Är vi verkligen lika inför lagen?
En studie om tjanstemannens handlingsutrymme pa migrationsverket
Dany Yasso
Statsvetenskap, kandidat 2020
Luleå tekniska universitet
Luleå tekniska universitet
Höstterminen 2020
Statsvetenskapliga institutionen
Statsvetenskap, kandidat
Är vi verkligen lika inför lagen? – En studie
om tjänstemännens handlingsutrymme
på migrationsverket
2
Sammanfattning
Studien handlar om tjänstemannens handlingsutrymme på migrationsverket och dess påverkan på implementeringen av policyn. En kvalitativ studie där det empiriska materialet består av samtalsintervjuer med fem handläggare från olika orter och asylprövningsenheter. Syftet är att undersöka om handlingsutrymmet hos tjänstemännen på Migrationsverket påverkar sannolikheten för en asylsökande att beviljas asyl, samt om arbetssituationen har en extern påverkan. Med hjälp av Lipskys teori och tre möjliga förklaringsmodeller ska vi försöka undersöka vad som påverkar handlingsutrymmet som i sin tur påverkar implementeringen av policyn. Resultatet av studien visar att arbetssituationen inte påverkade handläggarna och deras handlingsutrymme under den undersökta perioden. Samt att avvikelser i handlingsutrymmet mellan asylprövningsenheterna sinsemellan existerade. Utrymme för olika tolkningar av intentionen med policyn var även existerande. Otydlighet i vissa områden med policyn på grund av omfattande förändringar i strukturen. Studiens slutsats var att alla förklaringsmodeller visade indikationer som kan förklara avvikelsen i implementeringen av policyn men där vissa förklaringsmodeller visade tydligare indikationer än andra.
3
Förord
4
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING ... 6
1.1 Syfte och frågeställning ... 9
1.2 Tidigare forskning ... 9 2. TEORETISKT UTGÅNGSSÄTT ... 13 2.1 Lipskys teori ... 13 2.2 Faktor 1: Policyförståelse ... 14 2.3 Faktor 2: Policyövertygelse... 15 2.4 Faktor 3: Kunskapsnätverk ... 15 2.5 Teoretisk utgångspunkt ... 15 3. METODISK TILLVÄGAGÅNGSÄTT ... 18 3.1 Metod ... 18 3.2 Genomförandet av metoden ... 19
3.3 Material och analys ... 19
3.4 Operationalisering ... 20
3.5 Validitet ... 21
3.6 Urval och tillvägagångssätt ... 21
3.7 Presentation av studiens respondenter ... 22
4. RESULTAT ... 23
4.1 Arbetssituation ... 23
4.2 Policyförståelse... 24
4.3 Kunskapsnätverk ... 26
4.4 Policyövertygelse ... 27
5. ANALYS OCH JÄMFÖRELSE MELLAN BODEN OCH GÖTEBORG ... 30
5.1 Arbetssituation ... 30
5.2 Policyförståelse... 30
5.3 Kunskapsnätverk ... 31
5.4 Policyövertygelse ... 31
6. SLUTSATS ... 33
6.1 Hur mycket påverkar arbetssituationen handläggarens vardagliga arbete? ... 33
6.2 Finns det skillnad i upplevt handlingsutrymme hos handläggare från Boden och Göteborg? ... 34
6.3 Varför uppstår den stora avvikelsen i statistiken trots samma policy, lagar och regler? ... 35
6.4 Resultatdiskussion kopplat till forskningsfältet ... 36
5
6
1. INLEDNING
”Asylsökandet i landet är som lotteri” exakt så löd det i expressens granskning av asylsökandes chanser att få uppehållstillstånd i olika orter. Redan under 2015 påstod Madelaine Seidlitz som är jurist på Amnesty att det fanns indikationer på att avvikelser i statistiken mellan de olika asylprövningsenheterna runt om i landet.
Granskningen visar tydligt att ”var du söker asyl i landet kan vara avgörande om du får stanna i Sverige”. Skillnaderna kan vara enorma och på det sättet direkt avgörande för framtiden för en asylsökande. Artikel lyfter även fram att det finns källor som visar att dessa skillnader mellan de olika orterna inte är slumpmässiga. En källa inom Migrationsverket menar att det finns olika kulturer på de olika enheterna i landet och det gör att ärenden hanteras olika och där vissa är mer generösa än andra vilket gör att skillnaderna inte är slumpmässiga (Salihu, 2015, 27 juni).
Under 2019 tog Migrationsverket emot hela 21 958 nya asylansökningar. Av dessa asylsökande var 13 133 män (inklusive pojkar), 8 825 var kvinnor (inklusive flickor) och 6 415 av det totala antalet var ensamkommande barn. Under samma år hade 825 asylsökare en afghansk bakgrund, varav 470 var män (inklusive pojkar) och 355 var kvinnor. Ansökningarna bedömdes av olika asylprövningsenheter runt om i landet. Mindre enheter tog emot mindre antal asylansökningar. Större städer har fler antal asylprövningsenheter som handlägger ärenden (Migrationsverket, 2020).
7
Figur 1 visar totala antalet inkommande asylansökningar till asylprövningsenheter i Göteborg, Malmö, Uppsala, Boden och Stockholm. Diagrammet visar antalet asylansökningar som fick bifall och antalet som fick avslag. Diagrammet visar tydligt hur Göteborg och Boden avviker från resten. Göteborg avviker från det perspektivet att antalet avslag är dubbel så stor som antalet bifall. Boden avviker från det perspektivet att antalet bifall är mer än dubbelt så stor som antalet avslag. Statistiken visar att en asylsökande med en afghansk bakgrund har en sannolikhet på 33 procent att få bifall om ärendet hamnar i någon av asylprövningsenheterna i Göteborg. Samma asylsökande har däremot en sannolikhet på 71 procent att få bifall om ärendet hamnar i någon av de två asylprövningsenheterna i Boden.
Migrationsverket skriver på sin hemsida att ”Alla regionala enheter utgår från en och samma policy och kännetecknas av gemensamma lagar och regler” (migrationsverket, 2019). Den stora variationen i statistiken trots att samma policy, lagar och regler gäller för alla enheter kan bero på en mängd olika faktorer. Några av de viktigaste faktorerna med stöd från tidigare forskning i form av vetenskapliga artiklar, litteratur och teorier presenteras nedan.
Migration har varit en av de viktigaste frågorna och största utmaningarna för de europeiska länderna. Frågan diskuteras flitigt både på EU-nivå och inte minst på nationell-nivå där flyktingpolitiken har varit prioriterad (Europaparlamentet, 2017). Sverige som medlem i den europeiska unionen är överordnad av EU:s gemensamma migrationspolitik. Sverige har därför en skyldighet att pröva varje enskilt fall och bedöma utifrån olika kriterier (propositionen, 2008). Sverige som en efterfrågad destination för flyktingar tvingas ta emot enormt mycket asylansökningar, inte minst under hösten 2015 då antalet asylsökande enligt migrationsverket hamnade på 162 877. Trots att Sverige införde tillfälliga gränskontroller i intention att minska antalet asylsökande och på så sätt minska trycket på migrationsverket (Migrationsverket, 2017).
8
enskilde tjänstemannen. Lagar och regler leder dessutom till att handlingsutrymmet hos tjänstemännen begränsas då handläggaren till exempel som jobbar på migrationsverket har mindre utrymme att handla för och måste hålla sig till organisationens kultur (Svensson, Johnsson, & Laanemets, 2008).
De mål och riktlinjer som gäller för migrationsverket erhålls från regeringens årliga regleringsbrev. Målen, riktlinjerna och budgeten som migrationsverket ska hålla sig till förändras varje år (prop. 2018/19:1). Där ingår även de lagar och policy som tjänstemännen på migrationsverket utgår ifrån för att bedöma och besluta om asylansökningar. Ett av dessa kriterier är hur situationen ser ut i det landet som den sökande kommer ifrån. Migrationsverket har en databas (Lifos) där landinformation- och omvärldsanalys samlas in och analyseras för att ligga till grund för handläggarens beslut (Migrationsverket, 2020).
