1
Projekt gemensamma ägardirektiv för verksamhet i egen regi
Slutrapport
Oktober 2014 Projektmedlemmar:
Magnus Åberg Upplands Väsby kommun Lidia Wasniewski Upplands Väsby kommun Maria Röstberg Upplands Väsby kommun Jennie Falk Eriksson Vaxholms stad
Johan Larsson Vaxholms stad Mikael Löwenhielm Täby kommun
2
Inledning
Bakgrund
Dagens offentligt finansierade välfärdstjänster utförs i ett stort antal kommuner av såväl kommunala som privata utförare i en konkurrensutsatt miljö. Verkligheten för de kommunala utförarna av välfärdstjänsterna som till exempel förskola, skola, äldreomsorg och särskilt boende, -här kallad egenregi-, har därmed förändrats från ett system med kommunen själv som enda producent till en marknad med en mångfald av utförare. Detta innebär en
situation för egenregi där konkurrens och en ersättningsmodell som baserar sig på kundernas val skapar ökade krav på kvalitet och effektivitet.
Med bakgrund av dessa nya förutsättningar tog Täby, Upplands Väsby och Vaxholm initiativet till Trekommunersprojektet med syfte att utveckla och anpassa förhållningssätt kring styrning och ledning av verksamheten i egenregi. Det utmynnade i skriften ”Styra och leda i den nya verksamhetsvärden” med förslag till vidareutveckling inom området. Utifrån detta fattades beslut att utarbeta gemensamma ägardirektiv för verksamhet i egenregi som ska ge egenregi förutsättningar att vara konkurrenskraftig.
Förutsättningar
Ägardirektivens syfte är att tydliggöra kommunfullmäktiges tillika ägarens uppdrag och förväntningar på den egna utförarorganisationen. Utgångspunkten är att skapa en långsiktigt hållbar verksamhet som med hög kvalitet kan konkurrera med andra utförare och samtidigt vara kostnadseffektiv. För att skapa en långsiktigt hållbar verksamhet krävs ett mer
långsiktigt perspektiv än den kommunala budgetprocessen som löper över 1 – 3 år.
Ägardirektiven ska därför, utifrån rådande marknadsförutsättningar, ange tydliga krav på hur kvalitet, ekonomi och marknadsposition ska utvecklas under en följd av år.
Ägardirektiven beslutas av kommunfullmäktige och riktar sig till nämnden/styrelsen för egenregi. De blir ett styrande dokument som kompletterar övriga styrande dokumenten nedan:
• reglementen där nämndernas/styrelsens uppdrag och ansvar finns beskrivna,
• delegationsordningen där det framgår till vem nämnden har delegerat beslutanderätten för vissa ärenden,
• budget och bokslut (både finansiella och icke-finansiella mål).
Det finns dessutom ytterligare andra föreskrifter och policydokument inom till exempel miljö, personal och kommunikation.
De olika verksamheterna inom välfärdstjänsterna har alla olika förutsättningar både vad gäller ekonomi och indikatorer för god kvalitet. Förutsättningarna kan också skilja mellan de tre kommunerna. Därför behöver ägardirektiven formuleras specifikt för varje verksamhet och kommun även om grundstrukturen är densamma. I bilagan till ägardirektiven beskrivs den process som ger underlag för specifikt formulerade ägardirektiv.
3 Kommunens dubbla roller
I skriften ”Styra och leda i den nya verksamhetsvärden” beskrivs kommunens dubbla roller.
Där tydliggörs att kommunen ansvarar för att man gentemot medborgarna lever upp till sitt åtagande att leverera välfärdstjänster och dessutom ansvarar för verksamheten i egenregi.
Detta innebär dubbla roller som ibland har divergerande intressen. Rollen som systemledare och rollen som ägare av egenregi bör enligt skriften därför tydliggöras och särhållas, även i de fall det inte finns en uppdelning i organisationsstrukturen. Rollerna, som de beskrivs i skriften, sammanfattas nedan. Ägardirektiven riktar sig från kommunfullmäktige i rollen som ägare av egenregi till den nämnd eller styrelse som är tillsatt av fullmäktige för att ha hand om verksamheten.
Systemledare
Systemledarrollen innebär att fullgöra sitt åtagande enligt lag samt myndighetsutövning. I och med införandet av valfrihet och en mångfald av utförare har kraven på rollen utökats.
Sammanfattningsvis kan sägas att den innebär att vara garant för en fungerande
välfärdsmarknad med syfte att uppnå hög kvalitet till kontrollerbara kostnader. I detta ligger utformning av ersättningsmodeller och finansiering, fastställande av krav på kvalitet,
godkännande och hantering av upphandling och avtal, uppföljning, utvärdering, jämförelser med mera.
