samverkan, bygglov och serveringstillstånd, Ulricehamn och Tranemo kommun.

Bättre priser och större volymupptag

Fördelar med en samverkan som lyfts fram av kommunerna är framförallt de ekono­

miska fördelarna. På detta sätt effektiviseras verksamheten.

”De priser vi uppnår i vissa volym-upphandlingar hade varit omöjliga att få som ensam part.” – Samverkan, offentlig upphandling, Bollebygds kommun.

”Fördelarna med den kommunala samverkan är att vi kan hantera större volymer och på så sätt förhoppningen om bättre villkor och priser.” – Samverkan, offentlig upphandling, Ulricehamns kommun.

”Vi har fått möjlighet att använda resurser på ett mer flexibelt sätt och delar dyra resurser med varandra.” – Samverkan, offentlig upphandling, Vårgårda och Herr­

ljunga kommun.

5.4 Vilka är de största utmaningarna med samverkan?

Gemensam målbild och kommunikation

En faktor som flera respondenter nämner som hindrar samverkansarbetet är att alla medverkande aktörer i ett samverkansarbete verkar för den enskilda kommunen.

Detta innebär att det skapar otydligheter och kommuner känner sig bortprioriterade.  

”Att mindre kommuner får bra villkor, inte bara anpassat till den stora kommunen.”

– Samverkan, offentlig upphandling, Ulricehamns kommun.

En annan aspekt som anses vara problematisk av samverkan mellan Vårgårda och Herrljunga är just ärendehantering och vilka rutiner som ska användas. Här krävs det en tydlig gemensam målbild och att kommunerna kommunicerar på liknande sätt.

”Att skapa gemensamma rutiner och hantering av ärenden i de två kommunerna, gäller allt ifrån budgetprocessen till upphandlingspolicy.” – Samverkan, offentlig upp­

handling, Herrljunga och Vårgårda kommun.

För att en samverkan ska fungera är det viktigt att kommunikationen fungerar mellan alla berörda parter. Dels att man är tydlig med vad man vill uppnå med att ingå i en samverkan, men också att man är tydlig i sin kommunikation mellan var­

andra. På frågan om vilka utmaningar som finns med att ingå i en samverkan anses kommunikationen vara en utmaning av Ulricehamn och Tranemo som ingår i en gemensam nämnd i miljö­ och bygg.

”Kommunikation med alla berörda.” – Samverkan, bygglov och serveringstillstånd, Ulricehamn och Tranemo kommun.

Kommunerna har inte samma behov

Det som tidigare nämndes i resultatet som ett motiv till samverkan var att kommu­

nerna har samma behov. Det är också vanligt att kommunerna inte alltid har samma behov. I Bollebygds kommun lyfter man vikten av att samverkansavtalet mellan Borås, Bollebygd, Svenljunga, Ulricehamn och Tranemo är utformat på ett sådant sätt som innebär att det är inte tvingande att ingå i en gemensam upphandling, utan varje kommun tar ett eget beslut om man ska delta eller inte. Oftast sker förfrågningar från Borås och därefter tar samverkanskommuner ett beslut. Om kommunerna har för olika intressen kan man försöka att kompromissa för att alla kommuner ska bli nöjda, men i de fall det inte passar finns det möjlighet att hoppa av och man gör upphandlingen själva.

”När förfrågningar om upphandlingar sker via en portal försöker även kommunerna forma upphandlingen för att det ska möta kommunernas behov. Det handlar om att kompromissa.” – Samverkan, offentlig upphandling, Borås stad.

”Ibland har vi inte samma behov, och ibland passar inte upphandlingarna alla och den specifika kommunen, och då hoppar man över upphandlingen. Vissa upphand- lingar gör vi bättre själva.” – Samverkan, offentlig upphandling, Bollebygds kommun.

Otydliga roller

Med anledning av att samverkansavtalet i offentlig upphandling mellan Borås, Bolle­

bygd, Tranemo, Ulricehamn, och Svenljunga är utformat på ett sådant sätt som inne bär att det är inte tvingande att ingå i en gemensam upphandling. Varje kommun tar ett eget beslut om man ska delta eller inte. Borås är den största kommunen i samverkan, vilket också innebär att det faller naturligt att mycket utav upphandlingarna både sköts och kommer därifrån. Borås har också mest kompetens. Detta kan skapa otyd­

ligheter vad gäller roller i samverkan.

