Institutionen för socialt arbete
Socialhögskolan, Stockholm Universitet
Unga vuxna med socialbidrag
En kvantitativ studie av socialbidragstagande i Järfälla
C-uppsats, Vt. 2006 Martin Hagberg, S7b Handledare: Hugo Stranz Kursansvarig: Sanna Tielman
Unga vuxna med socialbidrag
En kvantitativ studie av socialbidragstagande i Järfälla
Martin Hagberg
Abstract
Syften med studien har varit att beskriva populationen unga socialbidragstagare med hänsyn tagen till faktorer som ålder, kön, boende, nationellt ursprung, utbildningsnivå, arbetserfaren- het och bidragshistoria i en kommun i den norra delen av Stockholms län, samt att redogöra för socialtjänstens arbete med den aktuella gruppen. Datainsamlingen genomfördes i Järfälla kommun under våren 2006. En registerstudie och en enkätundersökning genomfördes kom- munen för att samla in data kring klienterna. Undersökningsgruppen omfattas av 292 indivi- der. Resonemang om socialarbetarna som gräsrotsbyråkrater förekommer i studien. Resultatet visar på att den största delen av klienterna som kommer i kontakt med socialtjänsten i Järfälla har arbetsmarknadsrelaterade problem, andra problem som förekommer är psykiska hinder och missbruk. Delar av resultatet har även samkörts med resultat från en tidigare studie kring ungdomar i Järfälla för att kunna visa på eventuella skillnader över tid. Jämförelsen visar på att gruppen ensamstående unga i åldrarna 18-25 år utan barn har liknande struktur mellan de båda undersökningarna.
Nyckelord: Socialbidrag, ungdomar, organisation, gräsrotsbyråkrat
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 4
1.1 Syfte och frågeställningar... 4
1.2 Disposition ... 5
1.3 Centrala begrepp ... 5
2. Tidigare forskning... 6
2.1 Introduktion... 6
2.2 Socialpolitik och socialbidrag ... 7
2.2.1 Socialbidragets juridik ... 8
2.3 Historisk syn på bistånd ... 9
2.4 Ungdomar och socialbidrag under 1990-talet och framåt... 10
2.5 Socialbidrag och organisation ... 12
3. Teoretiska utgångspunkter... 15
3.1 Organisationen ... 15
3.1.2 Byråkrati... 16
3.2 Gräsrotsbyråkraten ... 18
4. Metod... 21
4.1 Tillvägagångssätt och material... 21
4.1.1 Registerstudie ... 22
4.1.2 Enkätstudie ... 22
4.1.3 Kommunurval ... 22
4.1.4 Klienturval... 23
4.1.5 Formulären... 23
4.1.6 Bortfall och databearbetning ... 23
4.2 Metoddiskussion... 24
4.2.1 Verifiering ... 24
4.2.2 Generaliserbarhet ... 26
4.2.3 Etisk diskussion ... 27
5. Resultat... 28
5.1 Bidragstagarna... 28
5.1.1. Kön, ålder och nationalitet... 28
5.1.2 Utbildning och boende ... 30
5.2 Bidragstagandet... 31
5.2.1 Bidragets varaktighet och belopp ... 31
5.3 Orsaker till bidragstagandet ... 32
5.4 Insatser ... 33
5.4.1 Riktade insatser ... 34
6. Analys ... 36
6.1 Ungdomsgruppens sammansättning, ålder, kön och nationalitet... 36
6.2 Ungdomsgruppens utbildning och boende... 37
6.2 Orsaker och insatser ... 38
6.3 Organisationsanalys ... 38
7. Diskussion ... 41
8. Referenslista... 43
1. Inledning
Socialbidraget är den enskilt största uppgiften för landets socialkontor, både vad gäller eko- nomi och antal klienter. Antalet klienter som erhåller socialbidrag var i slutet av 1990-talet mellan 10-20 gånger fler än de som erhåller andra insatser inom socialtjänsten och nära hälf- ten av individ- och familjeomsorgens totala kostnader gäller socialbidrag (Puide, 2000).
Socialbidragstagarna har under hela 1900-talet blivit allt yngre och ungdomsgruppen blev under slutet av århundradet överrepresenterad i socialbidragsstatistiken. Socialbidrag blev ett sätt för unga utan anknytning till arbetsmarknaden att överleva ekonomiskt (Salonen, 2000).
Föreliggande studie är en del av en större undersökning som genomförs av FoU– Nordväst under 2006 och som syftar till att utvärdera en ny organisationsmodell för Järfälla kommun norr om Stockholm. Den nya organisationsmodellen syftar till att få ut unga socialbidragsta- gare i arbete snabbare och är en del i kommunens strategi att hantera de ökade bidragskostna- derna som förväntas då ungdomsgruppen växer sig större under kommande år.
Studien är uppbyggt på liknande sätt som en tidigare studie inom kommunen för att möjliggö- ra jämförelser över tid. Både vad gäller frågeformulär och arbetsmetod så följer studien tidi- gare använda mönster.
1.1 Syfte och frågeställningar
Det övergripande syftet med föreliggande studie är att beskriva populationen unga socialbi- dragstagare i Järfälla kommun, samt att redogöra för socialtjänstens arbete med den aktuella gruppen. Studien syftar vidare till att beskriva eventuella förändringar över tid i den berörda klientgruppen. De frågeställningar som använts är:
• Vad kännetecknar gruppen unga socialbidragstagare med hänsyn tagen till faktorer som ålder, kön, boende, nationellt ursprung, utbildningsnivå, arbetserfarenhet och bi- dragshistoria?
• Vilka insatser riktas till den berörda populationen?
• Har, och i så fall i vilka avseenden, den berörda klientgruppen förändrats över tid?
• Hur kan de övergripande organisatoriska förutsättningarna påverka arbetet med soci- albidragstagare i den aktuella kommunen?
1.2 Disposition
I kapitel 1introduceras studien och syfte och frågeställningar presenteras. I kapitel 2 görs en genomgång av tidigare forskning med fokus på socialbidrag. I kapitlet finns delar som be- handlar ungdomars situation vad gäller socialbidrag samt ett avsnitt som behandlar organisa- tion och socialbidrag. I kapitel 3 fortsätter resonemang kring organisationen och socialbidrag med särskilt fokus på Lipskys gräsrotsbyråkratsbegrepp. I kapitel 4 görs en genomgång av metoden som användes i studien. Resultatet av studien presenteras i kapitel 5 som efterföljs av en analys av resultaten i kapitel 6. Kapitel 7 utgörs av en avslutande diskussion.
1.3 Centrala begrepp
Begreppen ekonomiskt bistånd, försörjningsstöd och socialbidrag är termer som genom histo- rien använts för att benämna samma företeelse. I föreliggande studie används för enkelhetens skull närmast uteslutande termen socialbidrag.
Ungdom eller unga vuxna syftar i föreliggande studie på personer mellan 18-25 år om inte annat anges.
2. Tidigare forskning
I det föreliggande kapitlet skall den forskning som är relevant för studien presenteras. Inled- ningsvis görs en övergripande genomgång av tidigare forskning kring socialbidrag. Därefter följer en kort introduktion till den svenska socialpolitiken, en genomgång av socialbidragets juridiska ramverk samt en kortfattad sammanfattning av socialbidragets historia med särskilt fokus på unga socialbidragstagare under 1990-talet och framåt. Sista delen av kapitlet ägnas åt socialbidragsarbetets organisation.
2.1 Introduktion
Socialtjänstens individ- och familjeomsorg består i huvudsak av tre verksamhetsområden;
arbete riktat till barn, ungdomar och familjer, verksamhet riktad till vuxna missbrukare och socialbidrag till ekonomiskt utsatta. Som framgått är socialbidragsverksamheten det avgjort största området, både i kostnader och i antal klienter räknat (Bergmark, 2000; Puide, 2000).
Att socialbidrag är en så stor del av det sociala arbete som bedrivs i kommunerna gör att det finns ett stort forskningsbehov. Det saknas fortfarande en mer översiktlig forskning som skul- le gå att generalisera till större populationer (Bergmark, 2000).
Inom forskningen om socialbidrag så går att urskilja fyra större forskningsområden (Puide, 2000).
• Bestämning av socialbidragsproblematiken. Vem är socialbidragstagare? Vilken roll spelar lagstiftning för gruppsammansättning? Hur förändras gruppen över tid?
• Orsaker till socialbidragstagande. Kan göras på individ-, organisations- och sam- hällsnivå.
• Insatser, metoder och organisationsfrågor. Vilket arbetssätt används i det sociala ar- betet? Hur ser arbetets organisering ut?
• Insatsernas eventuella effekter. Utvärderingar av insatser.
Forskning inom socialt arbete och då kanske främst forskning kring socialbidrag är en relativt ny företeelse. Under de senaste åren förs en debatt om evidensbaserad forskning vilket på sikt hoppas kunna ge ett bättre socialt arbete och en större trygghet hos klienterna (Puide, 2000).
