Bilaga 2 – Fördjupad analys av kostnader vid nybyggnad av för- och grundskolor i Sollentuna kommun. (Rapport om utvärdering av
hyresmodell Sollentuna kommun daterad 2015-08-25) Bakgrund
Sollentuna kommun står inför en rad nybyggnationer av skolor inom den närmaste tiden, men behovet av att bygga flera nya skolor samtidigt kommer troligen inte vara den normala nivån på lång sikt. EY Real Estate har under januari-mars 2015
genomfört en utvärdering av den nya hyresmodellen för förskolor och skolor som tillämpas av Sollentuna kommun sedan 1 juli 2013. I samband med slutgenomgång av uppdraget framkom behov hos Sollentuna kommun att genomföra en fördjupad analys avseende hantering av kostnader vid nybyggnad av för- och grundskolor.
En hyresmodell ska kunna hantera förutsättningar som omfattar en ”normal” nivå av verksamheten. Det finns i princip ingen hyresmodell som kan hantera ”alla” möjliga situationer. I den uppkomna situationen med stora investeringsbehov, bör det
övervägas om samtliga kostnader vid nyproduktion av skolor verkligen ska beaktas i beräkningen av den produktionskostnad som i sin tur ska ligga till grund för hyran som skolan ska betala.
Uppdraget
EY:s uppdrag är att göra en fördjupad analys av kostnader vid nybyggnad av för- och grundskolor i Sollentuna kommun.
Genomförande
Uppdraget har genomförts via intervjuer med projektledarna (Maria Tideström, projektchef och Björn Engblom, projektledare för dessa nybyggnadsprojekt) samt med kommunens fastighetskonsult Martin Lindfors och Jenny Asmundson,
fastighetschef i Nacka kommun.
Uppföljningen har vidare genomförts genom analys och uppföljning av tre nyligen beslutade investeringar/pågående investeringar. De analyserade investeringarna avser 1) nybyggnad av Skälbyskolan, Skölden 1, 2) genomförande av ny skola i Tegelhagen samt 3) nybyggnad av förskola i Tureberg. Dessa har alla beslutats i början av år 2015. I analysen har vi kartlagt olika kostnadstyper i samband med investeringarna av dessa skolor. Vi har även gjort en begränsad uppföljning av nybyggnaden av Töjnaskolan (Töjnanprojektet).
I denna fördjupning ges även en översiktlig beskrivning av redovisningsregelverk vid aktivering/kostnadsföring av investeringar.
Marknadsmässigt fastighetsägande
Eftersom den hyresmodell som Sollentuna kommun tillämpar utgår från en
marknadsanpassad hyresmodell bör en jämförelse göras med hur en kommersiell fastighetsägare hanterar en nybyggnad. Det som avgör om en kommersiell
fastighetsägare väljer att uppföra en ny byggnad är vilken avkastning och risk en sådan investering kan beräknas innebära. Detta beror i sin tur på efterfrågan av lokaler och vilka hyresnivåer som hyresmarknaden tillåter, samt vilka
avkastningskrav som fastighetsmarknaden kräver.
Fastighetsägaren utför oftast en grundläggande kalkyl för att undersöka vilka marknadsförhållanden som måste finnas för att ett nybyggnadsprojekt skall vara ekonomiskt försvarbart. Analysen baseras på en bedömning av hyresnivån eftersom det är den mest grundläggande faktorn som påverkar värdet på fastigheter. Det är framtida hyresintäkter som skall återbetala investeringen samt generera vinst. När kommunen är fastighetsägare kan en ny byggnad behöva uppföras även om marknadsförhållandena inte är helt uppfyllda. Exempelvis kan en skola behöva uppföras på en plats som passar verksamheten och där behov finns, men där
exempelvis marknadsförhållanden eller infrastruktur kräver stora grundinvesteringar.
