Statsrådets skrivelse till riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (om proportionalitetsprövning av reglerade yrken)
I enlighet med 96 § 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska kommissionens förslag av den 10 januari 2017 till Europaparlamentets och rådets direktiv om proportional- itetsprövning före antagandet av ny reglering av yrken.
Helsingfors den 16 mars 2017
Undervisnings- och kulturminister Sanni Grahn-Laasonen
Undervisningsråd Johanna Moisio
UNDERVISNINGS- OCH
KULTURMINISTERIET PROMEMORIA EU/2017/0470
1.3.2017
FÖRSLAG TILL DIREKTIV OM PROPORTIONALITETSPRÖVNING FÖRE ANTA- GANDET AV NY REGLERING AV YRKEN
1 Allmänt
Europeiska unionens kommission gav den 10 januari 2017 ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om proportionalitetsprövning före antagandet av ny reglering av yrken COM(2016) 822 final). Direktivförslaget är ett av förslagen i tjänstepaketet som baserar sig på strategin för inre marknad. Syftet med tjänstepaketet är att förbättra och effektivera den inre marknaden för tjänster.
Förslaget kompletterar bestämmelserna i yrkeskvalifikationsdirektivet 2005/36/EG. Genom yrkeskvalifikationsdirektivet utfärdas bestämmelser om att medlemsstaten som reglerar förut- sättningarna för specifika yrken ska erkänna yrkeskvalifikationer som har skaffats i en annan medlemsstat och som ger innehavaren av kvalifikationen i fråga rätt att i denna medlemsstat utföra yrket i fråga. En av de centrala termerna i yrkeskvalifikationsdirektivet är begreppet re- glerat yrke. Med reglerat yrke avses en uppgift, för vilken det för tillträde eller utövande krävs att personen uppfyller vissa i nationell lag eller förordning föreskrivna specificerade yrkeskva- lifikationer.
I artikel 59 i yrkeskvalifikationsdirektivet (ändrat genom direktivet 2013/55/EU) gavs med- lemsstaterna skyldigheten att bedöma proportionaliteten hos sin yrkesreglering. Som en del av verkställandet av direktivändringen tillställde varje medlemsstat kommissionen en förteckning av reglerade yrken. En förutsättning var även att medlemsstaterna undersöker att lagstiftning- en som gäller reglerade yrken (inklusive krav på medlemskap i föreningar eller organisationer) är överensstämmande med följande principer:
- kraven får varken direkt eller indirekt diskriminera på grund av nationalitet el- ler vistelseort
- kraven ska vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset
- kraven ska vara lämpliga för att uppnå de eftersträvade målen och får inte gå utöver vad som krävs för att uppnå målen.
Medlemsstaterna ska med stöd av yrkeskvalifikationsdirektivet inom sex månader efter att de nya bestämmelserna har godkänts ge kommissionen uppgifter om de nya kraven de tagit i bruk samt ange grunderna för hur kraven uppfyller ovan uppräknade förutsättningar.
2 Förslagets mål
Målet med direktivförslaget är att skapa en rättslig ram för utförandet av proportionalitets- prövning innan tillträde till reglerade yrken eller för ibruktagande eller ändring av bestämmel- ser som begränsar utövandet av dessa yrken.
I direktivförslaget konstateras att den nuvarande ojämna granskningen av yrkesregleringen i EU påverkar tillhandahållandet av tjänster och tjänsteutövarnas rörlighet negativt. Åtgärder av enskilda medlemsstater garanterar enligt kommissionens uppfattning inte en enhetlig rättslig ram i EU för bedömningen av huruvida planerad nationell reglering är proportionerlig eller för
skapa mer klarhet kring tillämpliga kriterier för kvalifikationsregleringen, stärka tillförlitlig- heten, öppenheten och jämförbarheten mellan medlemsstaterna och se till att regler tillämpas lika för att förhindra ytterligare bördor och splittring på den inre marknaden.