2.2 Socialpolitik och socialbidrag
Svensk välfärdspolitik har två viktiga hörnstenar, den ena gäller arbete för full sysselsättning och den andra gäller en generell socialpolitik som omfattar landets alla invånare. Den generel- la socialpolitiken syftar till att fördela resurserna mellan olika grupper i samhället och den består av två huvudprinciper, inkomstbortfallsprincipen och en princip som handlar om att alla medborgare ska omfattas av ett grundläggande skydd i vissa skeden av livet. Inkomstbort- fallsprincipen fungerar som ett försäkringssystem som ska garantera att människor som av någon anledning får en försämrad inkomst, vid till exempel sjukdom eller olycksfall, ändå kan få en rimlig ersättning. Som exempel på den princip som omfattar grundläggande skydd under vissa skeenden i livet kan nämnas barnbidrag och folkpension. Dessa förmåner tillkommer alla invånare oberoende av ekonomisk situation (Norström & Thunved, 2004).
Förutom de generella inslagen i landets socialpolitik finns även selektiva inslag som är in- komst- och behovsprövade, det kan röra sig om bostadsbidrag eller om inkomstrelaterade av- gifter för hemtjänst. Socialbidraget räknas också dit och är det yttersta skyddsnätet i landets sociala välfärdssystem och det är dessutom det mest utpräglat selektiva stödet (Halleröd, 2003). Socialbidrag kräver att alla andra vägar till försörjning är stängda för den enskilde in- dividen. Det betyder att den enskilde inte kan försörja sig på egen hand genom arbete och inte heller är kvalificerad för de generella socialpolitiska systemen. Socialbidraget är den enda förmån som uteslutande är kopplat till den enskilda individens försörjningsbehov (Norström
& Thunved, 2004).
Då ungdomsgruppen inte hunnit etablera sig på arbetsmarknaden och därmed kvalificera sig för de inkomstbortfallsrelaterade trygghetsförsäkringarna, har den av naturliga anledningar en svagare ställning i samhället. Ungdomar är på så vis i högre grad än andra hänvisade till soci- albidrag för sin försörjning (Salonen, 2003).
2.2.1 Socialbidragets juridik
Rätten till bistånd regleras i Socialtjänstlagen (2001:453). Socialtjänstlagen trädde i kraft 1982 och har sedan dess ändrats vid flera tillfällen. Efter landets ekonomiska kris i början på 1990-talet så blev lagen mer återhållsam vid ändringen 1998, en återhållsamhet som fortfa- rande syns när det gäller särskilda regler för ungdomar under 25 år (Norström & Thunved, 2004). De övergripande målen för socialtjänsten och de demokratiska principer som verksam- heten utgår från har dock legat fast genom åren. De beskrivs i Socialtjänstlagen 1 kap. 1 § där det bland annat framgår att socialtjänsten ska arbeta för att främja människors ekonomiska och sociala trygghet samt främja människors aktiva deltagande i arbetslivet. Rätten till social- bidrag klargörs i 4 kap 1 §:
”Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörj- ningsstöd) och för sin livsföring i övrigt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Bistån- det skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. ” (4 kap 1 § SoL).
Den ändring av socialtjänstlagen som gjordes 1998 innebar två förändringar i bidragsrätten.
Den ena var införandet av en riksnorm för att stärka den enskildes rättigheter och stärka rätts- säkerheten. I Socialtjänstlagen 4 kap 1 § redovisas vilka poster i den enskilda individens eko- nomi som faller under riksnormen och vilka som varierar beroende på situation. Kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstid- ningar, telefon och TV-avgift täcks av riksnormen och kan bara om särskilda skäl föreligger ändras i det enskilda fallet. Utöver dessa poster så ges även bistånd för skäliga kostnader vad gäller boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt avgift till eventuellt medlemskap i fackförening eller A-kassa (Socialstyrelsen, 2002). Tanken bakom förändringen var att det både för socialtjänsten och den enskilde skulle vara lättare att förutsäga bidragets innehåll och storlek. Den andra förändringen var de skärpta skyldigheter som ungdomsgruppen fick jäm- fört med andra socialbidragstagare. En central tanke var att utvecklingen bland unga under första delen av 1990-talet krävde särskilda insatser. För att undvika att socialbidraget blev ett permanent försörjningsalternativ för ungdomar så skapades ett regelverk för just den gruppen (Johansson, 2000).
Regler för gruppen ungdomar under 25 år finns reglerade i Socialtjänstlagen 4 kap 4-6 § §.
Här bereds socialtjänsten möjlighet att kräva deltagande i kompetenshöjande verksamhet eller praktik som ett krav för fortsatt socialbidrag.
Från och med den 1 januari 2002 har det återigen blivit möjligt att överklaga beslut om bi- stånd genom förvaltningsbesvär. Rätten att överklaga gäller idag både beslut om socialbidrag och beslut om andra biståndsinsatser exempelvis vårdbehov, behandling, och hemtjänst. Den- na ändring har tillkommit för att öka rättssäkerheten för alla människor som behöver insatser från socialtjänsten och är en återgång till de bestämmelser som gällde före den 1 januari 1998 (Socialstyrelsen, 2002).
2.3 Historisk syn på bistånd
Socialbidrag och socialrätt är en relativt ny företeelse i vårt samhälle. Att kommunerna i lan- det skulle ta ett ansvar var inte obligatoriskt förrän runt år 1750. Tidigare så låg mycket av ansvaret på kyrkan och bedrevs på frivillig bas. Andra aktörer saknades. I och med upplys- ningsfilosofin under senare delen av 1700-talet så framkom ett delvis nytt tänkande vad gäller den offentliga makten och individen. Makten gick från att till största delen handla om indivi- dens skyldigheter gentemot makten till att även innefatta vissa rättigheter (Åström, 2000).
Under senare delen av 1800-talet styrdes inriktningen av socialrätten allt mer in på att det är individens ansvar att ta hand om sig själv. I ett betänkande från 1839 skriver fattigvårdskom- mittén att ingen fattig ska ha juridisk rätt att bli försörjd och att fokus istället borde ligga på varje kristen människa att sörja för de utsatta (Åström, 2000).
Under första delen av 1900-talet förändras det sociala arbetet, det som tidigare utförts av fri- villiga bedrivs nu till större del av utbildade. 1920 bildas Socialinstitutet i Stockholm för att ge ett exempel på att det sociala arbetet nu var mer av en profession. Under den här perioden blir socialrätten återigen inriktad på rättigheter för individen, utvecklingen kan ses i 1956 års socialhjälpslag. Främst går att se en stärkning av individen gentemot den kommunala social- nämnden. Ytterligare ett steg i riktning mot mer makt för individen sker vid 1980-talets inled- ning i och med den nya socialtjänstlagen som träder i kraft. I den nya lagen finns långtgående rättigheter för individen och dessutom finns utrymme för kommunpolitiker att utforma social-
politiken i den egna kommunen. De olika typer av bistånd som fanns reglerade återfanns i samma paragraf. Syftet med detta var att få in ett helhetstänkande i socialrätten. Det ekono- miska behovet av socialbidrag hos socialtjänstens klienter skulle inte vara isolerat från livssi- tuationen i övrigt (Åström, 2000).
I dagens lagstiftning finns inte samma inriktning mot ett helhetstänkande kvar i lika stor ut- sträckning. Bland annat regleras inte alla former av bistånd i samma paragraf. Idag finns soci- albidraget i en egen paragraf. I en annan paragraf regleras bistånd som hjälp i hemmet. Rätten tills socialbidrag har förstärkts något i dagens lagstiftning inte minst genom införandet av en riksnorm vilket har gjort det lättare för den enskilde att veta vilka rättigheter som finns (Nor- ström & Thunved, 2004).
2.4 Ungdomar och socialbidrag under 1990-talet och framåt
Under 1960- och 1970-talen var risken att behöva socialbidrag ungefär lika stor i alla åldrar men under det sista kvartsseklet av 1900-talet har socialbidragstagarna i landet blivit allt yng- re, under 1990-talet och framåt har trenden setts allt tydligare (Salonen, 2000). Ungdomarna har lätt att missa delar av socialförsäkringssystemet och hamna direkt hos socialtjänsten. Vil- ket beror på att socialförsäkringssystemet har kvalifikationsregler som förutsätter en förank- ring på arbetsmarknaden (Swärd, 2000).
1990-talet är första gången under efterkrigstiden som den nya ungdomskullen fått det sämre än tidigare ungdomsgenerationer. Traditionellt har ungdomar inte varit någon stor grupp bland de delar av befolkningen som har behövt ta del av samhällets yttersta hjälpform, fattig- vården. Fram till de breda socialpolitiska reformerna i mitten av 1900-talet dominerades fat- tighjälpen av äldre, sjuka och handikappade människor (Salonen, 2000).
Antalet ungdomar som förvärvsarbetar idag är betydligt färre än tidigare och det är en trend som blivit allt mer tydlig under de senaste decennierna. Att ungdomarna i arbete blivit färre har inte bara ihop med att fler ungdomar går på socialbidrag idag än tidigare utan även med den allmänna förändringen av arbetsmarknadens struktur. Idag finns inte lika många okvalifi- cerade arbetstillfällen vilket har gjort att dagens unga utbildar sig i större utsträckning än tidi- gare (Börjesson, 2001).