”Borås stad erbjuder uppdrag och vi kan även beställa uppdrag, men vi kan även jobba på samma sätt inom vår enhet.” – Samverkan, offentlig upphandling, Ulrice­

hamns kommun.

”Tack vare Borås storlek och de upphandlingar som vi frågar om de vill vara med på görs av oss” större avdelning för det. Men Ulricehamn har också en avdelning och då kan vi lika gärna hänga på dem.” – Samverkan, offentlig upphandling, Borås stad.

”Förr var det så att vi sågs som en storebror i sammanhanget – men det senaste avtalet vi slöt är mer fritt. Kommunerna får själva bestämma när de vill delta. Ibland är det så att de mindre kommunerna driver en upphandling och då är det vi som hänger på dem.” – Samverkan, offentlig upphandling, Borås stad.

”En samverkan utan den typ av valfrihet vi har nu hade inte fungerat. Hade det varit tvingande hade vi inte ingått i en samverkan.” – Samverkan, offentlig upphandling, Bollebygds kommun.

Även om det påtalats att samverkansavtalet mellan Borås, Bollebygd och Ulricehamn, Svenljunga och Tranemo är fritt och kommunerna själva får bestämma om de ska delta i en upphandling eller inte så upplever kommunerna att det fortfarande är svårt att få med sina specifika krav.

”Svårigheter med samverkan är att en liten kommun i en stor samverkan har svårt att få med kommunens specifika krav.” – Samverkan, offentlig upphandling, Ulricehamns kommun.

Samverkan blir för stor för små lokala företag

På frågan om ”Hur tror ni företagen upplever samverkan?” så råder det olika svar från kommunerna i samverkan. Från Bollebygds kommun kan det finnas en fara med att ingå en samverkan vad gäller upphandlingar då det kan drabba lokala företag.

”Nackdelen kan vara att upphandlingarna blir för stora för små lokala företag att räkna på när de genomförs tillsammans med andra samverkanskommuner.” – Sam­

verkan, offentlig upphandling, Bollebygds kommun.

Samtidigt menar Bollebygd att ”De flesta företag förstår att en samverkan är nöd- vändig för kommunen.” – Samverkan, offentlig upphandling, Bollebygds kommun.

Vad gäller Ulricehamns kommun menar de att det finns både fördelar och nackdelar med att ingå i en samverkan för företagen, utan att gå in på något specifikt.

Samverkan mellan Vårgårda och Herrljunga i offentlig upphandling tror man att företagen är positiva till samverkan.

”Vi tror att företagen är positiva. Upphandlingarna delas upp i mindre områden och det finns möjlighet att lägga anbud på en eller båda kommunerna tillsammans. Flera lokala företag har vunnit de senaste upphandlingarna.” – Samverken, offentlig upp­

handling, Vårgårda och Herrljunga kommun.

Kommuner har svårt att uttala sig om någon effekt

På frågan ”Om ni jämför med tiden innan samarbetet, vilken effekt kan ni se av sam- arbetet?” finns det kommuner som inte direkt kan svara på om det har blivit bättre eller sämre sedan man ingick i en samverkan. Ett exempel på detta är samverkan i serveringstillstånd mellan Borås, Bollebygd och Marks kommun. Anledningarna till att det är svårt att diskutera effekter är på grund av att man har samverkat sedan Bollebygd blev en egen kommun 1995. Av den anledningen har kommunen svårig­

heter att göra jämförelser över tid.

Ett ytterligare exempel på detta är samverkan mellan Ulricehamn och Tranemo som ingår i en samverkan vad gäller miljö och bygg.

”Har svårt att relatera till detta. Det är i stort sett samma handläggare som tidigare, men med tydligare rutiner.” – Samverkan, bygglov och serveringstillstånd, Ulricehamn och Tranemo kommun.

5.5 Hur upplever företagen att samverkan fungerar?

Nedan presenteras resultatet för hur företagen i Borås, Bollebygd, Svenljunga, Trane mo, Ulricehamn upplever kommunernas offentliga upphandling. Statistiken är fluktuerande över tid och av den anledningen är det svårt att avläsa en trend. Det kan dock tydas att mellan åren 2016–2017 har upphandlingen försämrats marginellt och ligger nu under Sverigesnittet. Det finns således begränsningar i att dra slutsatser om att resultatet beror på att kommunerna samverkar eller inte. Det man dock kan säga är att en samverkan mellan dessa kommuner inte har påverkat företagens atti­

tyder om upphandling positivt, utan snarare försämrat attityderna marginellt över tid.