För att egenregi ska kunna konkurrera på lika villkor krävs att politiken i så hög utsträckning som möjligt ger lika förutsättningar för alla utförare och på så sätt skapar
konkurrensneutralitet. Samtliga utförare ska omfattas av krav som är uttryck för frågor prioriterade av de lokala politikerna, till exempel olika typer av certifiering, begränsningar av miljöpåverkan eller krav som berör personalpolitik.
Ägare av egenregi
En fråga som bör besvaras för att kunna tydliggöra egenregis uppdrag är vad som motiverar dess existens. Den är inte en absolut förutsättning för att agera garant för kommunens lagstadgade uppdrag att säkerställa ett utbud av vissa välfärdstjänster då detta yttersta ansvar kan tillgodoses på andra sätt. Egenregi är inte heller nödvändig som
”referensverksamhet”, då det finns många olika jämförelsedata att tillgå samlade genom bland annat Sveriges kommuner och landsting (SKL). Däremot kan egenregi vara ett attraktivt val för kunderna genom att erbjuda välfärdstjänster av hög kvalitet. Uppdrag och verksamhetsidé behöver därför grundas utifrån detta.
Egenregis budget är inte längre garanterad, utan är beroende av kundernas val samt den egna konkurrensförmågan. Rollen som ägare av egenregi innebär därmed att skapa
förutsättningar för en konkurrenskraftig verksamhet, som genom hög kvalitet är ett attraktivt val för kunderna och dessutom är kostnadseffektiv och långsiktigt hållbar. Egenregi måste göra affärsmässiga överväganden och agera utifrån ett företagsekonomiskt långsiktigt perspektiv, i kombination med att definiera tydliga krav på kvalitet i enligt med kundernas behov och förväntningar.
Syfte
Projektets syfte var att arbeta fram en modell för ägarstyrning som tydliggör en kort- och långsiktig ekonomisk, ekologisk och socialt hållbar styrning av verksamhet i egenregi.
4 MålProjektets mål var följande:
• arbeta fram ett gemensamt förslag till affärsmässiga och tydliga ägardirektiv,
• ge incitament för verksamhet i egenregi att agera med fokus på god kvalitet i kombination med god ekonomi,
• föreslå en långsiktigt hållbar styrningsmodell,
• utarbeta arbetssätt/modeller för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamheten.
Tidplan
Projektet startades i februari 2014. Ambitionen vid projektets start var att avsluta projektet innan midsommar, men då tidsramen var relativt snäv gavs 31 augusti som ett alternativ till slutdatum.
Projektorganisation
Projektorganisationen utformades enligt nedan.
Bild: Projektorganisation
Styrgrupp
• Björn Eklundh, kommundirektör, Upplands Väsby kommun
• Marie Wiklund, kommunchef, Vaxholms stad
• Leif Eriksson, COO, Täby kommun Projektledare
• Magnus Åberg, finanschef, Upplands Väsby kommun Projektdeltagare
• Maria Röstberg, t f kultur- och fritidschef, Upplands Väsby kommun
• Lidia Wasniewski, controller för Väsby Välfärd, Upplands Väsby kommun
• Mikael Löwenhielm, bolagsekonom, Täby kommun
• Jennie Falk Eriksson, verksamhetscontroller, Vaxholms stad
• Johan Larsson, kommunjurist och kanslichef, Vaxholms stad
Kunskapsbanken/expertgruppen bestod av expertis med mångårig erfarenhet kring ägarstyrning i olika former. De personer som ingick i gruppen delgav sina tankar och synpunkter under arbetets gång. Personerna i gruppen var:
5
• Stefan Carlsson, Landshövding Kalmar län
• Leif Anjou, egen konsult
• Lennart Jonasson, egen konsult
• Per Törnvall, konsult NHG
Referensgrupperna bestod av representanter från deltagande kommuner med
chefsbefattningar i egenregi. Dessutom har Sollentuna kommun medverkat och lämnat åsikter under arbetets gång.
Genomförande
Projektet genomfördes i tre delar. I del ett genomfördes ett förarbete för att bland annat samla information och ta del av den kunskap och erfarenhet som fanns inom området. Med ett brett angreppssätt skapades en gemensam förförståelse i projektgruppen. Information inhämtades genom att ta del av exempel på följande:
• styrning och ledning av både kommunala och privata utförare av välfärdstjänster,
• styrning av statliga bolag,
• styrning och ledning av privata bolag.
Informationen samlades in genom besök, intervjuer och textmaterial. En juridisk och kommunalrättslig översyn kopplat till ägarstyrning genomfördes också.