Mellan 1990 och 1997 fördubblades arbetslösheten för unga mellan 20-25 år som inte stod till arbetsmarknadens förfogande. Det berodde dels på att ungdomarna föredrog att fortsätta med utbildning när det var ont om arbete, dels på att de hade vårare att komma in på arbetsmark- naden. Under samma period så ökade socialbidragen drastiskt. Kostnaderna steg, bidragsti- derna blev längre och bidragstagarna blev fler. Bidragstagandet ökade bland befolkningen i allmänhet och bland ungdomar och invandrare i synnerhet. Bidragstagandet bland ungdomar 18-24 år fördubblades under tidsperioden fram till 1997. Efter 1998 har ungdomar dock varit den grupp bidragstagandet gått ner mest. Under samma period uppmärksammades även de utlandsfödda. Upp emot 30 procent av samtliga bidragshushåll utgjordes av utländska hushåll, samtidigt som hälften av de totala kostnaderna gick till dessa hushåll (SOU 2000). Under 1990-talet när ungdomsarbetslösheten ökade som mest så fanns en oro som till viss del fortfa- rande finns kvar. Den handlar om att socialbidrag istället för arbete ger fel signaler till ung- domar och tvingar in dem i livsstil som är svårt att komma ur. Farhågan som diskuterades var om dessa ungdomar som drabbats av arbetslösheten och tvingats in i socialbidragsberoende skulle vilja ta ett arbete på den öppna arbetsmarknaden om ett sådant dök upp. Ett sådant re- sonemang skulle göra att varje lågkonjunktur fångar nya ungdomar till socialbidragsberoende, som sedan skulle vara svårt att bryta även om konjunkturen vänder (Swärd, 2000). Det finns ytterligare anledningar till att socialbidrag i ung ålder kan göra att ungdomar fastnar i ett bi- dragsberoende. Att vara arbetslös är att förlora viktig kompetens. Ungdomarna inte får någon arbetserfarenhet vilket gör att dem mindre attraktiva på arbetsmarknaden. Dessutom tappar de den kompetens de lärt sig i skolan i och med att de inte får andvända förmågor de lärt sig.
Företag kan vara mindre benägna att anställa personer med tidigare arbetslöshet i bagaget om de har andra kandidater till jobbet att välja på. Om de unga ändå får ett arbete så gör principen
”sist in –först ut” att de har stor sannolikhet att sägas upp vid personalneddragningar (Nord- ström Skans, 2004).
Omgivningens spelar roll för den enskilde individens riska att hamna i ett bidragsberoende.
Ett generellt högt bidragstagande ökar individens risk att själv hamna i bidrag. Det här är fak- torer som diskuterats i samband med integrationsfrågor i landets storstäder. Forskning visar dock på att gruppens storlek har liten eller ingen inverkan på den enskildas risk att hamna i bidragsberoende vad som dock har betydelse är den socioekonomiska situationen som finns i gruppen (Fredriksson, Åslund, 2005).
I och med den dåliga situationen på arbetsmarknaden för ungdomar som fanns under 1990- talets första hälft så uppkom en diskussion om vem som ska vara ansvarig för ungdomarnas försörjning. Diskussionen intensifierades av kommunernas allt sämre ekonomiska situation.
Under 1990-talets första hälft var nästan 14 % av kvinnorna och 18 % av männen mellan 16- 24 år öppet arbetslösa och nära 12 % var engagerade i arbetsmarknadspolitiska program (Bör- jesson, 2001). Det fördes resonemang om ungdomar som inte kan försörja sig själva ska tillå- tas flytta hemifrån och om familjen ska tilldelas ett större ansvar för deras försörjning. Utöver tankar om familjens ökande ansvar så argumenterades för ökat ansvar hos arbetsgivarna i lan- det genom införande av lärlingssystem. Även arbetsmarknadspolitiken utformades så att ung- domarna inte skulle gå sysslolösa (Svallfors, 2001). Vad gäller de arbetsmarknadspolitiska förändringarna så fördes diskussioner om att det som krävdes var att flera sektorer inom kommunerna tillsammans arbetade med ungdomarna för att så fort som möjligt få dem ut i arbete. Under sista delen av 1990-talet har ekonomin i landets kommuner blivit bättre och arbetslösheten i landet som helhet har sjunkit vilket har gjort att arbetslösheten inom ung- domsgruppen har sjunkit (Börjesson, 2001). Samtidigt har ungdomarnas eget ansvar att ordna upp sin situation blivit allt tydligare. Willis (1989) skriver att individens skyldigheter gent- emot samhället har hamnat i fokus för den debatt som förts kring ungdomars socialbidragsbe- roende en fokusering som snarare, med tanke på ungdomars allt större del av den totala soci- albidragsgruppen, borde ligga på att förändra systemet.
2.5 Socialbidrag och organisation
Den svenska socialtjänsten organiseras huvudsakligen enligt två huvudprinciper, en genera- list- och en specialistprincip. Den första principen innebär att alla socialarbetare arbetar med alla typer av ärenden, medan den andra medför en uppdelning av arbetet i olika enheter. Här märks exempelvis barn- och ungdomsenheter, missbrukarenheter och socialbidragsenheter.
Enheterna kan också vara internt indelade. Vid socialbidragsenheterna kan visa socialsekrete- rare exempelvis arbeta med vuxna bidragstagare, medan andra arbetar med ungdomar. Under 1990-talet och framåt har den specialiserade organisationen blivit allt mer framträdande och kan ses som en av de stora förändringarna inom socialtjänsten under senare tid (Bergmark, 2000). Socialtjänsten arbetar också ofta med mottagningsgrupper. Om en sådan finns, är det här klientens första kontakt med verksamheten kommer till stånd. Här sker den första gall- ringen av klienter som tillåts komma in i verksamheten. Mottagningsgruppen styr myndighe-
tens tillgänglighet både genom sina öppettider och genom att styra mängden klienter som får komma på nybesök och som senare kan komma att vara aktuella för socialbidrag (Minas, 2005).
Diskussionen om socialtjänstkontoren ska arbeta integrerat eller specialiserat är gammal och följer till viss del synen på socialarbetarens roll. De socialtjänstkontor som är inriktade på ett mer integrerat arbete där socialarbetarna har hand om alla typer av ärenden kräver att social- arbetarna har en generalistkunskap där de kan arbeta med helhetsbedömningar av klienterna.
Specialiserade socialkontor kräver att socialarbetarna har ett mer områdesspecifikt kunnande (Pettersson, 1986).
Det finns en koppling mellan kommunernas totala kostnad för socialbidrag och den organisa- tionstyp som kommunen använder sig av inom socialtjänsten. I kommuner med låga socialbi- dragskostnader är organisationen oftare specialiserad och arbetet är koncentrerat och under- ställt en enhetschef. Det gör att arbetsuppgifterna är tydligt avgränsade då socialarbetarna endast tar hänsyn till försörjningsrelaterade aspekter. Andra eventuella problem överlåts åt klienten att söka hjälp med i andra delar av förvaltningen. I de kommuner med högre kostna- der för socialbidragen är verksamheten oftare splittrad och det sociala arbetet med socialbi- drag förlagt till olika avdelningar som lyder under olika enhetschefer. Bedömningen av vilka eventuella problem klienten har bestämmer vilken avdelning denna hamnar på (Byberg, 2002).
Under 1970-talet så fördes en diskussion att separera socialbidragshandläggning från annat socialt arbete inom kommunernas socialtjänst. Det fördes resonemang om att socialbidrags- hanteringen istället skulle utformas mer till att likna försäkringskassans handläggningsmeto- der. Det är ett resonemang kring organiseringen av socialtjänsten som fortfarande finns kvar.
Under 1990-talet så använde en stor del av landets socialkontor sig av något som kom att kal- las förenklad handläggning, vilket i korthet betyder att klient och handläggare har färre möten.
Ofta utsågs andra, mindre kvalificerade, yrkesgrupper än socionomer på dessa tjänster. Tidi- gare så skedde förändringar till en mer specialiserad organisation främst med syfte att utveck- la en specialistkompetens eller med politiska förtecken som ville särskilja klienternas ekono- mi från andra eventuella problem. Men under 1990-talet så har specialiseringen gått mot att mer vara ett sätt att effektivisera socialtjänsten för att kunna genomföra besparingar i kommu- nernas budget (Bergmark, 2000).
Socialtjänstens organisation är som en politikerstyrd organisation ofta föremål för mer eller mindre omfattande omorganiseringar. Oftast rör det sig om mindre omorganiseringar som har som syfte att rikta fokus mot en eller flera utsatta grupper av klienter. Som exempel kan ges olika typer av ungdomsinsatser eller missbruksinsatser. Oftast bedrivs den här typen av små omorganiseringar i projektform och handläggare tas från den redan befintliga organisationen för att arbeta i det nya projektet under den tid det varar. Den här typen av omorganiseringar genomförs inte sällan som ett sätt att visa på handlingskraft och att socialtjänsten reagerar på politiska signaler (Bergmark, 2000).