Michael Lipsky som är forskare inom statsvetenskap menade att genomförandet av politiken i slutändan beror på de människor som faktiskt implementerar, det vill säga gatubyråkraterna. Han påstod att handlingsutrymme är något som är givet, en socialarbetare skulle inte kunna utföra sin tjänsteutövning utan att erhålla en viss handlingsfrihet eftersom det i slutändan handlar om mötet med klienten. Det finns olika faktorer som påverkar gatubyråkraters handlingsutrymme och i sin tur implementeringen av policyn (Lipsky, 1980). Policyförståelse är en av dessa faktorer som påverkar implementeringen av policyn. Den syftar på den officiella policyn som kan vara vag eller otydlig vilket leder till en avvikande implementering (Sevä, 2015). Policyövertygelse är en annan faktor som syftar på gatubyråkratens egna preferenser och normer som inte överensstämmer med målet med policyn vilket påverkar implementeringen (Sevä, 2015). Kunskapsnätverk är en annan faktor som kan påverka gatubyråkratens implementering av policyn och den syftar på högre chefers påverkan på den individuella bedömningen (May & Winter, 2007). Arbetssituationen kan även vara en faktor som kan påverka implementeringen av policyn och i sin tur leda till avvikande implementering mellan de olika enheterna i Sverige. Arbetssituationen handlar främst om vad en ökning av asylansökningar kan innebära för en organisation som Migrationsverket samt om det då kan ha en påverkan på handläggarens bedömning (Jönsson, 2006).
9
en väl fungerande förvaltning för att åstadkomma rättvisa inför lagen (Utrikesdepartementet, 2011).
Efter en inblick i migrationsverkets arbete som organisation och tjänstemännens
handlingsfrihet i att tolka, bedöma och implementera policy dyker frågan ingen vill ställa men alla vill ha svar på upp; Är vi verkligen lika inför lagen?
1.1 Syfte och frågeställning
Syftet med studien är att närmare undersöka om handlingsutrymmet hos tjänstemännen på Migrationsverket påverkar sannolikheten för en asylsökande att beviljas asyl. Samt analysera ifall faktorer som policyförståelse, policyövertygelse, kunskapsnätverk och arbetssituation påverkar tjänstemännens handlingsutrymme som i sin tur påverkar implementeringen av policyn. Följande frågeställningar kommer att utgöra grunden för undersökningen och bidra till att uppfylla syftet:
F1. Finns det skillnad i upplevt handlingsutrymme hos handläggare från Boden och Göteborg?
F2. Hur mycket påverkar arbetssituationen handläggarens vardagliga arbete? Kan ökningen av
asylansökningar påverka bedömningen av asylansökningar?
F3. Varför uppstår den stora avvikelsen i statistiken trots att alla regionala enheter utgår från
samma policy, lagar och regler?
1.2 Tidigare forskning
Gatubyråkrati och handlingsutrymme är två begrepp som har diskuterats flitigt och där mycket forskningar har gjorts under de senaste 50 åren. Forskningar som beaktar begreppen i den enskilda kontexten och forskningar som uppmärksammar sambandet. Studien tar del av de forskningar som bedöms vara viktiga och relevanta för uppsatsens syfte.
10
migrationsverket som kommer i direkt kontakt med klienter och som implementerar utifrån sin handlingsfrihet bedöms vara gatubyråkrater om Lipskys definition av gatubyråkrati tas i beaktande. Handlingsutrymme (eng. discretion) som begrepp har diskuterats flitigt av många statsvetenskapliga forskare. Begreppet introducerades under 1970–80 talet av Lipsky i hans studie ”Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services” där Lipsky menade att handlingsutrymme är graden av frihet som en arbetare kan utöva i ett specifikt sammanhang och de faktorer som ger upphov till den friheten. Därav friheten att göra egna bedömningar och besluta/agera utifrån dessa bedömningar (Lipsky, 1980).
May och Winter (2007) studerade olika faktorer som påverkar gatubyråkraternas handlingsutrymme med fokus på handläggare, chefer och politikers inverkan på implementeringen av policy. Forskarna undersöker gatubyråkraters kunskap/förståelse för policy och attityd gentemot policyn. Syftet med forskningen var att förstå och analysera politikers och chefers delegation av autonomi. May och Winter kommer fram till att gatubyråkrater tolkar policyn utifrån deras professionella kunskaper och förståelse av målet med policyn och det har en direkt påverkan på implementeringen. Högre chefer inom organisationen påverkar beteendet hos handläggaren på det sättet att gatubyråkrater blir mer villiga att avvika från policyn när det är uppenbart att högre leder inom organisationen stöder avvikelsen. Forskarna menar därför att politiker och högre chefer påverkar gatubyråkraternas handlingsutrymme i implementeringen av policyn (May & Winter, 2007).
11
policyn går emot gatubyråkratens värderingar om den blir implementeringen på ett annat vis (Sevä, 2015).
Evans och Harris (2004) studerade handlingsutrymme på gatunivå utifrån två synsätt, Lipskys syn på handlingsutrymme kontra Howes kritiska syn. Författarna kom i sin forskning ”Street-level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of Discretion” fram till två olika slutsatser gällande gatbyråkratens handlingsutrymme. Fler regler och policyer inom organisationen begränsar inte handlingsutrymmet hos gatubyråkraten utan snarare fler regler påverkar arbetssättet att utöva och det ger en viss frihet åt gatubyråkraten. Den andra slutsatsen som Evans och Harris lyfter fram är att handlingsfriheten varken är positivt eller negativt. Stort handlingsutrymme kan vara positivt när gatubyråkraten använder handlingsutrymmet för att anpassa besluten efter klienten. Negativt i den mån att handlingsutrymmet används för att utöva makt gentemot klienten (Evans & Harris, 2004).
Tummers och Bekkers (2014) menade att gatubyråkraters arbete kännetecknas av stor komplexitet därav blir deras tolkningar och uppfattningar av policyn en viktig aspekt att ta i beaktande i forskningar om gatubyråkraters handlingsutrymme. Forskarna kommer genom sin studie ”Policy implementation, street-level bureaucracy, and the importance of discretion” fram till att bottom-up perspektivet stämmer in på gatubyråkraters handlingsutrymme. Gatubyråkraters upplevelse av ökat handlingsutrymme resulterar i en positiv inverkan på deras egen vilja att implementera policy (Tummers & Bekkers, 2014). Ur ett top-down perspektiv bör gatubyråkraters handlingsutrymme undvikas då den negativt påverkar legitimiteten och effektiviteten av policy implementeringen. Eftersom handlingsutrymmet ses som en möjlighet för gatubyråkrater att bedriva egna privata mål (Brehm & Gates, 1999).
Hysing och Olsson (2012) studerade genom sin bok ”Tjänstemännen i politiken” tjänstemannens handlingsutrymme. Forskarna menade att tjänstemännen måste i sin tjänstgöring göra bedömningar och samtidigt ta hänsyn till organisationens lagar och regler. Tjänstemännen har ett visst handlingsutrymme och en maktposition mot medborgarna eftersom tjänstemannen kontrollerar utfallet (Hysing & Olsson, 2012)
12
förvaltningen som dagligen kommer i direkt kontakt med klienter. Det finns olika faktorer som varierar beroende på sammanhanget som påverkar gatubyråkratens frihet att göra individuella bedömningar (Lipsky, 1980). En av dessa faktorer menar May och Winter (2007) är högre chefer inom organisationens påverkan på gatubyråkartens handlingsutrymme vilket gör att implementeringen skiljer sig mellan olika enheter. Mikael Sevä (2015) var inne på samma spår som Lispky och Winter, att det finns olika faktorer som påverkar gatubyråkrater och deras handlingsutrymme. Sevä menade att själva policyn som ska liga till grund för gatubyråkraters bedömningar kan i många situationer var vag och otydlig vilket gör att tolkningen av policyn blir olik beroende på vem som ska tolka den. Mikael Sevä lyfte även fram gatubyråkraters värderingar om policyn som en möjlig faktor som påverkar implementeringen.
13
2. TEORETISKT UTGÅNGSSÄTT
I denna del av uppsatsen beskrivs olika teorier som blir utgångspunkten för analysen av materialet. En av dessa teorier och som blir essentiell för uppsatsen är Lipskys teori om gatubyråkrater och deras handlingsutrymme. Teorin definieras av Michael Lipsky själv men också av andra välkända forskare som har forskat vidare på Lipskys teori.