I del två utarbetades ett diskussionsunderlag för en väl fungerande ägarstyrning via ägardirektiv utifrån det förarbete som skett i del ett. Slutligen utarbetades i del tre ett slutgiltigt förslag till ägardirektiv för godkännande av styrgruppen och vidarehantering i respektive organisation.
Projektet kunde inte avslutas 31 augusti utan slutdatum flyttades fram till 10 oktober. De olika delarna genomfördes i tiden enligt bild nedan.
Projektresultat
Förutsättningar i de olika kommunerna
Redan tidigt i projektet fokuserade projektgruppen på att ringa in och skapa förståelse för de olika styrmodeller, organisationsprinciper och ledningssystem som präglar de tre
kommunerna. Övergripande likheter och olikheter identifierades. Dessa likheter och
6 skillnader är viktiga utgångspunkter i ägardirektivens utformning, då direktiven ska bygga vidare på den gemensamma intention som uttalats av styrgrupp och uppdragsgivare, trots de skillnader som finns i kommunerna.
Likheter i kommunerna
• Mål- och resultatstyrning - I samtliga kommuner finns mål som sätts i kommunstyrelse/kommunfullmäktige och som sedan ska genomsyra samtliga nämnder/styrelse och verksamheter. Målområdena är relativt snarlika i alla tre kommuner.
• Tydliga besluts- och beredningsprocesser - I samtliga kommuner finns tydliga strukturer för hur ärenden bereds, förankras och beslutas, även om nämndstruktur mm ser olika ut.
• Problemformulering - Alla tre kommuner har identifierat ägarstyrning av egenregi som ett område som behöver belysas; därmed finns en gemensam intention och ett gemensamt problemområde.
• Marknadsläge med konkurrens - Egenregi har konkurrens i samtliga kommuner, dock i olika utsträckning. Det innebär att alla tre kommuner måste tänka i termer av marknad, konkurrensneutralitet, konkurrensfördelar osv beroende på de olika rollerna och uppdragen som finns i organisationerna.
• Inte tillräckliga incitament för resultat och utveckling – Det finns en gemensam vilja att skapa goda incitament för bra resultat i egenregi. Fokus är att skapa affärsmässiga villkor och lyfta frågor såsom vinst, utveckling, återinvestering.
Skillnader i kommunerna
• Förvaltningsstruktur - Vaxholm och Täby har förvaltningar. I Upplands Väsby finns beställarnämnder som beställer verksamhet och en styrelse med specialfokus på egenregi-produktion inom alla områden (förutom hemtjänst och vuxenutbildning).
• Styrdokument - Upplands Väsby och Vaxholm har en större mängd styrdokument än vad man har valt att använda i Täby.
• Storlek på organisationen - Vaxholm har en betydligt mindre organisation (fyra förvaltningar) jämfört med Upplands Väsby och Täby. Det kan i sin tur innebära att de två sistnämndas organisationer har fler nämnder/instanser som kan påverkas av projektets slutresultat.
• Olikheter i hantering av överskott och underskott i den egna regin - I Upplands Väsby förs inte resultatet över till nästkommande år oavsett om det är positivt eller negativt. I Vaxholm och Täby tar egenregi med sig underskott och i vissa fall överskott utifrån vissa förutbestämda parametrar.
Identifierade centrala faktorer i ägardirektiv och styrning
I förarbetet i samband med möten och samtal med såväl interna som externa motparter framkom ett antal centrala faktorer som ansågs vara avgörande för en framgångsrik ägarstyrning. Dessa har projektgruppen burit med sig genom arbetet och i varierande grad vävt in i de slutliga dokumenten.
• Ledarskap – Så gott som alla tillfrågade pekade på att ledarskap kanske är den viktigaste faktorn av alla för att få en långsiktigt bra ägarstyrning och goda resultat.
Att arbeta aktivt med att förbättra och utveckla ledarskapet är mycket viktigt.
• Tydlighet – Tydliga ägardirektiv i kombination med tydlig styrning i övrigt skapar en god grund för en effektiv egenregi med hög kvalitet.
7
• Värdegrund – Ska en organisation fungera på ett bra sätt är värdegrund en av de centrala faktorerna. Den ska vara väl känd av all personal och prägla det arbete som utförs.
• Kvalificerad dialog och uppföljning – Att föra en kontinuerlig diskussion kring resultat är en framgångsfaktor. Både ägaren och egenregi måste visa intresse och aktivt delta vid dialogtillfällen. Kvalificerad dialog innebär att den utgår från en struktur gällande både vid vilka tillfällen man träffas och vad som ska avhandlas vid varje tillfälle, (givetvis kan ämnen utanför fastställd agenda avhandlas). Utan en kvalitativ uppföljning är det i princip omöjligt att styra en större verksamhet.
