EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION
Bryssel den 13.2.2008 SEK(2008) 152
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Åtföljande dokument till
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT
REGIONKOMMITTÉN
kommissionens meddelande om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur)
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN {KOM(2008) 68 slutlig}
{SEK(2008) 151}
1. INLEDNING
I sitt meddelande KOM(2006) 733 av den 30 november 2006 om förstärkt förvaltning av Europeiska unionens södra sjögränser föreslog kommissionen att det skulle inrättas ett europeiskt gränsbevakningssystem (Eurosur). Europeiska rådet fastslog vid sitt möte den 14–15 december 2006 att ”som en prioritering kommer möjligheten att skapa ett europeiskt övervakningssystem för de södra sjögränserna
… att undersökas”.
Som svar på Europeiska rådets slutsatser undersöks i den här rapporten de olika alternativen för inrättandet av ett europeiskt gränsövervakningssystem.
Konsekvensbedömningen har utarbetats efter intensiva kontakter mellan olika avdelningar inom kommissionen samt med Frontex och andra berörda organ.
I juni 2007 lade kommissionen fram ett första utkast för medlemsstaterna till hur ett europeiskt övervakningssystem skulle kunna inrättas i tre etapper mellan 2008 och 2013. Vid två tekniska möten i juli och oktober 2007 ställde sig medlemsstaterna positiva till den strategi som valts och enades om att Eurosur skulle omfatta inte bara de södra gränserna utan även EU:s gränser i öster.
2. LÄGESRAPPORT OCH PROBLEM
Med utgångspunkt i de tre pelarna gemensam lagstiftning, gemensamma insatser och ekonomisk solidaritet har en rad viktiga steg redan tagits genom antagandet av kodexen om Schengengränserna, den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonal (Schengenhandboken) och bestämmelserna om lokal gränstrafik liksom inrättandet av den europeiska gränsförvaltningsbyrån, snabba gränsinsatsenheter och fonden för yttre gränser. För att klara av dagens migrationstryck i Medelhavet och på Kanarieöarna håller dessutom ett europeiskt nätverk för kustbevakning för närvarande på att inrättas.
Utöver de ovannämnda åtgärderna kommer inrättandet av ett europeiskt gränsövervakningssystem att ge medlemsstaterna möjlighet att möta nedanstående utmaningar på ett mer sammanhållet och effektivt sätt.
2.1. Utmaningar
• Förlust av människoliv till havs
Många olagliga invandrare och personer som behöver internationellt skydd reser under extremt svåra förhållanden och utsätter sig själva för stora risker i sina försök att ta sig in i EU olagligt. Särskilt det nya bruket att färdas i överfulla sjöodugliga båtar har gjort att antalet migranter och flyktingar som mister livet i Atlanten mellan Afrika och Kanarieöarna och i Medelhavet har ökat dramatiskt.
Genom de åtgärder som tas upp i den här konsekvensbedömningen bör möjligheterna att upptäcka små båtar ute på öppna havet förbättras, vilket leder till fler sök- och räddningsinsatser och därigenom till att fler liv kan räddas.
• Olaglig invandring
Särskilt de södra medlemsstaterna märker i dagsläget av att många olagliga migranter använder rutter som går genom norra Afrika och Medelhavet för att nå Europas kuster.
Genom de åtgärder som tas upp i den här konsekvensbedömningen bör de myndigheter som har ansvaret för gränskontrollen i medlemsstaterna snabbare få tillgång till mer tillförlitlig information för att upptäcka, identifiera och gripa dem som försöker ta sig in i EU på olagligt sätt, vilket skulle minska det antal olagliga invandrare som lyckas passera EU:s yttre gränser oupptäckta.
• Terrorism och organiserad gränsöverskridande brottslighet
Ett effektivt gränsförvaltningssystem på både nationell nivå och på EU-nivå skulle inte bara förhindra obehörig gränspassage utan också vara ett viktigt verktyg för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet som terrorism, människohandel, narkotikasmuggling, olaglig vapenhandel osv.
2.2. Problem
När medlemsstaterna ska bemöta dessa utmaningar är det i dagsläget mycket som brister.
• De nationella övervakningssystemen täcker för närvarande bara några få utvalda delar av EU:s yttre gränser med permanent och mobil övervakning.
• På grund av tekniska (nuvarande kapacitet för radarsensorer, satelliters begränsade tillgänglighet eller begränsade upplösning) och ekonomiska begränsningar är de områden som övervakas för närvarande begränsade till vissa slätt- eller kustområden eller till de områden vid landgränser eller på öppna havet där insatser genomförs.
• Det krävs tekniska lösningar framför allt för att åtgärda den bristande förmågan att upptäcka och spåra små fartyg som används för att smuggla människor och narkotika till EU.
