EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 5
BILAGA
TYSKLAND
till
EU:s rapport om insatserna mot korruption
---
TYSKLAND
1. INLEDNING – HUVUDDRAG OCH SAMMANHANG
Ramen för korruptionsbekämpning
Strategiskt tillvägagångssätt. I Tyskland betraktas både förebyggande åtgärder och kontroll som viktiga delar i kampen mot korruption. Tyskland investerar i förebyggande program och ser detta som ett kostnadseffektivt sätt att kontrollera korruption. Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) har uppmärksammat de insatser som de tyska offentliga institutionerna har gjort för att förhindra korruption, inklusive riktlinjerna för att förhindra korruption inom den federala förvaltningen.1 I offentliga institutioner är det allmän praxis att utse kontaktpersoner med ansvar för förhindrandet av korruption. Det finns tydliga offentliga riktlinjer som förbjuder gåvor inom den offentliga förvaltningen. Tyskland har förlängt reglerna för mottagandet av gåvor och förmåner och redovisning av verksamhet så att dessa nu gäller i fem år efter det att en person har lämnat ett offentligt ämbete.2 Genom ett öppet informationssystem online (BundOnline2005) infördes centraliserade elektroniska upphandlingsförfaranden inom den federala förvaltningen. Den federala revisionsrätten (Bundesrechnungshof) kontrollerar att lagstadgade bestämmelser följs. Även om det än så länge inte är något som man börjat med i hela landet för vissa delstater register över anbudsgivare som har uteslutits från offentliga upphandlingar.
Rättslig ram. Förtroendevaldas ansvar för korruption och vissa typer av beteenden som kan kopplas till korruption inom den privata sektorn omfattas inte fullt ut av den tyska straffrättslagstiftningen. Trots att Tyskland är en av grundarna av Greco och undertecknade Europarådets två konventioner mot korruption 1999 är landet ett av få länder i Europa som ännu inte har ratificerat dessa konventioner eller FN:s konvention mot korruption (Uncac)3. I sin koalitionsöverkommelse från 2013 förklarade de partier som bildade den nya tyska federala regeringen att de skulle ändra den straffrättsliga lagstiftningen beträffande bestickning av förtroendevalda,4 vilket kan göra det lättare att ratificera Uncac.
Vid en bedömning som Greco gjorde i november 2012 uppmärksammades att det finns mer att göra på vissa områden kopplade till finansieringen av politiska partier.5 Även om Tyskland har genomfört flera av Grecos rekommendationer när det gäller öppenhet och sanktioner finns det vissa andra rekommendationer som ännu inte har genomförts. Greco konstaterade särskilt att Tyskland endast i begränsad utsträckning hade uppmärksammat rekommendationerna om att i tid publicera kampanjkonton, för att öka insynen i direkta donationer till parlamentsledamöter och kandidater som tillhör ett politiskt parti, och att ge förbundsdagens förvaltning ökade resurser för att utöva tillsyn över partifinansieringen. Sammantaget var
1 De senaste riktlinjerna från 1998 publicerades 2012 med titeln Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung -
http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Themen/OED_Verwaltung/Korruption_Sponsoring/empfehlungen _zur_richtline_korruptionspraevention_de.pdf?__blob=publicationFile
2 Transparency International (TI): Building Integrity and Reducing Corruption Risk in Defence Establishment: Ethics and business conduct in defence establishments – the improvement of national standards, av Ben Magahy och Mark Pyman, 2009, s. 23; http://archive.ti-defence.org/publications/664-ethics-and-business-conduct-in-defence-establishments--the- improvement-of-national-standards.
3 Framför allt på grund av att Uncacs bestämmelser om offentliga tjänstemäns straffansvar inte efterlevs.
4 CDU/CSU/SPD Deutschlands Zukunft gestalten s. 77.
https://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/koalitionsvertrag.pdf s. 152.