• Affärsmässighet – Eftersom egenregi på en konkurrensutsatt marknad i hög grad motsvarar att driva ett företag är affärsmässighet en av nycklarna för att få en långsiktigt hållbar verksamhet. I ett sådant här projekt är det viktigt att utarbeta en gemensam bild av vad som menas med affärsmässighet.
• Ekonomiska förutsättningar – För att uppnå tydlighet, affärsmässighet och kvalitativ uppföljning krävs ekonomiska förutsättningar som både ägaren och
egenregi förstår och kan förhålla sig till. Vad är det som gäller och hur är ekonomiska krav utformade? Det behöver finnas tydliga regler för om överskotten får disponeras av enheterna, verksamhetsområdena och/eller nämnden och i så fall för vilka
ändamål och enligt vilka formella regler.
• Lika villkor och konkurrensneutralitet - Eftersom egenregi konkurrerar på en marknad med fristående aktörer behöver kommunen så långt det är möjligt erbjuda egenregi lika villkor som fristående aktörer. Endast då kan egenregi konkurrera på riktigt.
• Egenregis roll i ett system av en mångfald utförare - Ägardirektiven bör tydligt kommunicera egenregis berättigande, eller med andra ord skälen till att kommunen driver verksamhet i egen regi. Direktiven bör också utgöra riktlinjer för egenregis omfattning och inriktning.
Ägardirektiv och kommentarer
Resultatet av projektet är framtagna ägardirektiv som redovisas i dokumentet Ägardirektiv för egenregi. Kommentarer till ägardirektiv presenteras nedan där ytterligare information kring projektgruppens överväganden finns redovisade. Kommentarerna följer direktivens struktur och ska fungera som ett förtydligande till direktiven.
Förutsättningar
I det inledande avsnittet beskrivs ägardirektivet som ett tillägg till tidigare beslutat reglemente eller andra instruktioner till nämnden. Det är en påminnelse om i vilket sammanhang ägardirektivet verkar.
Projektgruppen har sett det som lämpligt att ägardirektiven ses över årligen, men om detta inte sker något år ska det ändå anses att ägardirektiven gäller tillsvidare.
Hur ägardirektiven formellt fastställs i kommunerna kan variera, till exempel kan det vara som bilaga till verksamhetsplan eller som ett tillägg till nämndens/styrelsens reglemente.
Andra alternativ är givetvis möjliga, men i ett första skede är det lämpligt att besluta om ägardirektiv i samband med att verksamhetsplan tas inför en ny mandatperiod.
8 Ändamål, verksamhetsidé och kvalitet
I detta avsnitt beskrivs syftet med att ha produktion i kommunal regi. Egenregi ska bedrivas effektivt och affärsmässigt, där största nytta och kvalitet uppnås för kunderna utifrån
ekonomiska förutsättningar. För att motivera egenregi måste verksamheten vara efterfrågad av kunderna. Antalet kunder som efterfrågar egenregi behöver vara i den omfattningen att en hållbar ekonomi kan uppnås. I de eventuella fall egenregi inte uppnår en långsiktigt hållbar ekonomi bör det prövas om ett privat eller annat enskilt alternativ istället kan utföra verksamheten mera effektivt.
Den externa expertgruppen har påtalat att det kan finnas nytta för kommunen att ha en egenregi för att motverka privata monopol på marknaden. Detta skulle i så fall kunna yttra sig i ägardirektiven som att en viss marknadsandel ska uppnås både på total nivå och för respektive verksamhet. Projektgruppen tar dock inte ställning till detta, utan överlåter det till politiken i respektive kommun att besluta om.
Policy, riktlinjer och mål
Projektgruppen vill här förtydliga att det finns andra regelverk och mål i kommunen som påverkar hur egenregi ska bedriva sin verksamhet, styrning och uppföljning. Exempel på sådana dokument är policys, riktlinjer, regelverk, reglementen, delegationsordning, verksamhetsplan och budget. Projektgruppen anser att dessa dokument redan bör vara kända av verksamheten och de anges därför inte i ägardirektivet.
Principiella ärenden
Frågor av principiell karaktär som påverkar egenregis utförande och utveckling av
verksamheten bör alltid godkännas av nämnd, kommunstyrelse eller fullmäktige (kan variera mellan kommunerna hur dessa frågor hanteras).
Exempel på sådana frågor är om egenregi vill starta ny verksamhet, minska/lägga ner
verksamhet eller i övrigt göra omfattande förändringar. Uppsägning/förändring av lokaler bör också hanteras på högre nivå än nämnden, om dessa ägs av kommunen. Detta för att bedöma koncernnyttan och alternativ användning ur både ekonomisk och förvaltningsmässig synvinkel.