2,1 2,2 2,3 2,4 2,5 2,6 2,7 2,8 2,9 3,0 3,1 3,2 3,3 3,4

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2015 2016 2017

Diagram 1. Kommunens upphandling i Borås, Bollebygd, Svenljunga, Tranemo och Ulricehamn. Medelvärde 2006-2017.

Sverige Borås Svenljunga Tranemo Ulricehamn Bollebygd

Källa: Svenskt Näringsliv (2017) Lokalt företagsklimat²¹

5.6 Intervju med företag som deltagit i en upphandling som samverkat

Företag A som deltagit i en upphandling vad gäller offentlig upphandling mellan Borås, Bollebygd, Ulricehamn, Tranemo och Svenljunga uppger att de är medvetna om att kommunen i detta fall Borås, ingår i vissa upphandlingar i en samverkan med andra kommuner. Företag A tycker att samverkan fungerar väl och hänvisar till lagen om offentlig upphandling på frågan om företagen har någon åsikt gällande hur kom­

munens upphandlingar går till i allmänhet.

”De följer lagen om offentlig upphandling.” – Företag A.

På frågan om kommunens upphandlingar har påverkats negativt eller positivt sedan man ingick i en samverkan upplever företag A att det är positivt och att hjälpa var­

andra ses som en fördel.

”Det är bra om kommuner kan dra nytta av varandras lyckade satsningar och upp- handlingar.” – Företag A.

21 För kommunspecifik statistik, se www.foretagsklimat.se

På frågan vad gäller förbättringsområden för samverkan så upplever företag A att de är i stort sett nöjda och har inga konkreta åtgärder på förbättringsområden.

Nedan presenteras resultatet för hur företagen i Herrljunga och Vårgårda upplever kommunernas offentliga upphandling. Kommunerna har ingått i en samverkan sedan 2001 och under dessa år har statistiken varit fluktuerande. Statistiken visar dock goda resultat, både för Herrljunga och Vårgårda. Detta behöver nödvändigtvis inte betyda att samverkan mellan dem upplevs positivt, men att företagen tycker att kommunens upphandling fungerar väl. Anmärkningsvärt är dock att det fortfarande är en stor spridning mellan dessa kommuner och under åren 2015–2017 har spridningen ökat.

Diagram 2. Kommunens upphandling i Vårgårda och Herrljunga.

Medelvärde 2006-2017.

2,1 2,3 2,5 2,7 2,9 3,1 3,3 3,5 3,7

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2015 2016 2017

Sverige Herrljunga Vårgårda

Källa: Svenskt Näringsliv (2017) Lokalt företagsklimat²²

22 För kommunspecifik statistik, se www.foretagsklimat.se

6 Slutdiskussion

Många av företagens beslut om att växa, anställa eller investera kan kommunen påverka i allra högsta grad. Att kommunal samverkan ska bidra till ett bättre gemen­

samt arbete för kommunerna är önskvärt. Syftet med rapporten har varit att finna motiv, positiva effekter och negativa effekter samt hur kommunerna i samverkan all­

mänt uppfattar samarbetet. Detta för att kunna lyfta fram goda exempel på hur kom­

munal samverkan kan fungera, men även belysa farhågor med samverkan att ta lärdom av.  

Den första delen med rapporten var att redogöra för hur kommuner i sjuhärads­

området upplever den kommunala samverkan. Resultatet visar att samtliga kom­

muner som undersökts i rapporten upplever samverkan positivt. Det är tydligt att samverkan krävs för att kunna erbjuda rimliga handläggningstider, regelrätta pro­

cesser och att arbetet som kommunerna utför är så kostnadseffektivt som möjligt.

I vissa kommuner är samverkan fundamental för att överhuvudtaget kunna bedriva en verksamhet. Många samverkanskommuner nämner framförallt lagen om offentlig upphandling. Det är en lag som uppfattas resurstung och som kräver mycket kom­

petens. En övergripande slutsats är att kommunerna vid samverkan upplever ökad kompetens, stordriftsfördelar och ökad trygghet i arbetet.