5 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3%282012%2915_Germany_Interim_EN.pdf.
graden av efterlevnad av rekommendationerna i den tredje utvärderingsomgången fortfarande
”allmänt otillfredsställande”. Detsamma gällde i oktober 2013.6
Institutionell ram. Arbetet inom den offentliga förvaltningen regleras av detaljerade bestämmelser. På federal nivå och i många delstater finns omfattande uppförandekoder för att förhindra korruption.7 Enligt forskningsrön tillämpar 99 % av de kontaktade myndigheterna principen om ”fyra ögon”, som innebär att två personer måste godkänna viktiga beslut, 80 % har interna riktlinjer mot korruption, 74 % gör slumpmässiga kontroller av beslut på områden där korruptionsrisken är hög, 62 % har identifierat områden med hög korruptionsrisk och 57 % har utsett ett ombud med ansvar för insatserna mot korruption.8 Förhållandevis många av de personer som arbetar inom den offentliga förvaltningen är villiga att inleda ett straffrättsligt förfarande mot sina kolleger.9 Vissa tyska kommuner, t.ex. Hamburg, tillhandahåller exempel på lokal god praxis för att främja integritet inom den offentliga förvaltningen.10
Opinionsundersökningar
Uppfattningar om korruption. Enligt den särskilda Eurobarometerundersökningen från 2013 upplevde 92 % av de tillfrågade tyskarna att de inte påverkades av korruption i vardagen (EU-genomsnittet är 70 %). Trots det ansåg 59 % att korruptionen är utbredd i deras land (EU-genomsnittet är 76 %).
Upplevd korruption. Färre än 1 % av de tillfrågade tyskarna uppgav att de hade blivit ombedda eller förväntades betala en muta de senaste 12 månaderna (EU-genomsnittet är 4 %), medan 9 % uppgav att de personligen kände någon som hade tagit emot mutor (EU-genomsnittet är 12 %).
Enkäter bland företag. Även om 50 % av de tillfrågade tyskarna (den tredje högsta procentandelen i hela EU) i Eurobarometerundersökningen 2013 uppgav att mutor och maktmissbruk för personlig vinning är utbredd praxis i privata företag ansåg en majoritet av företagsföreträdarna inte att korruption var ett problem för deras företags affärsverksamhet i Tyskland. Endast 3 % av de tillfrågade uppgav att de förväntades betala en muta.11
Enligt Eurobarometerundersökningen bland företag från 2013 ansåg 20 % av dem som deltagit i offentlig upphandling de tre senaste åren att korruption hade hindrat dem att vinna upphandlingen (EU-genomsnittet är 32 %). Värdena för nästan all negativ praxis på upphandlingsområdet ligger under EU-genomsnittet. Av de tillfrågade tyskarna uppgav 48 % att specifikationerna var skräddarsydda för vissa företag (EU-genomsnittet är 57 %). Enligt 54 % av de tillfrågade var samordnade anbud en utbredd metod (EU-genomsnittet är 52 %).
Dessutom ansåg 47 % av de tillfrågade att det förelåg intressekonflikter vid utvärderingen av anbuden (EU-genomsnittet är 54 %) och 43 % påpekade att urvals- eller utvärderingskriterierna var oklara (EU-genomsnittet är 51 %).
6 Greco RC-III (2013) 15E,
7 Greco (2004) Second Evaluation Round, Report on Germany, Strasbourg, punkterna 25–26.
8 Salvenmoser m.fl. Kriminalität im öffentlichen Sektor, 2010, PricewaterhouseCoopers, Frankfurt a.M., s. 41-42.
9 Salvenmoser m.fl. (2010), ibidem, s. 32.
10 http://www.hamburg.de/contentblob/4104536/data/korruptionsbekaempfung-in-hamburg.pdf.
11 2013 Flash Eurobarometer 374.