3. Teoretiska utgångspunkter
I föreliggande kapitel presenteras studiens teoretiska utgångspunkter. Fokus ligger på Lipskys (1980) gräsrotsbyråkratbegrepp. Först presenteras begreppen organisation och byråkrati kort Därefter görs en genomgång av gräsrotsbyråkrati och gräsrotsbyråkrater.
3.1 Organisationen
En organisation är som en länk mellan samhällets mikro- och makronivåer. Den blir en plats där människors handlingar omvandlas och samordnas till samhällsprocesser (Ahrne, 1999).
Organisationer byggs upp av individer men samtidigt är de något mer än bara en tillfällig grupp människor som samlats på ett ställe. För att styrka det påståendet går att visa på att många organisationer är äldre än den grupp människor som för tillfället bygger upp den. De kan existera oberoende av enskilda individer men samtidigt är de beroende av vissa specifika individers handlingar för att fungera, där ligger en motsägelse i organisationsfenomenet (Ahr- ne, 1999).
En av grundstenarna för all form av organisering är att medlemmarna ställer upp på de av organisationen uppförda reglerna och de gemensamt fattade besluten. Det behöver inte betyda att organisationen är hierarkiskt uppbyggd men för att den ska fungera med någon form av auktoritet krävas att medlemmarna har gemensamma intressen av att åtminstone fortsätta ar- beta tillsammans (Ahrne, 1999).
En organisation kan agera i samhället men det är viktigt att förstå att det alltid är enskilda in- divider som utför de handlingar som krävs eller planeras. Det är genom koordinering av flera enskilda individers handlingar som organisationen får sin styrka och kan ses som en aktör i samhället. Då de enskilda individerna har egna erfarenheter och tankar samtidigt som de har regelverk och krav att handla efter så finns en spänning mellan den enskilda individen och organisationen. Individerna kan se organisationens inflytande över deras handlande som både fördelaktigt och till deras nackdel. Samtidigt som organisationen gör att den enskilda indivi- den ibland blir vingklippt av regelverket så kan samma individ vid ett annat tillfälle använda sig av regelverket som en brasklapp för sitt agerande (Ahrne, 1999). När det gäller organisa-
tioner som arbetar med människor så finns oftast övergripande etiska regler som talar om öp- pen dialog med de människor organisationen interagerar med, ta exemplet socialtjänsten och dess klienter. Regler som kan vara svåra att leva upp till då socialarbetaren ur många aspekter sitter på två stolar.
Organisationer har ofta övergripande mål med verksamheten som handlar om att ta hand om de människor de kommer i kontakt med eller att organisationen arbetar för att göra det bästa för klientens situation, det här är mål som är svåra att säga emot. Ingen skulle hävda att det är dåligt att försöka göra situationen bättre för klienterna men samtidigt så blir målen så vaga att de till viss del förlorar sin relevans för klienterna eller människorna organisationen arbetar för. De officiella målen används istället för att legitimera organisationens existensberättigande för övriga samhället. De operationella målen är en bättre måttstock på vad organisationen faktiskt använder sina resurser till att genomföra (Hasenfeld, 1983). En kommun kan till ex- empel ha högt ställda etiska mål som talar om att hjälpa och söka upp alla som kan vara i be- hov av hjälp samtidigt som de operationella målen inom socialtjänsten är att få ner antalet klienter, två mål som kan tyckas stå i konflikt med varandra (Lipsky, 1980).
När det gäller frågan om vilka individer som har makt så finns det flera svar beroende på vil- ken typ av organisation som åsyftas. I en organisation som socialtjänsten så ska makten ligga hos politikerna i den aktuella kommunen eller hos de högre tjänstemännen men det går också att hävda som görs nedan att makten egentligen ligger hos de individer som sitter i organisa- tionens yttre gränser (Lipsky, 1980).
3.1.2 Byråkrati
Byråkrati är ett fenomen som inte går att lägga på vidare företeelser än organisationer, ett land är inte en byråkrati för att ge ett exempel. Men byråkrati är inte samma sak som organisation och heller inte ett organiseringssätt som skiljer sig från andra organisationer. Byråkrati är mer en sammanfattande rubrik på ett antal variabler: hierarki, specialisering, kontroll och formali- sering bland andra som en organisation kan ha eller inte ha (Johanson, 1997).
Byråkrati kan ha både inre och yttre aspekter. De inre handlar om, som namnet antyder, hur organiseringen läggs upp inom organisationen. De yttre har fokus på hur kontakten med om- världen ser ut. Den yttre typen av byråkrati blir särskilt viktig när det rör sig om organisatio-
ner som har relationer till klienter, exempelvis socialtjänsten. Här är klienterna inte bara indi- vider med vilka organisationen interagerar, att hjälpa klienterna är samtidigt det formella syf- tet med att organisationen finns (Johansson, 1997).
Ahrne (1999) använder sig av Max Webers byråkratibeskrivning för att ge en bild av fenome- net byråkrati. En av grundtankarna i Webers byråkratibegrepp är att de enskilda individerna inom byråkratin ska vara utbytbara mot andra individer med samma utbildning och kompe- tens. För att det ska fungera så krävs enligt Weber att individerna skiljer på arbete och fritid, egna åsikter och känslor får inte påverka arbetet (Ahrne, 1999).
Weber använder sig av flera utmärkande drag för att förklara fenomenet, det tydligaste är spe- cialiseringen av arbetskraften. Byråkratin kan ses som en specialisering av en organisation.
Genom att individerna i organisationen specialiserar sig inom bestämda områden så skapas en effektivare organisation (Ahrne, 1999).
En problematisk aspekt med specialisering är att den trots intensioner att effektivisera en by- råkrati istället kan göra den ineffektiv. Då en byråkrati går mot en allt mer specialiserad upp- byggnad så behövs ett system för att överföra information mellan de olika delarna, vissa typer av information är lätt att föra mellan olika delar men i organisationer som arbetar med männi- skor kan information mellan delarna vara komplex. För att underlätta informationsflödet så kategoriseras informationen, problem som kan uppstå är att kategoriseringen inte nödvändigt- vis inriktas på att få fram det bästa resultatet för människorna byråkratin arbetar med utan ofta inriktas kategoriseringen så att det ska gå att mäta de resultaten som fås fram. För att ta ett exempel som ligger nära den här studien så är resultatet av en socialsekreterares arbete inte en klient som fått hjälp utan en ifylld blankett och ett avslutat ärende. I slutändan kan det bli så att individerna som arbetar i byråkratin tvingas se omvärlden mindre komplex än vad den egentligen är (Ahrne, 1999).
Ett annat sätt att underlätta informationsflödet kan vara att standardisera de olika arbetsupp- gifterna så att de inte förändras över tid, på så sätt behövs inte lika mycket information över vad de olika delarna gör, problem kan uppkomma om omvärlden är i förändring vilket ofta kan vara fallet i organisationer som arbetar med människor (Ahrne, 1999).
Teoretiskt går det att hävda att efterfrågan på sociala tjänster skulle kunna vara hur hög som helst vilket i förlängningen betyder att kostnaden skulle kunna bli hur hög som helst. Därför blir det av vikt för organisationer inom det sociala fältet att komma på strategier att sortera människor och hålla vissa ifrån sig. Det går att göra på flera sätt, kostnader, kösystem eller genom att vara sparsam med den information som lämnas är exempel på strategier som an- vänds (Lipsky, 1980).
Målen med en byråkrati är förutom att försöka effektivisera även att kontrollera hur de befint- liga resurserna fördelas och används. Det är dock inte säkert att alla resurser värderas lika högt. Avdelningar inom byråkratin som har hand om att distribuera pengar värderas ofta hög- re och sätts under större kontroll än andra avdelningar, orsaken tros vara att personer utanför byråkratin har lättare att värdera de resurser som används inom de delar av byråkratin som arbetar med pengar. Att ha en stark kontroll av just de avdelningarna blir ett sätt för organisa- tionen att försvara sig mot eventuell yttre kritik (Prottas, 1979).
3.2 Gräsrotsbyråkraten
En gräsrotsbyråkrat är en offentligt anställd tjänsteman som har direktkontakt med individer utanför byråkratin i sitt dagliga arbete, dessutom har gräsrotsbyråkraten en betydande hand- lingsfrihet i utförandet av sina uppgifter (Lipsky, 1980).
Handlingsfriheten är en viktig del av definitionen då den gör att inte alla offentligt anställda tjänstemän med klientkontakt blir gräsrotsbyråkrater. Att arbeta med klinter direkt skiljer sig av naturliga anledningar från att jobba med klienter i form av formulär, tidsaspekten blir an- norlunda och är en av de faktorer som är mest utmärkande i gräsrotsbyråkratens vardag, klien- ten kan ställa frågor och ha åsikter om sin situation. Olika klienter reagerar på olika sätt vilket gör att det finns en svårighet att planera och dessutom så finns en osäkerhet i hur en klient kommer att reagera på de beslut som fattas. Alla dessa företeelser påverkar gräsrotsbyråkra- tens vardagssituation och skiljer dem från andra byråkrater (Prottas 1979).