Med tanke på åtgärdens omfattning och konsekvenser kan målen enligt kommissionens åsikt nås mer framgångsrikt på EU-nivå i fråga om omfattning och verkan om det införs en gemen- sam EU-omfattande bedömning som tillämpas av alla medlemsstater på ett jämförbart sätt.
Med tanke på att yrkesregleringarna ändras ofta anser kommissionen att det finns en risk för att avståndet ökar mellan dem som redan följer god regleringssed och korrekt bedömer pro- portionaliteten innan de lagstiftar och dem som inte gör det. Skillnaderna i regleringens kvali- tet har negativa effekter på tillträdet till yrken och på konsumenterna och ekonomin.
3 Förslagets huvudsakliga innehåll
Kommissionen har övervägt olika alternativ i konsekvensbedömningen: 1) att ge ut vägled- ning om proportionalitet och inleda ett ingående informationsutbyte mellan myndigheterna som utför proportionalitetsprövning, 2) att fastställa minimikriterier för proportionalitetspröv- ning, med utgångspunkt i rättspraxis, och för att skapa insyn i medlemsstaternas bedömningar genom en bindande rättsakt eller en rekommendation, eller 3) att fastställa minimikriterier för proportionalitetsprövning med utgångspunkt i rättspraxis och även ta med processuella aspekter, t.ex. offentliga samråd och regelbundna översyner, genom en bindande rättsakt eller en rekommendation. Kommissionen har ansett att ett tillvägagångssätt som baserar sig på fri- villighet i form av en rekommendation inte skulle framtvinga den analys som är nödvändig, särskilt i de svåraste fallen.
Enligt direktivförslagets artikel 1 (Syfte) innehåller direktivet bestämmelser om en gemensam ram för proportionalitetsbedömningar före införande av nya bestämmelser i lagar och andra författningar eller ändring av befintliga bestämmelser som begränsar tillträdet till eller utö- vandet av reglerade yrken.
Enligt förslagets artikel 2 (Tillämpningsområde) ska direktivet tillämpas på krav som fastställs i medlemsstaternas rättssystem (efter att direktivet trätt i kraft) och som begränsar tillträdet till ett reglerat yrke eller utövandet av ett sådant yrke. Den nya bestämmelsen anknyter till den yrkesverksamhet som omfattas av räckvidden för yrkeskvalifikationsdirektivet 2005/36/EG, och direktivförslaget ska inte tillämpas ifall särskilda bestämmelser om regleringen av ett visst yrke är fastställda i en separat unionsrättsakt.
Artikel 3 i direktivet innehåller bestämmelser om tillämpningen av definitionerna i yrkeskvali- fikationsdirektivet och artikeln definierar även de nya termerna skyddad yrkestitel och förbe- hållna verksamheter.
Enligt bestämmelserna är medlemsstaterna skyldiga (artikel 4) att utföra en proportionalitets- prövning innan bestämmelser om tillträde till reglerade yrken eller som begränsar utövandet av dessa yrken tas i bruk eller ändras. Alla bestämmelser som gäller reglerade yrken ska åtföl- jas av ett utförligt uttalande som gör det möjligt att bedöma om proportionalitetsprincipen har följts. Proportionalitetsbedömningen (skälen för att anse att en bestämmelse är motiverad, nödvändig och proportionerlig) ska styrkas med kvalitativa och, om möjligt, kvantitativa be- vis. Medlemsstaterna ska även övervaka proportionaliteten i regleringen regelbundet och till- räckligt ofta. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att proportion- alitetsbedömningen utförs på ett objektivt och oberoende sätt, till exempel ”genom att obero- ende granskningsorgan medverkar”.
I direktivförslaget (artikel 5) räknas upp de motiveringar som gäller mål av allmänt intresse som grundar sig på EUF-fördraget eller som är motiveringar erkända av domstol. Enligt ve- dertagen rättspraxis ska skäl av rent ekonomisk karaktär med väsentligen protektionistiska syften eller effekter inte utgöra tvingande skäl av allmänt intresse.