Bakgrund
Brottbekämpning och rättsväsende. Man har vidtagit särskilda åtgärder inom rättssystemet för att komma till rätta med mutor och närbesläktade brott. Polis och åklagare deltar i förebyggande program. Åtta av sexton delstater har inrättat särskilda korruptionsbekämpningsenheter inom sina åklagarmyndigheter. Tyskland är en av få EU-medlemsstater som publicerar omfattande statistik om de ärenden som rapporteras till polisen och de brottsutredningar som inleds. Statistiken sammanställs en gång om året av den federala kriminalpolisen (Bundeskriminalamt, BKA).12 År 2011 noterade den federala kriminalpolisen att 46 795 korruptionsfall hade anmälts till polisen och att det pågick 1 528 brottsutredningar, vilket var en minskning med 1 813 jämfört med 2010. Enligt en undersökning som nyligen genomförts motsatte sig 83 % av de tyska domarna och åklagarna justitieministrars rätt att ge åklagare instruktioner i enskilda mål,13 och 50 % av dem ansåg att denna rättighet borde avskaffas.14 Allmänna åklagare är skyldiga att följa instruktioner från den verkställande makten, även om den relevanta ministern i vissa delstater offentligt har förklarat att han inte tänker ge instruktioner i enskilda mål.15
Intressekonflikter och redovisning av tillgångar. Tyska parlamentsledamöter är inte skyldiga att redovisa sina tillgångar.16 Det har nyligen förts en debatt om storleken på parlamentsledamöternas sidoinkomster och den bristande öppenheten. Under 2013 antog förbundsdagen bestämmelser som ålägger ledamöterna att i framtiden redovisa fler uppgifter och åtminstone ange från vilken kategori en inkomst från en extern verksamhet kommer. De nya bestämmelserna trädde i kraft i samband med att förbundsdagens nya valperiod inleddes 2013.17
Det finns inga särskilda bestämmelser om att det måste gå en viss tid innan politiker och höga tjänstemän som lämnar den offentliga förvaltningen kan påbörja en anställning inom den privata sektorn.
Informationsfrihet. Den federala lagen om tillgång till information som antogs 200518 omfattar federala organ och byråer. Brandenburg blev 1998 den första delstaten att anta en lag om informationsfrihet. Detta följdes av Berlin 1999 och senare av andra delstater. I fem delstater är detta område dock fortfarande oreglerat. Baden-Württemberg lade visserligen fram ett lagförslag 201319, men i fyra delstater (Bayern, Hessen, Niedersachsen20 och
12 BKA: Bundeslagebild 2011 (s. 6):
http://www.bka.de/DE/ThemenABisZ/Deliktsbereiche/Korruption/korruption__node.html?__nnn=true.
13 Roland Rechtsreport (2014) Sonderbericht: das deutsche Rechts- und Justizsystem aus Sicht von Richtern und Staatsanwälten s. 10, tillgänglig på http://www.roland-
konzern.de/media/downloads/ROLAND_Rechtsreport_2014_Sonderbericht_Richter_und_Staatsanwaelte.pdf.
Rapporten baseras på en representativ undersökning av 1 770 domare och åklagare i Tyskland och utarbetades under ledning av det tyska domareförbundet.
14 Roland Rechtsreport, s. 10, 16 och 53.
15 Se Grecos rapport från den första utvärderingsomgången, punkt 83 och följande punkter; Transparency International Germany (2012) Nationaler Integritätsbericht Deutschland – Pillar 5/law enforcement. Se även förklaringen från Nordrhein-Westfalens justitieminister om att han inte tänker ge några instruktioner.
16 Greco noterade att offentliga tjänstemän inte är skyldiga att deklarera inkomst (förutom för skatteändamål och inom ramen för bisysslor) eller tillgångar, eftersom en sådan skyldighet skulle strida mot den tyska författningen och den tyska dataskyddslagstiftningen. Första utvärderingsomgången, Greco Eval I Rep (2001) 12E Final, punkt 97.
17 http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2013/43074864_kw08_pa_geschaeftsordnung.
18 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes - Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I s. 2722). http://www.gesetze-im-internet.de/ifg/BJNR272200005.html
19 http://informationsfreiheit.org/wp-content/uploads/2013/03/BW-IFG-FDP-15_3114_D.pdf
20 Niedersachsens delstatsregering har meddelat att den planerar att anta en lag om informationsfrihet, och att denna kommer att bli en kopia av Hamburgs lag: SPD/BÜNDNIS90-DIE GRÜNEN (2013) Erneuerung und Zusammenhalt – Koalitionsvereinbarung 2013-2018 s. 68, tillgänglig på http://www.spdnds.de/content/362590.php.
