11225/20 ADD 17 /es
Europeiska unionens råd
Bryssel den 1 oktober 2020 (OR. en)
11225/20 ADD 17
JAI 751 FREMP 81 AG 45
POLGEN 168 FÖLJENOT
från: Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens generalsekreterare
inkom den: 30 september 2020
till: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generalsekreterare för Europeiska unionens råd
Komm. dok. nr: SWD(2020) 316 final
Ärende: ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 2020 års rapport om rättsstatsprincipen Landskapitel om rättstatssituationen i Ungern Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN 2020 års rapport om rättsstatsprincipen Rättsstatssituationen i EU
För delegationerna bifogas dokument – SWD(2020) 316 final.
Bilaga: SWD(2020) 316 final
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 30.9.2020 SWD(2020) 316 final
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
2020 års rapport om rättsstatsprincipen
Landskapitel om rättstatssituationen i Ungern
Följedokument till
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH
REGIONKOMMITTÉN
2020 års rapport om rättsstatsprincipen
Rättsstatssituationen i EU
{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 308 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}
SAMMANFATTNING
På senare år har domstolsväsendets oberoende i Ungern uppmärksammats av EU- institutionerna som problematiskt, och även lett till att Europaparlamentet inlett ett förfarande enligt artikel 7.1 i EU-fördraget. En uppmaning att stärka domstolsväsendets oberoende framfördes i samband med den europeiska planeringsterminen, men har ännu inte hörsammats. Ungerns oberoende nationella rättsliga råd får allt svårare att utgöra motvikt till ordföranden för domstolsmyndigheten, som sköter domstolarnas administration. Även utvecklingen i fråga om högsta domstolen (Kúria) är problematisk, framför allt domstolens beslut att förklara en begäran om förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol rättsstridig. Enligt nya bestämmelser är det möjligt att förbigå det sedvanliga förfarandet för rekrytering till högsta domstolen och utse ledamöter från författningsdomstolen, vilka tillsätts av det ungerska parlamentet. Samtidigt har behörighetskraven sänkts för utnämning till ordförande i högsta domstolen. När det gäller effektivitet och kvalitet uppvisar domstolsväsendet goda resultat med avseende på förfarandenas längd och en långtgående digitalisering.
Den institutionella ramen för åtgärder mot korruption fördelar ansvaret på olika organ. Brister när det gäller oberoende kontrollsystem och de täta förbindelserna mellan den politiska sfären och vissa nationella företag befrämjar korruption. När allvarliga anklagelser framförs, saknas systematiskt handlingskraften att utreda och lagföra korruption som kan beröra högt uppsatta tjänstemän eller deras närmaste krets. Frågan har tagits upp i samband med den europeiska planeringsterminen och av Gruppen av stater mot korruption (Greco) mot bakgrund av den bristande viljan att följa gruppens rekommendationer. Redovisningen av tillgångar och andra intressen kan förbättras med systematiska kontroller och oberoende tillsyn. Bestämmelserna om lobbyism är ofullständiga och de korruptionsförebyggande åtgärderna inriktas på integritet i den statliga förvaltningen och brottsbekämpande organ. Ramverket mot korruption försvagas ytterligare av att allmänhetens möjligheter till insyn minskar i takt med inskränkningarna i mediefriheten, den fientliga inställningen till det civila samhällets organisationer och de fortlöpande ändringarna av bestämmelserna om insynsrätt och tillgång till offentliga uppgifter.
Medierådets oberoende och verkningsfullhet står på spel. Insynen i ägarförhållandena i media är inte helt säkerställd. Den ägarkoncentration som uppkom efter inrättandet av mediekonglomeratet KESMA innebär en ökad risk för mediernas mångfald. Att en stor del av den statliga annonseringen slussas till regeringsvänliga mediekanaler ger regeringen möjlighet att utöva indirekt politiskt inflytande över massmedia. Oberoende mediekanaler möter systematisk obstruktion och skrämseltaktik, samtidigt som de tenderar att bli föremål för ekonomiska övertaganden som ger andra anledningar till oro.
Insynen i och kvaliteten på lagstiftningsprocessen är en källa till oro eftersom färre offentliga samråd och konsekvensbedömningar utförs. Myndigheternas nya möjligheter att överklaga lagakraftvunna domstolsavgöranden till författningsdomstolen leder till att rättssäkerheten kan ifrågasättas. Urholkningen av oberoende institutioner och den ökande pressen på det civila samhället påverkar i sin tur även samhällssystemet för kontroller och motvikter. EU- domstolen har funnit att den ungerska lagen om insyn i civila samhällsorganisationer som mottar stöd från utlandet strider mot EU-rätten. De lagstiftningsåtgärder som krävs för att verkställa domen håller på att förberedas.
I. RÄTTSVÄSENDET
Det ungerska domstolsväsendet har skapats genom grundlagsändringar och återkommande rättsliga reformer allt sedan 2011. Den senaste reformen antogs i december 2019. Ungern har ett domstolsväsende i fyra nivåer. I första instans är 113 distriktsdomstolar verksamma, medan 20 regiondomstolar prövar överklaganden av distriktsdomstolarnas avgöranden, samt vissa mål som första instans. Fem regionala appellationsdomstolar prövar överklaganden av regiondomstolarnas avgöranden. Högsta domstolen (Kúria) har främst i uppdrag att säkerställa en enhetlig tillämpning av lagen. Domstolsmyndigheten (Országos Bírósági Hivatal, OBH) inrättades med stöd av grundlagen och dess ordförande tillsätts av parlamentet. Myndighetens uppgift är att sköta domstolarnas administration. Nationella rättsliga rådet (Országos Bírói Tanács, OBT) är ett oberoende organ som i enlighet med grundlagen utövar tillsyn över ordföranden för domstolsmyndigheten och deltar i arbetet med domstolarnas administration.Domare utses av den ungerska presidenten på rekommendation från domstolsmyndighetens ordförande, utifrån en rangordning av de sökande som fastställs av lokala domarråd (vilka består av domare som valts av sina likar). Domstolsmyndighetens ordförande får inte avvika från rangordningen utan förhandsgodkännande från nationella rättsliga rådet. Författningsdomstolen (Alkotmánybíróság) står utanför domstolssystemet och prövar om lagar och domar är förenliga med grundlagen. Åklagarämbetet är en oberoende institution som har behörighet att utreda och lagföra brott. Det ungerska advokatsamfundet och de regionala advokatsamfunden är självstyrande offentliga organ som företräder juristernas intressen samt fastställer och tillämpar yrkesnormer, även med hjälp av disciplinåtgärder.
Oberoende
Nationella rättsliga rådet har svårigheter att utgöra en motvikt till domstolsmyndighetens ordförande. Tillsättningen av en ny ordförande för domstolsmyndigheten kan bana vägen för ett ökat samarbete Domstolsmyndighetens ordförande tillsätts av parlamentet1 och har omfattande befogenheter när det gäller administrationen av domstolsväsendet. Ordföranden för domstolsmyndigheten verkar under tillsyn från nationella rättsliga rådet2. Men nationella rättsliga rådet möter en rad strukturella begränsningar som hindrar det från att utöva faktisk tillsyn över de åtgärder som vidtas av domstolsmyndighetens ordförande. I synnerhet behöver rådet inte höras om lagförslag som påverkar domstolsväsendet3. Rådet har en kringskuren roll när det gäller domarutnämningar samt4 utnämningar av ordförande och personer i andra ledande ställningar i domstolarna5.