Tid är en viktig aspekt av gräsrotsbyråkratiers arbete, generellt går att säga att det oftast finns för lite tid eller för mycket arbete för att gräsrotsbyråkraterna ska hinna göra det som ålagts dem (Lipsky, 1980). Resonemanget kring förenklad handläggning och effektivisering av soci-
altjänsten som fördes i kap 2.5 ”Socialbidrag och organisation” kan ses som ett led i att frigö- ra mer tid för socialarbetarna utan att kommunen för den skull behöver anställa mer personal.
Det mest kännetecknande för gräsrotsbyråkraten är arbetet som gäller relationen med klien- terna. Det finns i relationen dem emellan ett dubbelt beroende. Dels måste klienterna utnyttja det arbete gräsrotsbyråkraten gör och arbetet som görs påverkas direkt av klinternas personli- ga egenskaper. Klienterna är på det sättet både konsument och råmaterial i relationen (Johans- son, 1997).
Trots att relationen mellan gräsrotsbyråkrat och klient är styrd av organisatoriska regler så är det praktiska arbetet styrt av personliga drag, vilket gör att gräsrotsbyråkraten befinner sig relativt långt från det opersonliga förhållningssätt som det byråkratiska idealet talar om (Lip- sky, 1980).
Gräsrotsbyråkraten förväntas vara lite av klientens advokat och därigenom verka för att klien- ten får all den hjälp som denne är berättigat till samtidigt som gräsrotsbyråkraten måste följa de regler som finns inom organisationen. Att vara klientens advokat kräver att klienten be- handlas som en hel person men situationen tillåter inte det, gräsrotsbyråkraten arbetar bara med de delar av klienten som är intressanta för organisationen. Gräsrotsbyråkraten arbetar inte sällan med symptomen men har inte resurser att arbeta med de bakomliggande orsakerna.
Samtidigt är det så att ju mindre resurser klienten har desto större möjlighet att styra har gräs- rotsbyråkraten (Lipsky, 1980).
Det finns tre utmärkande målkonflikter i gräsrotsbyråkratens vardag. Den första rör skillnaden mellan klientens mål och generella samhällsmål. Den andra målkonflikten nämndes ovan och handlar om hur organisationen kan ha andra mål än klienten. Den tredje konflikten handlar om att olika grupper ser olika på det arbete gräsrotsbyråkraten ska utföra, det ställs krav från arbetskamrater, chefer och samhället i övrigt. Klienterna är inte en primär referensgrupp för gräsrotsbyråkraten. Att arbeta med klienter betyder inte att det inom gräsrotsbyråkratier finns utrymme för att låta dem vara med och bestämma utformningen på den service som ges.
Inom socialtjänstens försörjningsstödsenheter finns sällan eller aldrig något klientinflytande, i form av brukargrupper (Lipsky, 1980).
I sitt arbete med människor så arbetar gräsrotsbyråkraten med att med att för sina klienter göra individuella tillämpningar av generella regler. Det är ett arbete som inte låter sig göras rent maskinellt utan kräver personliga ställningstaganden i det enskilda fallet. För att kunna genomföra arbetet så har gräsrotsbyråkraten tilldelats viss handlingsfrihet som nämndes ovan.
Genom sin makt att bestämma över hur en individ som kommer till dem blir kategoriserad så kan gräsrotsbyråkraten till viss del styra hur organisationen arbetar (Prottas, 1979).
Handlingsfriheten och det faktum att gräsrotsbyråkraterna är de personer i en organisation som till stor del sköter kontakterna med samhället runt omkring gör att de ur organisationens perspektiv blir den grupp som är viktigast att kontrollera. Samtidigt är de med den handlings- frihet som arbetet kräver den svåraste gruppen att kontrollera, det här visar på den konflikt som finns mellan kontroll och handlingsfrihet (Johansson, 1997).
När gräsrotsbyråkraten placeras inom ramen för socialtjänstens försörjningsstödsenheter, kan denne inte hävdas arbeta med personer som är där på frivillig basis. Visserligen går det hävda att klienterna gör ett val att gå till socialtjänsten men alternativet kan vara att inte ha mat att äta eller att bli av med boendet (Lipsky, 1980).
Det finns sällan något fullständigt alternativ till gräsrotsbyråkratierna. Socialtjänsten, skolan och sjukvården har i stort sätt monopol inom sina områden. I en organisation som har klienter som egentligen är där på grund av tvång så finns inte samma tryck på att vara klienterna till lags. Det finns, krasst uttryckt, i alla fall inte någon annanstans att ta vägen. Organisationen kan då i värsta fall välja vilka klienter som det bör satsas på, inte sällan letar socialtjänsten efter motiverade klienter för att ingå i nya projekt. Dessutom finns en tendens att dåliga resul- tat i nya projekt hänvisas till att motivation fattas hos de medverkande. Här används alltså motivationen hos klienterna både innan medlemmarna väljs ut och efter det att insatsen är klar. Policyändringar sker sällan som direkta svar på klagomål från klienter däremot så kan politiska beslut göra att policyn inom en organisation ändras. Beslut som indirekt skulle kun- na vara påverkade av klienterna (Lipsky, 1980).
4. Metod
Föreliggande studie är en deskriptiv, kvantitativ studie. Här finns både drag av tvärsnitts- och longitudinell karaktär. Studien kan benämnas som deskriptiv då den syftar till att kartlägga en grupp individer. Det kvantitativa perspektivet möjliggjorde för statistisk bearbetning av mate- rialet och har styrt samtliga delar av arbetet med studien, från problemställning till framställ- ning av enkäter och bearbetning av materialet. En tvärsnittsstudie innebär att relationen mel- lan två variabler undersöks vid ett och samma tillfälle. Att data är insamlat vid en given tid- punkt gör att det finns en möjlighet att se strukturer men inte processer. De longitudinella inslagen i studien består av en jämförelse mellan mätningar gjorda vid två olika tillfällen i samma kommun (Halvorsen, 1992).
4.1 Tillvägagångssätt och material
Studien genomfördes under våren 2006 i Järfälla kommun som en del av en utvärdering av socialtjänsten i Järfälla kommun. Iden till studien arbetades fram under min tid som praktikant på FoU – Nordväst, Sollentuna hösten 2005. Tanken var att göra en kartläggning av hur gruppen socialbidragstagande ungdomar i Järfälla såg ut. Studien formades senare om till att även innefatta en jämförelse av det material som tidigare tagits fram av Anneli Jansson (2003). Via FoU togs kontakt med socialtjänsten i Järfälla för att upplysa om studiens nya inriktning. Tillsammans med anställda inom kommunen gjordes en genomgång av den tidiga- re studiens enkäter och viss omarbetning av delar av frågorna genomfördes för att bättre passa 2006 års socialtjänst.
Det empiriska materialet till föreliggande studie inhämtades via registren i den aktuella kom- munens datasystem, samt via en enkät utskickad till handläggare på avdelningen för försörj- ningsstöd, socialtjänsten i Järfälla. Detta tillvägagångssätt har fördelar då det på ett enkelt sätt ger en möjlighet att strukturera upp vilka variabler som skall undersökas samt att den ger en möjlighet att få in data kring fler undersökningspersoner utan att för den skull vara alltför tidskrävande (Ejlertsson, 1996).
För att kunna jämföra resultat och därigenom se eventuella förändringar som skett i gruppen så användes till stor del samma frågor som fanns med i Anneli Janssons C-uppsats ”Socialbi-
dragstagande bland ungdomar – en studie i Järfälla kommun” från 2003. Då bestod undersök- ningsgruppen av 298 personer att jämföra med 2006 års undersökningsgrupp på 292 personer.
4.1.1 Registerstudie
Registerstudien på data som kön, ålder, nationalitet, boende samt data som rör försörjnings- stödets storlek och varaktighet. Studien genomfördes under februari 2006 på avdelningen för försörjningsstöd i Järfälla. De data som samlades in överfördes till det formulär som presente- ras i Bilaga 1. För varje individ som fanns med i urvalsgruppen antecknades respektive hand- läggare för att göra det möjligt att skicka ut enkäter till handläggarna med ytterligare frågor kring klienten.
4.1.2 Enkätstudie
Enkätundersökningen är en fortsättning på registerstudien och innehåller frågor kring data som hade varit svårare att finna via registren. Enkätundersökningen hämtar in data som rör individens utbildningsnivå, arbetserfarenhet samt data som rör anledning till kontakt med so- cialtjänsten och tidigare historia på socialtjänsten, formuläret presenteras i Bilaga 2.
4.1.3 Kommunurval
Järfälla är en av de större kommunerna nordväst av Stockholm med runt 60 000 invånare.
Antalet personer i ålderkategorin 18-25 är ungefär 4800 en siffra som har minskat något de senaste åren på grund av demografiska faktorer i befolkningssammansättningen. Arbetslöshe- ten i kommunen ligger runt 4,3 % för ungdomar mellan 18-25 vilket kan jämföras med rikets 6,1 % under samma tid (SCB, 2006).