Sachsen) saknas lagstiftning om tillgång till offentlig information. Lagstiftningen i Hamburg förtjänar extra uppmärksamhet eftersom den innehåller en skyldighet att proaktivt offentliggöra uppgifter och avtal på internet utan föregående begäran från en medborgare.21 Larm om missförhållanden. Även om arbetstagare har rättsliga garantier mot godtyckliga uppsägningar inom den privata och offentliga sektorn har Tyskland ingen specifik lagstiftning om skydd för personer som slår larm. Flera lagförslag har debatterats i förbundsdagen men ingen lagstiftning har antagits.22 Enligt en undersökning har 44 % av de federala myndigheterna, 36 % av delstatsmyndigheterna och 23 % av de lokala myndigheterna ett system för personer som slår larm om missförhållanden i form av ett jourtelefonnummer, en webbplats eller en ombudsman.23 Det finns även ett privat initiativ som tillhandahåller ett tekniskt verktyg för att skydda personer som slår larm. Business Keeper Monitoring System, som t.ex. myndigheterna i Niedersachsen använder, är ett verktyg som gör att man anonymt kan göra elektroniska anmälningar av korruption. Syftet med systemet är att snabbt och effektivt kunna påvisa risker inom företag och offentliga myndigheter.24
Öppenhet på lobbyingområdet. Lobbyverksamhet är inte reglerad i Tyskland. Det finns ingen skyldighet att registrera lobbyister eller att rapportera kontakter mellan offentliga tjänstemän och lobbyister. Organisationer kan frivilligt registrera sig i förbundsdagens förteckning över lobbyister.25 För närvarande har över 2 000 organisationer registrerat sig.26 Liknande frivilliga register finns i delstaterna Brandenburg och Rheinland-Pfalz.27 Dessa begränsas emellertid till sammanslutningar av lobbyister och det finns inga register över lobbyister som bedriver sin verksamhet som egenföretagare, advokater, tankesmedjor eller frivilligorganisationer.
2. FRÅGOR I FOKUS
Tjänstemäns straffansvar
Enligt den tyska strafflagen begår en offentlig tjänsteman ett brott om vederbörande ger eller tar emot en muta. Parlamentsledamöter och ledamöter av kommunfullmäktige omfattas emellertid inte av strafflagens definition av offentliga tjänstemän (Amtsträger).28 Mut- och bestickningsbestämmelserna tillämpas bland annat på alla offentliga tjänstemän, inklusive förtroendevalda som borgmästare (kommunale Wahlbeamte). Delegater (dvs. ledamöter av valda församlingar) omfattas emellertid inte av definitionen av offentliga tjänstemän och har endast begränsat straffansvar (som begränsas till köpandet eller säljandet av en röst enligt 108 § i strafflagen). Som ”delegater”29 räknas ledamöter av Europaparlamentet, förbundsdagen eller ett delstatsparlament samt ledamöter av kommunfullmäktige och ledamöter av kommunala förvaltningsgemenskaper (om dessa handlar i sin egenskap lagstiftare). Valda ledamöter av kommunfullmäktige (Gemeinderatsmitglieder) räknas som
21 Hamburgisches Transparenzgesetz http://www.luewu.de/gvbl/2012/29.pdf
22 Lagförslag om skydd för personer som slår larm om missförhållanden som har diskuterats i förbundsdagen: BT-Drs.
17/8567 och BT- Drs. 17/9782.
23 Salvenmoser m.fl. PricewaterhouseCoopers, s. 43.
24 http://www.business-keeper.com/whistleblowing-compliance.html.
25 Se bilaga 2 till förbundsdagens arbetsordning.
26 http://www.bundestag.de/dokumente/lobbyliste/index.html.
27 http://www.landtag.rlp.de/Dokumente/Rechtsgrundlagen/;
http://www.landtag.brandenburg.de/de/parlament/register_der_interessenvertretungen_in_brandenburg/607534
28 Strafgesetzbuch (StGB) Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998 (BGBl. I s. 3322), das durch Artikel 5 Absatz 18 des Gesetzes vom 10. Oktober 2013 (BGBl. I s. 3799) geändert worden ist http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/stgb/gesamt.pdf.