1 Domstolsmyndighetens ordförande utnämns av Ungerns president och tillsätts av parlamentet med två tredjedelars majoritet bland domare med minst fem års erfarenhet. Ämbetsperioden är nio år och kan inte förlängas (information från Ungern i samband med utarbetandet av denna årliga rapport om rättsstatsprincipen).
2 Nationella rättsliga rådet består av ordföranden för högsta domstolen och 14 domare som är ledamöter (samt 14 suppleanter) vilka väljs för en sexårsperiod av sina likar (information från Ungern i samband med utarbetandet av denna årliga rapport om rättsstatsprincipen).
3 I lagstiftningsprocessen är det domstolsmyndighetens ordförande som företräder domstolsväsendet.
4 De som söker till domstolsväsendet bedöms med hjälp av ett poängsystem som infördes genom ministerdekret 7/2011 av den 4 mars 2011, utfärdat av justitieministeriet med grund i lag CLXII 2011, som ger en uttömmande förteckning över de kriterier som ska användas vid rangordning av sökande.
Justitieministeriet får fastställa hur många poäng som ska tilldelas för kriterierna. Bedömningssystemet bygger på poäng som tilldelas efter intervju och med utgångspunkt i vissa delar av ansökningshandlingarna.
De lokala domarråden (vilka består av domare som valts av sina likar) intervjuar de sökande och rangordnar dem med hjälp av poängsystemet. Efter en ändring av lagstiftningsdekretet, om vilken nationella rättsliga
Nationella rättsliga rådet har även begränsade resurser och är beroende av ordföranden för domstolsmyndigheten för sin finansiering6. Avsaknaden av faktisk tillsyn över domstolsmyndighetens ordförande ökar dennes möjligheter att fatta godtyckliga beslut i administrationen av domstolsväsendet7. I synnerhet har nationella rättsliga rådet kritiserat den tidigare ordföranden för domstolsmyndigheten för att ha överträtt lagen när denne annullerade förfarandena för urval av domare och istället efter eget gottfinnande utsåg tillförordnade domstolsordförande utan godkännande från nationella rättsliga rådet8. Situationen ledde till att nationella rättsliga rådet formellt begärde att det ungerska parlamentet skulle entlediga ordföranden för domstolsmyndigheten 9. Det behöriga parlamentsutskottet prövade begäran, som avslogs i juni 2019. Nationella rättsliga rådets begränsade befogenheter och behovet av att utvidga dessa har påtalats av Europarådet10, Europeiska kommissionen11 och andra aktörer12. Den 9 juli 2019 rekommenderade Europeiska unionens råd i samband med den europeiska planeringsterminen Ungern att
”stärka rättsväsendets oberoende” och noterade att det nationella rättsliga rådet ställs inför allt större utmaningar när det gäller att få till stånd en motvikt till befogenheterna hos ordföranden för den nationella domstolsmyndigheten13. Inga lagstiftningsåtgärder har sedan dess vidtagits för att komma till rätta med dessa strukturella frågor. Nationella rättsliga rådet välkomnade tillsättningen av en ny ordförande för domstolsmyndigheten i december 2019, vilket kan bana vägen för ett ökat samarbete med nationella rättsliga rådet, men maktbalans och rättssäkerhet kan däremot bara uppnås genom att nationella rådets inflytande stärks lagstiftningsvägen.
Rättsväsendets oberoende uppfattas som genomsnittligt bland allmänheten och mycket svagt bland företagen, även om de senaste uppgifterna tyder på vissa förbättringar.
rådet aldrig hördes och som trädde i kraft den 1 november 2017, har de lokala domarrådens inflytande minskat, eftersom de nu har färre poäng att tilldela.
5 Ordförande och vissa andra personer i ledande ställning i regiondomstolarna och de regionala appellationsdomstolarna utses av domstolsmyndighetens ordförande enligt en rangordning som fastställs efter sluten omröstning i den berörda domstolen i plenum (poängsystemet används inte).
Domstolsmyndighetens ordförande får avvika från rangordningen, men utnämnande av en annan kandidat än den som fått majoritetsrösterna från domstolen i plenum kräver förhandsgodkännande från nationella rättsliga rådet.
6 Nationella rättsliga rådet upprättar sin budget och ingår därefter en överenskommelse om denna med domstolsmyndighetens ordförande. Nationella rättsliga rådets budget är en separat del av domstolsmyndighetens budget. Nationella rättsliga rådet har sin egen budget men är inte en juridisk person, kontrollerar inte självständigt sin finansiering, saknar tillräckliga personalresurser (endast en anställd) och får inte själv besluta om anställning av ytterligare personal (information från Europeiska nätverket för domstolsadministrationer i samband med utarbetandet av denna årliga rapport om rättsstatsprincipen).
7 Europeiska kommissionen, 2019: Country Report Hungary, SWD(2019) 1016 final, s. 42 [ej översatt till svenska].
8 Resolutionerna 59/2018(V.02)OBT och 60/2018.(V.02)OBT.
9 Resolution 34/2019(V.08)OBT. Engelsk språkversion finns här: https://orszagosbiroitanacs.hu/?mdocs- file=1150.
10 Greco (2019): Hungary: Insufficient progress and lack of transparency hamper fight against corruption.
Rapport från Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter (2019) Dunja Mijatović efter hennes besök i Ungern den 4–8 februari 2019.
11 Europeiska kommissionen, 2019: Country Report Hungary, SWD(2019) 1016 final, s. 41–42 [ej översatt till svenska].
12 Till exempel European Association of Judges (2019): Report on the fact-finding mission of the EAJ to Hungary.
13 Rådets rekommendation av den 9 juli 2019 om Ungerns nationella reformprogram 2019 med avgivande av rådets yttrande om Ungerns konvergensprogram 2019. Denna fråga togs också upp i skäl 27 i rådets rekommendation av den 20 juli 2020 om Ungerns nationella reformprogram 2020 med avgivande av rådets yttrande om Ungerns konvergensprogram 2020.
Nivån på domstolarnas oberoende och domarnas oavhängighet uppfattas bland allmänheten som genomsnittlig (48 % av respondenterna svarar ganska eller mycket bra)14 men bland företagen mycket låg (26 % av respondenterna svarar ganska eller mycket bra)15. Men år 2020 vände den negativa trend som observerats i flera år och båda indikatorerna förbättrades.16
Högsta domstolen har förklarat en begäran om förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol rättsstridig. På talan av riksåklagaren meddelade Kúria den 10 september 2019 en dom17 där den fann att en begäran om förhandsavgörande från en ungersk distriktsdomstol till Europeiska unionens domstol var rättsstridig eftersom frågorna inte var relevanta för det föreliggande målet. Kúrias dom var en fastställelsedom och ogiltigförklarade därför inte beslutet att begära förhandsavgörande hos Europeiska unionens domstol18. Trots detta inledde den tillförordnade ordföranden för Budapests regiondomstol (Fővárosi Törvényszék) i oktober 2019, med uttrycklig hänvisning till högsta domstolens dom, disciplinära förfaranden mot den domare som begärt förhandsavgörandet. I november 2019 drog domstolens ordförande tillbaka sin talan. Att högsta domstolen på detta sätt inom ramen för extraordinära rättsmedel kan ompröva behovet av förhandsavgöranden kan inskränka de nationella domstolarnas möjligheter att hänskjuta tolkningsfrågor avseende EU-rätten till Europeiska unionens domstol. Att begäran kan leda till disciplinära förfaranden19 kan även avskräcka enskilda domare från att framställa begäranden om förhandsavgörande20.
