Finns det förutsättningar för blocköverskridande koalitionsbildning inom svensk skolpolitik idag?: En analys av svenska partiers narrativ om skolpolitiken

EXAMENSARBETE

Finns det förutsättningar för

blocköverskridande koalitionsbildning inom svensk skolpolitik idag?

En analys av svenska partiers narrativ om skolpolitiken

Tove Grann 2016

Filosofie kandidatexamen Statsvetenskap

Luleå tekniska universitet

Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

Finns det förutsättningar för blocköverskridande koalitionsbildning inom svensk skolpolitik idag?

En analys av svenska partiers narrativ om skolpolitiken

Av: Tove Grann Luleå Tekniska Universitet S0035 Examensarbete i statsvetenskap

Handledare: Carina Lundmark

2 Abstract

When the latest PISA rapport was published in 2012, it showed how the scores of the Swedish students had dropped more sharply than in any other participating country. The Swedish scores now lie on a level below the average within the OECD. This is a development that the political parties of the Swedish parliament want to change, which they have addressed in their political programs. According to these programs, how do they want to turn this development around? That question is studied in this report. Furthermore, it analyses the possibilities for four of the parties of the parliament (Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna and Folkpartiet) to agree upon a common school policy, to avoid the implementation of too many new reforms. This since the OECD recommended this type of steering of the schools in a report that they wrote about the previously described development within the Swedish school system. In doing this, the Narrative Policy Framework is used to analyze these conditions.

The analyze shows that the conditions actually looks good, in that that the content of the parties political programs have much in common. Meanwhile, the parties are also imposing guilt upon each other and blame each other for the current situation. This blaming could therefore be a bigger obstacle to a co-operation than anything else.

3

Innehåll

1. Inledning ... 4

1.1 Bakgrund ... 5

1.2 Syfte och frågeställningar ... 6

1.3 Avgränsningar ... 7

2. Narrative Policy Framework ... 9

2.1 Narrativs uppbyggnad ... 10

2.2 Tre olika analysnivåer ... 12

2.3 Operationalisering NPF ... 14

3. Metod och material ... 16

3.1 Textanalys ... 16

3.2 Material ... 17

4. Empiri ... 19

4.1 Policyproblem ... 19

4.2 Orsaksmekanismer ... 20

4.3 Karaktärer ... 22

4.4 Sensmoralen ... 24

4.5 Konfliktnivå... 25

5. Sammanfattning... 28

6. Källförteckning ... 31

6.1 Tryckta källor ... 31

6.2 Elektroniska källor ... 32

4

1. Inledning

Den här uppsatsen kommer att handla om svenska riksdagspartiers skolpolitik. Skolan är ett politikområde som ständigt debatteras och där det de senaste åren har gått att observera en nedåtgående utveckling, något som blev särskilt tydligt efter publicerandet av den senaste Pisa-rapporten. PISA (Programme for International Student Assessment) är en internationell studie som mäter och jämför OECD-länders kunskapsutveckling i matematik, läsförståelse och naturkunskap (Skolverket1, 2014). Den senast genomförda studien, publicerad 2012, visade att Sverige sedan 2009 fram till och med mätningen 2012, har haft en försämrad kunskapsutveckling som dessutom ligger under genomsnittet inom OECD (Organisation for Economic Co-operation and development) (ibid.).

Den frågeställning som kommer att ligga till grund för denna uppsats är vad de svenska riksdagspartierna vill göra för att vända denna utveckling. Syftet är vidare att jämföra och analysera skillnaderna mellan de respektive partiernas politik, för att därmed undersöka möjligheterna för dem att nå samförstånd i form av en blocköverskridande överenskommelse.

Det svenska skolsystemet har genomgått ett antal stora reformer under de senaste årtiondena.

Dessa reformer har mött kritik från olika håll, vilket kommer att redogöras för närmare nedan, och denna uppsats bygger på en uppfattning om att det vore önskvärt med just en

blocköverskridande överenskommelse rörande skolpolitiken, vilken skulle gälla på längre sikt och skapa en kontinuitet i skolverksamheten.

För att uppfylla detta syfte kommer en kvalitativ metod i form av textanalys att användas, tillsammans med det teoretiska ramverket Narrative Policy Framework. Narrative Policy Framework (härefter förkortat NPF) placerar policynarrativ som centrala i policyprocessen.

Det är ett förhållandevis nytt ramverk som utformats för att fånga upp och beskriva narrativ inom offentlig policy, samt för att kunna analysera deras inverkan på den allmänna opinionen, policyförändringar och policyutfall (Shanahan, Jones & McBeth 2011, 535). Påståendet att hur något sägs är minst lika viktigt som vad som sägs, kan nog de flesta som är verksamma inom politik hålla med om. NPF analyserar detta innehåll i offentlig policy genom att undersöka vilka så kallade policynarrativ som används. Med narrativ avses hur vi

kommunicerar vår omvärld, hur vi organisera komplex fakta och hur vi försöker övertyga varandra om något (Andersson och Berggren 2014, 132). NPF belyser därmed vilka olika historier det är som berättas inom policyprocesser. Det är följaktligen en analys av likheter och skillnader mellan olika partiers narrativ av skolpolitiken som kommer att ligga till grund för slutsatserna i denna rapport.

5

1.1 Bakgrund

I och med nämnda ambition kommer inledningsvis en beskrivning av utvecklingen inom den svenska skolan de senaste åren att presenteras, för att skapa en förståelse för vad dagens skolpolitiska debatt handlar om och vari den har sitt ursprung.

Den svenska folkskolan infördes år 1842 och det är ur den reformen dagens skola är sprungen (Olofsson 2010, 35-36). För att få en relevant överblick över uppsatsämnet kommer det emellertid att räcka med att vi blickar tillbaka till mitten av 1980-talet. Då började den offentliga sektorn i Sverige, så väl som i många andra länder, att inspireras av organisations- och styrningsteorier från företagsvärlden. Denna nya styrning brukar kallas New Public Management (NPM). Syftet med styrningen är att öka effektiviteten inom den offentliga sektorn (Forsell 2011, 58). Detta medför bland annat att det under denna period inleds en marknadsanpassning av den svenska skolan. Det tar sig uttryck genom att man i allt högre grad börjar tala i termer av profilering, målstyrning, decentralisering samt kommunalisering (Richardsson 1992, 110). En förskjutning inom skolpolitiken sker till följd av detta under andra hälften av 1980-talet från ”public good” - att skolans huvuduppgift syftar till en förberedelse för kollektiva prioriteringar och strävanden i en slags medborgarfostran och jämlikhetsskapande, till ”private good” - en skolutbildning med större utrymme för valfrihet även gällande privata alternativ (ibid.).

De förändringar av skolans styrning och organisation som genomfördes kan

sammanfattningsvis beskrivas i form av att skolan gick från att vara i huvudsak regel- och centralstyrd till att istället bli målstyrd och hamna under ett kommunalt huvudmannaskap. Vid regelstyrning finns regler för vad som ska göras och ofta hur det ska ske. Målstyrning å sin sida innehåller föreskrifter som beskriver målen, men inte hur de ska uppnås (Linde 2012, 92). När skolan kommunaliserades år 1991 innebar det i korthet att staten lämnade över stora delar av ansvaret för skolan till kommuner och andra huvudmän, inklusive den egna skolan (Jarl och Rönnberg 2015, 28). Idag ser det därför ut som så att det på statlig nivå formuleras övergripande mål som sedan följs upp av statliga kontrollorgan, samt att ekonomiska bidrag i form av det allmänna statsbidraget betalas ut. Därefter får kommunerna själva avgöra hur skolverksamheten ska planeras, organiseras och finansieras (ibid, 30).

En annan reform som genomfördes under 90-talet var det fria skolvalet. I och med nämnda reform likställdes friskolors förutsättningar att erbjuda utbildning med kommunala skolors.

Dessförinnan var friskolor ett sällsynt undantag i Sverige och endast ett fåtal friskolor hade

6

fått tillstånd att bedriva skolverksamhet (Jarl och Rönnberg 2015, 74). Läsåret 2014/15 gick ca 83 000 gymnasieelever i fristående skolor, vilket motsvarar nästan 26% av det totala antalet elever (Skolverket2, 2015).

Det har således skett en rad förändringar inom den svenska skolan de senaste decennierna.