Resultatet visar att det finns negativa sidor med att ingå i en samverkan. En faktor som flera respondenter nämner som hindrar samverkansarbetet är att kommuner verkar för den enskilda kommunen. Många gånger upplever de mindre kommunerna att det är svårt att få med kommunernas specifika krav gentemot den stora och dri­

vande kommunen i exempelvis en upphandling. Detta gäller i huvudsak samverkan vad gäller offentlig upphandling mellan Borås, Bollebygd, Svenljunga, Tranemo och Ulricehamn. Detta kan i sin tur påverka kommunernas självbestämmande, men också påverka lokala företag som inte kan leva upp till de krav som ställs. Resultatet visar även att målbilden mellan kommunerna kan skilja sig och i vissa fall är det heller inte helt tydligt vem som ska ta ledarrollen. När man ingår i en kommunal samverkan är det därför viktigt att göra det tydligt vad man vill uppnå. Detta för att säkerställa att kommunerna erbjuder den bästa servicen till både företag och invånare.

Resultatet visar att det brister i utvärderingsarbetet bland kommunerna som ingår i en samverkan. Anledningar till detta är att samverkan pågått under en lång tid och att utvärdering sker informellt via olika forum. Det finns därför ingen dokumenta­

tion att ta del av. Exempel på detta är samverkan mellan Borås, Mark och Bollebygd i serveringstillstånd som har samverkat sedan 1995. Detta innebär att kommunerna har svårt att diskutera vilka effekter en samverkan har haft eller härleda till direkta siffror om man jämför med tiden innan samarbetet. Liknande exempel är samverkan mellan Herrljunga och Vårgårda som samverkat sedan 2001 i offentlig upphandling.

Även här har ingen utvärdering skett under dessa år, utan planeras först nu 2017. Sam­

tidigt finns det goda exempel på samverkan där formell utvärdering skett som exem­

pelvis samverkan mellan Borås, Bollebygd, Ulricehamn, Tranemo och Svenljunga i offentlig upphandling. Här finns tydlig dokumentation att ta del av.

Den andra delen av rapporten var att redogöra för hur berörda företag upplever samverkan. Resultatet visar att företagens attityder om kommunens upphandling (Borås, Bollebygd, Ulricehamn, Tranemo, och Svenljunga) inte har förbättrats sedan man ingick i en samverkan. Det har snarare försämrats marginellt över tid. Resultatet visar däremot att företagens attityder om kommunens upphandling i Herrljunga och Vårgårda marginellt har förbättrats över tid. Det finns däremot begränsningar i att dra slutsatser om att resultatet beror på att kommunerna samverkar eller inte. Avslut­

ningsvis, för en fungerande samverkan krävs det kontinuerlig formell utvärdering, en tydlig gemensam målbild och bra kommunikation. Genom dessa verktyg säkerställer kommunerna att de erbjuder den bästa servicen till både företag och invånare.

Att ha i åtanke vid samverkan

1) Utvärdera samverkan. Ett flertal kommuner har svårigheter att direkt prata om vilken effekt en samverkan gett. Det är därför viktigt att kommunen, och kom­

munerna som ingår i en samverkan utvärderar samverkan emellanåt och att det sker formellt via dokumentation. På detta sätt säkerställer man att man erbjuder företag och invånare den bästa servicen till både företag och invånare.

2) Diskutera den gemensamma målbilden. En utmaning som påtalats bland kom­

munerna är att kommunerna har olika särintressen som man vill ha med i en upphandlingsprocess. När man ingår i en kommunal samverkan är det därför viktigt att göra det tydligt vad man vill uppnå med att ingå i en samverkan. Detta för att säkerställa att kommunerna erbjuder den bästa servicen till både företag och invånare.  

3) Våga samverka om behoven finns. Samverkan ses som positivt av samtliga svarande kommuner. Framförallt mindre kommuners verksamheter lyfts av samverkan. Det ger en trygghet för såväl kommunen som dess invånare då kommunen genom sam­

verkan kan ge invånarna och företagen i kommunen den service som de har rätt till.