29 Enligt 108 § i strafflagen.
offentliga tjänstemän endast i den mån de inte handlar i egenskap av lagstiftare utan som förvaltningstjänstemän. Som lagstiftare omfattas de av 108 § i strafflagen (som begränsas till köpande och säljande av röster). När det gäller kommunfullmäktige har detta bekräftats i rättspraxis från den federala högsta domstolen (Bundesgerichtshof).30 Samtidigt som tagande och givande av mutor är ett brott begränsas straffansvaret för förtroendevalda (ledamöter av folkvalda församlingar) till köp eller försäljning av röster. För övrigt löper de inte risk att få några straffrättsliga påföljder om de skulle göra sig skyldiga till aktiv eller passiv bestickning.31 Detta är ett av huvudskälen till varför Tyskland inte har ratificerat Europarådets straffrättsliga konvention mot korruption och FN:s konvention mot korruption. Till stöd för detta anförs bland annat den rätt att fritt utöva sitt mandat som anges i artikel 38 i den tyska ramlagen. De upprepade försöken att hitta en lagstiftningslösning har än så länge misslyckats.
Greco har kritiserat den omständigheten att parlamentsledamöter är befriade från ansvar för vissa handlingar kopplade till korruption. År 2011 konstaterade Greco att Tyskland inte hade genomfört flera rekommendationer och uppmanade lagstiftaren att skärpa de befintliga straffrättsliga bestämmelserna och att införa nya, framför allt att straffbelägga korruption som begås av förtroendevalda och utländska offentliga tjänstemän.32
Ett bra exempel på när en sådan underlåtenhet att straffbelägga en handling är relevant är när parlamentsledamöter eller ledamöter av lokala styrande församlingar, utan att utöva offentlig makt, använder sitt inflytande för att skaffa sig själva eller en tredje man otillbörliga fördelar.
För närvarande är det inte brottsligt för en förtroendevald att göra detta. Tyskland har många förtroendevalda som därför är befriade från straffansvar för mutbrott.33 Som Greco har påpekat är ledamöter av lokala självstyrande församlingar (t.ex. kommun- och stadsfullmäktige samt regionfullmäktige) som inte har anförtrotts administrativa uppgifter också befriade från detta ansvar.34 Det är i regel förbjudet för offentliga tjänstemän att ta emot förmåner. Eftersom donationer till en valkampanj (oavsett storlek) betraktas som en förmån riskerar förtroendevalda att få straffansvar om de, eller deras politiska parti, tar emot donationer, trots att det är lagligt med donationer till valkampanjer. Detta kan ge en stor nackdel för en sittande förtroendevald, eftersom hans eller hennes utmanare ännu inte är innehavare av ett offentligt ämbete och därför inte klassificeras som förtroendevald. För att garantera rättvis och jämlik behandling av både en sittande förtroendevald och dennes utmanare slog den federala högsta domstolen i målet Wuppertal mot Kremendahl fast att
30 Federala högsta domstolens dom av den 9 maj 2006 – 5 StR 453/05; http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-
bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&sid=578a524a31dcc8c974a4fc601779de64&nr=36159&linked
=pm&Blank=1; och dom av den 12 juli 2007 – 2 StR 557/05: ”Innehavare av ett mandat i kommunfullmäktige ska inte betraktas som offentliga tjänstemän om de inte anförtros konkreta administrativa uppgifter som går utöver utövandet av deras fria mandat i kommunfullmäktige och samtidiga uppgifter.”
31 Trots sin titel: ”Abgeordnetenbestechung” – § 108e StGB § 108e StGB: ”(1) Wer es unternimmt, für eine Wahl oder Abstimmung im Europäischen Parlament oder in einer Volksvertretung des Bundes, der Länder, Gemeinden oder Gemeindeverbände eine Stimme zu kaufen oder zu verkaufen, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Neben einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten wegen einer Straftat nach Absatz 1 kann das Gericht die Fähigkeit, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen, und das Recht, in öffentlichen
Angelegenheiten zu wählen oder zu stimmen, aberkennen.” Se: http://dejure.org/gesetze/StGB/108e.htm.
32 Greco (2009) Third Evaluation Round, Evaluation Report on Germany on Incriminations (Theme I), Strasbourg, punkt 107 (”major lacuna”) och punkt 123; GRECO (2011) Third Evaluation Round, Compliance Report on Germany, punkterna 15–24.
33 Greco uppgav 2009 att det rörde sig om uppskattningsvis 220 000 förtroendevalda:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2009)3_Sweden_One_EN.pdf.