Samtidigt har ett kunskapsras bland de svenska gymnasieeleverna ägt rum. I denna kontext är det därför svårt att peka ut vad den tänkbara orsaken till utvecklingen skulle kunna vara. Efter det att resultatet av den senaste Pisarapporten blev känt gav emellertid den dåvarande

alliansregeringen en grupp utländska forskare i uppdrag att göra en granskning av vad det beror på att de svenska elevernas resultat fortsätter att sjunka (Regeringen1, 2015). Något som i rapporten pekas ut som bidragande är just det omfattande reformarbetet som ägt rum inom den svenska skolan sedan början på 1990-talet. Det, skriver rapportförfattarna, har lett till att det skapats en ojämlikhet skolor emellan, vilket är skadligt för skolsystemet och

kunskapsutvecklingen inom det (OECD, 2015). Därför kommer denna uppsats, precis som tidigare fastslagits, vidare att bygga på idén om att det finns ett behov av att nå ett långsiktigt samförstånd inom skolpolitiken för att vända den negativa trenden. OECD är en stor och erkänd internationell organisation. På sin hemsida skriver regeringen att "OECD spelar en viktig roll när det gäller analys och diskussion av utbildningspolitik genom jämförande

statistik och översyner av utbildningssystemen i medlemsländerna som bidrar till diskussioner om utbildningspolitiken" (Regeringen2, 2015). I och med denna betydelse, utgör deras rapport ett relevant analysunderlag.

Skolpolitiken utgör ett intressant område att analysera med hjälp av NPF. Samtidigt som de politiska partierna står långt ifrån varandra inom vissa områden, finns det således en

angelägenhet att ändå nå ett långsiktigt samförstånd i form av en blocköverskridande överenskommelse. Inom NPF ses policynarrativ som den förklarande variabeln för

policyförändring. Jag menar att det är ett bra ramverk att föra in i studiet av svensk politik.

Här ska det närmare bestämt användas för att undersöka förutsättningarna för policyförändring genom denna typ av koalitionsbildande.

1.2 Syfte och frågeställningar

Syftet med denna uppsats är att utifrån Narrative Policy Framework undersöka vilka offentliga narrativ om den svenska skolan som idag finns presenterade i riksdagspartierna Socialdemokraternas, Miljöpartiets, Moderaternas samt Folkpartiets partiprogram. Dessa

7

narrativ skall vidare analyseras i relation till den diskussion om en sammanhållen skolpolitik som förs, framför allt sedan OECD:s senaste rapport, för att studera förutsättningarna för policyförändring genom koalitionsbildande. För att kunna uppfylla detta syfte skall följande frågeställningar besvaras inom ramen för denna studie:

Vilka offentliga narrativ använder sig de fyra svenska riksdagspartierna av i sina respektive skolpolicys idag?

Vilken konfliktnivå föreligger mellan de olika partiernas narrativ rörande skolpolitiken?

1.3 Avgränsningar

Det material som kommer att analyseras i uppsatsen är partiernas partiprogram samt, i de fall där partiprogrammen inte utgjort tillräckligt analysmaterial, övrigt material som funnits tillgängligt på partiernas hemsidor, så som rapporter och debattartiklar. Många forskare, bland annat skolforskare Maria Jarl och Linda Rönnberg (2015, 10), har pekat ut den partipolitiska styrningen av skolan som den viktigaste för att påverka vardagen där för såväl lärare som elever. Därför utgör politiska partier en relevant utgångspunkt för denna analys. Att endast analysera det valda materialet medför emellertid samtidigt vissa begränsningar. Hur partier, precis som övriga aktörer, agerar inom policyprocessen, avgörs av ett flertal olika faktorer.

Den faktiskt förda politiken ser därmed långt ifrån alltid ut så som den gör på papperet, där en snarast utopisk bild istället presenteras. I realiteten krävs det istället kompromissande inom politiken; mellan övriga partier så väl som mellan andra aktörer så som fackförbund, forskare och intresseorganisationer. Processen påverkas dessutom också av tillgängliga resurser, institutioner och regelverk (Shanahan et al. 2013, 455). Med hänvisning till omfattningen av denna rapport, kommer den dock endast att undersöka opinionsbildandet partier emellan trots att det alltså finns andra aktörer som också påverkar policyprocessen. NPF erkänner

emellertid hur denna typ av faktorer också påverkar processen, men menar att policynarrativ fortfarande utgör en variabel i den dominerande teorin kring policyprocessen som bör studeras i högre grad än vad den hittills gjort (ibid.).

Riksdagspartierna är idag åtta stycken till antalet, men av utrymmesskäl kommer denna uppsats endast att analysera fyra av dessa partiers policy. Här har Socialdemokraterna samt Moderaterna valts ut då de är de största partierna i Sverige idag (Valmyndigheten, 2014), och Miljöpartiet samt Folkpartiet då det är de partier inom respektive block som profilerat sig

8

mest inom skolpolitiska frågor. Det är till exempel politiker ur dessa två partier som innehaft skolministerposten de senaste två mandatperioderna. Jan Björklund (fp) satt på posten mellan 2006-2014 och Gustav Fridolin (mp), är Sveriges nuvarande utbildningsminister och har varit det sedan valet 2014.

9

2. Narrative Policy Framework

Narrative Policy Framework är ett förhållandevis nytt ramverk för att analysera

policyprocessen. Narrativ har emellertid studerats inom offentlig policy länge, om än under andra former. NPF är präglat av en mängd olika discipliner och akademiska fält. För att få en så tydlig bild som möjligt av NPF ska detta kapitel inledas med en redogörelse för dess framväxt. Att redogöra för olika vetenskapsteoretiska grunder är ett komplext ämne och något som denna uppsats inte kan göra till fullo. Inte desto mindre har tillkomsten av NPF sin grund i en konflikt kring skilda vetenskapssyner. Därför kommer ändå en kortare redogörelse för de grundläggande ontologiska samt epistemologiska antaganden dessa läger vilar på att göras, och framför allt hur de bidragit till utvecklandet av NPF.

Denna framväxt började under 1990-talet, då det rådde en tydlig dikotomi mellan positivister och postpositivister, baserat på deras skilda syn på vetenskap. Postpositivister hävdar att

"fakta" egentligen är sociala konstruktioner och ägnar sig därmed i huvudsak åt kvalitativ forskning. Positivister å sin sida lägger stor vikt vid förutsägelser och kvantitativ forskning.

Narrativ var vid denna tidpunkt något som i huvudsak användes av postpositivister vid studerandet av offentligt policyskapande. Dessa ansåg narrativ vara ett bra sätt att beskriva hur fakta skapades genom sociala konstruktioner och hur värderingar skapas (McBeth, Jones

& Shanahan 2014, 226-227).

När Paul A. Sabatier år 1999, en av de mest inflytelserika rösterna inom offentliga

policystudier, gav ut den första upplagan av Theories of the Policy Process, mottog han viss kritik. Denna kritik bestod i Sabatier hade uteslutit ett postpositivisiskt perspektiv för att studera policyprocessen (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 226). Sabatiers svar på detta var att vetenskap ställer vissa krav, vilka det postpositivistiska angreppssättet inte klarar av att leva upp till. Sabatier svarade således på denna kritik genom att motivera vad han menade saknades hos det postpositivistiska perspektivet, för att det skulle gå att formulera en vetenskaplig teori utifrån det. Han menade i detta svar att vetenskap ställer krav på tydliga koncept, hypoteser som är möjliga att testa samt falsifiera. Mot denna standard misslyckades postpositivister med att vara "clear enough to be wrong" (ibid.).

Det fanns dock hos andra forskare fortfarande en ambition att ändå kunna studera policyprocessen med hjälp av narrativ. Varför, undrade dessa, skulle inte narrativ kunna studeras vetenskapligt inom offentlig policy när det gjorde det inom så många andra samhällsvetenskaper? (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 226) Dessa forskare tog därmed

10

hänsyn till Sabatiers normer, och utvecklade NPF som ett kvantitativt, strukturalistiskt och positivistiskt sätt att studera samt bygga teorier kring policynarrativ. NPF menar inte att poststrukturalisterna hade fel, utan erkänner snarare deras bidrag till statsvetenskapen och bygger vidare på deras arbete. Men narrativ går att studera på ett annat sätt också. NPF

erbjuder ett postpositivistiskt angreppssätt, men för att möta Sabatiers kritik mot detta ändå en vetenskaplig metod. NPF försöker i och med detta att studera socialt konstruerande

policynarrativ genom att använda en vetenskaplig metod (Jones & McBeth 2010, 331).