14 Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020, diagram 44. Den upplevda nivån på rättsväsendets oberoende kategoriseras på följande sätt: Mycket låg (färre än 30 % av respondenterna svarar ganska eller mycket bra).
Låg (30-39 % ), genomsnittlig (40-59 %), hög (60-75 %), mycket hög (över 75 %).
15 Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020, diagrammen 46 och 48. Enligt Eurobarometerundersökningen är de huvudsakliga skälen till företagens bristande tilltro till rättsväsendets oberoende följande: Domarnas status och ställning garanterar inte i tillräcklig mån deras oavhängighet (17 %), det förekommer inblandning eller påtryckningar från ekonomiska eller andra särintressen (18 %), det förekommer inblandning eller påtryckningar från regering och politiker (19 %). (Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020, diagram 47).
16 Uppgifter från Eurobarometer (diagrammen 44 och 46 från Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020).
Enligt Världsekonomiskt forum (WEF) fortsatte trenden bland näringsidkarna (Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020, diagram 48). Enligt en färsk undersökning bland 19 av EU:s medlemsstater är advokaternas övergripande tillit till domarnas oavhängighet mycket låg (5,2/10). (ENCJ/CCBE (2020):
Independence and Accountability of the Judiciary – ENCJ/CCBE Survey among lawyers on the independence of judges 2018-2019, diagram 7, 9, 15, 16 och 17).
17 Bt.III.838/2019/11. Enligt sektion 667-669 i lag XC 2017 om straffprocessordningen kan högsta domstolen i brottmål ompröva om lagakraftvunna domar är lagenliga, även domar som föreskriver inhämtande av förhandsavgöranden från Europeiska unionens domstol.
18 Pågående mål nr C-564/19 – IS.
19 Enligt lag CLXII 2011 får domstolens ordförande eller den utnämnande myndigheten begära att disciplinära förfaranden ska inledas. Domstolsmyndighetens ordförande får begära att disciplinära förfaranden ska inledas, men endast gentemot sådana domare och personer i ledande ställning vid domstolen som han eller hon själv utnämnt, samt domare som placerats hos domstolsmyndigheten. Disciplinnämnden vid personaldomstolen (szolgálati bíróság) avgör om begäran om inledande av disciplinära förfaranden ska bifallas, avslås eller om ett inledande förhör ska hållas. Personaldomstolens ordförande och andra personer i ledande ställning utses av nationella rättsliga rådet. Personaldomstolens arbetsordning reglerar hur behöriga nämnder upprättas och hur ärenden fördelas. Arbetsordningar som antas av personaldomstolen godkänns och offentliggörs av nationella rättsliga rådet. Med nationella rättsliga rådets godkännande får disciplinära förfaranden inledas även mot tillsatta domare som är ledamöter av nationella rättsliga rådet (information från Ungern i samband med utarbetandet av denna årliga rapport om rättsstatsprincipen).
20 Effekten kan ytterligare förstärkas av det faktum att domstolar i lägre instanser från och med den 1 april 2020 enligt lag är skyldiga att förklara sig om de inte följer den tolkning av rättsreglerna som högsta domstolen gör i sina offentliggjorda domar. Sådana avvikelser kan åberopas som grund för extraordinära rättsmedel vid högsta domstolen. Jfr bl.a. sektionerna 561.3 g, 648 d, 649.6 och 652.1 i lag XC 2017 om straffprocessordningen.
Domare och advokater utsätts för negativa beskrivningar i medierna.21 I flera pressmeddelanden sedan januari 2020 har regeringen och regeringsvänliga medier kritiserat vissa domstolsavgöranden, däribland ärenden där dömda beviljats villkorlig frigivning eller ärenden där ersättning utdömts till romska barn som utsatts för segregation i skolan22 eller till fångar som klagat på förhållandena i fängelset23. I februari 2020 tillkännagav regeringen sin avsikt att anordna ett ”nationellt samråd”24 om dessa rättsrelaterade frågor.
Advokatsamfundet25, domarföreningen26 och andra aktörer27 uttryckte sin oro över regeringens beskrivning med hänvisning till att den kunde undergräva allmänhetens förtroende för och tillit till rättssystemet. Till slut övergavs initiativet till nationellt samråd. I samband med verkställigheten av domen från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i målet Baka mot Ungern28 uttryckte Europarådets ministerkommitté i september 2019 oro över den ”avkylande effekten” på domarnas och rättens ordförandes yttrandefrihet29.
Nya särbestämmelser har införts om utnämningar till högsta domstolen. Antalet domare i högsta domstolen fastställs inte i dess arbetsordning utan beslutas av ordföranden för domstolsmyndigheten30. Enligt det sedvanliga förfarandet utnämns domare i högsta domstolen av den domstolens ordförande, efter en ansökningsomgång och yttrande från
21 En undersökning bland domare år 2019 visade att 40 % av respondenterna upplevt att regeringen och medierna inte respekterat deras oavhängighet. Onlinekonsultation med aktörerna och information från Europeiska nätverket för domstolsadministrationer i samband med utarbetandet av denna årliga rapport om rättsstatsprincipen. Undersökningen omfattade 21 av EU:s medlemsstater. Europeiska nätverket för domstolsadministrationer, ENCJ (2020): Independence and Accountability of the Judiciary – ENCJ Survey on the independence of judges 2019, diagram 43 och 45.
22 Genom lag LXXXVII 2020 som antogs av det ungerska parlamentet den 3 juli 2020 ändrades lag CXC 2011 om nationell allmän utbildning på så sätt att domstolarna vid prövning av segregation i skolmiljö endast har möjlighet att utdöma ersättning för ideell skada i form av utbildningsåtgärder, vilket utesluter möjligheterna att utdöma ekonomisk ersättning.
23 Som en uppföljning av domen i pilotmmålet från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna av den 10 mars 2015 i målet Varga m.fl. mot Ungern.
24 ”Nationellt samråd” är ett verktyg som består i att den ungerska regeringen tillställer alla ungerska hushåll en direkt skrivelse tillsammans med en enkät som ger allmänheten möjlighet att besvara frågor som formulerats av regeringen och som åtföljs av en landsomfattande annons- och mediakampanj.
25 Uttalande från ordförandeskapet för ungerska advokatförbundet (den 21 januari 2020).
26 Uttalande från ungerska domarföreningen (Magyar Bírói Egyesület - MABIE) (den 10 mars 2020).
27 T.ex. uttalandet från den ungerska tankesmedjan Eötvös Károly Közpolitikai Intézet (den 21 februari 2020).
28 Ärende nr 20261/12. Målet gällde förtida entledigande av högsta domstolens tidigare ordförande med anledning av hans åsikter och kritik mot en planerad stor reform av domstolsväsendet. Stora avdelningen vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fann att ”det förtida avslutandet av kärandens ämbetsperiod hade otvivelaktigt en avkylande effekt på så sätt att det bör ha avskräckt inte bara käranden utan även andra domare och ordförande i rätten från att i framtiden delta i den offentliga debatten om rättsliga reformer som påverkar domstolsväsendet och i ett bredare perspektiv även om frågor som rör domarnas oavhängighet” (punkt 173).