Övriga frågor som är av väsentlig betydelse för kommunen ska också beslutas på högre nivå.
Vad som är väsentligt är svårt att exakt specificera och det lämnas öppet för bedömning från fall till fall. Här blir dialog och kommunikation viktiga instrument för att identifiera eventuella frågor.
Ekonomi
Här beskrivs den ekonomiska ”spelplanen” för egenregi. Egenregi har en intäkts- och efterfrågestyrd finansiering, vilket innebär att prestationsersättning utgår från en peng per volymenhet (barn, elever, brukare mm), alternativt annan ersättning för uppdrag som fastsällts av nämnd/fullmäktige. Vidare ska egenregi följa de förutsättningar som fastslagits i kommunens verksamhetsplan och budget.
Den ekonomiska planeringen av egenregi ska ha ett långsiktigt perspektiv, där tillräckliga medel av prestationsersättningen öronmärks för att utveckla verksamheten. Vad som är tillräckliga medel avgörs till stor del utifrån den analys av verksamheten som görs i bilaga till ägardirektivet. I övrigt har egenregi full frihet att använda sina finansiella medel för att bedriva sin verksamhet inom det ramverk som har beslutats.
9 I ägardirektiven beskrivs även att resultatet vid årets slut förs över till kommande
verksamhetsår. Detta möjliggör för verksamheten att ackumulera medel för framtida satsningar, samtidigt som det ställer krav på de enheter som går med underskott att återställa sin ekonomi. Överföring av resultat ska alltid prövas mot koncernperspektivet för hela kommunen för att undvika konflikt med övergripande finansiella mål.
Uppföljning och dialog
En systematisk uppföljning av resultat i förhållande till mål och därtill tydligt kopplade processer vid positiv respektive negativ avvikelse, (åtgärder och konsekvenser), är en viktig del i att skapa en konkurrenskraftig verksamhet. Det innebär att tydliga modeller och fastställda processer för hur uppföljning sker behöver finnas och tillämpas.
För att kunna vidta effektiva åtgärder är det också nödvändigt att all uppföljning sker och redovisas på enhetsnivå. Dock kan mål och krav på varje enhet skilja sig åt.
Behovet av att synliggöra egenregis verksamhet och ge feedback från nämnden/styrelsen har också lyfts fram av expertgruppen som en viktig del för att stimulera ledarskapet.
Uppföljningen ska göras i form av en dialog mellan kommunstyrelsen och egenregi.
Expertgruppen har rekommenderat att egenregis effektivitet löpande följs upp per enhet med 2 - 4 indikatorer.
Uppföljning ska också innehålla risk- och känslighetsanalyser, samt åtgärdsplaner och prioriteringar vid händelse av befarat underskott eller bristande måluppfyllelse.
I övrigt ska en dialog innehålla nedanstående punkter (kan variera något mellan kommunerna):
• Ekonomiskt resultat och prognos
• Styrning och ledning
• Strategi och verksamhetsutveckling med fokus på kundkvalitet och effektivitet
• Investeringsplaner
• Marknadens utveckling (omvärldsbevakning), volymer och kvalitet
• Kapacitetsutnyttjande och analys om dess framtida utveckling
• Marknadsföring
• Konkurrensneutralitet
En god dialog ska också prägla relationen mellan egenregi-nämnd och de tjänstemän som ansvarar för verksamhet i egenregi. Dock bör inte ägardirektiv reglera exakt hur den dialogen ska gå till.
Strategi
I avsnittet beskrivs behovet av att egenregi har en strategi för utvecklingen av sin
verksamhet. Expertgruppen har lyft fram att ett sätt att utveckla verksamheten i egenregi är genom att beskriva hur den ideala verksamheten skulle se ut och vilka utmaningar och konsekvenser det skulle innebära för att nå dit. Ett viktigt verktyg i den studien är att göra jämförelser med andra goda exempel, både i andra kommuner och bland privata utförare.
Vidare ska verksamheten bedrivas på ett affärsmässigt sätt som möjliggör en långsiktigt hållbar ekonomisk, social och ekologisk utveckling på en marknad med en mångfald av utförare. Att agera affärsmässigt innebär att egenregi ska agera utifrån ett
företagsekonomiskt långsiktigt perspektiv, med ansvar att anpassa sina kostnader utifrån de
10 intäkter som erhålls och uppfylla de krav som ägaren ställer. Egenregis förhållningssätt ska vara proaktivt.