34 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2009)3_Germany_One_EN.pdf.
donationer till en sittande förtroendevalds valkampanj endast är ett brott om donationen görs för att ”köpa inflytande” över den framtida innehavaren av ämbetet.35
Korruption inom den privata sektorn
Enligt Världsekonomiskt forums rapport om konkurrenskraften i världen 2013–2014 är Tyskland den fjärde mest konkurrenskraftiga ekonomin av de 152 länder som ingick i undersökningen.36 Tyskland har införlivat rambeslut 2003/568/RIF om korruption inom den privata sektorn.37 Det råder dock fortfarande tvivel om huruvida vissa mutbrottsaspekter verkligen omfattas. Till skillnad från artikel 2.1 i rambeslutet, som omfattar en rad olika situationer, begränsas räckkvidden i 299 § i strafflagen till snedvridning av konkurrens vid inköp av varor och kommersiella tjänster, och orättvis preferens i samband med konkurrens.
När snedvridning av konkurrens inte kan bevisas gäller bestämmelsen följaktligen inte.38 Greco uppmanade dessutom Tyskland att ändra sina bestämmelser om mutor inom den privata sektorn så att bestämmelsernas räckvidd sträcker sig längre än orättvis preferens vid konkurrensutsatta inköp av varor eller kommersiella tjänster för att omfatta alla situationer under vilka brottet begicks i samband med bedrivandet av affärsverksamheten.39
I den tyska strafflagen straffbeläggs dessutom inte uttryckligen korruption genom en mellanhand, vilket föreskrivs i artikel 2.1 i rambeslutet. Ett sådant beteende kan implicit omfattas av andra brottsrubriceringar, grundat på den tolkning som ges i rättspraxis.40
Greco har även noterat att handel med inflytande – som definieras som att utlova, lämna eller erbjuda en otillbörlig förmån för någon som påstår sig kunna utöva ett oegentligt inflytande över någon annan41 – inte är straffbelagt i Tyskland.42 Den tyska lagstiftningen innehåller således inget brott som medför ett förbud mot att utöva inflytande i den mening som avses i artikel 12 i Europarådets straffrättsliga konvention om korruption.43 Sådana gärningar omfattas emellertid i hög grad av andra brottsrubriceringar i den tyska lagstiftningen. Att ge en muta via tredje man (mellanhand) eller till tredje man (så att mutan stannar hos denna tredje man) utgör ett brott enligt 331 § i strafflagen. Om tillgångar i ett företag placeras i s.k. svarta kassor och ska användas för att ge företaget fördelar genom mutor eller genom att köpa inflytande är det dessutom straffbart att avlägsna och behålla dessa tillgångar i form av en reserv, eftersom detta utgör trolöshet mot huvudman i enlighet med 266 § i strafflagen.
Detta straffansvar inträder oberoende av om själva penninganvändningen är straffbar.
Huruvida avsikten är att använda pengarna i företagets ekonomiska intresse är också irrelevant i detta fall.
35 http://www.justiz.nrw.de/nrwe/lgs/dortmund/lg_dortmund/j2006/14_V_P_3_05urteil20060316.html http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-
bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&sid=d2211d69ab16661059b222cbcd620370&nr=30859&pos=
0&anz=1
36 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf.
37 Rapport från kommissionen till rådet enligt artikel 9 i rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korruption inom den privata sektorn, KOM(2007) 328 slutlig.
38 En förklaring som Tyskland lämnade när rambeslutet antogs upphörde att gälla 2010.
39 Third Evaluation Round, Evaluation Report on Germany on Incriminations, GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, punkt 112; Greco (2011) Third Evaluation Round, Compliance Report on Germany, punkterna 15–24.
40 Third Evaluation Round, Evaluation Report on Germany on Incriminations, GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, punkt 112.
41 En internationellt accepterad definition ges i artikel 12 i Europarådets straffrättsliga konvention om korruption.
http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/173.htm
42 Third Evaluation Round, Evaluation Report on Germany on Incriminations, GRECO EVAL III Rep (2009) 3E, punkt112; Greco (2011) Third Evaluation Round, Compliance Report on Germany, punkterna 15–24.