29 Beslut av den 25 september 2019 från Europarådets ministerkommitté, CM/Del/Dec(2019)1355/H46-11.
Enligt den ungerska regeringen har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna inte underrättat den om några andra mål där talan avsett yttrandefrihet eller oavhängighet som domare.
30 Jfr sektion 76.4 a i lag CLXI 2011. För närvarande finns 113 tjänster (jfr beslut 41.SZ/2020.III.24)OBHE från domstolsmyndighetens ordförande), varav 82 tjänster innehas av domare vid högsta domstolen och tre tjänster innehas av domare som utstationerats dit. Högsta domstolens domare tjänstgör i olika avdelningar (kollégium) däribland: avdelningen för brottmål (17 domare) avdelningen för förvaltningsmål (25 domare) och avdelningen för civilmål (40 domare). Hur många domare som ska finnas i de olika avdelningarna är inte fastställt. På grund av pensionsavgångar kommer år 2020 tre vakanser att uppstå vid avdelningen för civilmål och fem vakanser vid avdelningen för brottmål. År 2021 kommer en vakans att uppstå vid avdelningen för civilmål, två vakanser vid avdelningen för brottmål och två vakanser vid avdelningen för förvaltningsmål.
behörig avdelning vid domstolen samt en bedömning och rangordning av de sökande som görs av högsta domstolens domarråd31. Genom en övergripande lag som infördes i december 201932 fick författningsdomstolens ledamöter, vilka tillsätts av det ungerska parlamentet, rätt att begära att få bli utsedda till domare33 utan föregående ansökningsomgång. Medlemmar i författningsdomstolen som på detta sätt utnämnts till domare kan, när deras mandat löper ut, begära att få bli ledamöter av högsta domstolen, utan att behöva följa det normala utnämningsförfarandet. Detta innebär i praktiken att personer som det ungerska parlamentet tillsatt i författningsdomstolen, ett förfarande som inte involverar några av domstolsväsendets centrala organ, därefter kan utses till domare i högsta domstolen om den berörda personen begär det.34 Dessa lagändringar har i praktiken ökat parlamentets inflytande på utnämningen av domare till högsta domstolen. Vidare är det parlamentet som på förslag från Ungerns president tillsätter högsta domstolens ordförande bland domare – inte nödvändigtvis vid den domstolen – som har minst fem års erfarenhet av domarämbetet35. Från och med den 1 januari 2020 ändrades bestämmelserna om urval av ordförande till högsta domstolen36 på så sätt att kriteriet ”erfarenhet av domarämbetet” fick beräknas även på grundval av tid som förste rättssekreterare37 vid författningsdomstolen eller en internationell domstol. De utvidgade behörighetskriterierna ökade det antal sökande som potentiellt kunde tillsättas som högsta domstolens ordförande och ökade den ungerska presidentens utrymme för eget skön i frågan.
En övergripande lag ändrade domstolssystemets struktur för att göra det administrativa rättsliga arbetet snabbare och mer förutsebart. Administrativa domstolar och arbetsdomstolar på distriktsnivå har avskaffats. Sedan den 1 april 2020 prövas förvaltningsrättsliga mål i första instans av åtta särskilt utsedda regiondomstolar, medan alla ansökningar om ordinära eller extraordinära rättsmedel prövas av högsta domstolen. Planerna på att inrätta ett separat system för förvaltningsdomstolar har övergivits38.
31 Rangordningen bygger på poängsystemet. Ordföranden för högsta domstolen får inte utnämna den sökande som står på andra eller tredje plats utan förhandsgodkännande från nationella rättsliga rådet.
32 Lag CXXVII 2019 om ändring av vissa lagar när det gäller administrativa förfaranden i en enda instans vid distriktsdomstolar.
33 De måste uppfylla allmänna behörighetskriterier i fråga om medborgarskap, rättshandlingsförmåga, juristexamen, avlagd advokatexamen för inträde i advokatsamfundet, minst ett års yrkeserfarenhet, lämplighetstest, får inte vara upptagna i kriminalregistret och underställs krav på redovisning av tillgångar (sektion 4 i lag CLXII 2011). Genom beslut av den 26 juni 2020 (offentliggjorda den 3 juli 2020) utnämnde Ungerns president på deras begäran åtta medlemmar i författningsdomstolen till domare.
34 Europarådets rekommenderar att när det i konstitutionen eller andra lagar föreskrivs att stats- och regeringschefen eller den lagstiftande församlingen ska besluta om rekrytering och befordran av domare bör en oberoende behörig myndighet, huvudsakligen sammansatt av företrädare för domstolsväsendet, få lämna rekommendationer eller yttranden som den berörda utnämningsmyndigheten i praktiken följer (Europarådets ministerkommitté, rekommendation RCM/Rec(2010)12, punkt 47). Jfr även domstolens dom i mål C- 585/18, C-624/18 och C-625/18, A.K., punkt 134.
35 Ingen ansökningsomgång förekommer. Ungerns president föreslår en kandidat. Nationella rättsliga rådet avger ett icke bindande yttrande efter en personlig intervju. Parlamentet röstar med två tredjedels majoritet.
Nästa ordförande kommer att tillsättas år 2020 enligt de nya bestämmelserna. På förslag från Ungerns president får parlamentet entlediga högsta domstolens ordförande utan konsultation av domstolsväsendet och utan möjlighet till rättslig prövning (sektionerna 74, 115 och 116.1 i lag CLXI 2011).
36 Sektion 1 i lag XXIV 2019.
37 En förste rättssekreterare (på ungerska főtanácsadó och på franska référendaire) är en tjänsteman som är anställd av författningsdomstolens kansli och bistår en av dess medlemmar med att utarbeta avgöranden.
38 I december 2018 genomförde Ungerns parlament den sjunde grundlagsändringen (28 juni 2018) och antog två lagar (CXXX och CXXXI 2018) om inrättande av systemet för förvaltningsdomstolar. Problem med efterlevnaden av kraven på domstolsväsendets oberoende påtalades av flera aktörer, däribland Venedigkommissionen (yttrande CDL-AD(2019)004) och Europarådets kommissionär för mänskliga
Domarnas löner har höjts sedan januari 2020 och ett bonussystem har införts. Enligt den övergripande lagen ska domarnas löner höjas 60 % under en treårsperiod Domarnas höjda löner är en positiv utveckling, eftersom de ungerska domarnas löner var bland de lägsta i EU39. En löneökning bidrar till att öka domarnas oavhängighet40. Oro har dock uttryckts41 när det gäller de domstolsadministrerande myndigheternas möjligheter att skönsmässigt tilldela domare bonus42 utan några objektiva och insynsvänliga kriterier43. Europarådet anser att system där domarnas huvudersättning är prestationsberoende bör undvikas, eftersom de kan skapa problem när det gäller domarnas oavhängighet44. Frågan om hur systemet påverkar domarnas oavhängighet har ställts i en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen.45 Vissa frågor avseende åklagarämbetets organisation har åtgärdats men en del kvarstående frågor ger upphov till oro. I november 2019 förlängde Ungerns parlament med två tredjedelars majoritet riksåklagaren ämbetsperiod i ytterligare nio år 46. Åklagarämbetet är strikt hierarkiskt organiserat47. Åklagarämbetets oberoende är fastställt i lag48 men vissa inslag i det rättsliga regelverket ledde till att Greco utfärdade rekommendationer om översyn av bestämmelserna om hur riksåklagaren utses, för att skydda
rättigheter (2018): Commissioner calls on Hungary’s President to return to the Parliament the legislative package on administrative courts (yttrande av den 14 december 2018). Den planerade reformen justerades inledningsvis (lag XXIV 2019, antagen den 1 april 2019) och fastslogs sedan (lag LXI 2019, antagen den 2 juli 2019). Lag CXXX 2018 om förvaltningsdomstolar har inte trätt i kraft men har heller inte upphävts. Den 12 december 2019 avlägsnade den åttonde grundlagsändringen bestämmelserna om inrättande av ett separat system för förvaltningsdomstolar.