Nu är det hög tid att svara på frågan: vad är egentligen ett narrativ? Narrativ är ett begrepp vars definition kan variera mellan olika discipliner och, så som redogjorts för ovan, av olika vetenskapsteoretiska infallsvinklar. Inom NPF används emellertid följande definition av narrativ:

"A narrative is a story with a temporal sequence of events unfolding in a plot that is populated by dramatic moments, symbols, and archetypal characters that culminates in a moral to the story" (Jones & McBeth 2010, 329).

Denna definition är förenlig med den strukturalistiska metodologin, just mot bakgrund av att det med hjälp av ramverket ska gå att göra vetenskapliga undersökningar (ibid.). Narrativ har en viss form så väl som ett visst innehåll. NPF hävdar därmed, återigen med hänvisning till den strukturella ansatsen, att policynarrativ innehåller vissa generaliserbara element, som kan appliceras över olika policykontexter (McBeth, Jones & Shanahan 2010, 228).

2.1 Narrativs uppbyggnad

Vad gäller narrativs form, eller om man vill dess struktur, talar man om olika narrativa element. Dessa är fyra till antalet:

Inramningen. NPF-litteraturen använder den engelska termen setting. Policynarrativ är alltid relaterade till policyproblem och därmed belägrade i en viss policykontext. Det behöver inte vara en fysisk plats utan det kan lika gärna röra sig om den lagstiftning som det finns att ta hänsyn till vid policyskapandet, den rådande kulturen, de ekonomiska förhållandena etc.

Tillsammans utgörs det här elementet av olika faktorer vilka samtliga aktörer är överens om att man måste ta hänsyn till vid utformandet av en policy.

11

Karaktärer. Policynarrativ måste innehålla minst en karaktär. Karaktärerna kan indelas i tre

generella kategorier, i form av hjältar, offer och förövare.

Handling. Det här elementet beskriver relationerna karaktärerna emellan samt placerar dem inom policyns inramning. Genom detta tillhandahåller handlingen en berättelse. Denna har vanligtvis en början, mitten och ett slut. Ofta blickar de också framåt och/eller bakåt i tiden.

Moral. Policynarrativ förespråkar naturligtvis en lösning på det aktuella problemet. Denna lösning benämns i narrativa termer som sensmoralen (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 228- 229).

Narrativs innehåll studeras i sin tur empiriskt i termer av narrativa strategier och

policyuppfattningar. I och med att förutsättningarna för policyskapande skiljer sig så pass mycket åt mellan olika kontexter är denna kategorisering värdefull i och med att innehållet ändå kan studeras systematiskt, trots skillnader rörande antal aktörer, statlig inblandning, lagstiftning etc. (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 229).

Narrativa strategier används för att försöka påverka såväl allmänhetens som beslutsfattares policypreferenser. NPF använder sig än så länge av tre olika operationaliseringar av narrativa strategier.

Omfattningen av en konflikt. Hur allvarligt är ett visst problem? Aktörer kan strategiskt konstruera policynarrativ för att antingen förminska eller förstora ett policyproblem. Detta varierar beroende på om aktörer upplever sig vinna eller förlora, och om de därmed önskar att antingen stanna eller driva på utvecklingen. På samma sätt kan man välja att aningen belysa vinsterna eller kostnaderna av ett visst policyförslag.

Orsaksmekanismer. NPF finner orsaksmekanismer i policynarrativ för att strategiskt länka samman händelser med narrativa element, i syfte att skapa en policyverklighet av antingen ansvarstagande eller skuldbeläggande. Detta strategiska hänsynstagande påverkar i sin tur utformningen av narrativets intrig (på engelska kallat för plot). Det skapar nämligen en händelseutveckling inom vilken olika element tilldelas olika egenskaper. Om man fastslår att ett problem började i och med en viss händelse, då tillskrivs också en viss aktör skulden.

Devil/angel shift. En term hämtad från det teoretiska ramverket Advocacy Coalition

Framework (ACF), till vilken ingen fullgod svensk översättning funnits. Med strategin devil shift förutser man att aktörer kommer att överdriva motståndarnas motiv och beteenden som

12

onda, liksom den negativa påverkan deras policyförslag kommer att få. Vid hänsynstagande till denna aspekt inom NPF, har forskare sett att när ett devil shift inträffar, observeras ett högre antal skurkar i förhållande till hjältar. Huvudfokus ligger således i att skuldbelägga.

Tvärtom medför ett angel shift att fler hjältar än skurkar observeras. Det finns än så länge otillräckligt med forskning kring detta, men NPF hypotiserar att angel shift används av den vinnande koalitionen (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 241-242).

Även när det kommer till aktörers policyuppfattningar (på engelska kallat policy beliefs) har NPF hämtat tankar från ACF. Det var inom det ramverket som vikten av gemensamma uppfattningar kring en viss policy först belystes. Dessa fungerar som ett lim vilket håller samman olika aktörer. NPF operationaliserar policyuppfattningar genom de narrativa elementen och menar att de kan användas som mått för hur stabila, starka och

sammanhållande uppfattningarna är över tid (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 242-243).

Detta går att empiriskt undersöka, genom att t ex undersöka vilka uppfattningar som råder inom en koalition före respektive efter en extern chock (ibid.). Är elementen då fortfarande desamma eller förändrades berättelsen?

2.2 Analysnivåer

Vidare tillhandahåller ramverket tre olika analysnivåer. Policynarrativ opererar på dessa tre nivåer samtidigt. På mikronivå står individen i fokus och man undersöker hur individer påverkar samt påverkas av policynarrativ. På den följande mesonivån studeras hur

policynarrativ sprids inom samt påverkar bildandet av koalitioner. Slutligen, på makronivå undersöks hur policynarrativ som finns inbäddade i kulturer och institutioner påverkar offentlig policy (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 230). Denna distinktion medför att tillvägagångssättet vid appliceringen av ramverket underlättas. Inom de olika nivåerna intresserar man sig nämligen för skilda analysenheter (Jones & McBeth 2010, 343). Denna uppsats har valt att studera policy på mesonivå. Därför kommer denna att beskrivas mer ingående nedan.

På mesonivå intresserar sig NPF för att förklara hur policynarrativ påverkar utfallet av en viss policy (Jones & McBeth 2010, 345). Denna påverkan har narrativ främst indirekt, genom förmågan att påverka koalitionsbildande. Väl antaget av en institution spelar narrativ

emellertid mindre roll för att driva på förändring och påverka utfallet. På mesonivå undersöks därför det strategiska konstruerandet samt kommunikationen av policynarrativ, i syftet att

13

uppnå ett önskat policyutfall (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 237). I denna uppsats kommer respektive partis policynarrativ av skolpolitiken att undersökas, för att analysera förutsättningarna för koalitionsbildande över parti- samt blockgränserna.

NPF betraktar tillkomsten av policy som en process inom olika policysystem. För att konceptualisera mesonivån har NPF därför inspirerats av idéer från systemteori. System beskrivs inom denna teori som bestående av objekt, vilka är organiserade och relaterade till varandra medan de formas eller påverkas av extern återkoppling eller feedback (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 237). Den grundläggande analysenheten på mesonivå för NPF är policysubsystem. Där operationaliserar NPF narrativ för att förstå delar av beslutsfattandet inom systemet. Objekten inom NPF - och därmed beståndsdelarna av samt den variabel man är intresserad av att studera - är policynarrativ. Dessa objekt är inte slumpmässigt ordnade inom policysystemet, utan är organiserade i form av koalitioner inom vilka policypreferenser delas. I detta koalitionsbildande ingår ett brett antal aktörer: intressegrupper, medborgare, experter, förtroendevalda och media. Relationen policynarrativ emellan utgör den dynamiska naturen inom systemet; alltså policyprocessen. Konfliktnivån kring en viss policy avgörs därmed av hur stora skillnaderna är mellan olika koalitioner när det kommer till vilka narrativ de använder sig av. NPF:s bidrag till studerandet av policyprocessen ligger i analysen av hur de olika narrativen förhåller sig till ett antal komponenter. Även om de olika sidorna använder sig av olika narrativ, innehåller dessa gemensamma komponenter (McBeth, Jones &

Shanahan 2014, 237-240).

Figur 1: Model of the Meso-lever Narrative Policy Framework, McBeth, Jones & Shanahan (2014)

14

2.3 Operationalisering NPF

I denna uppsats ska det undersökas vilka narrativ riksdagspartierna använder sig av i sina respektive skolpolicys. Genom att jämföra dessa mellan varandra, ska det därefter analyseras vilka förutsättningar det finns för blocköverskridande överenskommelser och långsiktigt samförstånd inom skolpolitiken. Här kommer liknande narrativ att vara en indikator för goda förutsättningar, medan skillnader narrativen emellan kommer att indikera sämre

förutsättningar.