43 Tyskland har inte ratificerat denna konvention. Det går att avge en reservation mot denna bestämmelse i konventionen.
Bland allmänheten har det nyligen förts en debatt om korruption inom den privata sektorn, framför allt korruption inom läkemedelssektorn och hälso- och sjukvårdssektorn. Eftersom privata hälso- och sjukvårdsinrättningar ingår i den privata sektorn omfattas de inte av tillämpningsområdet för bestämmelser som förbjuder tacksamhetsgåvor eller fördelar för att skapa ett klimat av uppskattning eller beroende inom den offentliga sektorn. Läkare med privatpraktik som tar emot presenter eller pengar från läkemedelsindustrin bryter exempelvis inte mot bestämmelserna om mutor. Den federala högsta domstolen fann 2012 att läkare som var anslutna till den offentliga sjukförsäkringen inte begår ett brott enligt 332 § i strafflagen när de tar emot mutor.44 Den federala hälsoministern har föreslagit att lagstiftningen ska ändras för att kunna väcka åtal i sådana fall.
Tagande och givande av mutor i utlandet
Tyskland har en stark tradition av att bekämpa tagande och givande av mutor i utlandet.
OECD har berömt med vilken kraft Tyskland verkställer lagstiftningen på detta område.
Ansträngningarna har lett till att antalet ärenden som är föremål för utredning stadigt har minskat sedan 2007 och resulterat i åtal och sanktioner mot enskilda i mål som rör mutbrott i utlandet. OECD välkomnade också att lagstiftningsåtgärder och rättspraxis har resulterat i att antalet anmälningar från skatterevisorer om misstänkta mutbrott i utlandet har ökat. Trots det har OECD rekommenderat ytterligare åtgärder för att garantera effektiva, proportionella och avskräckande påföljder, samt påpekat att de påföljder som enskilda dömts till faller inom den lägre delen av straffskalan och att de flesta fängelsedomar utgörs av villkorliga domar.45 När det gäller juridiska personer ändrade Tyskland sin lagstiftning i överensstämmelse med OECD:s rekommendationer och höjde kraftigt maxgränsen för vitesbelopp i korruptionsärenden.46 År 2011 rangordnades Tyskland på fjärde plats av 28 länder i Transparency International Bribe Payers' Index för hur stor sannolikheten är att företag från dessa länder betalar mutor i utlandet.47
Den privata sektorns system för att efterleva lagstiftningen har blivit alltmer avancerade de senaste åren, särskilt i världsomspännande företag som ägnar sig åt internationella affärstransaktioner. Denna utveckling beror på att ärenden med hög profil har medfört en helt ny inställning till korruption bland tyska multinationella företag.48 Att efterleva bestämmelserna mot korruption har blivit en viktig fråga, delvis till följd av utredningar av den amerikanska Securities and Exchange Commission, som kan utdöma stora böter.49 Många stora företag (59 % år 2011) har därför genomfört efterlevnadsprogram, skapat efterlevnadsenheter och i visa fall dragit sig ur marknader med hög korruptionsrisk.50 Vissa av dessa program, exempelvis de program som har genomförts av Siemens, Daimler-Benz, Volkswagen och Deutsche Bank betraktas som internationella riktmärken.51
44 Beslut av den 29 mars 2012, GSSt 2/11; http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-
bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&Datum=Aktuell&nr=60678&linked=pm.
45 OECD:s arbetsgrupp för bestickning i internationella affärsförhållanden, rapport om tillämpningen av konventionen om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförhållanden, som antogs den 17 mars 2011.
46 Den ändring av lagstiftningen som ledde till en tiofaldig ökning av de totala vitesbeloppen mot juridiska personer (dvs. från 1 miljon till 10 miljoner euro) trädde i kraft den 30 juni 2013. (BGBl. 2013, Teil I Nr. 32, S. 1738).
47 http://bpi.transparency.org/bpi2011/results/.
48 Karl Sidhu, Anti-Corruption Compliance Standards in the Aftermath of the Siemens Scandal, 10 German Law Journal 1343-1354 (2009), tillgänglig på http://www.germanlawjournal.com/index.php?pageID=11&artID=1167
49 http://www.sec.gov/spotlight/fcpa/fcpa-cases.shtml.
50 Bussmann, K./Nestler, Cl./Salvenmoser, S. (2011) Wirtschaftskriminalität Frankfurt a.M./Halle, s. 34.
51 Bussmann, K./Nestler, Cl./Salvenmoser, S. ovan, s. 60.
God praxis: Siemens efterlevnadssystem
Den tyska privata sektorn har gjort stora investeringar i korruptionsbekämpningsåtgärder och efterlevnadsförfaranden de senaste åren. Framför allt har många tyska företag genomfört omfattande efterlevnadsstrategier, anställt personal till efterlevnadsenheter och i vissa fall dragit sig ur marknader med hög korruptionsrisk.