39 Europarådet (2018): European judicial systems - Efficiency and quality of justice, tabell 3.20.
40 I enlighet med EU-domstolens rättspraxis är den omständigheten att domarna erhåller lön vars storlek motsvarar vikten av de funktioner de utövar en garanti som är grundläggande för domarnas oavhängighet. Jfr särskilt punkt 27 i domstolens dom av den 27 februari 2018 i mål C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses samt punkt 66 i domstolens dom av den 7 februari 2019 i mål C-49/18, Carlos Escribano Vindel.
41 Information från bl.a. Amnesty International Ungern, ungerska förbundet för medborgerliga fri- och rättigheter (Társaság a Szabadságjogokért, TASZ) och Ungerns Helsingforskommitté i samband med utarbetandet av denna årliga rapport om rättsstatsprincipen.
42 Utöver grundlön och övriga ersättningar kan domarna även få belöningar och bonusar.
Domstolsmyndighetens ordförande och de regiondomstolars ordförande som denne utsett har en bred handlingsmarginal att tilldela domarna extrauppgifter förknippade med olika former av belöningar (artikel 10 i bilaga 2 till direktiv 5/2013 (VI.25)OBH). Belöningssystemet kan väsentligt öka vissa domares inkomster, eftersom belöningar för olika uppdrag får ackumuleras. Domstolsmyndighetens ordförande beslutar även om den genomsnittliga taxan för bonus (”normatív jutalom”) som betalas ut via outnyttjade budgetanslag. Budgetansvariga chefer (såsom regiondomstolens ordförande) får göra skillnad på anställda (även domare som arbetar vid distriktsdomstolen i den aktuella regiondomstolens domsaga) (jfr artikel 11 i bilaga 2 till direktiv 5/2013 (VI.25)OBH). Ordförande för regiondomstolar har fria händer att skönsmässigt bevilja vissa domare högre bonus, och sänka eller vägra bonus för andra domare.
43 I fråga om dessa kriterier, se Venedigkommissionens rapport CDL-AD(2010)004, punkterna 46 och 51.
Venedigkommissionens yttrande CDL-AD(2019)004, punkt 80.
44 Rekommendation från Europarådets ministerkommitté CM/Rec(2010)12, punkt 55.
45 Pågående mål nr C-564/19 – IS.
46 Riksåklagaren utnämns av Ungerns president och tillsätts av parlamentet bland övriga åklagare.
47 Riksåklagaren får ge instruktioner till åklagare i enskilda ärenden, utan skyddsåtgärder. (diagram 55, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020). Den berörda åklagaren får begära att riksåklagaren skriftligt bekräftar sina instruktioner i enskilda ärenden. Åklagaren har uttrycklig rätt att åsidosätta sådana instruktioner som utgör brott eller administrativa förseelser eller som skulle försätta honom eller henne själv i fara. Åklagare som vill bortse från instruktionerna får begära att målet ska överföras till en annan åklagare, och en sådan begäran måste bifallas. (sektion 53 i lag CLXIV 2011).
48 Lag CLXIII 2011 om Ungerns åklagarämbete.
ämbetet från politiskt inflytande49. Greco rekommenderade även användning av strikta kriterier för att vägleda och motivera beslut om att frånta underordnade åklagare ärenden och uppmanade till översyn av hur disciplinära förfaranden50 hanteras. De flesta av Grecos rekommendationer har lett till åtgärder51 men ett fullständigt genomförande av de kvarstående rekommendationerna skulle positivt påverka även arbetet med korruptionsbekämpning.
Kvalitet
Stora delar av domstolsväsendet har digitaliserats. Ungern ligger långt framme när det gäller elektroniska verktyg52 och allmänhetens tillgång online till offentliggjorda domar53. Landet ligger också väl till när det gäller metoder för framställning av domstolsavgöranden som är maskinläsbara, även om domar inte ställs upp enligt en mall som gör dem maskinläsbara54. Ungern uppvisar även mycket goda resultat när det gäller främjande av och incitament att använda alternativa tvistlösningsmetoder55. Däremot är domstolsavgifterna fortsatt höga56 och graden av lika tillgång till rättshjälp är problematisk57. Regeringens åtgärder med anledning av covid-19-pandemin har påverkat domstolarnas funktion. Den 14 mars 2020 beslutade regeringen, på förslag av domstolsmyndighetens ordförande, högsta domstolens ordförande och riksåklagaren, genom ett regeringsdekret att de ungerska domstolarnas verksamhet skulle suspenderas på obestämd tid, med undantag för vissa brådskande ärenden58. Men den 30 mars 2020 upphörde dekretet att gälla59. Den 31 mars
49 Greco: Fourth Evaluation Round – Evaluation Report, punkt 177. Greco: Fourth Evaluation Round – Interim Compliance Report, punkt 20. En blockerande minoritet i parlamentet kan hindra tillsättningen av en ny efterträdare och därmed hålla kvar riksåklagaren i ämbetet efter det att dennes ämbetsperiod löpt ut.
50 Greco: Fourth Evaluation Round – Evaluation Report, punkterna 190 och 216. Greco: Fourth Evaluation Round – Interim Compliance Report, punkterna 24 och 34. I sin rekommendation xvii anförde Greco att disciplinärenden som involverar åklagare bör hanteras utanför åklagarämbetets direkta hierarkiska struktur.
Med anledning av Grecos rekommendationer infördes i januari 2019 en befattning för en disciplinansvarig tjänsteman som ska ha i uppgift att utreda misstänkta överträdelser. Men den överordnade åklagaren deltar ändå fortfarande i det disciplinära förfarandet. Riksåklagaren beslutar om tillbakadragande av utmärkelser, degradering i lönegrad eller rang samt entledigande. Enhetschefer (överåklagare) får anta mindre stränga åtgärder (reprimand, kritik) mot en åklagare under deras tillsyn. Beslut om disciplinära åtgärder kan överklagas till en arbetsdomstol. (diagram 53, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020).