För att kunna koda innehållet i partiprogrammen enligt NPF krävs ett visst sammanhållet system, för att det sedan ska kunna gå att genomföra relevanta jämförelser partierna emellan.

NPF studerar tre olika komponenter inom narrativ; narrativa element, narrativa strategier samt policyuppfattningar (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 239). Operationaliseringen av det teoretiska ramverk denna uppsats bygger på, görs med hjälp av dessa. Detta har gjorts tidigare inom NPF-forskning. I Narrating the "Arab Spring" presenterar exempelvis Tom O´Bryan et al. (2014) en tabell över ett antal kategorier enligt vilka författarna kodar innehållet i olika dokument från olika kommitteeutfrågningar mellan USA och Storbritannien, för att undersöka hur utformningen av en gemensam försvarspolicy dem emellan gick till under den Arabiska våren. Totalt utgörs dessa av 20 stycken kategorier. Mot bakgrund av forskningsfrågorna som ställdes i inledningen av denna rapport har sex stycken av dessa frågor valts ut för att kunna besvara dem. Respektive kategori med tillhörande frågeställningar hjälper till att belysa de tre tidigare beskrivna narrativa komponenterna.

Ramverket för kodning av innehållet på partiernas hemsida kommer följaktligen att göras med hjälp av följande sex kategorier:

Policyproblem. Vilket policyproblem är det partierna försöker adressera, eller slutligen åtgärda? Ett policynarrativ är nämligen alltid uppbyggt runt något fastslaget problem. Därav utgörs ju ett av de narrativa elementen av inramning. Frågeställningen rörande inramningen kommer därför att besvaras under denna rubrik.

Orsaksmekanismer. Ursprungligen inom NPF kallat casual plot och ställer frågan om vilken historia som berättas av respektive aktörer? Vilka orsaker ger man till att det ser ut så som det gör idag? Handling är ett annat av de narrativa elementen, och därför kommer denna kategori lämpligen att kunna redogöra för det elementet.

Karaktärer. Vilka karaktärer framträder i dessa berättelser som offer, hjältar samt förövare?

15

Typer av stöd för ny policy. Vilka lösningar på problemet föreslås och hur förklaras dessa val? Denna frågeställning kommer att besvaras under en kategori vid namn sensmoral i materialavsnittet. Detta för att även inrymma nedanstående narrativa komponent.

Devil shift. Underdriver partiet sin egen roll samtidigt som det överskattar motståndarens makt för att lägga över skulden på denne? Narrativa strategier är sätt genom vilka aktörer hanterar narrativa element, för att antingen expandera eller bibehålla en koalition. Därmed blir strategin devil shift relevant att belysa i och med uppsatsens syfte att undersöka

koalitionsbildande.

Konflikt. Vilken konfliktnivå föreligger mellan de politiska partierna? I vilken grad uttrycker de motstridiga åsikter eller redogörelser? En frågeställning som kommer att ligga till grund för en avslutande diskussion av den empiriska undersökningen.

O'Bryan et al. (2014) listar utifrån dessa frågeställningar värdeladdade ord samt formuleringar löpande i sin text om den arabiska våren, för att påvisa hur skapandet av narrativ gått till under kommitténs möten. I artikeln jämförs sedan dessa narrativ över tid. I denna uppsats kommer kategoriseringen att redovisas på samma sätt, för att sedan användas för att göra jämförelser partier emellan.

16

3. Metod och material

Denna studie lämpar sig för såväl ett kvalitativt som kvantitativt metodologiskt angreppssätt.

Ambitionen att utveckla ett ramverk för att kunna analysera policy kvantitativt var så som redogjorts för ovan något av det som låg bakom hela framväxten av NPF. Sedan dess har det emellertid också använts i en rad kvalitativa studier (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 244).

Också i denna uppsats kommer det valda materialet att analyseras kvalitativt, i form av en textanalys. Uppsatsen är en kvalitativ fallstudie med en komparativ ansats. Det som skiljer den kvalitativa och kvantitativa textanalysen åt är att den kvantitativa kännetecknas av

nyttjandet utav kvantitativa arbetssätt i bearbetningen och insamlingen av data. Man fokuserar på frekvenser, fördelningar och trender i materialet snarare än att fokusera på individers livsvärld, föreställningar och upplevelser, så som den kvalitativa forskningen gör (Larson, Lilja & Mannheimer 2005, 22 ). En kvalitativ analys kännetecknas följaktligen av att man undersöker ord snarare än siffror (Hjerm och Lindgren 2010, 83). Denna uppsats strävar inte främst efter att beskriva förekomsten av vissa ord, utan istället efter att beskriva hur narrativ inom skolpolitiken kan översättas till samt tolkas i form av de begrepp som finns inom NPF. I och med denna strävan öppnar en kvalitativ studie upp för en bättre förståelse för innehållet i partiprogrammen, än vad en kvantitativ sådan hade gjort. Den kvalitativa textanalysen innebär att en noggrann läsning av texten genomförs (Esaiasson et al. 2012, 201). En orsak till att använda denna framför en kvantitativ textanalys, är att det eftersökta innehållet i texten antas ligga dolt under ytan och därmed på bästa sätt kan tas fram genom en intensiv läsning av texten (ibid.). I och med att det material som denna uppsats bygger på inte är så omfattande, är detta också fullt genomförbart. Hade det rört sig om ett större materialurval hade istället någon form av kodning av detsamma kunnat bli nödvändigt att genomföra.

Det går att urskilja två huvudtyper av textanalytiska frågeställningar. De kan antingen handla om att systematisera eller kritiskt granska innehållet i de aktuella texterna (Esaiasson et al.

2012, 210-211). I denna uppsats kommer en systematiserande undersökning att genomföras, där innehållet i de givna texterna kommer att logiskt ordnas. Att logiskt ordna innehållet syftar till att formalisera detsamma i lätt överblickbara kategorier (ibid.). Dessa kategorier kommer i denna rapport att utgöras av de narrativa element inom NPF som presenterades i föregående teorikapitel. Syftet med detta har varit att göra att göra den kvalitativa analysen så tydlig som möjligt. En svaghet som ofta pekas ut vad gäller kvalitativa metoder är just dess

17

subjektivitet och bristande generaliserbarhet. En kvantitativ metod har därmed en styrka i att kunna presentera mer objektiva, mätbara och generaliserbara resultat (Starrin 1994, 19-20). I och med att NPF är ett teoretiskt ramverk som kan användas inom bägge dessa metoder, har således ambitionen varit att kunna tillgodogöra båda dessa styrkor inom ramarna av denna rapport.

Den kvalitativa textanalysen kan liknas vid en dialog, där analytikern ställer frågor till texten som sedan besvaras med texten som underlag (Østbye et al. 2004, 70-71). De frågor som kommer att ställas i denna undersökning, är de som presenterades kopplade till respektive kategori inom ramverket för kodning i operationaliseringsavsnittet, för att kunna besvara uppsatsens inledande forskningsfrågor. En fallstudie i sin tur, utmärks av att det oftast är en men ibland flera undersökningsenheter som undersöks (Denscombe 2012, 59). I detta fall utgörs denna enhet av Socialdemokraternas, Miljöpartiets, Folkpartiets och Moderaternas partiprogram.

3.2 Material

Det material som valts ut för undersökningen utgörs i huvudsak av partiernas respektive partiprogram, vilka laddads ned från partiernas hemsidor. Dessa har valts ut som material med förhoppningen att de speglar partiernas aktuella åsikter rörande skolpolitik. Det föreligger emellertid skillnader mellan hur detaljerat de olika partierna beskriver sin skolpolitik i dessa program. För att få tillräckligt med material för att kunna genomföra en fullgod analys av dessa har därför partiprogrammen kompletterats med visst annat material som funnits tillgängligt på partiernas hemsidor. Det rör sig om inslaget "Vår politik A-Ö" där

beskrivningen av politikområdet "Skola" med underrubriker har legat till grund för analysen, tillsammans med publicerade rapporter och debattartiklar som det funnits länkar till på dessa sidor. Den ursprungliga tanken var att enbart använda partiprogrammen som material, men efter att ha påbörjat läsningen av dessa upplevdes de delvis som otillräckliga att bygga hela analysen på, varför materialet utökades så som beskrivits. Vid komparativa, eller jämförande, undersökningar är det viktigt att en relevant jämförelsepunkt väljs. Beroende på vad som jämförs kommer undersökningens slutsatser att skilja sig åt (Essaiasson et al. 2012, 135). Det är med hänsyn till detta som materialet valts ut, så att mängden av analysmaterial ska vara densamma partierna emellan. Därmed säkerställs det att undersökningen bygger på jämförbart material från samtliga partier.