Lipskys teori kommer att förklara varför och hur handlingsutrymmet hos gatubyråkrater på Migrationsverket påverkar implementeringen av policyn. Med bakgrund i tidigare forskning har tre olika faktorer som påverkar handlingsutrymmet hos gatubyråkraten lyfts fram och sammanställts i ett ramverk. De tre möjliga förklaringsmodellerna utgör en stor del av uppsatsen då Lipskys teori förklarar för oss varför implanteringen av policy inte blir densamma för alla Migrationsverket enheter utgår studien från hur dessa faktorer påverkar, i sådana fall hur mycket, handlingsutrymmet hos handläggare på Migrationsverket.
2.1 Lipskys teori
“Street-level bureaucrats make policy in two related respects. They exercise wide discretion in decisions about citizens with whom they interact. The policy-making roles of street-level bureaucrats are built upon two interrelated facets of their positions: relatively high degrees of discretion and relative autonomy from organizational authority” (Lipsky, 1980).
14
Gatubyråkraten gör en tolkning av policyn kopplat till fallet för att tillslut göra sin bedömning (Lipsky, 1980).
Enligt Lipsky (1980) finns det olika faktorer som leder till att gatubyråkrater upplever ett stort handlingsutrymme i implementeringen av policyn. Lipsky påstod att handlingsutrymme är något som är givet, en socialarbetare skulle inte kunna utföra sin tjänsteutövning utan att erhålla en viss handlingsfrihet eftersom det i slutändan handlar om mötet med klienten. Forskaren menade att människor är olika och fungerar på olika sätt. En metod eller en lösning som ska tillfredsställa alla människor existerar inte (Lipsky, 1980). Gatubyråkraten tvingas i sin utövning hamna i vissa situationer där en tolkning av såväl implementeringspolicy som organisationens egna regler för att klienten ska uppleva meningsfullhet (Lipsky, 1980).
2.2 Faktor 1: Policyförståelse
15
2.3 Faktor 2: Policyövertygelse
Gatubyråkratens individuella normer och preferenser som är i linje med den officiella policyn främjar implementeringen. Åsikter och värderingar om vad som är rättvist och moraliskt rätt påverkar också implementeringen (Maynard & Mosheno, 2003; Trusty & Cerveny, 2012). Policyövertygelser kan delas upp i två delar, normativa- och empiriska policyövertygelser. Normativa innefattar uppfattningar av hur saker borde vara. Empiriska policyövertygelser innefattar policyövertygelser baserade på en observerbar verklighet (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999). Mikael Sevä kom genom sin doktorsavhandling (2015) fram till att policyövertygelser påverkar gatubyråkratens beslutsfattande, de gatubyråkrater som studerades hävdade att normativa policyövertygelser har en liten inverkan på implementeringen medan empiriska policyövertygelser har stor inverkan (Sevä, 2015). Resultaten bekräftas av tidigare forskningar som visade att värderingar och övertygelser har en påverkan på gatubyråkraternas implementering (May & Winter, 2009; Brehm & Gates, 1997).
2.4 Faktor 3: Kunskapsnätverk
May och Winter studerade genom sin forskning “Politicians, Managers, and street-level bureaucrats: Influences on policy implementation” danska socialarbetares handlande vid implantering av en nationell arbetsreform. Forskarna fördjupade sig på högre chefer och politikers inverkan på gatubyråkratens implementering av policyn. Högre leders inflytande är ofta komplicerat på grund av samspelet mellan ledningssystemen. Inflytandet från högre chefer inom organisationer har direkta och indirekta effekter på implementeringen (Meier & O´Toole, 2002). Resultaten från May och Winters forskning visade att tjänstemän i högre positioner inom en organisation påverkar gatubyråkrater i deras implementering av policyn. Högre chefers inflytande visade sig starkast i de situationer där avvikelsen från de nationella målen var avsedd till att främja målen med policyn långsiktigt. Handläggare är mer villiga att avvika från nationella mål när det är uppenbart att deras chefer inom organisationen stöder avvikelsen (May & Winter, 2007).
2.5 Teoretisk utgångspunkt
16
Migrationsverksenheter i hela landet. Politiker skapar alltså en policy som utgör grunden för gatubyråkraten i implementeringspolicyprocessen. I teorin förväntas gatubyråkrater implementera policyn på organisationsnivå. I praktiken påverkas gatubyråkraternas handlingsutrymme av olika faktorer som resulterar i att den reella implementeringen av policyn avviker från den formella intentionen med policyn som vi ser i figuren.
Policyövertygelse, policyförståelse och kunskapsnätverk är dessa faktorer som kan påverka gatubyråkratens handlingsutrymme och vara förklaringen till att implementeringen blir olik. Policyförståelse syftar på att den officiella policyn kan vara vag eller otydlig vilket leder till en avvikande implementering. Här har gatubyråkraten handlingsutrymme i att förstå, tolka och implementera och när policyn är otydlig skapas det avvikelser i implementeringen. Policyövertygelse avser gatubyråkratens egna preferenser och normer som inte överensstämmer med intentionen av policyn. Gatubyråkraten kan alltså genom sitt handlingsutrymme påverka implementeringen av policyn. Kunskapsnätverk handlar om högre chefers påverkan på gatubyråkratens individuella bedömningar. Vilket gör att handlingsutrymmet hos gatubyråkraten påverkas av detta kunskapsnätverk.
Handlingsutrymmet utgör den oberoende variabeln som påverkar studiens beroende variabel, nämligen implementeringen av policyn. Det finns olika faktorer som i sin tur kan påverka denna handlingsutrymmet både direkt och indirekt. Det är de faktorer som visas i figuren nedan, policyförståelse, policyövertygelse och kunskapsnätverk. Arbetssituationen är för denna uppsats kontrollvariabeln eftersom arbetssituationen har varit i tidigare forskningar en faktor som mer eller mindre påverkat strukturen i Migrationsverket som organisation och i sin tur påverkat handläggare i deras bedömningar. Arbetsstationen i denna uppsats berör inte områden som handläggarnas arbetsuppgifter eller arbetssätt utan största fokus ligger på arbetsbelastningen i form av ökningar av asylansökningar och vilken påverkan det har på handläggarens implementering av policyn (Jönsson, 2006).
17
Figur 2. Gatubyråkratens roll i implementeringspolicyn
18
3. METODISK TILLVÄGAGÅNGSÄTT
I denna del av uppsatsen beskrivs studiens metodiska tillvägagångsätt och forskningsdesign. En beskrivning av den valda metoden, genomförandet av metoden, material, trovärdigheten av studien, validitet och reliabilitet av metoden, urval av metoden och sist en presentation av studiens respondenter.
Handläggare på Migrationsverket har som arbetsuppgift att utreda asylansökningar, skriva utkast på beslut, föredra ärende för beslutfattare. Kontakten med klienter ingår också i handläggarens arbetsuppgifter. Antal ärenden som en handläggare behandlar varierar beroende på hur migrationssituationen ser ut i världen. Handläggare utgår i sin tjänsteutövning från de lagar och regler som regeringen förser Migrationsverket genom regleringsbrevet. Där ingår även policyn som tjänstemännen på migrationsverket utgår ifrån för att bedöma och besluta om asylansökningar. Ett av dessa kriterier är hur situationen ser ut i det landet som den sökande kommer ifrån. Arbetssituationen beskrivs vara lugn jämfört med förgående åren där antalet asylsökande var betydligt högre. Under 2019 tog Migrationsverket emot 21 958 nya asylansökningar (Migrationsverket, 2020)
3.1 Metod
19
implementeringsprocessen till analysenheterna. Frågor som hade varit svåra att exempelvis applicera i en enkätundersökning. Analysenheterna för uppsatsen som granskas är gatubyråkaten på Migrationsverket, det vill säga handläggarna som förbereder, utreder och fattar beslut i ärenden.