51 Av Grecos rekommendationer för åklagarämbetet återstår en av rekommendationerna att genomföra (rekommendation xvi) medan tre av rekommendationerna (rekommendation xiv, xv och xvii) har genomförts delvis, jfr Greco: Second Interim Compliance Report. Med anledning av rekommendation xiv omprövade de ungerska myndigheterna möjligheten att förlänga riksåklagarens ämbetsperiod. Greco noterade med tillfredsställelse att den första delen av rekommendation xiv vederbörligen hade åtgärdats (Fourth Evaluation Round – Interim Compliance Report, punkterna 19–22). Även rekommendation xv hade genomförts delvis i och med att man antagit bestämmelser som kräver en kortfattad motivering i ärendeakten av varför en åklagare fråntagits ett brottmål eller förvaltningsmål (Fourth Evaluation Round – Interim Compliance Report, punkterna 23-26). Vad gäller rekommendation xvii, se fotnot 50.
52 Diagram 27, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020.
53 Diagram 28, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020.
54 Diagram 29, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020.
55 Diagram 30, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020.
56 Diagram 25, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020.
57 Personer vars inkomster bara uppgår till hälften av det belopp som fastställs som fattigdomsgräns kan vägras rättshjälp. Diagram 23, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020.
58 Regeringsdekret nr 45/2020 av den 14 mars 2020.
59 I enlighet med artikel 53.3 i grundlagen.
2020 införde regeringen ändringar i processrättslagstiftningen som syftade till att underlätta domstolsväsendets funktion under undantagstillståndet60.
Effektivitet
Civilrättsliga och förvaltningsrättsliga mål behandlas mycket effektivt. Enligt Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020 uppvisar Ungern goda resultat när det gäller uppskattad tidsåtgång för att avgöra förvaltningsmål i första instans och när det gäller antalet anhängiggjorda förvaltningsmål i domstolarna i första instans61. Ungern har även goda resultat när det gäller uppskattad tidsåtgång för att avgöra civilrättsliga och handelsrättsliga tvistemål62. Ny lagstiftning avseende civilprocesslagen63, förvaltningsprocesslagen64 och straffprocessordningen65 trädde i kraft år 2018. De nya bestämmelserna kan underlätta prövningen av civil- och brottmål samt rättslig omprövning av förvaltningsrättsliga mål inom rimlig tid66.
Effektiva rättsmedel saknas fortfarande vid alltför utdragna förhandlingar.
Verkställigheten av domen från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i målet Gaszó mot Ungern har ännu inte avslutats och Ungern står under skärpt tillsyn från Europarådets ministerkommitté67.
II. REGELVERK FÖR KORRUPTIONSBEKÄMPNING
Det är olika specialiserade myndigheter som delar på behörigheten när det gäller att förebygga, utreda och lagföra korruption. Åtgärder mot korruption samordnas i Ungern av den nationella säkerhetstjänsten (nemzeti védelmi szolgálat, NVSZ) som står under inrikesministeriets tillsyn. När det gäller den offentliga sektorn är det riksåklagarämbetets utredningsenhet och fem regionala instanser som har exklusiv behörighet att utreda och lagföra korruption i den offentliga sektorn. Åklagarämbetet får stöd av polisens och säkerhetstjänstens utredare. Frågor kring den ekonomiska förvaltningen av offentliga medel och revision av politiska partier sköts av det statliga revisionsverket (Állami Számvevőszék).
I Transparency Internationals senaste korruptionsindex rankas Ungern 44/100 och landet står på 19e plats i EU och på 70e plats i världen68. Av de ungerska respondenterna
60 Regeringsdekret nr 74/2020 av den 31 mars 2020. Dekretet upphörde att gälla den 18 juni 2020 i enlighet med artikel 53.4 i grundlagen.
61 Diagrammen 8 och 15, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020.
62 Diagram 7, Resultattavlan för rättskipningen i EU 2020.
63 Lag CXXX 2016. Detta väntas påskynda handläggningen av civilmål genom att man i första instans tillämpar ett tvåstegsförfarande där huvudförhandlingen föregås av en förberedande fas som ska förtydliga ärendets räckvidd och fastställa parternas yrkanden.
64 Lag I 2017. De viktigaste bestämmelserna, som väntas bidra till att förvaltningsrättsliga mål avslutas i tid, är de som gäller tredskodomar i mål där de administrativa myndigheterna inte respekterar tidsfristerna för sina beslut.
65 Lag XC 2017. Domstolsfasen inleds med en förberedande förhandling som ska förtydliga ärendets räckvidd.
För att undvika förhalningsåtgärder medges därefter inga nya yrkanden eller ytterligare bevisupptagning, annat än undantagsvis.
66 Information från Ungern i samband med utarbetandet av denna rapport om rättsstatsprincipen 2020.
67 I oktober 2018 lade regeringen fram förslag T/2923 för parlamentet. I september 2020 antog Europarådets ministerkommitté en tredje interimsresolution där man ”med djup besvikelse noterade att myndigheterna, trots sina åtaganden och kommitténs upprepade uppmaningar i två interimsresolutioner och i ett antal beslut, senast i mars 2020, fortfarande inte lämnat några upplysningar som skulle ge kommittén anledning att tro att framsteg gjorts”. Jfr interimsresolution CM/ResDH(2020)180.
68 Transparency International (2019): Corruption Perceptions Index.
ansåg 87 % att korruption är vanligt förekommande (att jämföra med EU-snittet på 71 %) och 32 % av respondenterna ansåg att korruption påverkar deras vardag (EU-snittet ligger på 26 %)69. Bland företagen ansåg 80 % att korruption är vanligt förekommande (EU-snittet är 63 %) och 48 % av företagen ansåg att korruption är ett problem för affärslivet (EU-snittet är 37 %). Av de tillfrågade ansåg 39 % att framgångsrika åtal är tillräckligt vanliga för att avskräcka människor från korrupta beteenden (EU-snittet är 36 %) medan 19 % av företagen ansåg att personer och företag som ertappas med att muta en högre tjänsteman får tillräckliga straff (EU-snittet är 31 %)70.
En straffrättslig ram för åtgärder mot korruption är i stort sett på plats. Den straffrättsliga lagstiftningen innehåller relevanta brottsbeskrivningar av korruption och därmed sammanhängande brott och kriminaliserar olika former av mutor, handel med inflytande, förskingring, förskingring av offentliga medel och maktmissbruk. I april 2020 lades ett lagförslag fram med anledning av rekommendationerna från OECD:s arbetsgrupp mot mutor71. Förslaget gick ut på att ändra definitionen av ”utländsk offentlig tjänsteman” för att förtydliga att den även omfattar tjänstemän vid utländska statliga företag.
Behörigheten för åtgärder mot korruption delas mellan olika organ. Det är den nationella säkerhetstjänsten som under inrikesministeriets tillsyn ansvarar för att samordna åtgärder mot korruption. Efter det att straffprocessordningen reformerades i februari 2019 är det nu riksåklagarämbetets utredningsenhet och fem regionala instanser som har exklusiv behörighet att utreda och lagföra korruption i den offentliga sektorn. Riksåklagarämbetets utredningsenhet arbetar med komplicerade korruptionsärenden där de misstänkta eller berörda är personer med diplomatisk immunitet, utländska offentliga tjänstemän, landets president, premiärminister, regeringsledamöter eller högt uppsatta tjänstemän i den offentliga förvaltningen. Åklagarämbetet får stöd av polisens och säkerhetstjänstens utredare. Det statliga revisionsverket har också till uppdrag att delta i genomförandet av åtgärder mot korruption, framför allt genom kontroll av de statliga inrättningarnas räkenskaper och finansieringen av de politiska partierna. Det statliga revisionsverket utför även regelbundet nationella integritetsundersökningar.