18

Att arbeta med material från partiernas hemsidor medför en svaghet i och med

föränderligheten på dessa. Det går lätt att ändra beskrivningen av politiken från en dag till en annan, vilket i sin tur påverkar resultatet av undersökningen. I och med att denna uppsats dock endast syftar till att beskriva förutsättningarna för koalitionsbildande i dagsläget och inte gör några jämförelser över tid, medför inte detta faktum några betydande begräsningar i just detta fall.

Styrkorna i att använda materialet är först och främst att det representerar hela partiets generella åsikter i skolfrågan, istället för enskilda partipolitiska representanter. Skulle istället debattartiklar, tv-sända debatter eller liknande skulle istället den problematiken kunna uppstå.

Debattklimatet kan också vara hätskt och driva människor att göra mer radikala uttalanden.

Partiprogrammen är istället formulerade av den politiska eliten och därefter antagna av partimedlemmarna, vilket skänker dem en annan typ av validitet.

Vad gäller den litteratur som legat till grund för uppsatsens teori, har ett relevant urval gjorts.

NPF är som beskrivits ett förhållandevis nytt ramverk. Därmed har det i dagsläget inte skrivits så mycket litteratur om det. Den litteratur som finns är vidare i huvudsak skriven av samma författare, i form av statsvetarna Michael D. Jones, Mark K. McBeth och Elizabeth A.

Shanahan. Det medför att litteraturlistan till denna uppsats inte blir så omfattande. Mot denna bakgrund är emellertid litteraturlistans omfattning inte något problem. Detta är dock inget som utgör något problem, utan det är istället såväl intressant som relevant att tillämpa ett hyfsat outforskat ramverk på policyskapande inom svensk politik.

Den litteratur som finns är dessutom enbart på engelska. I denna uppsats har jag därför översatt terminologin som används inom NPF till svenska, men också redogjort för de engelska termerna för att tydliggöra detta.

19

4. Empiri

4.1 Policyproblem

Policyproblemet utgörs av vilka faktorer aktörerna, i detta fall de fyra aktuella

riksdagspartierna, menar är värda att ta hänsyn till vid utformandet av en policy. Samtliga av dessa partier adresserar hur det råder ett problematiskt läge inom skolan idag - om är i olika hög grad. På Socialdemokraternas hemsida (socialdemokraterna.se) framträder den mest omfattande problembilden. Där, under rubriken "Vår politik från A till Ö/Skola" inleder en beskrivning av en skola i kris. De fallande kunskapsresultaten nämns redan i det inledande stycket. Också på Miljöpartiets hemsida under "Vår politik/Skola och utbildning" (mp.se) belyser den inledande meningen en existerande ojämlikhet inom skolan idag.

• "Sverige är ett bra land. Men utvecklingen i den svenska skolan är oroande."

(Socialdemokraterna2, 2015)

• "Klyftan växer mellan de elever som klarar skolan och de som halkar efter."

(Miljöpartiet2, 2015)

Beskrivningen av dagens skola ser något annorlunda ut hos Folkpartiet och Moderaterna. De inleder sina beskrivningar av partiernas skolpolitik med att redogöra för olika satsningar och investeringar som gjorts inom skolan de senaste åren (folkpartiet.se, moderaterna.se).

Förklaringen till denna skillnad bör ligga i att dessa två partier, som en del av Alliansen, innehaft regeringsmakten under de gångna två mandatperioderna. De kan i och med det tilldelas ett större ansvar för att situationen ser ut så som den gör idag. Ansvarsutkrävandet skiljer sig åt mellan oppositions- och regeringspartier (Bäck, Erlingsson & Larsson 2015, 26).

I dagsläget, sedan valet i september 2014, befinner sig visserligen Folkpartiet och Moderaterna i opposition, men i och med att den Socialdemokratiskt ledda regeringen

tillträdde så pass nyligt är det fortfarande den retoriken som dominerar, då de än så länge inte hunnit bedriva någon politik vilken kan ha väntats har gett effekt på skolan. Historiskt sett har däremot Socialdemokraterna, oftast i koalition med de övriga partierna på den politiska vänsterskalan, varit de som suttit i regeringsmakt i Sverige. I den mån problem inom skolan beskrivs idag så gör de därför det med utgångspunkt i faktorer vilka kan härledas tillbaka till det styret.

• "Kunskapsresultaten i den svenska skolan har sjunkit i över tjugo års tid."

(Folkpartiet2, 2015)

• "Resurserna till skolan har ökat sedan 2006." (Moderaterna3, 2015)

20

• "Sverige satsar mer på utbildning än genomsnittslandet i OECD." (ibid.)

Vad gäller den fysiska platsen, vilken är en av beståndsdelarna i kategorin policyproblem, är partierna alltså eniga i och med att de alla menar att den svenska skolan i dagsläget befinner sig i ett läge där det krävs insatser för att vända utvecklingen. Samma konsensus gäller följaktligen rörande beståndsdelarna lagstiftning och ekonomiska förhållanden. De

ideologiska skillnaderna blir istället framträdande när det gäller den rådande kulturen. Där är det olika företeelser som olika partier reagerar starkast på och som de därmed vill rikta sina åtgärder mot. Rättare sagt, de har olika uppfattningar om vad som är bra och inte med den rådande kulturen. Sammanfattningsvis kan man säga att Moderaterna och Folkpartiet tycker att de, under de två gångna mandatperioderna, börjat bygga upp en bra skolkultur i ett politiskt landskap som tidigare dominerats av ett vänsterstyre. Socialdemokraterna och Miljöpartiet menar i sin tur att skolkulturen har tagit skada av dessa reformer. Detta kommer att behandlas närmare under nedanstående rubrik, orsaksmekanismer.

Ytterligare något som samtliga aktörer måste ta hänsyn till vid utformandet av sin skolpolicy, är det parlamentariska läget som råder i Sverige idag och har gjort sedan valet 2014.

Socialdemokraterna och Miljöpartiet, som idag bildat regering, fick tillsammans 38,5% av rösterna i senaste riksdagsvalet (Valmyndigheten, 2014). Det räcker med andra ord inte för att få en majoritet i riksdagen. Det medför att regeringspartierna måste ha stöd av övriga

riksdagspartier för att kunna driva igenom sin politik, eftersom det krävs att minst hälften av riksdagsledamöterna röstar för ett lagförslag för att det ska gå igenom (Bäck, Erlingsson &

Larsson 2015, 80). I praktiken medför det att regeringen kan behöva samarbeta såväl Allianspartierna som Sverigedemokraterna, vilka intagit en så kallad vågmästarroll i riksdagen (ibid, 101).

4.2 Orsaksmekanismer

De siffror som Socialdemokraterna refererar till över de nedåtgående kunskapsresultaten refererar till utvecklingen från år 2006 och framåt ("Andelen elever som lämnar grundskolan utan behörighet till gymnasiet har ökat med 25 % sedan 2006" skriver de på sin hemsida socialdemokraterna.se). Det skapar en intrig som tar sin början samma år, vilket också var året då Alliansen vann riksdagsvalet för första gången och övertog makten från

Socialdemokraterna. Under rubriken "Skola" går det på partiets hemsida att utläsa följande orsaker till den situation de beskriver:

21

• "Ett ensidigt fokus på skattesänkningar och privatiseringar"

• "Vinstjakten i skolan" (Socialdemokraterna4, 2015)

I förhållande till Socialdemokraternas ovan beskrivna skildring av den svenska skolan idag, innehåller inte Miljöpartiets hemsida en lika tydlig intrig. Totalt sett är innehållet kring skolpolitik på Miljöpartiets hemsida förhållandevis litet. På de övriga partiernas hemsidor finns det under rubriken "Skola" även olika underrubriker, så som "Friskolor", "Betyg",

"Läxhjälp" etc. Det gör det inte på Miljöpartiets hemsida, vilket gör att analysen av deras politik blir något tunnare. Under rubriken "Skola och utbildning" presenterar man emellertid olika åtgärder man vill genomföra inom skolområdet (Miljöpartiet2, 2015). Här redogörs inte på samma sätt som hos Socialdemokraterna för dagens läge med siffror över de sjunkande kunskapsresultaten och liknande, och därmed inte heller för vad det beror på att läget ser ut som det gör idag. Undantaget är citatet "Lösningen på skolans utmaningar ligger inte i fler ogenomtänkta reformer" (ibid.). Vilka reformer som avses framkommer dock inte.