Tabell 4.1.3.1. Järfälla kommun. Folkmängd, antal personer i ålderkategorin 18-25 år samt totala antalet personer i öppen arbetslöshet och arbetslöshet för personer i ålderskategorin 18-24 år i kommunen (december, 2005)
Folkmängd Antal personer, 18-25 år
Öppen arbetslöshet totalt, procent
Öppen arbetslöshet 18-25 år, procent
61 743 4775 3,5 % 4,3 %
Källor: SCB 2006, AMS 2006.
Järfälla har en specialiserad socialtjänst med indelning i olika enheter (se mer om socialtjäns- tens organisering i kapitel 2.5 Socialbidrag och organisering). I och med den omorganisering som skett sedan 2003 är försörjningsstödsenheten idag mer specialiserad än tidigare. En sär- skild grupp handläggare arbetar idag enbart med ungdomar.
4.1.4 Klienturval
Undersökningsgruppen består av alla ungdomar mellan 18-25 år, ensamstående och utan barn som någon gång under år 2005 erhållit försörjningsstöd från socialtjänsten i Järfällakommun och som registrerats i socialtjänstens datasystem.
Det finns i föreliggande studie inte någon möjlighet att jämföra de båda undersökningsgrup- perna på alla punkter. Det främsta skälet bakom detta är de organisatoriska förändringar som genomförts i kommunen.
4.1.5 Formulären
Formulären som användes i både registerstudien (Bilaga 1) och enkätundersökningen (Bilaga 2) arbetades fram efter samma mall som används i den tidigare undersökningen. Viss omar- betning genomfördes, som nämndes ovan, tillsammans med anställda på socialtjänsten i Jär- fälla för att bättre passa rådande situation i kommunen.
Ett problem som uppstod var att organiseringen inom socialtjänstens avdelning för försörj- ningsstöd i Järfälla förändrats sedan den tidigare studien. Omorganiseringen har koncentrerat ansvaret för gruppen ungdomar 18-25 år till färre handläggare istället för att som tidigare varit spridd över försörjningsstödsavdelningens alla handläggare. Detta innebar i praktiken att någ- ra handläggare fick en stor mängd enkäter och andra väldigt få. Ett faktum som gjorde att tids- ramen för studien förändrades något.
4.1.6 Bortfall och databearbetning
Antalet ensamstående ungdomar mellan 18-25 år utan barn som någon gång under 2005 upp- bar socialbidrag i Järfälla kommun uppgår till 292 individer. Alla de 292 ingår i undersök- ningsgruppen och data har samlats in kring samtliga. Därför förekommer det inte något ex- ternt bortfall i studien. Anledningen till den höga svarsfrekvensen kan troligen förklaras med
intresset som funnits i kommunen för studien samt de täta kontakter som funnits mellan för- fattaren och handläggarna i kommunen.
Det interna bortfallet, det vill säga bortfall av data på enstaka frågor av personer som för öv- rigt har svarat på enkäten, är svårare att värdera. I registerstudien beror det interna bortfallet på överföringsfel från dataregistret till formuläret, Bilaga 1. Problemet har minimerats genom att data som saknats har samlats in vid senare tillfälle. För att undvika internbortfall i enkät- undersökningen, Bilaga 2, har kontakt gjorts med handläggare som missat, alternativt valt att inte, fylla i frågor. Vid några av frågorna har avsaknad av svar kodats som om handläggaren inte vet.
Datamaterialet kodades, kategoriserades och därefter bearbetades materialet i flera körningar med hjälp av statistikprogrammet SPSS. Resultatet återfinns i kapitel 5 Resultat.
4.2 Metoddiskussion
Det finns flera anledningar till att använda en metod med uppdelning av registerstudie och enkätfrågor. En av dem var att dela på arbetsbördan. Att ensam fylla i alla de uppgifter som efterfrågades skulle vara en alltför tidskrävande process. Att först göra en registerstudie un- derlättade dessutom för handläggarna som fyllde i enkätundersökningen, ju mer data som togs in genom registerstudien desto mindre kvar att ta in via enkätundersökningen. Dessutom var handläggarna i kommunen väl förtrogna med metoden.
4.2.1 Verifiering
Ett av de mest centrala begreppen i den empiriska samhällsvetenskapen är begreppet validitet.
Kärnpunkten i begreppet är ifall forskaren i fråga verkligen mäter vad han eller hon tänkt mäta, med andra ord hur giltiga resultaten är. Begreppet kan delas upp i intern och extern va- liditet.
Intern validitet handlar om svårigheter som kan finnas vad gäller att översätta teoretiska be- grepp till operationella indikatorer (Esaiason, Gilljam, Oscarsson & Wängnerud, 2003). Rud- berg (1993) kopplar intern validitet till avsikten med uppsatsen, i föreliggande studie är det att
tigt att hålla fokus på att det som mäts är vad som finns nerskrivet i den aktuella kommunens datasystem. Det som mäts är alltså vad respektive handläggare har ansett vara klientens svar på de frågor som ställts. Studien mäter därför inte klienternas uppfattning. Den anledning som anges i exempelvis fråga B3 i Bilaga 2 är socialarbetarens uppfattning av den aktuella klientens situation, det finns en möjlighet att klienten vid samma fråga skulle ge ett annat svar än det som nu getts av handläggaren. Då syftet med studien är att göra en beskrivning av gruppen har jag ändå valt att använda mig av de data som ges av handläggarna och som finns registrerade. Generellt gäller att det är lättast kan uppnå hög intern validitet vid kvantifiering av variabler som kön, ålder, bostad, nationalitet då det är begrepp på en relativt låg abstrak- tionsnivå. Stora delar av den här studien bygger på variabler av den typen vilket skulle kunna ge stöd för en god intern validitet. Att röra sig högre upp i abstraktionsnivå gör att validiteten blir mer komplicerad att kontrollera, attityder och personlighetsdrag är exempel på variabler som innehåller både kognitiva och emotionella inslag och som av den anledningen blir svårare att arbeta med (Befring, 1994). Att gå från teoretiska begrepp till konkreta frågor i en enkät är ofta det mest komplicerade i denna typ av studie. Det är viktigt att som forskare hela tiden ifrågasätta om de frågor som ställs verkligen ger de svar som speglar det forskaren är ute efter (Djurfeldt, Larsson & Stjärnhagen, 2003).
Extern validitet handlar om i vilken utsträckning de erhållna resultaten kan generaliseras till populationen (Rudberg, 1993). I den här studien har möjligheten funnits att göra en totalun- dersökning av en given population vilket medfört att ingen generalisering inom gruppen be- hövs, de som finns i undersökningen är alla som finns i populationen.
Det finns möjlighet att testa validiteten i den här typen av undersökningar genom att jämföra de svar som getts i enkätundersökningen med dem som eventuellt kan finnas i olika register (Ejlertsson, 1994). I studien så har möjligheten funnits att jämföra det handläggarna angett (exempelvis under fråga C4 Bilaga 2) med data som finns i deltagarlistor för de olika insat- serna, tyvärr har detta inte låtit sig göras på grund av praktiska skäl.
När det gäller frågan om reliabilitet i en studie så handlar den om frånvaro av slumpmässiga och osystematiska fel. Vid upprepade mätningar ska frågan som ställs ge samma svar. I den här typen av undersökningar beror bristande reliabilitet i första hand på slump- och slarvfel under datainsamlingen och den efterföljande överföringen av data till datorprogram för ana- lys. Dessutom påverkas reliabiliteten av eventuella felaktigheter i matematiska beräkningar
eller bristande kunskap i dataanalysverktyg som SPSS. I föreliggande studie har inte situatio- nen tillåtit att mätningarna gjorts vid flera tillfällen. För att undvika slump- och slarvfel vid inmatning av material har inmatningen skett vid två tillfällen. Skillnader har noterats och kor- rigerats.
Noggrannhet är ett nyckelord för att förbättra reliabiliteten. Ett sätt att förbättra reliabiliteten kan vara att använda sig av strukturerade frågeformulär med färdiga svarsalternativ. Som dessutom kan vara ett sätt att undvika subjektiv tolkning av de ifyllda resultaten (Befring, 1994). I studien har tidigare konstruerade frågeformulär används för att förbättra reliabiliteten, endast mindre förändringar har genomförts för att bättre anpassa formulären efter den situa- tion som råder inom socialtjästen i Järfälla idag
Inmatningsfel är ett problem som kan uppstå vid arbete med överföring av material mellan enkät till dataprogram. I vissa fall kan ett decimaltecken på fel plats eller en nolla för mycket påverka resultatet i stor omfattning (Djurfeldt et al, 2003). Återigen så blir noggrannhet ett nyckelord, en klösning kan vara att låta en annan person än den som genomfört inmatningen kontrollera att enkät och dataprogram stämmer överens något som inte låtit sig göras vid arbe- tet med föreliggande studie. Istället har som nämndes ovan inmatningen skett vid två olika tillfällen som senare jämförts och korrigerats. En annan viktig insikt är att alltid vara upp- märksam på extremvärden (Ejlertsson, 1996).