Analyser av den demografiska utvecklingen är en viktig beståndsdel för att ta fram en strategi för hur verksamheten i egenregi ska anpassas till kommunens och regionens utveckling.
Ledarskap
Projektgruppen har av samtliga referensobjekt förstått att ledarskap och medarbetarskap är avgörande faktorer för en framgångsrik egenregi. Ett engagerat och målmedvetet ledarskap, utövat av självständigt ansvariga och kompetenta chefer i förvaltningen och produktionen, är avgörande för att utveckla en framgångsrik verksamhet för egenregi. Chefernas förmåga att driva verksamheten på ett affärsmässigt sätt som möjliggör en långsiktigt hållbar utveckling ur flera perspektiv är av avgörande betydelse för resultatet. Det innebär bland annat att ha en god förståelse för de förutsättningar som gäller på en konkurrensutsatt och föränderlig marknad. Lika viktigt är att chefer och ledare skapar engagemang och motivation hos sina medarbetare samt arbetar med värderingsfrågor. Av detta följer att kommunens strategier för chefsrekrytering och ledarutveckling är av största vikt.
Viktigt är också incitament för resultat både för chefer och för medarbetare. Verksamhetens prestation och resultat ska vara kända av alla inom organisationen samt hur dessa påverkar den egna och gruppens situation och utveckling.
Analys
En av de största utmaningarna projektet har haft är det faktum att kommunerna har
olikheter i såväl organisation, välfärdsmarknad i stort samt ekonomiska rutiner. I flera fall har kompromisser varit nödvändiga för att driva projektet framåt. I några av dessa är det möjligt att det har inverkat negativt på projektets slutresultat, där formuleringar avsiktligen blivit
"trubbiga" i syfte att fungera i samtliga organisationer. Olikheterna har även varit en starkt bidragande orsak till ett värdefullt erfarenhetsutbyte mellan projektdeltagarna som
respektive kommun har nytta av framöver.
En fråga som diskuterats flitigt i projektgruppen är syftet med egenregiverksamhet. Olika aspekter av frågan har belysts, så som egenregi som sistahandsgarant för platser inom lagstadgade verksamheter, egenregi som ett kommunalt alternativ för de kunder som just efterfrågar kommunalt drivna verksamheter eller egenregi som ett sätt för kommunen att kvarhålla verksamhetskompetens i de egna leden. Dock är det viktigt att ägaren uttalar en tydlig viljeinriktning för egenregi. Är målet att finnas, att ha nöjdast kunder eller att öka marknadsandelar? Det kan se olika ut beroende på kommun och bransch, och det är viktigt att ägaren är tydlig med vad som gäller.
För att egenregi ska kunna konkurrera på lika villkor krävs att politiken i så hög utsträckning som möjligt ger lika förutsättningar för alla utförare och på så sätt skapar
konkurrensneutralitet. Samtliga utförare ska omfattas av krav som är uttryck för frågor prioriterade av de lokala politikerna, till exempel olika typer av certifiering, begränsningar av miljöpåverkan eller krav som berör personalpolitik. Exempel på frågor som bör lyftas och diskuteras i syfte att maximera förutsättningarna för konkurrens på lika villkor är flera. I vilken mån ska ägaren besluta om personalfrågor, exempelvis kring alla kommunala
medarbetares rätt till heltid, när privata företag har andra förutsättningar? I vilken mån har egenregi rätt att gå med kortsiktigt underskott/överskott i syfte att främja långsiktig
utveckling? I vilken utsträckning har egenregi ett informationsövertag gentemot fristående
11 utförare? Finns tillräcklig kunskap hos den politiska ledning som har både "beställar- och utföraransvar" i samma nämnd, att till fullo förstå det dubbla uppdraget, särskilja rollerna och ta hänsyn till alla delarna? Detta är viktiga frågor att lyfta. Och även om det kan hävdas att det aldrig kan bli fullständigt lika villkor för kommunala som privata utförare, kan
kommunerna verka för att göra villkoren så lika som möjligt.
I ett intäktsbaserat företag beläget på en marknad med valfrihet är kundernas val
grundläggande. Det företag som inte har kundernas förtroende förlorar sina kunder till en annan utförare som de upplever har bättre kvalitet. Upplevd kvalitet och kundfokus är därmed lika viktigt som att ha en ekonomi i ordning. Utifrån denna aspekt har kommuner mycket att lära av näringslivet, där styrelser fattar beslut helt på affärsmässiga grunder.