Intrigen på Folkpartiets hemsida tar istället sin början under 1990-talet. Det var nämligen då som den Socialdemokratiskt ledda regeringen reformerade den svenska skolan, från att vara statligt till att istället bli kommunalt styrd. Folkpartiet beskriver hur kommunaliseringen av skolan är orsaken till de problem som råder idag, i form av såväl sjunkande kunskapsresultat som ojämlikhet skolor emellan (Folkpartiet2, 2015). När Alliansen vann valet 2006 var deras utgångspunkt därmed en skola med redan sjunkande resultat, vilket följande utdrag ur deras skolpolicy belyser:

• "Kunskapsresultaten i den svenska skolan har sjunkit i över tjugo års tid"

• "Kommunaliseringen av skolan var ett misslyckande" (ibid.)

De insatser som Folkpartiet genomförde i regeringsställning syftade följaktligen till att förbättra situationen efter den skolpolitik Socialdemokraterna bedrivit dessförinnan. Mot bakgrund av detta orsakssamband behöver Folkpartiet inte tala om lika stora problem inom skolan som framför allt Socialdemokraterna gör. Det är nämligen inte något nytt, alarmerande läge den svenska skolan står inför idag, utan en följd av frågor som Folkpartiet handskats med länge.

På Moderaternas hemsida nämns inte de sjunkande kunskapsresultaten, eller något annat som syftar till att belysa en negativ trend inom skolan, alls under rubriken "Skola och utbildning"

22

(Moderaterna2, 2015). Under sidokategorin "Grundskolan" ger man dock en nulägesbeskrivning vilken liknar Folkpartiets:

• "Resultatutvecklingen och kunskapsresultaten utgör de allra största utmaningarna för skolan"

• "Elevresultaten har sjunkit de senaste 20 åren" (Moderaterna3, 2015)

När Moderaterna nämner OECD-rapporten så belyses det hur den togs fram på uppdrag av Alliansregeringen (Moderaterna7, 2015). Moderaterna har därmed, i detta policynarrativ, tagit ansvar för skolan genom att sätta in åtgärder för att vända den utveckling som pågått allt sedan 1990-talet. Därefter har man, till följd av de trots det nedåtgående resultaten, tillsatt en utredning för att få ytterligare bidrag till hur utvecklingen kan vändas.

Vid analysen av de olika orsaksmekanismerna som de fyra partierna använder sig av går det att observera hur de använder sig av narrativa strategier vid konstruerandet av dem. Först och främst vad gäller omfattningen av problemet. När aktörer betraktar sig själva som förlorare inom ett policyområde, brukar de använda sig av narrativa strategier i syftet att vidga

omfattningen av en konflikt (Shanahan et al 2013, 458-460). Vinnande aktörer gör istället det motsatta och beskriver ingen vidare konflikt, för att kunna behålla läget så som det redan är, vilket de således upplever gynnar dem (ibid.). I detta sammanhang vidgar dock

Socialdemokraterna och Miljöpartiet omfattningen av konflikten, trots att det är de som sitter i regeringsställning. De kan dock ändå tillämpa denna strategi i och med att de

orsaksmekanismer (ännu en narrativ strategi) som de ger till att det ser ut som det gör idag, går tillbaka till den politik som fördes av Allianspartierna under förra mandatperioden.

Genom att överdriva hur illa situationen är till följd av den politiken, förklarar NPF hur aktörer önskar att utvidga koalitionen. En framställning av en oroväckande situation syftar till att skapa samma uppfattning av situationen hos fler aktörer, som då förhoppningsvis ska ansluta sig till deras koalition.

4.3 Karaktärer

Samtliga partiers policynarrativ följer i denna kategori samma upplägg, där offren är eleverna samt lärarna inom skolan, förövarna är partierna från den motsatta sidan av blockgränsen och där hjältarna är partiet själva. Denna karaktärsbeskrivning sker dock på olika sätt partierna emellan.

23

Offren i Socialdemokraternas policynarrativ är de elever som till följd av det faktum att friskolor tvingats lägga ner på grund av konkurs, stått utan skola att gå till.

• "Elever far illa av vinstjakten" (Socialdemokraterna4, 2015)

Förövarna blir därmed de politiker som genomfört de nämnda skattesänkningarna och möjliggjort vinstjakten inom friskolesektorn, med andra ord Allianspartierna. Hjältarna är som nämndes ovan partiet själva:

• "Socialdemokraterna kommer aldrig att acceptera en utveckling där möjligheterna att lyckas blir beroende av vilken bakgrund en elev har." (Socialdemokraterna3, 2015) Miljöpartiets hemsida beskriver, precis så som tidigare nämnts, skolpolitiken minst ingående av de partier som analyseras i denna uppsats. Längst ner på sidan med rubriken "Skola och utbildning" har man dock listat fem stycken PM under underrubriken "Fördjupning i ämnet Skola och utbildning". I ett av dessa PM, vid namn "Lust, nyfikenhet och lek - för ett framgångsrikt lärande" (Miljöpartiet3, 2014), presenterar Miljöpartiet en skolpolitik mot bakgrund av ett förslag som lagts fram av Folkpartiet samma år om att avskaffa

förskoleklassen. Scenariona "Bänk och schema" samt "Lek och skapande" ställs mot varandra, inom vilka tydliga karaktärer målas upp. Förövaren blir Folkpartiet som vill avskaffa leken för de sexåringar som annars får ta del av den under förskoleåret, vilket i dagsläget utgör en övergång från förskola och grundskola. Sexåringen som inte får leka befinner sig i sin tur i en tydlig offerroll. Miljöpartiet vill i sin tur rädda deras rätt till lek, och framställs därmed som hjälten i sammanhanget.

Folkpartiet har tvärtom den hemsida med mest innehåll inom skolpolitiken. Problematiken med just ett ojämlikt skolsystem beskrivs under kategorin "Likvärdighet i skolan"

(Folkpartiet3, 2015). Det konstateras där hur det är ett problem att elevers framtid till stor del avgörs av vilken bakgrund de kommer ifrån. De som särskilt pekas ut i sammanhanget, och som därmed blir offren i historien, är pojkar ur arbetarklassen:

• "Ett stort problem är att eleverna under lång tid har lämnats alldeles för mycket åt s.k.

eget arbete i skolan. De största förlorarna på detta har varit de elever som inte har fått stöd och uppmuntran hemifrån och elever som inte har varit mogna att ta det egna ansvar som krävs. I klartext betyder det att framför allt arbetarklassens pojkar har varit de stora förlorarna på denna pedagogiska trend." (ibid.)

24

En annan historia om den svenska skolan framträder med andra ord. Här handlar det om 90- talets reformer, där familjebakgrund används för att förklara de rådande ojämlikheterna. Här blir folkpartiet hjälten, tack vare de reformer de genomförde under sin tid vid makten:

• "De skolreformer Folkpartiet drev igenom kommer att vända den negativa utvecklingen, men det tar tid." (ibid.)

Moderaterna, som inte delar Folkpartiets uppfattning om att skolan bör återförstatligas, beskriver istället ett problem som börjar här och nu. Nu ska nämligen Socialdemokraterna, tillsammans med de övriga regeringspartierna, utforma en gemensam skolpolitik för

framtiden. Detta är något som kommer att ta tid. Här kommer Moderaternas styrka, som redan har en färdig politik i och med att de har suttit i regeringsmakt under två mandatperioder, och därmed är redo att sätta in åtgärder i enlighet med OECD:s rekommendationer redan nu.

• "Regeringens skolkommission ska 2017 komma med förslag för skolan. Det är inte tillräckligt och alldeles för sent" (Moderaterna4, 2015)

Inom NPF betraktar man en frekvent beskrivning av förövare inom politik som ett uttryck för den narrativa strategin devil shift. Med denna strategi avses en policy som överdriver makten hos motståndaren, medan den egna makten underskattas (McBeth, Jones & Shanahan 2014, 242). Förekomsten av devil shift kan förklara svårhanterliga policyproblem. Analysen av hemsidorna visar på ett användande av strategin av samtliga partier.

4.4 Sensmoralen

Vad menar partierna är lösningen på dagens problem? Med andra ord, hur vill de skapa en mer jämlik skola?