4.2.2 Generaliserbarhet
Generaliserbarheten i den här studien sträcker sig till den grupp ungdomar som den omfattar det vill säga ungdomar i åldrarna 18-25 år, ensamstående och utan barn som någon gång un- der 2005 varit aktuella och erhållit försörjningsstöd i Järfälla kommun.
Både validitet och reliabilitet påverkar generaliserbarheten av en studie men även bortfallet spelar en viktig roll det kan utgöra en stor del av osäkerheten i resultaten i kvantitativa studier (Ejlertsson, 1996). I undersökningar som görs med enkäter har respondenterna själva ofta ansvar för att frågor fylls i och skickas tillbaka till forskaren. Det kan vara problematiskt när bortfallet blir systematiskt, då individer med speciella egenskaper blir underrepresenterade.
(Djurfeldt et al, 2003). Då handläggarna i föreliggande studie tillviss del haft olika typer av
klienter inom undersökningsgruppen så har det under arbetet med den här studien arbetats extra med att få in enkäter från alla berörda handläggare.
4.2.3 Etisk diskussion
Det finns flera etiska aspekter att fundera kring vid arbete med registerstudier och enkätunder- sökningar. Till det mest grundläggande hör att inte ställa frågor som kan uppfattas som krän- kande eller att i sitt resultat presentera exempelvis etiskt stötande material (Elofsson, 2005).
Kontakt med ansvariga inom socialtjänsten i Järfälla har tagits och medgivande har givits, ett krav som finns för att få genomföra studier av det här slaget (Vetenskapsrådet, 2002). Den metod som använts i studien innebär att data som rör de för studien aktuella individerna lagras i ett dataregister för att göra det möjligt att bearbeta och analysera resultaten i statistikpro- grammet SPSS. Det är viktigt att ett sådant register inte innehåller uppgifter som gör det möj- ligt att identifiera de enskilda individerna. Ett sådant register skulle kräva tillstånd från Data- inspektionen för att inte bryta mot gällande regler för lagring av personuppgifter (Elofsson, 2005). Under arbetet med den här studien användes ett system med löpnummer för att ersätta personnummer. Löpnummer användes bara för att koppla samman registerstudien med enkä- terna som gavs ut till handledarna och matades inte in i SPSS.
5. Resultat
I det följande kapitlet presenteras studiens resultat. I de inledande avsnitten görs löpande jäm- förelser avseende ålder, kön, nationalitet, utbildning, boende samt data som rör bidragets stor- lek och varaktighet mellan 2002 och 2005 års bidragstagarpopulationer. Avsnitten omfattar också jämförelser mellan orsakerna till bidragstagandet i de båda grupperna. Parallellt förs en diskussion om de specifika förhållandena i 2005 års undersökningsgrupp. I den avslutande delen av resultatredovisningen riktas fokus mot de insatser som riktas till undersökningsgrup- pen. Med anledning av vissa variationer i insatsernas utformning finns här ingen möjlighet att komparera de båda undersökningsgrupperna (för vidare diskussion, se Kapitel 4 Metod).
5.1 Bidragstagarna
Av kapitel 4 framgick att undersökningsgruppen innefattar totalt 292 individer. Klienterna är ensamstående och utan barn, mellan 18 och 25 år gamla och har någon gång under 2005 mot- tagit socialbidrag i Järfälla kommun. Jämförelsegruppen, 2002 års bidragstagare, omfattar 298 personer. Även denna grupp utgörs av ensamstående utan barn, mellan 18 och 25 år gamla som i samma kommun mottog socialbidrag någon gång under 2002.
5.1.1. Kön, ålder och nationalitet
Av nationell statistik på området framgår att ensamstående män utgör den enskilt största soci- albidragstagargruppen (Socialstyrelsen, 2005). Detta styrks av Tabell 5.1.1.1 där den manliga delen av populationen är knappt 15 procentenheter högre än den kvinnliga. Av tabellen fram- går också att förhållandet är relativt stabilt mellan mättillfällena.
Tabell 5.1.1.1. Undersökningsgrupp och kön. Antal och procent. n=590 (n=298/292) Undersökningsgrupp
Kön
2002 2005 total
Kvinna 42,6 44,5 43,6
Man 57,4 55,5 56,4
n= 298 292 590
p=0,641 (χ2)
Av Tabell 5.1.1.2 framgår att medelåldern varierar något mellan undersökningsgrupperna, 2005 års bidragstagare är något äldre än 2002 års grupp. Detta beror på att andelen bidragsta-
gare i de yngsta åldersgrupperna, 18-19 år, har minskat med närmare tio procentenheter mel- lan mättillfällena (se Tabell 1, Bilaga 3). Resultatet stämmer överens med tidigare forskning som beskrivs i kapitel 2. Den största koncentrationen av bidragstagare märks bland 21- åringarna och en klar majoritet, drygt 55 procent, av ungdomarna är mellan 20 och 22 år gam- la. Detta gäller både totalt och per grupp betraktat (se Tabell 1, Bilaga 3).
Tabell 5.1.1.2. Undersökningsgrupp och ålder. Medelvärde och median. n=590 (n=298/292)
Ålder Undersökningsgrupp
2002 2005
Medelvärde 21,67 21,84
Median 22 22
p=0,247 (t-test)
De svenskfödda bidragstagarna dominerar vid båda mättillfällena. Av Tabell 5.1.1.3 framgår dock att andelen utlandsfödda minskat något över tid, från drygt 35 procent 2002 till omkring 30 procent 2005. Även här överensstämmer förändringarna med den nationella statistiken, där det tydliggörs att bidragstagandet ökar mer bland svensk- än bland utlandsfödda (Socialstyrel- sen, 2005).
Tabell 5.1.1.3. Undersökningsgrupp och nationalitet. Antal och procent. n=589 (n=297/292)
Nationalitet Undersökningsgrupp
2002 2005 total
Född i Sverige 64,3 69,5 66,9
Född i annat land 35,7 30,5 33,1
n = 297 292
p=0,179 (χ2)
I 2005 års undersökningsgrupp skiljer sig könsfördelningen mellan utlandsfödda och svensk- födda personer något. I den utrikes födda gruppen är männen överrepresenterade, medan könsfördelningen är mer jämn bland de svenskfödda (se tabell 2, Bilaga 3)
5.1.2 Utbildning och boende
I stort har inte utbildningsnivån förändrats mellanundersökningstillfällena. Med stöd av tabell 5.1.2.1 kan konstateras att andelen klienter som saknar utbildning är mycket låg vid båda till- fällena och att andelen personer med avslutad grundskola ligger stabilt runt 35 %. Även ande- len med avslutade studier på högskole- och universitetsnivå överensstämmer mellan mättill- fällena. När det gäller personer med avslutade gymnasiestudier noteras en vis ökning. Ande- len klienter med okända utbildningsförhållanden har i det närmaste halverats mellan 2002 och 2005.
Tabell 5.1.2.1. Undersökningsgrupp och utbildning. Antal och procent. N=589 (n=289/292)
Utbildning Undersökningsgrupp
2002 2005 total
Ingen utbildning 2,4 2,7 2,5
Grundskola 35,4 36,3 35,8
Gymnasieskola 44,8 51,0 47,9
Universitet/Högskola 2,4 2,1 2,2
Vet ej 15,2 7,9 11,5
n= 289 292 589
p=0,087(χ2)
Även boende situationen har förändrats mellan undersökningstillfällena. Störst förändring märks när det gäller personer med eget boende. Andelen med eget boende har i princip halve- rats sedan 2002. Av tabell 5.1.2.2 går vidare att utläsa att andelen individer som bor kvar hos föräldrarna och andelen som har ett annat boende har ökat.
Tabell 5.1.2.2. Undersökningsgrupp och boende. Antal och procent. n=574 (n=282/292)
Boende Undersökningsgrupp
2002 2005 total
Eget boende 28,4 14,4 21,3
Bor hos föräldrar 47,9 55,1 51,6
Annat boende 23,8 30,5 27,2
n= 282 292 574
p=0,000(χ2)
I undersökningsgruppen från 2005 så har boendesituation ställts mot nationalitet och kön. Vad gäller nationalitet och boendesituation så finns ingen eller liten skillnad mellan svenskfödda och utlandsfödda (se tabell 3, Bilaga 3). Däremot tycks boendesituationen varierar mellan könen. Runt 20 % av kvinnorna har eget boende medan samma siffror för männen ligger runt 10 %. Män bor även till större grad kvar hemma hos föräldrarna (se tabell 4, Bilaga 3).
5.2 Bidragstagandet
Här presenteras resultat om klienternas socialbidragstagande. I fokus ligger jämförelser mel- lan de båda undersökningsgrupperna. Dessutom presenteras resultat av olika jämförelser inom undersökningsgruppen från 2005, med inriktning på eventuella skillnader mellan kön och nationalitet. Utöver det finns resultat som undersöker eventuella kopplingar mellan bidragets varaktighet och orsaker till bidragsbehovet.