Direktivförslaget (artikel 6) innehåller en allmän skyldighet för medlemsstaterna att innan de inför nya bestämmelser som begränsar tillträdet till eller utövandet av reglerade yrken, eller ändrar befintliga bestämmelser, ska bedöma om bestämmelserna är nödvändiga och lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet nås och att de inte går utöver vad som är nödvän- digt för att nå detta mål. Direktivförslaget innehåller bedömningsgrunder som myndigheterna
”särskilt ska beakta” vid bedömningen av bestämmelsernas nödvändighet och proportionalitet.
Dessa är t.ex. karaktären av riskerna, räckvidden för den verksamhet som är förbehållen ett visst yrke, sambandet mellan yrkeskvalifikationerna och verksamheten samt åtgärdens eko- nomiska effekt. Dessutom förpliktigar direktivet myndigheterna att bedöma de olika kravens samlade verkan.
I direktivets artikel 7 finns bestämmelser om skyldigheten att informera alla berörda parter in- nan de vidtar nya åtgärder och ge dem möjlighet att lämna synpunkter.
Direktivets artikel 8 innehåller bestämmelser om informationsutbytet mellan medlemsstater- nas behöriga myndigheter så att medlemsstaten som planerar att förnya ett yrke kan få mer in- formation om erfarenheterna i de andra medlemsstaterna.
Direktivets artikel 9 innehåller bestämmelser om öppenhet i proportionalitetsbedömningen i databasen över reglerade yrken.
Enligt artikel 10 i direktivförslaget kan kommissionen senast den 18 januari 2024 och vart femte år därefter ska kommissionen lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet och resultaten av detta direktiv.
Bestämmelser om antagandet av direktivet i den nationella lagstiftningen finns i artikel 11 och artikel 12 gäller ikraftträdande.
4 Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen
Förslagets rättsliga grund är artiklarna 46, 53.1 och 62 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som gäller fri rörlighet för personer och tjänster och utifrån vilka bestämmelser kan ges med efterföljande av sedvanlig lagstiftningsordning.
Förslaget kan anses följa subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen.
5 Förslagets konsekvenser
Yrkespersoner, konsumenter och myndigheter har nytta av kommissionens förslag främst på grund av att förhindrandet av orimliga regler säkerställer en bättre reglering av yrken. Direkti- vet underlättar medlemsstaternas skyldighet att efterfölja proportionalitetsprincipen och garan- terar att medlemsstaterna utför proportionalitetsprövningen på ett enhetligt sätt.
De nationella myndigheterna kan utföra omfattande och jämförbara proportionalitetsbedöm- ningar eftersom direktivet skapar öppna och förutsägbara rättsliga ramar för att bedöma hind- ren som gäller reglerade yrken.
Direktivet ökar på den administrativa bördan hos de myndigheter som reglerar yrken eftersom det tvingar medlemsstaterna att utföra konsekvensbedömningen av reglerade yrken mer omfat- tande och detaljerat än idag. Å andra sidan ger direktivet tydliga kriterier för proportionalitets- prövningen av yrkesregleringen, vilket å sin del torde underlätta bördan i verkställandet av det nya åläggandet.
Kravet på att utföra proportionalitetsprövning av kommande yrkesreglering kommer enligt kommissionen inte att medföra betydande kostnadseffekter särskilt om processerna idag är i skick. Enligt uträkningar som kommissionen presenterar orsakar proportionalitetsbedömning- en en administrativ kostnad på ca 700 euro per yrke. Beräkningen baserar sig på ett tilläggsre- sursbehov på i genomsnitt två arbetstagar.
6 Ålands ställning
Landskapet Åland har i uppdrag se till det nationella genomförandet av unionsrätten till den del de behövliga nationella åtgärderna enligt 18 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) omfattas av landskapets lagstiftningsbehörighet. Enligt 18 § 1, 2, 14 och 22 mom. i självsty- relselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet bl.a. i ärenden som gäller landskapets myn- digheter och tjänstemän, undervisning och näringsverksamhet med vissa undantag. Riket har lagstiftningsbehörighet bl.a. i ärenden som enligt 27 § 30 mom. gäller behörigheten att vara verksam inom hälso- och sjukvården.