För att skapa en jämlik skola vill Socialdemokraterna till att börja med investera extra resurser i de skolor som har de tuffaste förutsättningarna. Partiet vill också att den skattereduktion som i dagsläget finns för läxhjälp, det så kallade Läx-rut, ska avskaffas och att göra det

obligatoriskt för skolor att erbjuda läxhjälp, så att alla elever därmed ska ges rätt till stödet.

För att förhindra att elevers kunskapsresultat halkar efter ska vidare alla de elever i årskurs 6- 9 som inte uppnått målen, erbjudas möjlighet att gå i sommarskola. Vad gäller friskolor, vill Socialdemokraterna strama upp regelverket, bland annat så att "vinstjakten" stoppas, och därmed att riskkapitalbolag inom skolan förbjuds (Socialdemokraterna4, 2015).

25

Miljöpartiet vill bryta skolans segregation, och vill därmed skapa en högre jämlikhet skolor emellan, genom att ge större ekonomiska resurser till de skolor som har större behov. Alla gymnasieutbildningar ska ge högskolebehörighet, då partiet inte vill att de val man gör som tonåring ska kunna påverka ungdomars framtid i lika hög grad som idag. Regelverket för friskolor ska också skärpas. Bland annat vill man att all vinst ska återinvesteras i skolan (Miljöpartiet2, 2015).

Folkpartiet betonar tydligt kunskapsaspekten inom skolan. Tydligare kunskapskrav var något som partiet införde i och med den nya läroplanen för skolan som kom 2011. De innebär att elevers kunskapsnivåer ska utvärderas med betyg och nationella prov i högre utsträckning än tidigare. Betyg från årskurs 6, som man har idag, är därmed ett exempel på något Folkpartiet var med och genomdrev under sin tid vid makten. Deras vision är dock att börja med betyg redan på lågstadiet (Folkpartiet5, 2015). Andra åtgärder partiet vill vidta för att minska ojämlikheten inom skolan är rätt till obligatorisk läxhjälp (Folkpartiet6, 2015) central rättning av de nationella proven, att förskoleklassen avskaffas och att det istället införs en tioårig obligatorisk skolgång samt att de ekonomiska resurserna till skolor fördelas som så att det går mer medel till vissa skolor, som bedöms behöva det mest (Folkpartiet7, 2015).

Moderaterna lägger också de stor vikt på kunskapsaspekten. De skriver i sitt partiprogram hur de skapa en "modern kunskapsskola" (Moderaterna1, 2015). Mer specifikt vill de åtgärda problemet med en ojämlik skola genom att ge staten utökade befogenheter, över just de skolor där man kan observera en trend av fallande kunskapsresultat. I sådana fall ska staten kunna ta över skolor, och till och med stänga dem om det skulle behövas. Första steget ska emellertid vara, att dessa skolor ges riktat ekonomiskt stöd och tillsammans med skolverket upprättar ett åtgärdsprogram över hur man ska hantera utmaningarna (Moderaterna2, 2015).

Sammanfattningsvis kan sägas, att bland all den skolpolitik partierna redogör för på sina hemsidor, kan följande åtgärder sägas vara de centrala när det kommer till hur de vill skapa en mer jämlik skola: läxhjälp, sommarskola, betyg, riktat ekonomiskt stöd, friskolor.

4.5 Konfliktnivå

Hur ser då konfliktnivån partierna emellan ut när det kommer till dessa ovan nämnda punkter?

26

Läxhjälp: Samtliga fyra partier är för ett införande av obligatorisk läxhjälp i grundskolan för att alla elever, oavsett vilken möjlighet till hjälp de har hemifrån, ska få stöd att klara de satta kunskapsmålen och därmed nå gymnasiebehörighet. I dagsläget finns Läx-rut, vilket är en skattereduktion som gör det billigare än vad det varit tidigare att anlita privat läxhjälp (Skatteverket, 2015). Detta skatteavdrag skulle i sådant fall tas bort och läxhjälpen istället tillhandahållas av skolan och vara helt kostnadsfri.

Betyg: I dagsläget ges betyg från och med årskurs 6. I februari 2015 slöts en

överenskommelse mellan Alliansen och Socialdemokraterna samt Miljöpartiet, om tidigare betyg. Idag har därför ett antal skolor möjlighet att ge betyg från och med årskurs fyra. Denna försöksverksamhet ska sedan utvärderas och redovisas för riksdagen under år 2020

(Moderaterna5, 2015). I och med denna överenskommelse kommer inte betyg att analyseras i denna uppsats som en skolpolitisk fråga i sig. Däremot kommer omständigheterna kring slutandet av själva överenskommelsen att ingå i analysen, för att utifrån det aktuella exemplet analysera förutsättningarna för liknande samarbeten i framtiden.

Sommarskola: De högstadieelever som vid terminsavslutet efter årskurs nio inte har uppnått fullständiga betyg ska ha rätt att gå sommarskola för att läsa upp betygen. Detta ska, på samma sätt som den obligatoriska läxhjälpen, motverka att olika elevers skilda möjlighet till att få hjälp med skolarbetet hemifrån ska få påverka deras förutsättningar att nå de satta kunskapsmålen. Också detta är en uppfattning vilken samtliga partier delar.

Ekonomiskt stöd: För att minska skillnaderna skolor emellan ska de skolor som är i särskilt stort behov av det, få särskilt ekonomiskt stöd för att kunna klara de utmaningar de står inför.

Alla fyra partier vill Det är en politisk åtgärd som grundar sig i att samtliga partier erkänner så väl förekomsten av skillnader skolor emellan som att det är ett skolpolitiskt problem där det krävs åtgärder.

Friskolor: Alla fyra partier är för förekomsten av friskolor. Samtliga av dessa partier vill dock ändra regelverket som styr etablerandet av dem. Trots detta går dock en källa till konflikt att observera här. Hur man vill ändra på regelverket skiljer sig nämligen en del åt partierna emellan. Det handlar framför allt om huruvida det ska vara tillåtet med

vinstdrivande företag inom skolsektorn eller inte. Socialdemokraterna, Folkpartiet och Moderaterna anser att det ska vara tillåtet, så länge det ställs hårda krav på seriösa ägare.

Miljöpartiet å sin sida tycker dock att vinster inom skolan ska förbjudas, och att det ska lagstiftas att all eventuell vinst måste återinvesteras i verksamheten. År 2013 slöts, efter en

27

utredning av den så kallade friskolekommittén, en överenskommelse mellan sex

riksdagspartier, däribland samtliga av de fyra partier vilka analyseras i denna rapport, där regelverket kring friskolor gjordes om (SOU 2013:56). Vid den tidpunkten var man således så pass eniga i frågan att man lyckades nå en kompromiss. Därefter har emellertid miljöpartiet ändrat sitt ställningstagande i frågan, och vill nu se denna ytterligare skärpta lagstiftning kring vinstuttagen.

28

5. Sammanfattning

En analys av skolpolitiken hos de fyra partierna Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Folkpartiet och Moderaterna enligt Narrative Policy Framework, visar på både det som talar för och emot ett framtida koalitionsbildande. Det som talar för, är först och främst den tyngd med vilken dessa partier betonar behovet av att vända den rådande utvecklingen inom dagens svenska skola. Det finns med andra ord en stark politisk vilja att skapa förändring, vilket bör skapa en bättre grund för kompromissande partier emellan, jämfört med att först behöva övertyga någon part om att ett problem alls existerar.

Det finns idag en skolkommission, tillsatt av utbildningsminister Gustav Fridolin och gymnasie- och kunskapsminister Aida Hadzialic. Denna ska, skriver regeringen på sin hemsida (Regeringen3, 2015), lämna förslag som syftar till att höja kunskapsresultaten, förbättra kvaliteten på undervisningen och öka likvärdigheten i skolan. På regeringens hemsida går det vidare att läsa hur förslaget kommissionen så småningom lägger fram bland annat kommer att utgå från OECD:s slutliga rekommendationer i den tematiska granskningen av svensk skola de genomförde efter den senaste Pisarapporten (ibid.). I och med att en blocköverskridande överenskommelse, precis som nämnts tidigare, var en utav de

rekommendationer som gavs i organisationens rapport, utgör detta uttalande från regeringens håll ett annat exempel på vad som talar för en framtida samverkan kring skolpolitiken. Det föreligger med andra ord en hög sannolikhet att skolkommissionen skulle kunna lägga fram samma typ av förslag och rekommendera en sådan typ av överenskommelse.