Ett exempel är det efterlevnadssystem som Siemens har infört. En rättsprocess mot Siemens AG på grund av allvarliga anklagelser om bestickning avslutades 2008 av åklagarna i München och Washington DC. De två besluten i det målet ändrade näringslivets syn på efterlevnad av mutlagstiftningen. Utöver att Siemens uppfyllde de krav på betalning av böter och återvinning av tillgångar som företaget ålades att betala i Tyskland (ungefär 600 miljoner euro) och i Förenta staterna (ungefär 620 miljoner euro), och återvann tillgångar, införde Siemens ett efterlevnadsprogram för att slippa betala det maximala bötesbelopp som de amerikanska myndigheterna kunde ålägga företaget. I programmet läggs lika stor vikt vid förebyggande åtgärder, upptäckt och reaktion på anklagelser om missförhållanden. Utöver de interna åtgärder som Siemens har vidtagit, som en del av uppgörelsen, gick företaget med på att under 15 år betala 100 miljoner US-dollar i stöd till organisationer och projekt som bekämpar korruption och bedrägerier genom grupptalan och utbildning.
Det federala ministeriet för ekonomiskt samarbete och presenterade dessutom nyligen ett korruptionsbekämpningskoncept med målet att minska korruptionen inom utvecklings- och samarbetsprojekt.52 Efter en mängd mutärenden inom försvarssektorn,53 har försvarsministern infört ett nytt detaljerat förfarande för att förhindra mutor och korruption.54 När det gäller små och medelstora företag är emellertid företagsstyrningsprogram och efterlevnadsstrukturer än så länge inte särskilt utbredda.55
3. FRAMTIDA ÅTGÄRDER
Tyskland har ett högt anseende internationellt när det gäller att bekämpa korruption och anses vara ett av de länder som alltid presterar bäst. Tyska myndigheter och privata företag har byggt upp ett gott rykte för sina senaste insatser för att förhindra och bekämpa tagande och givande av mutor i utlandet. De tyska myndigheterna och viktiga aktörer som stora företag har vid många tillfällen visat prov på att de är villiga att ta itu med problem och täppa till kryphål när dessa uppkommer. Att fortsätta på den inslagna vägen kommer att vara viktigt i det fortsatta arbetet för att bekämpa korruption.
Vissa frågor har fortfarande inte avhandlats, t.ex. bristen på sanktioner för bestickning av förtroendevalda och avsaknaden av en s.k. svängdörrspolitik, särskilt inom den offentliga sektorn. Ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas för att främja integriteten och öka medvetenheten om mutbrott hos små och medelstora företag.
52 Bundesministerium Für Wirtschaftliche Zusammenarbeit (2012) Antikorruption und Integrität in der deutschen Entwicklungspolitik Berlin.
53 År 2011, i det så kallade u-båtsmålet, fällde domstolen i München chefer vid ett tyskt företag som hade betalat ut mutor i samband med upphandlingskontrakt med Portugal och Grekland.
54 TI: Codes of conduct in defence ministries and armed forces: What makes a good code of conduct? maj2011, s. 28 –31;
BMVg-ES Fighting Corruption in the German Bundeswehr (15 oktober 2001).
55 National Integrity System Report Germany. Transparency International Germany, 2012. Se pelare 13.
Följande punkter kräver ytterligare insatser:
• Se till att det finns avskräckande straffrättliga och administrativa påföljder på viktiga områden som passiv och aktiv bestickning av förtroendevalda på alla statliga nivåer.
• Ytterligare stärka de förebyggande åtgärderna beträffande finansieringen av politiska partier genom att överväga Grecos rekommendationer om valkampanjskonton och donationer.
• Utöka den lagstiftning som införlivar rambeslut 2003/568/RIF om kampen mot korruption inom den privata sektorn i fråga om vissa mutbrottsaspekter. Främja integriteten och öka medvetenheten bland små och medelstora företag om att det är förbjudet att ta emot och ge mutor utlandet.