3.2 Genomförandet av metoden
Syftet med studien är att undersöka om handlingsutrymmet hos tjänstemännen på Migrationsverket påverkar sannolikheten för en asylsökande att beviljas asyl, samt om arbetssituationen har en påverkan på det. Intervjupersonerna blir därför handläggare på Migrationsverket eftersom det är just de som granskar asylansökningar och gör sin bedömning. Den förväntade resultatet med studien är att handlingsutrymmet är stor faktor som leder till den avvikande statistiken. Arbetssituationen bör inte påverka handläggarnas implementering av policyn i en så stor sträckning att skillnaden mellan Bodens asylenheter och Göteborgs asylenheter ska vara markant. Intentionen är att undersöka vilka faktorer påverkar tjänstemännens handlingsutrymme och hur de väl stämmer överens med de faktorer som teorierna presenterar.
3.3 Material och analys
20
Samtalsanalys är den metod som används för att analysera materialet. Fokus ligger på att först och främst sammanfatta intervjun genom att koncentrera eller kategorisera materialet. Syftet med samtalsanalys metoden är att studera samtalen så förutsättningslöst som möjligt utan att illustrera någon hypotes i förväg. Steget därefter blir att fördjupa sig på kartläggningsmetoden där samtliga relevanta aspekter kartläggs och analyseras. Sista steget i analysmetoden blir att redovisa resultatet (Esaiason, 2017). Det finns en relation mellan intervjuaren och den intervjuade. Kunskap skapas i interaktionen mellan parterna. Samtalsintervju är ett sätt för att kommunicera med varandra och där ett utbyte av åsikter och synpunkter kring temat sker (Kvale, 2009). Jan Trost menar att en intervju inte bör innebära ett utbyte av åsikter och synpunkter. Den intervjuade och intervjuade bör istället agera på varsitt håll och inte bilda en enhetlig relation (Trost, 2010). Denna studie stämmer mer överens med Trosts syn på hur en samtalsintervju bör se ut och om relationen mellan intervjuaren och den intervjuade.
3.4 Operationalisering
21
kontrollvariabeln eftersom arbetssituationen har varit i tidigare forskningar en faktor som mer eller mindre påverkat strukturen i Migrationsverket som organisation och i sin tur påverkat handläggare i deras bedömningar.
Förutom dessa tre delar utgör intervjun två ytterligare delar, nämligen Arbetssituationen och bakgrundsfrågor. Den förstnämnda är som det nämndes här tidigare en kontrollvariabel för att säkerställa ifall avvikelsen i statiken från år 2019 inte beror på hur arbetssituationen såg ut just då. Ifall arbetsbelastningen var hög eller låg och hur det påverkar handläggarnas bedömning, arbetssätt och kraven från organisationen. Bakgrundsfrågorna är intervjuns uppvärmningsfrågor som är betydande för att skapa en bra stämning mellan den som utför intervjun och handläggarna. Uppvärmningsfrågorna kan med fördel användas för att analysera olika mönster handläggarnas beteende, åsikter och reflektioner utifrån handläggarens ålder, utbildning och arbetserfarenhet inom Migrationsverket.
3.5 Validitet
Studiens validitet bedöms genom att undersöka om det som mäts i studien är verkligen det som ska avses att mätas. Genom att definiera studiens frågeställningar och intervjufrågorna ökar studiens validitet (Esaiasson, 2012). För att testa intervjufrågornas validitet utfördes en testintervju med en anonym person som har arbetat inom en av asylprövningsenheterna för Migrationsverket i Stockholm. Testintervjun gjordes av för att framför allt testa frågornas validitet och ifall frågornas kan tänkas ge svar på det som är avsedd att mätas.
3.6 Urval och tillvägagångssätt
22
förhållande till de som frågades. Därför ligger svarsfrekvensen för denna studie mellan 10–15 procent. Det vill säga cirka 85–90 procent av de respondenter som tillfrågades avstod från att delta i intervjun.
Utgångspunkten med intervjuerna är att inte avslöja för mycket information om studien, specifikt problemforskningen som bygger på den avvikande statistiken. Att dela med sig av all information med respondenterna ökar risken för att intervjun blir allt för ledande. Eftersom det som ska undersökas kan upplevas känsligt garanteras respondenterna fullt anonymitet. Det är viktigt att handläggarna som ska intervjuas ges möjligheten att tala i lugn och ro utan att behöva vara rädd för att någon information ska komma fram till chefer eller arbetskollegor. Anonymitet leder även till djupare analyser vilket är mycket relevant för studien då materialet från intervjuerna utgör en stor del av empirin.
3.7 Presentation av studiens respondenter
Respondent Enhet Roll i organisationen Antal arbetade år (Migrationsverket)
Respondent 1 Boden Handläggare på asylprövningsenheten
4 år
Respondent 2 Boden Handläggare på asylprövningsenheten
6 år
Respondent 3 Boden Handläggare på asylprövningsenheten
7 år
Respondent 4 Göteborg Handläggare på asylprövningsenheten
7 år
Respondent 5 Göteborg Handläggare på asylprövningsenheten
23
4. RESULTAT
4.1 Arbetssituation
Arbetssituationen är som det nämndes tidigare i uppsatsen studiens kontrollvariabel och frågor kring arbetssituationen ställdes till de handläggare som deltog i studien. Arbetssituationen var i de tidigare forskningar som studien tog del av en viktig faktor för hur Migrationsverket som organisation styrs och sätter upp mål. Arbetssituationen beskrevs då som en extern faktor som påverkade handläggarnas handlingsutrymme samt deras vardagliga arbete. Arbetssituationen innehöll områden som arbetsuppgifter, arbetsbelastning, ökning av asylansökningar och dess påverkan på handläggarens bedömning och arbetssituation (Jönsson, 2006).
Arbetsuppgifterna som handläggarna har i sitt förfoga handlar främst om att förbereda, utreda och föredra ärenden till beslutsfattaren. Det ingår även i utredningsarbetet att kontakta andra myndigheter och svara på frågor när någon asylsökande eller biträde hör av sig. Handläggare 3 (Boden) menade att det givetvis finns andra uppgifter som att hjälpa människor som har frågor om sina beslut och liknande, men att utreda och fatta beslut är det huvudsakliga. Samtliga handläggare var överens om att arbetsbelastningen de senaste 1–2 åren kan beskrivas som normal om det ska jämföras med åren kring flyktingkrisen 2015. Handläggare 1 hävdade att arbetsbelastningen från 2014–15 inte går att jämföra med arbetsbelastningen i dagsläget. Handläggare 4 (Göteborg) menade att det var mycket hets och fokus låg på prestation och produktion och mycket handlade om hur många utredningar utförda per vecka eller månad.
”Hela verksamheten har jobbat de senaste åren med att komma ifrån tankesättet och hetsen kring antal utredningar och att mindre fokus ska ligga på resultat och produktion”
(Handläggare 2, Boden)
24
av otillräcklighet, det är så många som väntar på sina beslut och alla vill ha sina beslut nu”
(Handläggare 1, Boden)
Handläggare 5 (Göteborg) menade att det är ofrånkomligt att den höga arbetsbelastningen påverkar handläggarens arbetssituation och att det märks oftast när vårt arbetssätt ändras uppifrån för att effektivisera arbetet. Handläggare 4 menar att den höga arbetsbelastningen påverkar kvalitén i arbetet eftersom fokus hamnar mest på resultat och produktion. Kraven på handläggarna ökar och det blir fler ärenden som måste utföras jämfört med tidigare och vad handläggarna är vana vid. ”Man vill gärna tro att kvaliteten inte blir sämre, men rent realistisk
när något ska gå snabbare och det ska vara högre kvantitet så påverkas kvalitén” (Handläggare
1, Boden)
Arbetssituationen beskrevs alltså vara normal av samtliga handläggare, speciellt i jämförelse med tidigare åren. Mycket fokus ska ha legat på produktionen, det vill säga hur många ärenden som ska göras per vecka och lite fokus på prestationen tidigare åren. Handläggarna menade desssutom att en högre arbetsbelastning påverkar kvalitén, men att arbetsbelastningen år 2019 var mycket lägre än tidigare år.
4.2 Policyförståelse
Vissa problem i samhället kännetecknas av stor komplexitet. Politiker får en oklar bild av det politiska innehållet och därför står politiker inför svåra utmaningar i skapandet av policyn. En vag formulerad policy blir konsekvenserna (Hysing och Olsson, 2012). Även om policyn är tydlig, saknas det formella riktlinjer om hur gatubyråkraterna ska genomföra policyn (Meyer och Vorsanger). Utifrån de tidigare studierna och inte minst Mikael Seväs (2015) forskning som visade att oklar policy leder till att gatubyråkrater som i det här fallet är handläggare utvecklar olika förståelser av den formella policyn.