• Så snart gränskontrollerna i ett område har skärpts eller en rutt för olaglig invandring stängts byter smugglingsnätverken metoder och teknik eller lägger om sin verksamhet till andra vägar och därigenom överförs invandringstrycket till andra medlemsstater eller tredjeländer som inte är redo att möta det.
• Medan kontrollerna vid landgränser kan inriktas på själva gränsen utgör sjögränserna ett vidsträckt område där det förekommer många lagliga aktiviteter som fiske, handelssjöfart och fritidsbåtstrafik som icke desto mindre lätt kan utnyttjas i olagligt syfte.
• Migrationstrycket innebär betydande utmaningar inte bara för medlemsstaterna vid Medelhavets norra kust utan också för tredjeländerna vid Medelhavets södra kust när det gäller upptäckt, gripande och mottagning samt vidare behandling och
För att åtgärda de här problemen är det nödvändigt att utarbeta en gemensam teknisk ram som hjälper medlemsstaternas myndigheter att agera på lokal nivå, ta ledningen på nationell nivå, samordna på EU-nivå och samarbeta med tredjeländer i syfte att upptäcka, identifiera, spåra och gripa personer som försöker att olagligt ta sig in i EU på andra platser än vid de tillåtna gränsövergångarna.
Ett europeiskt gränsövervakningssystem skulle bidra till att medlemsstaterna blir fullt medvetna om den situation som råder vid deras yttre gränser och öka reaktionsförmågan hos deras brottsbekämpande myndigheter. En sådan ram bör inrättas utan att den påverkar respektive medlemsstat behörighetsområden eller harmoniserar eller ersätter andra befintliga system. Ett viktigt operativt mål bör vara att koppla samman olika system men med hänsyn tagen till geografiska förutsättningar och skillnader mellan olika typer av gränser, särskilt mellan land- och sjögränser.
3. POLITISKA MÅL
Kommissionen har fastställt följande politiska mål:
• Få ner dödstalen för olagliga invandrare genom att rädda fler liv till havs.
• Få ner antalet olagliga invandrare som lyckas passera EU:s yttre gränser oupptäckta på andra platser än vid de tillåtna gränsövergångarna.
• Öka den inre säkerheten i EU som helhet genom att bidra till att förhindra människohandel, narkotikasmuggling, terrorism osv.
4. ALTERNATIV
Fyra olika alternativ har fastslagits
Alternativ 1: Ett status quo-alternativ utan nya åtgärder.
Alternativ 2: Detta alternativ omfattar fyra olika åtgärder som inriktas på att koppla samman och effektivisera befintliga övervakningssystem och övervakningsmekanismer på medlemsstatnivå.
Alternativ 3: Detta alternativ omfattar åtgärderna i alternativ 2 plus ytterligare fyra åtgärder som främjar utformning och genomförande av gemensamma verktyg och tillämpningar för gränsövervakning på EU-nivå.
Alternativ 4: Detta alternativ består av samtliga åtgärder i alternativ 2 och 3 plus ytterligare en åtgärd som syftar till att skapa en gemensam miljö för informationsutbyte för sjöbevakningen genom utveckling av ett integrerat nät av övervakningssystem.
Tabell – Översikt över de olika alternativen
Alternativ Beskrivning av alternativet
Alternativ 1 Inga andra ändringar i förhållande till den nuvarande situationen än de som redan har planerats och bekräftats.
Alternativ 2 Sammanlänka och effektivisera befintliga system och mekanismer för övervakning på medlemsstatsnivå
1. Tillhandahålla den infrastruktur som krävs på nationell nivå genom effektivisering av lednings- och samordningsmekanismer genom att inrätta en nationell samordningscentral och ett nationellt övervakningssystem i alla medlemsstater vid EU:s södra och östra landgränser för att täcka alla, eller utvalda delar av, de yttre gränserna.
2. Sammanlänka de nationella infrastrukturerna i ett kommunikationsnät för regelbundet informationsutbyte och samordning av insatser mellan medlemsstaternas myndigheter och med Frontex.
3. Logistiskt och ekonomiskt stöd till angränsande tredjeländer med inrättande av en infrastruktur som är jämförbar med den som beskrivs ovan (övervakningssystem; samordningscentral; möjligheter till ingripande).
Alternativ 3 Utforma och genomföra gemensamma verktyg och tillämpningar för gränsövervakning på EU-nivå
Samtliga åtgärder under alternativ 2 plus följande:
4. Forskning och utveckling för att göra övervakningsverktygen effektivare (t.ex. obemannade luftfartyg, bojar) i syfte att utöka det område som täcks liksom antalet upptäckta fall av misstänkt verksamhet inom detta och göra identifieringen av eventuellt misstänkta mål mer tillförlitlig och därigenom optimera efterföljande ingripanden.