Vissa korruptionsärenden på hög nivå leder till åtal, men det är fortfarande ovanligt. I riksåklagarämbetets årsrapport 2018 offentliggjordes brottsstatistik i korruptionsärenden under perioden 2016-2018. Siffrorna visar att antalet diarieförda förfaranden avseende korruptionsbrott har ökat, från 984 ärenden år 2016, 1 123 ärenden år 2017 till 2 046 ärenden år 2018. Men antalet dömda ligger på nästan samma nivå som tidigare, med 250 fällande domar år 2018, 254 fällande domar år 2017 och 351 fällande domar år 2016.72 Enligt riksåklagarämbetet involverar de flesta korruptionsärenden offentliga tjänstemän, vanligen inom skatte- eller tullförvaltningen.73 Det faktum att inga bestämda åtgärder vidtagits för att lagföra korruption som kan beröra högt uppsatta tjänstemän eller deras närmaste krets har även tagits upp i samband med den europeiska planeringsterminen.74 Åklagarämbetet har i ett begränsat antal korruptionsärenden inlett förundersökningar mot parlamentsledamöter från
69 Särskild Eurobarometer 502 (2020).
70 Flash Eurobarometer 482 (2019).
71 OECD (2019).
72 Riksåklagarämbetet (2019).
73 Europeiska kommissionen, 2020: Country Report Hungary, SWD(2020) 516 final, s. 45-46 [ej översatt till svenska].
74 Rådets rekommendation av den 9 juli 2019 om Ungerns nationella reformprogram 2019 med avgivande av rådets yttrande om Ungerns konvergensprogram 2019, skäl 16. Europeiska kommissionen, 2019 Country Report Hungary, SWD(2019) 1016 final, s. 44 [ej översatt till svenska].
det sittande majoritetspartiet men inga högt uppsatta regeringsföreträdare har åtalats på senare år.
Åtgärderna för att förebygga korruption i Ungern inriktas på integritetsfrågor i den statliga förvaltningen och brottsbekämpande organ. När det tidigare handlingsprogrammet för åtgärder mot korruption från 2018 löpte ut i juni 2020 antog regeringen75 ett nytt program för en tvåårsperiod (2020-2022). Den nya strategin fokuserar liksom det tidigare programmet på integriteten i den statliga förvaltningen, tillsammans med åtgärder för att stärka e-förvaltningen och ett automatiskt beslutsfattande som ska förebygga korruption. Strategin syftar även till att göra utredningarna effektivare, införa riskbedömning för korruption, utvärdera den rättsliga ramen, inrätta interna kontroller av den offentliga förvaltningen och skärpa åtgärderna avseende integriteten. Ramverket för integritet lägger stor vikt vid de interna integritetsrådgivarnas76 uppgifter i den offentliga förvaltningen. Men den strategiska ramen för åtgärder mot korruption omfattar inga åtgärder i andra frågor av vikt för att förebygga korruption, såsom finansieringen av politiska partier, redovisning av tillgångar eller reglering av lobbyism och svängdörrsproblematik. Strategin behandlar inte heller riskerna för klientelism, favorisering och svågerpolitik på hög nivå i den offentliga förvaltningen eller de risker som uppstår i samspelet mellan näringsliv och politiska aktörer.
Enligt det statliga revisionsverkets integritetsundersökning 2019 var korruptionsrisken högst i regeringsorgan (50 %), lokala administrativa organ (51 %) och högre utbildning (50 %). Åren 2015-2019 var Ungern den medlemsstat som oftast figurerade i Olafutredningar som avslutades med rekommendation till ekonomiska åtgärder (43 avslutade utredningar)77. Redovisningen av tillgångar och andra intressen kan förbättras med systematiska kontroller och oberoende tillsyn. Ungern har ett omfattande system för redovisning av tillgångar. Det gällande systemet kräver att parlamentsledamöter, regeringstjänstemän och offentliga tjänsteman ska redovisa tillgångar och andra intressen. Regeringsledamöters redovisningar av tillgångar och intressen och även redovisningarna från offentliganställda i ledande befattningar och parlamentsledamöter finns tillgängliga på internet.78 Men systematiska kontroller förekommer inte, utan görs endast vid anmälan om misstanke. Istället överlämnas ansvaret för kontroll till de offentliga tjänstemännens arbetsgivare eller till det parlamentariska utskottet för immunitet och valprövning när det gäller parlamentsledamöter och högt uppsatta regeringstjänstemän. Misstankar om obefogade tillgångsökningar kan leda till en kontroll som utförs av de nationella skatte- och tullmyndigheterna. Men skattemyndigheten får bara inleda förfaranden om andra utredande myndigheter samtidigt
75 Regeringsbeslut nr 1328/2020 av den 19 juni 2020 om den nationella strategin mot korruption 2020-2022 och en åtföljande handlingsplan.
76 Efter det att ett nytt system för integritetskontroll infördes genom ett regeringsdekret år 2013 måste alla offentliga myndigheter utse en integritetsrådgivare. En särskild universitetsutbildning har inrättats vid förvaltningsuniversitetet Nemzeti Közszolgálati Egyetem för att tillhandahålla utbildning och kvalifikationer för blivande integritetsrådgivare.
77 Olaf utfärdar rekommendationer om ekonomiska åtgärder riktade till EU-institutioner eller nationella myndigheter som tillhandahåller eller förvaltar EU-stöd för att felaktigt utbetalda EU-medel ska återvinnas till unionens allmänna budget. Olafs rekommendationer om ekonomiska åtgärder på de två huvudområden av budgeten som förvaltas tillsammans med medlemsstaterna (EU:s struktur- och investeringsfonder samt jordbruk) åren 2015-2019 avsåg i Ungerns fall 3,93 % av de sammanlagda utbetalningarna under åren 2015- 2019. (Detta kan jämföras med övriga medlemsländers genomsnitt på 0,36 %. Bland EU-27 låg Ungern alltså högst). De ekonomiska följderna av de oriktigheter som Ungern själv upptäckte låg på 1,41 % (Olafs rapport 2019, illustration 6). Andelen ärenden som leder till åtal efter Olafs rekommendationer är 47 % i Ungern, viket ligger över genomsnittet i EU (tabell 7 i Olafs rapport 2019).
78 Lag nr XLIII 2010 om centrala regeringsorgan samt om regeringsledamöters och statssekreterares ställning.
bedriver undersökning med anledning av brottsmisstanke, vilket minskar handlingsutrymmet för oberoende kontroller. Greco har utfärdat rekommendationer i fråga om faktisk tillsyn, tillämpning av uppförandereglerna, intressekonflikter och redovisning av tillgångar. Ingen av rekommendationerna har ännu genomförts.79
Bestämmelserna om lobbyverksamhet i Ungern är ofullständiga och det finns inga bestämmelser som faktiskt reglerar svängdörrsproblematiken. Den särskilda lagstiftningen från 2010 om lobbyverksamhet har omarbetats80 på så sätt att offentliga tjänstemän är skyldiga att informera om sina kontakter med lobbyister. Offentliga tjänstemän är skyldiga att skriftligen informera sin överordnade om ett visst möte med lobbyister kan medföra risker för organisationens integritet. Den överordnade har rätt att förbjuda mötet eller ställa som krav att en utomstående ska närvara. Men det tillämpliga dekretet reglerar bara vissa aspekter på möten mellan regeringstjänstemän och lobbyister. Framför allt saknas krav på obligatorisk registrering av lobbyister samt skyldighet att informera eller rapportera kontakter med lobbyister till något oberoende kontrollorgan och det ställs inga krav på att offentliga tjänstemän ska begära tillstånd för eller återrapportera om sådana kontakter. Greco noterade att det behövs bättre integritetsnormer och en uppförandekod för parlamentsledamöterna för att säkerställa en faktisk tillsyn och tillämpa uppföranderegler och bestämmelser om intressekonflikter.81 Ungern saknar särskilda bestämmelser för att förebygga svängdörrsproblematik. Sekretessklausuler finns både i arbetslagstiftningen82 och i en särskild lag83 om offentliga tjänstemän, men det finns inga bestämmelser om karenstid efter innehav av vissa ämbeten84.