Fastighetsvärdering
Vid nybyggnad av en fastighet behöver fastighetens värde beaktas. Den som investerar behöver undersöka vilken avkastning investeringen genererar. En värdering av fastigheten i färdigställt skick ställs i förhållande till vad
produktionskostnaden är för byggnaden. Värderingen baseras på en bedömd marknadsmässig hyra, en marknadsmässig kostnad för att driva och underhålla fastigheten, dvs. drift- och underhållskostnader, som resulterar i ett bedömt marknadsmässigt driftnetto. Fastighetens marknadsmässiga avkastning bedöms genom att investeraren analyserar jämförbara transaktioner av liknande fastigheter dvs. ett marknadsmässigt direktavkastningskrav. Ett markandsvärde bedöms slutligen genom att driftnettot (hyresintäkten med avdrag för driftskostnader) kapitaliseras med direktavkastningskravet.
Kompontentavskrivningar
Kommuner tillämpar det nya redovisningsregelverket K3. Kommuner som äger fastigheter som är anläggningstillgångar ska enligt K3 tillämpa en komponentmetod vid redovisning av tillgångarna. Dessutom ändras gränsdragningen mellan
investeringar och underhåll i redovisningen med K3. Komponentmetoden innebär att fastigheterna ska indelas i betydande komponenter, som t.ex. stomme, fasad, tak, fönster, installationer och att dessa komponenter ska ha olika avskrivningstid beroende på komponenternas bedömda förbrukningstid eller livstid. Denna
avskrivningsmetod innebär stora förändringar i jämförelse med traditionella
avskrivningsmetoder. Hur identifieringen sker av betydande komponenter kan skilja sig åt mellan olika fastighetstyper. Olika komponenter skall ha väsentliga skillnader i förbrukningstid (nyttjandeperiod).
Konsekvenserna av det nya K3 regelverket är förändrade principer för redovisat värde på fastigheter. Förändringarna gäller dels avskrivningsmetoder och dels gränsdragningen mellan investering och underhåll. Redovisat driftnetto kommer att bli högre eftersom en del av utgifterna för underhåll kommer att aktiveras istället för att redovisas som kostnad. Den ökade aktiveringsgraden leder även, med åren, till högre redovisade värden och årliga avskrivningar.
Beroende på vilken avskrivningsperiod som tidigare tillämpats kan avskrivningarna bli högre eller lägre än tidigare. Då Sollentuna kommun för skolor för närvarande har en avskrivningstid på 33 år, är det troligt att den genomsnittliga avskrivningstiden
kommer bli längre för Sollentuna då man går över till komponentavskrivningar. Detta innebär en möjlighet att skriva av hållbara investeringar med lång livslängd på längre tid, vilket underlättar möjligheten att genomföra sådana investeringar. Enligt uppgift från fastighetsdirektören Jenny Asmundsson i Nacka kommun har övergången till komponentavskrivningar inneburit större möjlighet att aktivera nedlagda kostnader som tillgång. Nacka kommun har ändrat sina generella avskrivningsprinciper från normalt 33 år till 50 år på vissa delar.
Kommunala åtaganden att tillhandahålla skollokaler
En kommun har ett åtagande att tillhandahålla skolor för barnen som bor i
kommunen. Både när det gäller skolor i kommunal regi och privat ägda skolor ska intäkter för eleverna täcka skolans kostnader för lokaler, löner, måltider m.m. I Sollentuna tillämpas en skolpeng som är lika för alla barn i kommunen i årskurs 1-5;
70 391 kr/år och 84 792 kr/år för årskurs 6-9 avseende år 2014/15. Detta innebär att skolor i Sollentuna kommun i grunden har samma förutsättningar att betala för nybyggnad av skola, oavsett hur förutsättningarna på platsen där skolan ska byggas ser ut. En kommun kan med andra ord behöva bygga skolor på platser där eleverna finns oavsett hur exempelvis markförutsättningarna eller möjligheten att hitta
evakueringslokaler ser ut. Dessa kostnader kan vara väldigt betydande vid en nybyggnad.