Handläggarna fick besvara olika frågor gällande policyn och där största fokus låg på hur policyn ser ut, utrymme för olika tolkningar, policy som underlag för bedömning, förändringar av policyn och handläggarens handlingsutrymme. Handläggare 4 (Göteborg) menade att policyn som ligger till grund för bedömningarna är de rättsliga ställningstaganden som lanseras och uppdateras i samband med regleringsbreven som skickas ut till alla enheter runt om i landet.
25
kommer med regleringsbrevet för att veta till exempel vilka prioriteringar vi ska ha för en viss period” (Handläggare 1, Boden)
Det är riksdagen och regeringen som utformar den politiken som Migrationsverket som organisation utgår ifrån. Det sker genom regleringsbrevet som skickas ut till alla enheter i Sverige och där ingår bland annat information om vilka mål och riktlinjer som enheterna ska utgå ifrån (Handläggare 5, Göteborg). Det finns en portal som alla enheter har och där läggs ställningstaganden in. Därefter tas dessa ställningstaganden upp i teamen för att diskutera vilka riktlinjer som gäller för de länder som är aktuella (Handläggare 3, Boden). ”Just policyn eller
den rättsliga ställningstaganden har jag inte färskt stenkoll på nu men när ett ärende kommer in så går man tillbaka och kollar på policyn. Hade jag kunnat policyn färskt så hade jag kunnat åtala mig om vad jag tycker om den” (Handläggare 2, Boden)
Handläggarna från Bodens asylprövningsenhet upplevde policyn som tydlig men att de flertaliga förändringarna som sker inom Migrationsverket som organisation leder till viss förvirring. Handläggare 1 (Boden) menade att policyn framförallt blir otydlig när den ändras ganska mycket. Det sker mycket omskakningar om vilka prioriteringar det ska vara. ”Policyn
som innefattar riktlinjer som vi får från våra teamledare och chefer om vad vi ska prioritera har varit otydlig i vissa perioder när det händer mycket” (Handläggare 1, Boden). ”Att jobba inom migrationsverket upplever man mycket förändringar hela tiden, men själva policyn är inte otydlig utan de olika förändringarna gör att det blir otydligt” (Handläggare 2, Boden).
Samtliga handläggare från både enheterna som intervjuades konstaterade att trots att policyn är tydlig i vissa perioder finns det utrymme för olika tolkningar av den. Handläggare 5 (Göteborg) menade att det alltid finns olika tolkningar av policyn, trots att de uppifrån försöker få samsyn i det hela så landar den alltid hos cheferna som ska förstå och tolka den. Sedan landar den tillslut hos en handläggare och en beslutsfattare som också ska förstå och göra sina tolkningar. Handläggare 1 (Boden) hävdade att olika tolkningar uppstår då det i slutändan handlar om människor med olika bakgrund och erfarenheter som ska göra sin tolkning.
På frågan om hur ofta handläggarna återgår till policyn vid bedömningarna av asylansökningarna var handläggarna ense om att vad gäller riktlinjerna och policyn för organisationen i sin helhet har handläggarna oftast bra koll på. Vad gäller de rättsliga ställningstaganden återgår handläggarna till oftare då de uppdateras ständigt. ”När det gäller
26
så vi måste alltid ha koll” (Handläggare 2, Boden). ”Oftast får man påminna sig själv om att vända sig till reglerna och rutinerna när beslut ska tas så att det beslutet ska bli så rättssäkert som möjligt” (Handläggare 5 Göteborg). På frågan om handläggarna upplever att de har
handlingsutrymme i sitt vardagliga arbete skiljde sig svaren åt. Handläggare 3 (Boden) hävdade att handläggare har väldigt mycket handlingsutrymme. Förutom när trycket ökar och fler möten uppstår vilket leder till att handläggaren blir lite inrutad och begränsad på sitt handlingsutrymme. ”Inom de ramar jag har tycker jag att jag har handlingsutrymme. Jag vet
vart jag har handlingsutrymme. Efter att ha jobbat i några år så lär man sig vart man kan röra sig och ju säkrare jag är på mitt jobb desto mer handlingsutrymme jag kan ha” (Handläggare
2, Boden). Handläggare 5 (Göteborg) menar att de handläggare som arbetar på asylprövningen utgår alltid från LIFO:s databas som är till grund för bedömningarna och att det är två-manna beslut där beslutsfattaren tar besluteten och det leder till att handlingsutrymmet hos handläggare begränsas. ”Jag tycker att mitt handlingsutrymme blir begränsad på grund av de lagar och
regler vi har. Jag upplever större handlingsutrymme under bedömningsprocessen där vi bemöter klienterna” (Handläggare 4, Göteborg)
Policyn, riktlinjerna och de ställningstaganden som skickas till Migrationsverket upplevdes som tydlig av vissa handläggare och mindre tydlig av andra handläggare. De två handläggarna från Göteborgs asylprövningsenhet som intervjuades var tydliga med att konstatera att det sällan som handläggarna läser igenom regleringsbreven själva. Vad gäller om policyns tydlighet ansåg de flesta handläggarna att i många fall är policyn tydligt men att de flertaliga förändringar som sker underlättar inte tolkandet av policyn. Utrymme för olika tolkningar av policyn finns enligt de flesta handläggarna som intervjuades. Handlingsutrymme i det vardagliga arbetet visade sig vara mindre begränsad för handläggare på Bodens asylprövningsenhet än handläggare på Göteborgs asylprövningsenhet.
4.3 Kunskapsnätverk
27
På frågan om vem handläggarna vänder sig till om intentionen med policyn är otydlig menade handläggare 1 (Boden) ”Först och främst kollar man med kollegor eftersom dels har vi olika
erfarenheter där man har jobbat olika längre inom organisationen. Man kan även om man vill vända sig till förvaltningsprocessen”. Det går som ett led, först och främst diskuteras det med
beslutsfattaren som sitter på samma enhet. Sedan om det återstår frågetecken kring policyn vänder sig handläggarna till enhetschefen som kan delegera vidare (Handläggare 2, Boden). Handläggare kan vända sig till LIFO:s gruppen om intentionen med policyn är otydlig. LIFO:s gruppen kan även hjälpa till om det uppstår frågetecken kring landsinfo (Handläggare 5, Göteborg). ”Någon gång kan vi vända oss till chefen om man till exempel handskas med ett
ärende som kan få en spridning på media där ett känsligt beslut är taget. Det är då man tar det med högre chefer, men sällan när det handlar om frågor kring policy eller rättsliga ställningstaganden” (Handläggare 3, Boden). "Det gäller att kontakta den rättsliga enheten man vill vända sig till och boka tid och det kan variera om det sker via telefon, mejl eller Skype. Min erfarenhet är att man får hjälp ganska snabbt” (Handläggare 4, Göteborg)
På frågan om handläggarna har någon gång upplevt att direktiv från högre chefer upplevs som avvikande från intentionen med policy menar handläggare 2 (Boden) att direktiven från högre chefer brukar vara välgrundade och at det sedan kan handla om ärenden som är öppna för bedömning. Då handlar det om bedömningsfråga och inte att direktiven är irrelevanta eller avvikande på något sätt. ”Jag har inte haft någon sådan situation, men det skulle kunna vara
så och då får man ifrågasätta tänker jag. Sedan ska man alltid försöka jobba kritiskt”
(Handläggare 5, Göteborg)
Vem handläggaren vänder sig till om intentionen med policyn är otydlig skiljer sig, inte bara från enhet till en annan utan också från en handläggare till en annan. Handläggare från en och samma enhet har olika kunskapsnätverk. Samtala med kollegor, enhetschefen, Lifos gruppen, rättsliga enheten och juristgruppen är några av de kunskapsnätverk som handläggare har i sin förfogande.
4.4 Policyövertygelse
28
påverkar också implementeringen (Maynard & Mosheno, 2003). Policyövertygelser påverkar gatubyråkratens beslutsfattande och har en inverkan på implementeringen (Sevä, 2015). Andra tidigare forskningar visade att värderingar och övertygelser har en påverkan på gatubyråkraternas implementering (May & Winter, 2009; Brehm & Gates, 1997).