5.2.1 Bidragets varaktighet och belopp
Den genomsnittliga bidragstiden har minskat något över tid. Av tabell 5.2.1.1 framgår att kli- enterna under 2002 i genomsnitt uppbar socialbidrag under 4,26 månader, medan medelvärdet 2005 ligger på 4,15.
Tabell 5.2.1.1. Undersökningsgrupp och bidragstagande (antal månader). Medelvärde och median.
Undersökningsgrupp
2002 2005
Medelvärde 4,26 4,15
Median 3 3
p=0,695(t-test)
Bidragsbeloppen har kategoriserats och jämförts mellan de båda undersökningsgrupperna. Av tabell 5.2.1.2 går att utläsa att största andelen klienter återfinns i kategorin som mottagit upp till 25000 sek. Viss omfördelning inom kategorin har skett mellan undersökningstillfällena.
Medelvärdet på hur mycket socialbidrag som mottagits var 2003 ca 21700 sek medan medel- värdet 2005 ligger på ca 21800 sek.
Tabell 5.2.1.2. Undersökningsgrupp och utbetalat bidragsbelopp. Antal och procent. Medel- värde och median. n=590 (n=298/292)
Bidragsbelopp (sek) Undersökningsgrupp
2002 2005 total
-9999 37,9 31,5 34,7
10000-24999 29,2 39,0 34,1
25000-49999 24,8 18,8 22,0
50000-74999 4,4 8,9 6,6
75000+ 3,4 1,7 2,5
n= 298 292 590
medelvärde 21687,49 21796,16 21741,27
median 16182,2 14512 15041,50
p=0,948 (t-test)
5.3 Orsaker till bidragstagandet
Socialbidragstagande kan ha flera orsaker, i föreliggande studie är arbetslöshet den största orsaken till socialbidragstagande, följt av psykiska hinder och otillräckliga arbetsinkomster. I tabell 5.3.1 gå att utläsa att arbetslöshet är orsaken eller en av orsakerna till socialbidragsbe- hov för ca två tredjedelar av socialbidragstagarna. Andelen klienter som angett missbruk som orsak eller en av orsakerna till bidragsbehovet har minskat sedan 2002. Andelen klienter som angivit en annan insats än de som funnits specificerade på frågeformuläret har ökat sedan 2002. Vilket skulle kunna bero på att ökade krav på dokumentering vilket medfört att social- arbetarna är mer tydliga i vad de skriver ner i klienternas utredningar. I övrigt finns inga större skillnader mellan de båda undersökningstillfällena.
Tabell 5.3.1. Undersökningsgrupp och orsaker till bidrag. Antal och procent. n=589
Orsaker till bidrag Undersökningsgrupp
2002 2005 total
Arbetslöshet 68,7 68,5 68,6
Otillräckliga arbetsin-
komster 16,8 11,3 14,1
Otillräcklig övrig er-
sättning 10,8 9,6 10,2
Fysiska hinder 4,7 1,7 3,2
Psykiska hinder 22,9 18,2 20,5
Missbruk 16,8 9,6 13,2
Annat 7,1 18,5 12,7
n= 297 292 589
p=0,962/ p=0,054/ p=0,634/ p=0,039/ p=0,154/ p=0,009/ p=0,000(χ2)
Av tabell 5.3.2 framgår att över 70 procent av de klienter som uppburit socialbidrag 1-9 må- nader är arbetslösa. För gruppen med varaktighet på 10-12 månader är andelen personer med arbetslöshetsproblematik avsevärt lägre. Här framträder istället psykiska hinder och missbruk som viktiga orsaker bakom socialbidragsbehovet.
Tabell 5.3.2. Orsaker och varaktighet (antal bidragsmånader). Procent. n=292
Orsaker Antal bidragsmånader
-1 2-5 6-9 10-12 total
Arbetslöshet 72,1 72,1 72,7 39,4 68,5
Otillräckliga arbetsinkomster 11,5 14,3 4,5 6,1 11,3 Otillräcklig övrig ersättning 14,8 9,1 0 15,2 9,6
Fysiska hinder 0 0,6 6,8 3 1,7
Psykiska hinder 9,8 11,7 31,8 45,5 18,2
Missbruk 4,9 5,2 22,7 21,2 9,6
Annat 19,7 15,6 11,4 39,4 18,5
p=0,002/ p=0,233/ p=0,051/ p=0,026/ p=0,000/ p=0,000/ p=0,007(χ2)
I population 2005 har jämförelser mellan könen gjorts vad gäller orsaker till socialbidragsbe- hov. Inga tydlig skillnader har hittats. Män anger i något högre grad arbetslöshet som orsak medan kvinnor i något högre grad anger otillräckliga arbetsinkomster och psykiska hinder (se tabell 5, bilaga 3). Även jämförelser mellan svenskfödda och utlandsfödda har gjorts. Andelen personer som anger psykiska hinder och missbruk är högre i den svenskfödda gruppen (se tabell 6, Bilaga 3).
5.4 Insatser
Nästan två tredjedelar av de insatser som socialtjänsten inom den aktuella kommunen skickar sina klienter till är arbetsmarknadsinsatser. I tabell 5.4.1 går att utläsa att andelen psykologis- ka/psykiatriska insatser är högre hos kvinnor medan andelen missbruksinsatser är något vanli- gare hos män. I övrigt finns inga påtagliga skillnader mellan kvinnor och män vad gäller in- satser.
Tabell 5.4.1. Insatser och kön 2005. Antal och procent. n=292
Insatser Kön
Kvinna Man total
Arbetsmarknadsinsatser 61,5 67,3 64,7
Arbetsträning/rehab 4,7 2,5 3,4
Missbruksinsatser 7,7 10,5 9,2
Psyk.insatser 16,2 11,1 13,4
Övriga insatser 23,8 21,6 22,6
n= 130 162 292
p=0,307 /p=0,316 /p=0,411 /p=0,208 /p=0,649(χ2)
Samma jämförelser har gjorts vad gäller svenskfödda kontra utlandsfödda. Av tabell 5.4.2 går att utläsa att andelen som tilldelas arbetsmarknadsinsatser ligger cirka 5 procentenheter högre bland utlandsfödda Störst skillnad återfinns i fråga om andelen som blir tilldelade psykologis- ka/psykiatriska insatser, där andelen bland svenskfödda är uppemot dubbelt så stor som ande- len hos utlandsfödda. Samma förhållande gäller för missbrukarinsatser.
Tabell 5.4.2. Insatser och nationalitet. Antal och procent. n=292
Insatser Nationalitet
Född i Sverige Född i annat land total
Arbetsmarknadsinsatser 63,1 68,5 64,7
Arbetsträning/rehab 4,4 1,1 3,4
Missbruksinsatser 10,8 5,6 9,2
Psyk.insatser 15,3 9,0 13,4
Övriga insatser 22,7 22,5 22,6
n= 203 89 292
p=0,367/ p=0,152/ p=0,156/ p=0,146/ p=0,972(χ2)
5.4.1 Riktade insatser
Under den här rubriken presenteras resultat som syftar till att visa på huruvida insatsen som klienten får speglar orsaken klienten uppgav som anledning till kontakt med socialtjänsten.
Först ligger fokus på missbruk, sedan på psykiska hinder och slutligen på arbetslöshet.
Av individerna i studien som har angett missbruk som orsak eller en av orsakerna till kontak-
Tabell 5.4.1.1. Missbruksproblem och missbruksinsatser 2005.Antal och procent. n=292
Missbruk Insats
Förekommer Förekommer inte n=
Förekommer 67,9 32,1 28
Förekommer inte 3,0 97,0 264
total 9,2 90,8 292
P=0,000(χ2)
Av de individer som angett psykiska hinder som orsak till socialbidragsbehov har majoriteten erhållit en insats som speglar det se tabell 5.4.1.2. En relativt stor grupp som angivit psykiska hinder som orsak eller en av orsakerna till bidragsbehov har däremot inte tilldelats någon in- sats.
Tabell 5.4.1.2. Psykiska hinder och psyk,insatser 2005.Antal och procent. n=292
Psykiska hinder Insats
Förekommer Förekommer inte n=
Förekommer 56,5 43,4 53
Förekommer inte 3,8 96,2 239
total 13,3 86,6 292
p=0,000(χ2)
I tabell 5.4.1.3 går att utläsa att av de individer som kommer till socialtjänsten med arbetslös- het som orsak eller en av orsakerna till kontakt med socialtjänsten så erhåller majoriteten ar- betsmarknadsinriktade insatser. Att lite mer än 30 % som inte angivit arbetslöshet som en orsak ändå får arbetsmarknadsinsatser.
Tabell 5.4.1.3. Arbetslöshet och insatstyp. Procent. n=292
Arbetslöshet Insatstyp
Arbetsmarknadsinsatser Arbetsträning/rehab
Förekommer 80,5 4,0
Förekommer inte 30,5 2,2
total 64,7 3,4
p=0,000/ p=0,425