Funktionsprogram för skolor inom Sollentuna kommun
Utgångspunkten vid projektering av ny/ombyggnad av skolor inom Sollentuna kommun är det funktionsprogram som kommunens Barn- och utbildningskontor utarbetat. Funktionsprogrammet sätter standard och krav på både funktionalitet och gestaltning vid utformning av skolmiljöer och har därför stor påverkan på
kostnader/investeringar av nya skolor. Innan nya skolor projekteras är det därför
viktigt att ett funktionsprogram fastställs av såväl Barn- och utbildningskontoret, Trafik- och fastighetsförvaltningen respektive kommunledningen.
Analys av investeringsprojekt
Vår utvärdering av Sollentuna kommuns hyresmodell visar att den hyresnivå som skolorna enligt modellen beräknas kunna betala kan täcka en nybyggnad av en skola under vad vi bedömer vara ”normala” förhållanden.
Efter genomgång av tre nyligen beslutade investeringsprojekt avseende skolor i Sollentuna kommun kan vi notera att det i alla dessa exempel finns särskilda omständigheter som gör att den beräknade och angivna maxgränsen avseende hyreskostnad inte täcker projektets totala kostnader.
Trafik- och fastighetskontoret har valt att i tjänsteutlåtandena specificera vad man bedömer som särskilda kostnader i två eller tre grupper:
Kostnader som inte tillför någon extra kvalitet eller funktion varken för byggnaden eller skolverksamheten, men är nödvändiga för genomförandet.
Kostnader avseende hållbar fastighet, miljö- och energikrav och gestaltning
Kostnader som är möjliga att påverka t.ex. prutning av materialval som medför sänkt kostnad för projektet samt direktbetalning av inredning och utrustning
I samband med Töjnanprojektet konstaterades första gången sedan modellens införande att kostnaderna blev betydligt högre än vad Trafik- och fastighetskontoret först hade kalkylerat d.v.s. kostnaderna för nyproduktion blev för höga för att kunna bäras av den hyra som skolan enligt hyresmodellen skulle betala. Som en följd av Töjnanprojektet implementerade kommunen en mer detaljerad planeringsprocess.
Exempelvis utarbetades nya projektbeskrivningar och ekonomiska analyser som beslutsunderlag. Enligt uppgift är det erfarenheterna från Töjnanprojektet som ligger till grund för många av de bedömningar som har gjorts i de tre nya projekten vi analyserat.
Vi noterar att särskilt kostnader för evakuering och för hållbar fastighet blivit stora i förhållande till hela produktionskostnaden.
Enligt vår bedömning går det att bygga skolor billigare, förutsatt att man väljer en standardversion av en skola med normal planlösning och normala materialval.
Sollentuna kommuns funktionsprogram innebär att bygga med kvalitet i materialval och eftersträva stimulerande arbetsmiljöer, vilket i kombination med komplicerade mark- och evakueringsförhållanden leder till att nuvarande hyresmodell inte kan hantera alla produktionskostnader.
Ett övergripande problem är att intäkterna är detsamma per barn, men att
förutsättningarna för att bygga nya skolor skiljer sig år. Enligt vår bedömning går det
inte att skapa en hyresmodell som fungerar för alla möjliga tänkbara fall. Kostnaden för att bygga en ny skola varierar.
Dessutom finns krav på funktioner enligt Sollentuna kommuns funktionsprogram samt ”gestaltningsprogram” och arkitektur, liksom i vissa fall nedskrivning av oavskrivet belopp för befintlig skola som fördyrar projekten.
Då projektunderlagen för skolor baseras på förutsättningarna i funktionsprogrammet innebär det att det kan bli svårt att justera i projektförslagen och genomföra
besparingar som resulterar i en lägre normal standard/enklare utformning än vad som stipuleras i funktionsprogrammet.