Övertygelse av policyn, brister med policyn och moraliska situationer är några av de huvudfrågor som handläggarna fick besvara. Handläggare 1 (Boden) menar att policyn är bra överlag och ger mycket hjälp men att den självklart kunde varit bättre och tydligare. Alla ärenden är olika och det gör det svårt att anpassa policyn till alla typer av ärenden. ”Vi har
väldigt många policyn till grund för vår bedömning men de flesta tycker jag är tydliga och tar upp det man ska tänka på. Sedan finns det vissa som är svårare och förstå, till exempel har vi något som kallas för familjens enhet där jag vet att det brukar vara svårt för vissa att förstå”
(Handläggare 2, Boden). Policyn är tydlig på sitt sätt, vissa områden kan anses vara otydliga eller svåra att förstå, men då är det bara att fråga om hjälp (Handläggare 5, Göteborg). Plattformen där all landsinfo står kan förbättras för att underlätta för handläggare och beslutsfattare att göra sin bedömning (Handläggare 3, Boden). ”Det finns vissa enskilda
områden där policyn är svår att förstå och har brister och där finns det förbättringsmöjligheter. Alltså finns det områden där policyn är otydlig men de allra flesta tycker jag är bra”
(Handläggare 4 Göteborg). På frågan om handläggarna har varit med om någon situation där förväntningarna är att följa policyn men där beslutet som tagits känts obekväm eller omoraliskt svarar handläggare 3 (Boden) ”Det kanske finns vissa ställningstaganden/policy där man ifråga
sig bara lite grann hur och vad de baserar den informationen på. Ibland kan man undra sig ifall det kan blir orättvist mot vissa asylsökande, att man hör på media där situationen är på ett sätt och där informationen på LIFO kanske inte återspeglar det”
När lagen om tillfälliga begränsningar kom fram förväntades handläggare ge tillfälliga uppehållstillstånd istället för permanenta. Där det uppstod vissa situationer där asylsökande fick tillfälliga uppehållstillstånd då de egentligen skulle ha fått permanenta då enligt prövningsordningen då de har anknytning till Sverige (Handläggare 2, Boden). Det går inte att bortse ifrån att handläggare är vanliga människor på fritiden och har sina politiska åsikter, men det viktiga är att bortse från dessa åsikter och följa de regler och lagar som finns (Handläggare 1, Boden). ”Det är viktigt att inte behandla alla ärende på samma sätt för att kunna genomföra
29
bedömningar och följa de lagar och regler och rutiner vi har” (Handläggare 5, Göteborg). Det
handlar trots allt om människor och ibland kanske det handlar om människor med ekonomiska problem eller rädsla för att skickas hem. Det är människor som en handläggare träffar och som gör ett avtryck, men som inte uppfyller kraven för asyl och då kan det kännas jobbigt (Handläggare 1, Boden). ”Ja, till en början men sen måste vi hålla oss till reglerna och de
riktlinjer vi har, det kan uppstå situationer där det blir svårt att få den sölande att förstå vilka grunder beslutet ligger på. Speciellt beslut som att tvingas lämna landet” (Handläggare, 4,
Göteborg)
30
5. ANALYS OCH JÄMFÖRELSE MELLAN BODEN OCH GÖTEBORG
5.1 Arbetssituation
Arbetssituationen beskrevs från samtliga handläggare från båda asylprövningsenheterna i Göteborg och Boden som normal och betydligt lugnare än åren kring flyktingkrisen år 2015. Handläggarna var även överens om att en högre arbetsbelastning leder till att fokus då hamnar på resultat och produktion och att ärenden ska ut så genomgående. Bedömningen påverkas därmed mycket när arbetsbelastningen ökar och kvaliteten minskar. En ökning i asylansökande påverkar även organisationen i sin helhet då mycket förändringar sker.
Sett till arbetssituationen fanns det inga indikationer utifrån intervjuerna med handläggaren som visade en avvikelse i arbetsuppgifterna eller arbetssituationen mellan Bodens asylprövningsenhet och Göteborgs asylprövningsenhet. Det kan alltså konstateras utifrån intervjuerna att arbetssituationen från 2019 var normal och bedömningarna av ärendena höll hög kvalitet och utfördes rättssäkert. Därför finns det inga indikationer som visar att arbetssituationen eller arbetsbelastningen kan ha påverkat handläggare och deras handlingsutrymme i bedömningarna av asylansökningarna. Statistiken på antalet asylansökningar stödjer resonemanget att 2019 inte stack ut på något sätt från tidigare år. Under 2017 tog Migrationsverken i Sverige emot 25 666 asylansökningar, under 2018 tog Sverige emot 21 502 asylansökning och år 2019 tog Sverige emot 21 958 ansökningar (Migrationsverket, 2020).
5.2 Policyförståelse
Policyn beskrevs från samtliga handläggare som tydlig i vissa fall och mindre tydlig i andra sammanhang. De rättsliga ställningstaganden är oftast tydliga men att de flertaliga förändringarna som sker i policyn påverkar intentionen med policyn. Det som kan skiljas åt mellan Boden och Göteborg är att handläggarna som intervjuades från Göteborg poängterade att policyn eller de rättsliga ställningstaganden hamnar oftast hos högre chefer och arbetsledare som läser igenom och meddelar vidare till handläggarna.
31
och tillslut landar policyn hos handläggaren som också ska göra sin tolkning så minskar chansen för att hitta samsyn i bedömningarna.
Den slående skillnaden mellan asylprövningsenheterna är handläggarnas upplevelse av handlingsutrymme i sitt vardagliga arbete. Båda handläggarnas från Göteborg konstaterade att deras handlingsutrymme är begränsad, dels på grund av de lagar och regler som finns och dels på grund av att det är två-manna beslut det handlar om i slutändan. Samtliga handläggare från Boden poängterade att de upplever ett stort handlingsutrymme i deras vardagliga arbete. Handläggare 3 (Boden) hävdade att handlingsutrymme ingick i hög grad i det vardagliga arbetet.
5.3 Kunskapsnätverk
Kunskapsnätverket i Migrationsverket verkar variera från handläggare till handläggare. Det finns olikhet till och med inom samma enhet. Några handläggare nämnde enhetschefen som ett alternativ och andra nämnde kollegor. Gemensamt var det alltså beslutsfattaren som var en första väg att gå om otydlighet kring intentionen med policyn skulle uppstå. Kunskapsnätverket kan vara luddig i Migrationsverket som organisation eller kan det bero på att handläggarna tar helt enkelt olika vägar för att få hjälp.
Utifrån intervjumaterialet uppstod det inga indikationer som visade en avvikelse mellan Bodens asylprövningsenhet och Göteborgs asylprövningsenhet. Dock indikationer på avvikelse mellan samtliga handläggare då nästan alla handläggare nämnde olika rutiner och vägar för att förstå intentionen med policyn. Om det hade funnits en enda rättslig enhet minskar risken för olika bedömningar och direktiv.
5.4 Policyövertygelse
Policyövertygelsen hos handläggarna verkade inte skilja någon avsevärd, samtliga handläggare konstaterade att policyn är tydlig överlag men att det finns områden i policyn som kan vara svårare att förstå intentionen med den och där låg förbättringsmöjligheterna enligt de flesta handläggarna som intervjuades.
32
33
6. SLUTSATS
Denna studie handlade om tjänstemannens handlingsutrymme på migrationsverket och dess påverkan på implementeringen av policyn. En kvalitativ studie där det empiriska materialet består av samtalsintervjuer med fem handläggare från olika orter och asylprövningsenheter.
Statistiken som är utdraget från Migrationsverkets statistikavdelning bearbetades och analyserades. Den visade tydligt hur Göteborg och Boden avviker från resten. Göteborg avviker från det perspektivet att antalet avslag är dubbel så stor som antalet bifall. Boden avviker från det perspektivet att antalet bifall är mer än dubbelt så stor som antalet avslag. Statistiken visade att en asylsökande med en afghansk bakgrund har en sannolikhet på 33 procent att få bifall om ärendet hamnar i någon av asylprövningsenheterna i Göteborg. Samma asylsökande har däremot en sannolikhet på 71 procent att få bifall om ärendet hamnar i någon av de två asylprövningsenheterna i Boden. Detta trots att båda enheterna lyder under samma lagar, regler och policy.