Ett problem å andra sidan, är hur båda sidor av de politiska blocken skuldbelägger varandra för att situationen i den svenska skolan idag ser ut så som den gör. Skuldbeläggande gör policyproblem svårlösliga. Med hänvisning till teorin benämns detta agerande för ett devil shift. Det innebär att aktörer överdriver ondsinta beteenden hos motparten, något som skapar en polarisering som förhindrar samarbete. Om skolkommissionen slutligen skulle presentera ett föreslag om en blocköverskridande överenskommelse, skulle användandet av denna strategi således kunna bli problematisk, i och med att den skulle sätta hinder på vägen för att nå fram dit. Brukandet av strategin devil shift skulle till och med kunna utgöra ett större hinder än partiernas faktiska politik, så som den beskrivs i dess partiprogram. Analysen av de faktiska åtgärderna partierna vill genomföra för att förbättra den svenska skolan, visar

nämligen att de till stor del liknar varandra. Detta framkommer vid analysen av det narrativa elementet sensmoralen. De politiska åtgärder som presenteras för att skapa en mer jämlik skola, i form av införandet av gratis läxhjälp, rätten till sommarskola samt riktat ekonomiskt

29

stöd till särskilt utsatta skolor, är åtgärder kring vilka det råder konsensus samtliga fyra partier emellan.

Högst framträder konfliktnivån emellertid att vara i frågan kring friskolor. Där är Miljöpartiet av den åsikten att vinster inom skolan, precis så som inom övriga välfärdssektorn, inte ska vara tillåtna. Där kan det bli svårt att nå en kompromiss - särskilt i och med att det är ett område som berör så pass stora delar av samhället utöver skolsektorn. Det är med andra ord inte en policyfråga som är isolerad till skolsektorn i sig. Här har Miljöpartiet också sedan den överenskommelse som slöts mellan sex riksdagspartier 2013, ändrat policyuppfattning. Ett tänkbart scenario är därmed att det inte är så troligt att partiet skulle ändra sig igen, då det skulle kunna komma att skada deras trovärdighet. Däremot kvarstår en möjlighet till en överenskommelse över partigränserna, isolerad till regelverket kring de kommunala skolorna.

En annan sak som talar för blocköverskridande är det parlamentariska läget som råder idag.

Det är inget som nämns inom just de narrativa strategierna, men påverkar emellertid det system inom vilka aktörerna som analyseras med hjälp an NPF analyseras, och utgör det som i figuren på s.12 i denna uppsats teorikapitel kallas för "the setting", med andra ord den scen på vilken de politiska partierna agerar. Med en svag minoritetsregering som Sverige har idag, krävs det antingen en blocköverskridande överenskommelse - så som den som föreslås här - eller att man gör upp i varje enskild fråga. Den sittande regeringen har helt enkelt inte tillräckligt med mandat för att kunna fatta beslut utan någon typ av kompromissande.

Socialdemokraterna och Miljöpartiet är i dagsläget i regeringsställning, men har trots det inte det förhandlingsutrymme som i annat fall kan associeras med den positionen. De måste därmed förhandla med Moderaterna och Folkpartiet för att kunna genomdriva sin politik. Ja, förhandla måste de visserligen också göra med de övriga riksdagspartierna. Det urval som gjorts i denna uppsats gör därmed att vissa aspekter av dagens politiska läge inte belyses här.

En tänkbar utveckling av regeringspartiernas förda politik under dessa förutsättningar är dock att statsministern kommer att anpassa sina politiska förslag mer mot den politiska mitten, snarare än mot vänstern. Sådana, mer vänsterpolitiska förslag, kommer nämligen bli svårare att driva igenom och därmed att skapa större politisk instabilitet. Med hänvisning till detta tänkbara scenario blir följaktligen detta urval av partier fortfarande det mest relevanta, utifrån vilket det går att dra slutsatser om den framtida skolpolitiken ifrån.

30

Med fortsatt hänvisning till den rådande situationen i riksdagen idag, så är det faktum att Sverigedemokraterna innehar en vågmästarroll något som kan tänkas komma att påverka partiers policynarrativ. Samtliga riksdagspartier har sedan Sverigedemokraterna kom in i riksdagen uttryckt hur de inte vill samarbeta med dem, då det ofta beskrivits som ett rasistiskt parti vars invandringspolitik man vill ta avstånd från. I termer av narrativa element så

framkommer här en tydlig karaktär i form av förövare. Under dessa förutsättningar, med Sverigedemokraterna som narrativets förövare, kan övriga partier följaktligen bli hjältar på ett sätt de kunnat bli annars. Nu kan de nämligen kompromissa över blockgränserna, och därmed ibland tvingas göra eftergifter på sin politik, men motivera det med att man vill motverka att Sverigedemokraterna ges inflytande över politiken. Därmed kommer partierna att kunna måla ut sig själv som hjältar, och tack vare det eventuellt kunna legitimera dessa eftergifter på ett bättre sätt för väljarna än under andra parlamentariska omständigheter.

Vad gäller framtida studier inom Narrative Policy Framework så vore det först och främst önskvärt att det blir ett vanligare ramverk att tillämpa på svensk politik. I och med det att det parlamentariska läget i Sverige ser ut som det gör idag, hade det varit särskilt intressant att studera hur policynarrativ möjligen kan komma förändras till följd av detta. Kommer partiernas policynarrativ att förändras med hänsyn till Sverigedemokraterna? Hur kommer detta i sådant fall att påverka förutsättningarna för ett blocköverskridande koalitionsbildande?

Det är frågeställningar jag skulle tycka var intressanta att bygga framtida studier kring.

Avslutningsvis ska poängteras hur uppfattningen att skolpolitiken ska ha en särställning inom lagstiftandet, är något av ett kontroversiellt påstående. Sverige har ett politiskt system där lagstiftandet äger rum i riksdagen, där de politiska partierna finns representerade. En invändning mot förslaget skulle därför kunna vara att det ju är så blockpolitik fungerar, och beroende på vilket parti som får flest av väljarnas röster så kommer den förda politiken att förändras därefter. Att det vore önskvärt med en blocköverskridande överenskommelse är något denna uppsats bygger på, men det är alltså något det kan råda delade meningar om. För att säkerställa ett långsiktigt tänkande kan det alltså komma att krävas förändrade former för hur det går till när skolpolitiken utformas. Analysen i denna uppsats har visat på många gemensamma nämnare i innehållet av partiernas politik. Dessa riskeras dock att inte tas fasta på, till följd av skuldbeläggande över partigränserna som gör att partierna får svårt att enas kring en gemensam skolpolicy.

31

6. Källförteckning

Andersson Crow, Deserai och Berggren, John (2014) Using the Narrative Policy Framework to Understand Stakeholder Strategy and Effectiveness: A Multi-Case Analysis. I McBeth, Mark K, Jones, Michael D och Shanahan, Elizabeth (red.). The Science of Stories:

Applications of the Narrative Policy Framework in Public Policy Analysis. Palgrave Macmillian, 131-156.

Bäck, Henry, Eringsson, Gissur och Larsson, Torbjörn (2015) Den svenska politiken – struktur, processer och resultat. 4. uppl. Stockholm: Liber.

Denscombe, Martyn (2009). Forskningshandboken: för småskaliga forskningsprojekt inom samhällsvetenskaperna. 2. uppl. Lund: Studentlitteratur

Elizabeth A. Shanahan, Michael D. Jones, and Mark K. McBeth (2011) Policy Narratives and Policy Processes. I The Policy Studies Journal, 39 (3): 535-561

Elizabeth A. Shanahan, Michael D. Jones, Mark K. McBeth, and Ross R. Lane (2013) An Angel on the Wind: How Heroic Policy Narratives Shape Policy Realities. I The Policy Studies Journal, 41 (3): 453-483.

Forsell, Anna (2011) Boken om pedagogerna. 6. uppl. Stockholm: Liber.

Hjerm, Mikael & Lindgren, Simon (2010) Introduktion till samhällsvetenskaplig analys.

Malmö: Gleerup

Jarl, Maria och Rönnberg, Linda (2015) Skolpolitik - från riksdagshus till klassrum. 2. uppl.

Stockholm: Liber.

Larsson, Sam, Lilja, John och Mannheimer, Katarina (2005) Forskningsmetoder i socialt arbete. Lund: Studentlitteratur

Linde, Göran (2012). Det ska ni veta! En introduktion till läroplansteori. 3. uppl. Lund:

Studentlitteratur

McBeth, Mark K, Jones, Michael D och Shanahan, Elizabeth (2014) The Narrative Policy Framework. I Paul A. Sabatier och Christopher M. Weible (red.) I Theories of the Policy Process, 225-267. Westview Press.