Ungern har särskild lagstiftning som ska skydda personer som slår larm om missförhållanden (så kallade visselblåsare). Lagen om skydd av visselblåsare85 garanterar den som slår larm anonymitet och gör det möjligt att lämna in klagomål elektroniskt med hjälp av en särskild rapporteringskanal som drivs av ombudsmannen (Alapvető Jogok Biztosa, AJBH) (mer detaljer under rubriken andra institutionella frågor som rör samhällssystemet för kontroller och motvikter nedan). Men ombudsmannen har bara begränsad behörighet avseende de rapporter som kommer in. I praktiken är ombudsmannens huvudsakliga uppgift att vidarebefordra rapporterna till de behöriga myndigheterna.
Rapporterna överlämnas inte automatiskt till brottsbekämpande myndigheter, utan först gör den berörda institutionens integritetsrådgivare en administrativ utredning.
Integritetsrådgivarna rapporterar i sin hierarki direkt till den berörda institutionens chef.
Ombudsmannen kan dock på begäran eller på eget initiativ undersöka om myndigheterna har följt upp rapporterna på lämpligt sätt. Uppgifter av allmänintresse utreds av den berörda institutionen, som laddar upp sitt svar tillsammans med utredningsresultaten till ett elektroniskt register.
79 Greco: Fourth Evaluation Round – Evaluation Report. I december 2019 antog parlamentet en ändring av lag XXXVI 2012 om parlamentets arbetssätt och ledamöternas ställning efter den 1 februari 2020 med anledning av Grecos rekommendationer (information från Ungern i samband med utarbetandet av denna årliga rapport om rättsstatsprincipen).
80 Regeringsdekret nr 50/2013 av den 25 februari 2013.
81 Greco: Fourth Evaluation Round – Interim Compliance Report, punkt 39.
82 Sektion 8.4 i lag I 2012.
83 Sektion 93.1 g i lag CXXV 2018.
84 Enligt sektion 117.1 i lag CXXV 2018 ska regeringen fastställa inom vilka branscher och i vilka tjänster regeringstjänstemän inte får arbeta efter avslutad offentlig tjänst. Den bestämmelsen har ännu inte tillämpats.
85 Lag CLXV 2013.
Finansieringen av politiska partier i Ungern är fortsatt problematisk. Greco noterar att de politiska partiernas register är insynsvänliga medan partiernas inkomstkällor och valkampanjperiodernas längd är oklara. Kontrollmekanismer behövs även för politiska partier som får statligt stöd86.
III. MEDIERNAS MÅNGFALD
Skydd av mediefriheten och mediernas mångfald87 fastställs både i grundlagen88 och i sektorslagstiftning (massmedielagen89 och pressfrihetslagen90). I pressfrihetslagen sägs att pressfrihet innebär att pressen ska vara oavhängig från staten och oberoende av organisationer och intressegrupperingar. Rätten att få tillgång till offentliga uppgifter stadfästs i grundlagen och uttrycks även i lagen om informationsfrihet91. Genom massmedielagen inrättades mediemyndigheten, vars beslutande organ är medierådet92.
Mediemyndigheten har tillräckliga resurser men medierådets oberoende och verkningsfullhet äventyras. Medierådet består av en ordförande93 och fyra ledamöter som tillsätts av parlamentet. Bestämmelserna om utnämning har utformats för att underlätta politisk samsyn kring hur medierådets ledamöter utses.94 I Media Pluralism Monitor 2020 framhölls att bestämmelserna inte har hindrat det regerande partiet från att i praktiken utnämna alla fem deltagare i medierådet. Media Pluralism Monitor noterar en mellanhög risk (53 %) vad gäller medierådets oberoende och verkningsfullhet.
Det ungerska forumet för chefredaktörer (Főszerkesztők Fóruma) är ett icke-statligt branschorgan som inrättades år 2012. Det samlar redaktörer från alla större elektroniska medier, tryckt media och online-media i Ungern på frivillig grund. Bland huvudsyftena finns bland annat att stärka behandlingen av etiska frågor i journalistutbildningarna, utarbeta riktlinjer, främja goda metoder vad gäller etisk journalistik, öka förtroendet för media samt utarbeta självregleringsförfaranden. År 2015 fastställde forumet sådana yrkesetiska normer och värderingar för journalister som opartiskhet och noggrannhet samt normer för informationsinhämtning och informationshantering. Forumet eftersträvar att främja kvalitetsjournalistik, i synnerhet genom att dela ut priser för god journalistik.
86 Greco: Third Evaluation Round - Second Addendum to the Second Compliance Report, punkt 24.
87 Mellan år 2019 och 2020 föll Ungern två steg på rankningen i reportrar utan gränsers pressfrihetsindex.
Landet står nu på 89:e plats i världen.
88 I artikel IX.2 i grundlagen föreskrivs följande: ”Ungern ska erkänna och skydda pressens frihet och mångfald och ska säkerställa möjligheterna till sådan fri spridning av information som krävs för en demokratisk opinionsbildning”.
89 Lag CLXXXV 2010 om mediatjänster och massmedia.
90 Lag CIV 2010 om pressfrihet.
91 Lag CXII 2011 om självbestämmande på informationsområdet och om informationsfrihet.
92 I massmedielagens bestämmelser om mediemyndigheten NMHH (Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság) fastställs tydliga mål för NMHH, som ska vara ”en självständig reglerande myndighet endast underställd lagen” (sektion 109). I fråga om medierådet (Médiatanács) sägs att rådet ska fungera som ”ett oberoende organ för mediemyndigheten och rapportera till parlamentet endast inom ramen för den ungerska lagstiftningen” (sektion 123).
93 För närvarande är medierådets ordförande även ordförande för mediemyndigheten.
94 Efter Venedigkommissionens rekommendationer (yttrande CDL-AD(2015)015) ändrades massmedielagens bestämmelser om hur medierådets ordförande och ledamöter utses och entledigas. Sektion 124 i massmedielagen kräver enhälligt beslut av det tillfälliga parlamentariska utskott som ansvarar för att utnämna kandidaterna. (Medierådets ordförande är automatiskt kandidat). Det utnämnande utskottet är sammansatt av ledamöter från alla politiska grupper. Ledamöternas röster omräknas och viktas efter storleken på den politiska grupp de företräder. Om utskottet inte kan enas om fyra utnämningar inom utsatt tid får utnämningen göras med minst två tredjedelar av de omräknade och viktade rösterna i utskottet.