Syftet med studien var att undersöka om handlingsutrymmet hos tjänstemännen på Migrationsverket påverkar, i sådana fall hur mycket, sannolikheten för en asylsökande att beviljas asyl, samt om arbetssituationen har en extern påverkan.
6.1 Hur mycket påverkar arbetssituationen handläggarens vardagliga arbete?
34
Studien utgick ifrån att först och främst undersöka ifall arbetssituationen kan ha en påverkan på den avvikande statistiken mellan Boden och Göteborg. Då arbetsbelastningen visade sig inte ha påverkat handläggarnas handlingsutrymme under 2019 kan det konstaterats att de tre möjliga förklaringsmodellerna, policyförståelse, kunskapsnätverk och policyövertygelse blir utgångspunkten för analysen.
6.2 Finns det skillnad i upplevt handlingsutrymme hos handläggare från Boden
och Göteborg?
Avvikelser i svaren mellan handläggarna från Boden och Göteborg existerade. Enheterna skiljde sig sinsemellan i handläggarnas upplevelse av handlingsutrymme. Handläggarnas från Göteborg var tydliga med att konstatera att deras handlingsutrymme i det vardagliga arbetet i organisationen är begränsad. Förklaringar till begränsningen var de flertaliga lagar och regler enheten styrs på. Andra förklaringar är att det i slutändan handlar om en två-manna beslut bestående av en handläggare som förbereder och utreder och en beslutsfattare som granskar och beslutar. Handläggare som arbetar för Bodens asylprövningsenhet poängterade att de upplever ett stort handlingsutrymme i vissa perioder och vissa situationer. Exempelvis upplevde de ett större handlingsutrymme vid lägre arbetsbelastning, eftersom då blir det färre möten och mindre krav på handläggaren vilket ökar deras handlingsutrymme.
Intressanta resultat som dock inte skiljde sig mellan asylprövningsenheterna var utrymmet för tolkning av policyn. Majoriteten av handläggarna konstaterade att utrymme för olika tolkningar finns alltid då policyn går igenom flera led innan den tillslut landar på skrivbordet hos handläggarna. Det börjar hos politiker som utformar politiken för migrationsverket, sedan går policyn vidare till rättschefen för alla migrationsverk i landet. Efter det går policyn vidare till enhetscheferna och mellancheferna som också ska försöka förstå och tolka policyn. När policyn tillslut landar hos handläggaren som också ska förstå och implementera policyn ökar risken för avvikande tolkningar mellan de olika enheterna i landet.
35
gruppen är några av de nätverken som inte var någon gemensam nämnare för alla handläggare. Utrymmet för olika tolkningar ökar ännu mer när det inte finns ett enda expertisområde som samtliga handläggare runt om i landet kan ta del av.
Policyövertygelse som är den tredje förklaringsmodellen är den svåraste att undersöka då det handlar om personliga åsikter och tolkningar. Därför var det svårt att hitta några större indikationer som visade en avvikelse mellan de två enheterna. Små indikationer som kunde pekas ut var hur handläggarna byggde sina resonemang när moraliska frågor ställdes. Handläggarna för Boden nämnde oftast den mänskliga faktorn betydligt mer i sina resonemang, tillskillnad från handläggarna för Göteborg talade oftast om komplikationerna med mötet med klienten när det handlade om negativa beslut.
Samtliga handläggare var tydliga med att poängtera att policyn överlag är tydlig men att det finns vissa områden som är svårare att förstå intentionen med. Brister med policyn finns och även förbättringsmöjligheter finns. Otydligheten med intentionen ökar när mycket förändringar och uppdateringar med policyn sker.
6.3 Varför uppstår den stora avvikelsen i statistiken trots samma policy, lagar
och regler?
36
6.4 Resultatdiskussion kopplat till forskningsfältet
Den förklaringsmodell som visade tydliga indikationer var förklaringsmodell 1, policyförståelse. Viss otydlighet med policy, utrymme för olika tolkningar och sist men inte minst det upplevda handlingsutrymmet från handläggarna som med fördel kan vara förklaringen till varför implementeringen skiljer sig mellan Bodens asylprövningsenhet och Göteborgs asylprövningsenhet. De andra två förklaringsmodellerna, kunskapsnätverk och policyövertygelse visade indikationer som med fördel kan påverka implementeringen av policyn men som inte kan förklara just avvikelsen mellan Göteborg och Boden.
Resultaten som denna studie kommer fram till påminner om bland annat Mikael Seväs avhandling (2015) som handlade om gatubyråkratens roll i policyimplementeringsstadiet rörande miljöfrågor. Policyförståelsen kom att spela en avgörande roll i de resultat som Sevä kom fram till. Kunskapsnärverket visade sig även påverka gatubyråkratens handlingsutrymme som i sin tur påverkar implementeringen av policyn. Den faktorn som denna studie kallar Policyövertygelse visade sig också påverka implementeringen av policyn men inte i lika stor sträckning som de tidigare två faktorerna. May och Winter (2007) konstaterade att gatubyråkrater tolkar policyn utifrån deras professionella kunskaper och förståelse av målet med policyn och det har en direkt påverkan på implementeringen. Samt att högre chefer inom organisationen påverkar beteendet hos handläggaren på det sättet att gatubyråkrater blir mer villiga att avvika från policyn. Forskarna drog slutsatsen att politiker och högre chefer påverkar gatubyråkraternas handlingsutrymme i implementeringen av policyn. Trots att Sevä, May och Winter studerade gatubyråkratens handlingsutrymme i andra miljöer än Migrationsverket så är det intressant att denna studie kommer fram till liknande resultat. Resultaten från denna studie stärker det som Lispkys teori påstår om att gatubyråkraten har en maktposition mot medborgare på det sättet att gatubyråkraten kontrollerar utfallet utifrån sina bedömningar om fallet, bedömningar som grundar sig på en given policy, samt att detta handlingsutrymme kan påverkas av olika faktorer.
semi-37
strukturerade intervjuerna inte valdes bort trots medvetenheten om svårigheterna som kan uppstå med att få igenom intervjuerna berodde på att designen av studien bygger på dessa intervjuer med handläggare för att undersöka varför implementeringen avviker och varför den enorma skillnaden finns mellan Boden och Göteborg. Däremot tror jag inte att resultaten som denna studie kom fram till hade sett annorlunda ut om fler respondenter skulle delta i studien, tvärtemot tror jag att skillnaderna mellan Bodens asylprövningsenhet och Göteborgs asylprövningsenhet hade varit större och mer identifierbara. Eftersom ju fler respondenter det är desto större spridning i svaren det hade varit. Denna studie kommer till intressanta resultat som med fördel kan forskas vidare med större urval av respondenter och mer resurser. Inte minst för att området är ett högaktuellt ämne. Migrationsverket är den enda myndigheten som arbetar med asylprövningar och vilka är det egentligen som beviljar eller nekar en asylsökande? Jo, det är handläggare. Därför är det mycket intressant att djupare studera handlingsutrymmet hos dessa gatubyråkrater. Speciellt att det inte finns många forskningar om just Migrationsverket, ännu mindre finns det om handläggares handlingsutrymme. Kommande åren gör detta ämne ännu intressantare då det finns antaganden som pekar på en ökning av asylansökningar efter pandemin. Kvarstår dessa stora skillnader i statistiken mellan de olika orterna i landet står vi då inför stora utmaningar.
I och med detta kan vi konstatera att syftet med uppsatsen är uppfylld och frågeställningarna är besvarade. Dock kvarstår frågan som vi ställde oss i början av uppsatsen, om vi verkligen är lika inför lagen när implementeringen av policyn visar den enorma skillnaden. Den frågan som ingen ville ställa men alla ville ha svar på ställer vi igen;
38
7. REFERENSFÖRTECKNING
7.1 Litteratur
Brehm, J., & Gates, S. (1999). Working, Shirking, and Sabotage : Bureaucratic Response to a Democratic Public (Vol. 1st pbk. ed). Ann Arbor: University of Michigan Press. Hämtad från http://search.ebscohost.com/login.aspx?direct=true&db=e000xww&AN=335683&lang=sv&s ite=eds-live&scope=site
Evelyn Z. Brodkin. (1997). Inside the Welfare Contract: Discretion and Accountability in State Welfare Administration. Social Service Review, 71(1), 1. Hämtad fråm
http://search.ebscohost.com.proxy.lib.ltu.se/login.aspx?direct=true&db=edsjsr&AN=edsjsr.30 012604&lang=sv&site=eds-live&scope=site
Evans, T., & Harris, J. (2004). Street-Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of Discretion. Hämtad från
http://search.ebscohost.com/login.aspx?direct=true&db=edsbas&AN=edsbas.19314BA0&lan g=sv&site=eds-live&scope=site
Esaiasson, Peter. Giljam, Mikael. Oscarsson, Henrik, Towns, Ann. Wängnerud, Lena. (2012). Metodpraktikan (upplaga 4). Visby: Wolters Kluwer.