Yrkeskvalifikationsdirektivet har enligt denna behörighetsfördelning mellan riket och land- skapet i slutet av 2011 verkställts i landskapet genom landskapslagen om erkännande av yr- keskvalifikationer. Landskapslagen innehåller främst den reglering som gäller yrkeskvalifikat- ionsdirektivets allmänna system för erkännande av examina.
Enligt 3 § i den gällande landskapslagen ankommer erkännandet av yrkeskvalifikationer och andra uppgifter som beror på landskapslagen på Ålands landskapsregering. Ålandsdelegation- en konstaterade enhälligt i sitt utlåtande (2.11.2011 nr 46/11) som omfattas av landskapsla- gens lagstiftningsbehörighet att lagstiftningsbehörigheten är delad mellan riket och landskapet när det gäller regleringen av behörigheten att vara verksam inom olika yrken: det finns vissa reglerade yrken som utövas i landskapet med stöd av rikets lagstiftning medan andra reglerade yrken bestäms i landskapslagstiftningen.
Kommissionens förslag till nytt direktiv gäller även regleringen av det allmänna systemet för erkännande av examina. Om direktivförslaget godkänns kommer det slutliga direktivet att om- fattas av landskapets lagstiftningsbehörighet till den del det är frågan om yrken som landskap- et reglerar. Landskapet svarar alltså för verkställandet av direktivet i landskapet till den del det omfattas av landskapets behörighet.
7 Den nationella behandlingen av förslaget och behandlingen i Europe- iska unionen
Utkastet till U-skrivelse har behandlats under sektionen för den inre marknadens (EU8) möte den 9 februari 2017 samt genom skriftligt förfarande 24 februari-1 mars 2017. Dessutom har ärendet givits utbildningssektionen (EU30) för kännedom den 7 februari 2017.
Förslaget presenterades den 25 januari 2017 för arbetsgruppen för konkurrenskraft och tillväxt som en del av presentationen av tjänstepaketet. Ovan nämnda arbetsgrupp inledde behandling- en av direktivförslaget den 1 februari 2017. Finland gjorde en granskningsreservation under det första arbetsgruppsmötet.
8 Statsrådets ståndpunkt
Att öppna marknaden för tjänster och utveckla EU:s inre marknad kan anses vara ett centralt projekt med tanke på Finland. Finland har ansett det behövas en bedömning och underlättning av orimliga regleringshinder, inklusive yrkeskvalifikationerna. Medlemsländerna har olika praxis vad gäller beredningen av bestämmelser som begränsar tillträdet till yrken. Direktivet förenhetligar konsekvensbedömningen av medlemsländernas lagstiftning om reglerade yrken, vilket kan anses vara motiverat med tanke på utvecklingen av EU:s inre marknad. Finland kan godkänna det föreslagna tillvägagångssättet som utgångspunkt, även om det inte kan anses vara särskilt ändamålsenligt att genom direktiv förordna om att en proportionalitetsbedömning ska utföras.
I Finland innehåller författningsberedningens grundprinciper redan i dag en omfattande kon- sekvensbedömning samt förfarande för samråd, så förslagets grundprinciper verkställs redan i författningsberedningsprocessen. I reglementet för statsrådet (262/2003) finns bestämmelser om beredning av ärenden, främst skyldigheter för förfarande med utlåtanden och laggransk- ning. Justitieministeriet har gjort upp detaljerade anvisningar för författningsberedningen.
Oklart är hur direktivförslaget ska verkställas om det genomförs. De yrkeskvalifikationskrav som ställs upp och andra begränsningar för idkande av näring bedöms i Finland i regel enligt 18 § 1 mom. om näringsfrihet och rätt till arbete i grundlagen. Genom förhandlingarna ska man sträva efter att reda ut om en sådan här reglering är tillräcklig för att verkställa direktiv- förslaget och vilka eventuella tilläggsåtgärder som behövs.
Finland anser det vara viktigt att direktivet ger så få nya administrativa skyldigheter som möj- ligt. Till exempel kan behovet på nya granskningsorgan enligt artikel 4 ifrågasättas.