Styrelsen/nämnden för egenregi behöver grundläggande kompetens och inblick i
verksamheten för att kunna fatta affärsmässiga beslut. Exempel på frågor man bör titta på är: var vinner/behåller/tappar vi marknadsandelar? Är det kostnadseffektivt att ha den verksamhet i egenregi som vi har idag? Kan någon annan göra det billigare och bättre? Ofta konkurrerar verksamheter i egenregi med verksamheter i privat regi som leds av en
professionell styrelse, bestående av personer med specialistkompetens inom sina områden.
Ett, förvisso kontroversiellt, sätt att närma sig villkoren för den privata marknaden vore att ta in ett visst antal "styrelseproffs" i de politiska styrelserna.
En skillnad som projektgruppen har identifierat mellan privata utförare och egenregi är hur fokus på ekonomiska resurser kan variera. I princip samtliga privata utförare som
projektgruppen intervjuat har visat ett starkt fokus på att göra det bästa av de ekonomiska förutsättningar som föreligger. Det är en viktig framgångsfaktor att inkorporera också i de kommunala verksamheterna, i den mån det synsättet inte redan finns. Ett konstruktivt fokus på att göra det bästa av befintliga förutsättningar, istället för att fokusera på de resurser som "inte finns" eller "borde finnas", innebär ett bättre utgångsläge för såväl ekonomisk som kvalitetsmässig utveckling. Att förändra en kultur i den riktningen kräver ett gediget arbete av nämnd/styrelse, chefer och medarbetare på alla nivåer.
En annan fråga som ofta varit aktuell i projektgruppen är i vilken utsträckning, mot vilka mål och med vilken modell ägaren ska styra egenregi. Att styra mot nyckeltal och uppsatta målnivåer är ett vedertaget styrmedel i såväl kommuner som näringsliv, vilket också dessa ägardirektiv omfattar. Det finns dock även andra typer av styrning, exempelvis styrning genom värdegrund eller genom ledarskap/medarbetarskap. I dessa senare exempel berättar ägaren inte bara vilket mål egenregi ska uppnå, utan också vilket medel egenregi ska
använda. Ett gott ledarskap är inte ett mål i sig, utan ett medel för att nå målen. I
ägardirektiven tas ledarskap och värdegrund upp som viktiga delar för egenregi att arbeta med, men den svåra balansgången i denna typ av styrning är att inte detaljstyra utan att istället uppmuntra egenregi. Att ange att egenregi ska ha en värdegrund eller ett gott ledarskap är inte samma sak som att beskriva vilken värdegrund det är, eller vad ett gott ledarskap innebär. Projektgruppens uppfattning är att en god dialog mellan ägare och egenregi, där frågor som ledarskap och värdegrund diskuteras, ger förutsättningar för samsyn.
12
Sammanfattning av projektet
Slutsatser
Ett antal slutsatser kan dras utifrån projektet:
• Syfte med egenregi behöver diskuteras och lyftas av ägare, nämnd/styrelse och verksamheten.
• Ägaren ska i så hög grad som möjligt ge lika förutsättningar för alla utförare och på så sätt skapa konkurrensneutralitet.
• Det är viktigt att ägardirektiven betraktas som ett komplement till andra styr- och ekonomidokument som finns i respektive kommun.
• Realistiska ekonomiska krav på egenregi kan sättas först när verksamhet och marknad är ordentligt genomlyst och analyserad.
• Använd marknadens bästa exempel som jämförande objekt och sätt målbild efter dessa.
• Styrning ska fokusera på kvalitet, ekonomi och volym samt direkt agera på avvikelser.
• Tydligt uppdrag och ledarskap är nycklar till en framgångsrik och långsiktigt livskraftig egenregi.
• Egenregi behöver tydliga ramverk att förhålla sig inom, men bör ha frihet och manöverutrymme inom dessa.
• Ett framgångsrikt synsätt är att fokusera på att prestera så god kvalitet som möjligt utifrån de resurser som finns istället för det som kan upplevas.
• En intressant utveckling vore att se över möjligheten använda professionella styrelseledamöter i någon form.
• Samarbetet i projektet har medverkat till ett lärande och lyssnande av varandra som har lett till erfarenhetsmässiga vinster för respektive kommun.
Avstämning mot projektets mål
I projektdirektiven angavs fyra grundläggande mål för projektet. Uppfyllelsen av dessa diskuteras kortfattat nedan.
• Projektet ska arbeta fram ett gemensamt förslag till affärsmässiga och tydliga ägardirektiv. Målet är till stor del uppfyllt. Projektgruppen har levererat ett gemensamt förslag, men det finns detaljer som behöver förtydligas och utvecklas vidare. Direktiven har inneboende en viss grad av "otydlighet" som grundar sig i de skillnader som finns i de olika kommunernas organisation och ekonomiska
förutsättningar gällande bland annat resultatöverföring.