Jönsson S (2006). Villkor i arbete med människor: en antologi om humant servicearbete. Stockholm: Arbetslivsinstitutet.
Hedberg, C. & Malmberg, B. (2008). Den stora utmaningen: Internationell migration i en globaliserad värld (Rapport 2008:18). Hämtad från globaliseringsrådet.
https://www.researchgate.net/profile/Bo_Malmberg/publication/260638525_Den_Stora_Utma ningen_Internationell_Migration_i_en_Globaliserad_Varld/links/55f7d1a708aeafc8ac062755/ Den-Stora-Utmaningen-Internationell-Migration-i-en-Globaliserad-Vaerld.pdf
Howe, D. (1991) “knowledge, power and the shape of social work practice”, in Davies, M. (ed.) The sociology of social work, London, Routledge.
39
Kvale, Steinar. (2009). Den kvalitativa forskningsintervjun. 2:a uppl. Lund: Studentlitteratur.
Lipsky, M. (1980). Street-Level Bureaucrats as Policy Makers. In Street Level Bureaucracy:
Dilemmas of the Individual in Public Services (pp. 13-26). Russell Sage Foundation. Retrieved
January 30, 2020. Hämtad från
www.jstor.org/stable/10.7758/9781610447713.6
Peter J. May, & Søren C. Winter. (2009). Politicians, Managers, and Street-Level Bureaucrats: Influences on Policy Implementation. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, 19(3), 453.
https://doi.org/10.1093/jopart/mum030
Sevä, M. (2015). The decisive role of street-level bureaucrats in environmental management http://www.diva-portal.org/smash/get/diva2:990441/FULLTEXT01.pdf
Svensson, K., Johnsson, E., Laanemets, L. (2008). Handlingsutrymme: Utmaningar I socialt arbete (uppl.1). Stockholm: Natur kultur akademisk.
Tummers, L., & Bekkers, V. (2014). Policy Implementation, Street-level Bureaucracy, and the Importance of Discretion. Public Management Review, 16(4), 527–547. Hämtad från
https://doi.org/10.1080/14719037.2013.841978
Trost, Jan. (2010). Kvalitativa intervjuer. 4:e uppl. Lund: studentlitteratur.
Swedin, D. (2015, 24 augusti). Flyktingkrisen är ett gemensamt ansvar. Aftonbladet. Tillgänglig:
https://www.aftonbladet.se/ledare/a/WLaeea/flyktingkrisen-ar-ett-gemensamt-ansvar
40
7.2 Elektroniska källor
Europaparlamentet. (2017). Migration: en gemensam utmaning. (TST91035). Hämtad från https://www.europarl.europa.eu/news/sv/headlines/priorities/flyktingkrisen/introduction Lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (SFS 2016:752). Stockholm: Justitiedepartementet.
Migrationsverket. (2020). Inkomna ansökningar om asyl, 2019. Hämtad från
https://www.migrationsverket.se/download/18.748d859516793fb65f9cea/1578410568966/Ink omna_ansökningar_om_asyl_2019_-_Applications_for_asylum_received_2019.pdf
Migrationsverket. (2017). Migrationsverket har avgjort en kvarts miljon asylärenden – de senaste tre åren. Hämtad från
https://www.migrationsverket.se/download/18.4100dc0b159d67dc61465c0/1521627600648/ Migrationsverket_mitt_i_v%C3%A4rlden.pdf
Migrationsverket. (2019). Om migrationsverket: Vår organisation. Hämtad från https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Var-organisation.html
Propositionen 2008:1. (2008). Budgetpropositionen för 2008, finansdepartementet. Hämtad från https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/proposition/2007/09/prop.-2007081/
Utrikesdepartementet. (2011). Förändring för frihet: policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svenskt utvecklingssamarbete (UD11.001). Hämtad från
https://tools.kib.ki.se/referensguide/apa/#rapporter-rapporterielektroniskformsomforfattatsavmyndighetinstitutionorganisation
Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Migrationsverket (prop 2018/19:1). Stockholm: Justitiedepartementet.
41
8. BILAGOR
Allmän information innan intervjun
• Graden av anonymitet? Helt anonyma handläggare
• Intervjupersonen har rätt att inte svara på frågor eller avsluta intervjun • Sammanställning av intervjun kan delges om intervjupersonen önskar • Spela in intervjun? Hur hanteras materialet?
Uppvärmningsfrågor
• När är du född? • Utbildning?
• Hur länge har du arbetat som handläggare inom Migrationsverket? • Vad har du för fritidsaktiviteter?
Tematiska frågor: Arbetssituation
• Hur länge har du arbetat inom organisationen? • Kan du beskriva dina arbetsuppgifter?
• Hur ser arbetsbelastningen ut idag?
• Hur påverkar ökningen av asylansökningar organisationen? • Har det påverkat just din arbetssituation?
Tematiska frågor: Policyförståelse
• Hur ser policyn ut?
• Är policyn densamma för alla enheter i landet? • Är policyn tydlig?
• Tycker du att det finns ett utrymme för olika tolkningar av policyn? • Hur ofta återgår du till policyn vid bedömning av asylansökningar? • Hur ofta ändras policyn?
• Tycker du att du som handläggare har handlingsutrymme?
Tematiska frågor: Kunskapsnätverk
• Hur ser återkopplingen till högre chefer ut?
• Händer det att du vänder dig till högre chefer om du blir osäker på intentionen med policyn?
• Hur ser den hjälpen du får ut då?
• Har det hänt att du får direktiv från högre chefer som avviker från policyn?
Tematiska frågor: Policyövertygelse
• Vad tycker du om policyn?
• Ser du några brister med policyn?
• Tycker du att det finns situationer där du förväntas följa policyn men där du skulle vilja göra på ett annat sätt?
42 Avdelningen för ekonomi, teknik och samhälle Statsvetenskapliga programmet
Förfrågan om att delta i en studie om handlingsutrymme hos handläggare på Migrationsverket.
Hej!
Jag är student vid Luleås tekniska universitet och skriver för närvarande min c-uppsats för statsvetarprogrammet. Jag har valt att undersöka handläggares handlingsutrymme inom Migrationsverket. Jag behöver göra samtalsintervjuer med handläggare som arbetar inom asylprövningsenheten. Intervjuer med ungefär 3-4 handläggare som beräknas ta max 20 minuter per handläggare. Handläggarna får bestämma helt vilken dag och tid som passar för intervjun.
Intervjun kommer att handla om arbetssituationen, handlingsutrymme i sin tjänsteutövning, Migrationsverket som organisation och autonomi. Jag kommer att ställa olika frågor som är kopplade till ämnet och där handläggarna kommer att ges möjligheten att tala i lugn och ro utan avbrott.
Intervjumaterialet utgör grunden för undersökningen och kommer givetvis att förvaras säkert så att ingen obehörig kan få tillgång till det under arbetets gång. Handläggarna kommer att vara helt anonyma och där en sammanställning av intervjun kan delges om den intervjuade önskar det, intervjupersonen har rätt att inte godkänna materialet. När examensarbetet är färdigt kommer resultaten av intervjun att finnas på Luleå tekniska universitets databas och intervjumaterialet kommer att förstöras när uppsatsen är godkänt.
Ifall mer information om uppsatsens innehåll eller om intervjun i helhet önskas kan du ta kontakt med mig Dany Yasso på 0760778831, det går även bra att maila mig på
danyyasso@gmail.com.
Jag hoppas att du kan hjälpa mig! Tack på förhand!
Med vänliga hälsningar,
Dany Yasso