5. Gemensam användning av övervakningsverktyg (t.ex. satelliter, obemannade luftfartyg, flygplan) för att mer frekvent förse medlemsstaternas myndigheter med mer tillförlitliga övervakningsuppgifter om deras yttre gränser och områden före gränserna. Frontex skulle kunna fungera som förmedlare, t.ex.
upprätthålla kontakt med tjänsteleverantörer för att ta emot satellitbilder eller samordna användningen av obemannade luftfartyg längs med de östra landgränserna.
6. Utveckling av en ”gemensam underrättelsebild av situationen före gränserna” för att möjliggöra riktade reaktioner på underrättelseuppgifter. Ett exempel: På grundval av underrättelseuppgifter identifieras ett mål som används för kriminell verksamhet utomlands och spåras därefter (med hjälp av satelliter eller fartygsrapporteringssystem) tills ingripande kan ske på EU:s territorium.
Alternativ 4 Skapa en
gemensam miljö för
informationsutbyte
Samtliga åtgärder under alternativ 2 och 3 plus följande:
7. Inrättande av ett integrerat nät av övervakningssystem för Medelhavet, södra Atlanten (Kanarieöarna) och Svarta havet, där uppgifter från
fartygsrapporteringssystem, övervakningssystem och övervakningsverktyg samlas in, sammanställs, analyseras och sprids för
att värna om den inre säkerheten. Nätet skulle länka samman inte bara gränskontrollmyndigheter utan alla myndigheter som är involverade i havsfrågor genom en gemensam operativ bild (common operational picture).
8. Utvidgning av ovannämnda nät till norra Atlanten, Nordsjön och Östersjön för att skapa en gemensam miljö för informationsutbyte för sjöbevakningen inom EU som omfattar alla aspekter av sjösäkerhet och sjöfartsskydd inom den allmänna ramen för EU:s havspolitik.
5. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN
En jämförelse mellan de olika alternativen med utgångspunkt i deras effektivitet och sannolika verkningar visar följande:
Alternativ 1: Om man inte gör några förändringar i förhållande till den nuvarande situationen går man miste om synergieffekter och stordriftsfördelar på grund av att det saknas kopplingar mellan de olika systemen. Till följd av att informationsutbytet mellan medlemsstaterna är sporadiskt och osystematiskt sker det sannolikt överlappningar när det gäller insamling av uppgifter.
Forskningsprojekt skulle bedrivas utan någon tydlig politisk vision.
Alternativ 2: Detta alternativ, som fokuserar på upprustning och effektivisering av befintliga övervakningssystem och övervakningsmekanismer på medlemsstatsnivå, skulle bidra till att förverkliga alla de tre politiska målen.
Alternativ 3: Detta alternativ skulle också främja de tre politiska målen genom att gemensamma verktyg och tillämpningar tas fram på EU-nivå.
Alternativ 4: Detta alternativ bygger på de åtgärder som föreslås för de två föregående alternativen och kombinerar dem i en enhetlig ram. Mot bakgrund av detta alternativs komplexa natur och dess ekonomiska konsekvenser bör det begränsas till Medelhavet (inbegripet Kanarieöarna) och Svarta havet i den första etappen.
6. DET LÄMPLIGASTE ALTERNATIVET
Varje enskilt steg som föreslås inom de olika alternativen bidrar på olika sätt till att de politiska målen uppnås. De är sinsemellan förbundna med varandra och kommer, om de genomförs etappvis, successivt att bidra till att samtliga mål uppnås.
De lämpligaste politiska åtgärderna utgörs av punkterna 1–7 under alternativ 2, 3 och 4. I detta skede kan dessa steg emellertid inte definieras som konkreta åtgärder utan snarare som delar av en plan med de viktigaste parametrarna för att utveckla ett europeiskt gränsövervakningssystem. Flera av stegen måste därför undersökas ytterligare innan konkreta åtgärder kan vidtas.
Inrättandet av ett integrerat nät av övervakningssystem för att värna om den inre säkerheten i Medelhavet, södra Atlanten (Kanarieöarna) och Svarta havet kan vara en förelöpare till en gemensam miljö för informationsutbyte för EU:s hela sjöbevakningsområde som omfattar alla aspekter av sjösäkerhet och sjöfartsskydd.
7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING
I konsekvensbedömningen anges potentiella indikatorer för att kontrollera i vilken utsträckning de specifika och operativa politiska målen har uppnåtts. Vissa indikatorer kommer att definieras i de studier som fastställs i meddelandet.