• Projektet ska ge incitament för verksamhet i egenregi att agera med fokus på god kvalitet i kombination med god ekonomi. Målet är delvis uppfyllt. Flera incitament för egenregi finns beskrivna, men vad som utgör god kvalitet är inte alltid enkelt att svara på och kan variera beroende på egenregis uppdrag och bransch.
Dock lyfts kvalitet och ekonomi som centrala begrepp i direktiven.
• Projektet ska föreslå en långsiktigt hållbar styrningsmodell. Målet är uppfyllt.
Direktiven utgör komplement till redan befintliga reglementen i respektive kommun, och kan därför "överleva" nya policies, riktlinjer mm. Fokus på långsiktighet är central i direktiven.
13
• Projektet ska utarbeta arbetssätt/modeller för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamheten. Målet är delvis uppfyllt. Uppföljning och utvärdering ska ske enligt det ledningssystem som redan finns i respektive kommun.
Ägardirektiven tydliggör dock vad uppföljningen bör innehålla, hur dialoger mellan ägare och egenregi kan se ut mm. Fler nyckeltal behöver utarbetas utifrån en fördjupad analys av respektive verksamhets nuläge som finns beskriven i bilaga till ägardirektivet.
Rekommendationer
• Ett naturligt nästa steg är att inleda ett arbete/projekt som på djupet analyserar verksamheterna i respektive kommun för att få fram rättvisande och realistiska ekonomiska krav på egenregi. I ett första skede kan det vara värt att ta hjälp av utomstående expertis för att göra denna genomlysning i samarbete med egen personal. Analysen bör i sådant fall kunna genomföras på några veckor.
• Egenregi och ägare behöver diskutera och fastslå syfte och mål med egenregi.
• Lyft fram arbete med ledarskap ytterligare jämfört med idag.
• Lyft fram arbetet med förhållningssätt kring kvalitet, kundfokus och affärsmässighet inom egenregi.
• Utred om det är möjligt att på något sätt ha en professionell eller semi-professionell nämnd/styrelse.
Lärdomar från projektet
Det hade varit bra om projektgruppen i ett inledande skede hade träffat styrgruppen så att förutsättningar och målbild varit tydligare än vad som blev fallet. Ibland har diskussionen både inom och utom projektgruppen fastnat i om det handlar om övergripande ägarstyrning där ägardirektiv är en del, eller om det enbart handlar om ägardirektiv.
Förarbetet upptog en stor del av arbetsgruppens tid. Det hade varit mer tidseffektivt om gruppen hade påbörjat ett första utkast till ägardirektiv tidigare i processen.
Kunskapsbanken med experter rådfrågades i ett skede efter att projektgruppen samlat på sig information från annat håll. Ett annat sätt att angripa uppgiften hade varit att redan från början ta hjälp av experter, vilket även det hade kunnat spara tid.
Genom hela projektet har gruppmedlemmarna haft en mycket konstruktiv dialog. Flera av ställningstagandena har genom projektets gång resulterat i viktiga och intressanta
resonemang.
Projektdeltagarna upplever att projektet i sig, samt samarbetet över kommungränserna medfört kompetensutveckling och förståelse för andra organisationer. Det ger positiva effekter för respektive kommun även i andra sammanhang än detta projekt.
Överlämning/leverans av projekt
När väl projektet är avslutat och godkänt av styrgruppen, överlämnas det till respektive kommun för vidare hantering. Eftersom förslaget är att göra en ordentlig
analys/genomlysning enligt bilaga till ägardirektivet, bör man invänta resultatet av denna, innan ärendet tas upp av berörda instanser.
14 Budget/utfall för projektet
Anslagen budget för projektet är 250 000 kr exklusive moms utöver den tid som varje projektdeltagare lägger ned. Prognosen för projektet är för närvarande cirka 110 000 kr, dock är siffran ännu inte helt säkerställd då det kvarstår ett par detaljer som klargörs inom kort. Slutredovisning sker i separat handling till styrgruppen och det som kan fastslås är att budget kommer att hålla.
Källförteckning
Nedan redovisas grundläggande skriftliga källor som har använts i projektet.
• Styra och leda i den nya verksamhetsvärlden, Upplands Väsby kommun, Täby kommun och Vaxholms stad (2013), ISBN 978 91 88012 73 9
• Fyra steg mot morgondagens välfärd, Sveriges kommuner och Landsting (2011), ISBN 978 91 7164 748 1
• ”Styrning och ledning av det kommunala uppdraget i en ny verksamhetsvärld” – Slutrapport för Trekommunersprojektet (2013)
• Ägardirektiv till allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag – en handledning, SABO och SKL (2011)