Det är osäkert huruvida nivån på funktionsprogrammet har fastställts i
kommunledningen och Trafik- och fastighetskontoret och beaktats vid införande av den nya hyresmodellen.
Vi kan även konstatera att beslutsprocessen i Sollentuna kommun inte synes vara tillräckligt tydlig gällande investeringar.
Definition av vad som bör ingå i normala
produktionskostnader/gränsdragningsproblematik
Slutsats
Vi har konstaterat att för att Sollentuna kommuns hyresmodell ska kunna fungera på lång sikt, krävs att det finns en möjlighet att betrakta en del av kostnaderna vid
nyproduktion av skolor (t.ex. infrastruktur i form av tillfartsvägar, anläggning av parker och liknande, evakueringskostnader för tillfälliga byggnader/lokaler under produktion och/eller gestaltningsprogram för nybyggnationen) som extrakostnader/specifika kostnader och finansieras på ett annat sätt än genom hyra från skolan. Enligt vår bedömning bör dock inte dessa kostnader alltid finansieras utanför hyresmodellen.
Det gäller främst i de fall en skolbyggnad ska uppföras på en anvisad plats som
Olika typer av extrakostnader/specifika kostnader
Trafik oc
h fastighet (hyresmodell) (1)
Trafik oc h fastighet (som
fast ighetsä
gare) (2 )
Barn oc h u
tbildningkontoret (direkt bet
alnin g) (3)
Extra ans lag fr
ån kom muen
(4)
Förlängd livslängd Tegelfasad x
Energieffektivisering
Investering för minskad el förbrukning tex
solceller x
Investering för minskad vattenförbrukning x Investering för lägre värmekostnader tex
bergvärme x
Avancerade
hållbarhetslösningar Särskild dagvattenhantering x x
Sedumtak x x
Miljöklassad byggnad x x
Pålning x x
Nödvändiga parkeringsplatser x
Extra parkeringsplatser x x
Cykelbanor x x
Sprängning x x
Tillfartsvägar x x
Förändrad trafikmiljö x x
Träd och växtlighet x x
Markvärde x
Rivning x x
Fastighetsreglering x x
Arkeologisk utredning x x
Direktavskrivning befintlig skola x x
Funktionsinrikade planlösning x x
Materialval över standard (tex mosaik eller
specialkakel) x
Naturanpassad skolgård x x
Kreativa läromiljöer x x
Hjärtformaterad byggnader x x
Evakueringskostnader x x
Byggnad
Mark och infrastruktur
Gestaltning och arkitektur
Skolverksamhet
1) Normala kostnader hanteras av hyresmodellen. Poster som ingår i antaget funktionsprogram
2) Kostnader som bidrar till förlängd livsläng och lägre underhållskostnader
3) Kostnader som bidrar till en högre standard än vad som anges i funktionsprogram för skolor
4) Extrakostnader/specifika kostnader som tillkommer pga läge etc
kräver särskilda förutsättningar. Vi anser vidare att sådana kostnader särskilt ska motiveras innan beslut om investering fattas.
En formell beslutprocess för denna typ av extrakostnader/specifika kostnader bör fastställas inom kommunen.
Funktionsprogrammet för skolor måste vidare ses över och bekräftas. Bestämmer sig Sollentuna kommun för en hög nivå på funktionsprogrammet bör nivån över normal standard finansieras med separata anslag. Detta gäller även särskilda önskemål från Barn- och utbildningskontoret.
Investeringar som bidrar till att fastighetens ekonomiska livsläng förlängs och att underhållskostnaderna av fastigheten minskar bör kunna motiveras och bedöms inte behöva finansieras via extra anslag, vilket kommer är märkas vid införande av
kompontentavskrivningar. En ökad satsning på material med lång livslängd bör även kunna föranleda att den antagna nivån på drift- och underhållskostnader (450 kr/kvm) kan sänkas i investeringskalkylen samt motiverar att ett något lägre
direktavkastningskrav kan antas för projekten.