4) Anordna och delta vid länsträffar eller andra nätverk. Formell kommunal sam­

verkan har visat sig ha vissa problematiska element. I andra län, som exempelvis Jönköpings län, använder sig kommunerna av länsträffar och andra informella nätverk mellan kommunerna. Detta upplevs som positivt av kommunerna. Det ger kommunerna en chans till trygghet, erfarenhetsutbyte och gemensamma riktlinjer för god service i hela länet. Dessa nätverk är därför ett gott komplement till for­

mell samverkan som alla kommuner bör sträva efter att vara delaktiga i.

8 Referenslista

Konkurrensverket (2017) Om upphandlingsreglerna.

NNR (2016) Offentlig upphandling – Tillämpning, information, uppföljning, och strategi.

NNR (2016) Serveringstillstånd – Handläggning, servicegarantier, avgifter och tillsyn.

NNR (2016) Bygglov – Handläggning, servicegarantier, avgifter och resurseffektivitet.

SOU (2007:11) Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation.

SKL (2017) Gemensam nämnd, kommunalförbund.

SKL (2014) Vägar till samarbete – Mellankommunal samverkan inom miljö- och byggområdet.

SKL (2006) Samverkan i Norrbotten – möjligheter och utmaningar för små kommuner.

SKL (2016) Insikt.

SKL (2004) Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet.

Svenskt Näringsliv (2017) Företagsklimat.

Intervjupersoner

Anders Simonsson, Bollebygds kommun Telefonintervju 2017­03­30

Iqbal Musaji, Borås stad Telefonintervju 2017­03­17

Jan Aronsson, Vårgårda kommun Frågor via mail 2017­03­27 Jan Aronsson, Herrljunga kommun Frågor via mail 2017­03­27 Marlene Tenbrink, Borås stad Frågor via mail 2017­03­10 Anna­Karin Merstrand, Ulricehamns Frågor via mail 2017­02­21 Gunilla Kock Hansson, Ulricehamns kommun Frågor via mail 2017­04­12 Företag A, Upphandling

Borås, Bollebygd, Ulricehamn, Svenljunga, Tranemo

Frågor via mail 2017­04­27

Styrdokument

Samverkansavtal Borås, Bollebygd, Ulricehamn, Svenljunga, Tranemo.

Intervjuguide Till kommuner:

• Har ni pågående formella samarbeten med andra kommuner i frågor som rör serveringstillstånd, upphandling eller bygglov?

• Om Ja, med vilka?

• När inleddes samarbetet?

• Vad var bakgrunden till att ni inledde samarbetet?

• Hur har ni valt att organisera samarbetet?

• Har ni gjort någon omorganisering?

• Om ni jämför med tiden innan samarbetet, vilken effekt kan ni se av samarbetet?

• Har en samverkan skapat kortare handläggningstider?

• Har ni blivit mer kostnadseffektiva?

• Har kompetensen ökat?

• Har lokalkännedomen påverkats i och med att ni i

• Vilka är de största fördelarna med samarbete? Ingick i en samverkan?

• Är det lättare att rekrytera/behålla personal?

• Vilka är de största utmaningarna med samarbetet?

• Har ni gjort någon utvärdering angående samverkan?

• Hur upplever företagen att samverkan fungerar? har det blivit bättre eller sämre?

• Hur betydelsefullt är samverkansavtalet för din kommun? På vilket sätt?

• Vilka är de främsta motiven till kommunal samverkan?

• I vilken grad upplever du att kommunal samverkan ger stordriftsfördelar?

• I vilken grad upplever du att kommunal samverkan ger tillgång till ökad kompetens?

• I vilken grad upplever du att kommunal samverkan bidrar till verksamhets utveckling?

• Upplever du samarbetet som generellt positivt?

• Finns det några nackdelar med att ansvara över/dela på ansvaret för en mindre kommuns upphandlingar/serveringstillstånd/bygglov?

• Upplever du att fördelarna överväger nackdelarna?

• Hur upplever berörda företag i kommunen att samverkan fungerar?

• Vad kan förbättras?

Till företag:

• Kan ni beskriva upphandlingen ni var delaktiga i?

• Är ni nöjda med hur upphandlingen ni var delaktiga i gick till?

• Fick ni den service ni förväntade er?

• Har ni någon åsikt om hur kommunens upphandlingar går till i allmänhet?

• Är ni medvetna om att kommunen ingår i en samverkan kring upphandling med andra kommuner?

• Om så är fallet, upplever ni att denna samverkan påverkar kommunens upphandling positivt/negativt?

AB, Bromma, 2017