Juridiska institutionen
Vårterminen 2014
Examensarbete i europarätt, 30 högskolepoäng
Locus standi efter Lissabon, en
kaf-kaartad process?
Om icke-privilegierade individers talerätt inom EU i ljuset av
artikel 263(4) FEUF
Författare: Anton Tunving
Innehållsförteckning
Innehållsförteckning ... 1
1. Inledning ... 3
1.1 Syfte och avgränsningar ... 4
1.2 Metod... 5
1.3 Disposition... 6
2. Normhierarki... 7
3. Talerätt inom EU ... 9
3.1 Talerätt för privilegierade och semi-privilegierade sökanden ... 9
3.2 Talerätt för icke-privilegierade sökanden... 9
3.2.1 Direkt och personligen berörd ... 10
3.2.2 Plauman-testet... 11
3.2.3 Personligen berörd i förhållande till förordningar och direktiv... 12
3.2.4 En breddning av Plauman, kriteriet ”väsentlig skadeverkan” och ”inverkan på rättslig ställning”... 14
4. Inuit och begreppet regleringsakter ... 17
4.1 Regleringsakter ... 17
4.1.1 Systematiken och bokstavstolkningen... 18
4.1.2 Ändamålstolkning och förarbeten... 20
4.2 Direkt berörd enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF... 22
4.3 Genomförandeåtgärder ... 24
4.4 Problemen med en formalistisk definition av regleringsakter... 26
4.5 Demokratisk legitimitet - överprövningsskyddet för lagstiftningsakter... 29
4.6 Ett komplett system för juridiskt skydd... 31
4.6.1 Generaladvokat Jacobs kritik... 32
4.7 Kan kritiken blidkas med ändrade nationella regler? ... 35
4.7.1 Prövningstillstånd i undantagsfall... 35
4.7.2 Automatiskt beviljande av en begäran om förhandsavgörande... 36
4.7.3 Nationella domstolars skyldighet att möjliggöra en prövning av EU-rättsakter ... 37
4.7.4 Subsidiaritetsprincipen talar för en centralisering ... 41
4.8 Dammlucksöppning – ökad inströmning av mål som ett argument mot en bredare talerätt ... 43
5. Talerätt i ljuset av EU-stadgan, internationella åtaganden och mänskliga rättigheter ... 47
5.1 Talerätt som en mänsklig rättighet ... 47
5.2 Århuskonventionen och frågan om träd ska ha talerätt ... 49
6. Domstolens motiv för en restriktiv tolkning... 55
7. Avslutande reflektioner ... 59
”Framför lagen står en dörrvakt. Till denne dörrvakt kommer en man ifrån landet och ber om tillträde till lagen. Men dörrvakten säger att han just nu inte kan bevilja honom till-träde. Mannen funderar och frågar därefter om han får gå in senare.
- Det är möjligt, säger dörrvakten, men inte just nu.” 1
1. Inledning
Individers rätt till domstolsprövning är en fråga av växande betydelse i en union som utvidgar sitt inflytande över Europas medborgare. Initiativ för att öka deltagandet, såsom mer makt till Europaparlamentet och utvecklandet av unionsmedborgarskapet, har tagits de senaste åren och ständigt nya rättsliga aspekter av européernas liv regleras i dag av EU:s institutioner. Det som startade som en frihandelsunion gör nu anspråk på att sammanföra miljontals människor i en framför allt politisk och rättslig enhet. I diskussionerna inför Lissabonfördraget identifiera-des problemet att individers rätt till domstolsskydd inte på ett tillfredsställande sätt tillvara-togs i de rättsliga strukturer som rådde i de tidigare fördragen. Denna uppsats kommer att be-handla frågan om individens rätt till domstolsprövning i det nya EU, i ljuset av de förändring-ar som hförändring-ar införts.
Viljan att öka möjligheterna till talerätt för individer manifesterar sig i den nya artikel 263 fjärde stycket moment 3 fördraget om europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Det var den första förändringen av reglerna för talerätt sedan 1957 och där adresserade man den strik-ta syn som varit rådande praxis sedan länge, vilken ställt krav på att individen skulle vara både direkt och personligen berörd. Den centrala nyheten, begreppet ”regleringsakter”, gör det möjligt för individer att få direkt talerätt utan att vara personligen berörda, vilket tidigare hade utgjort det största hindret på vägen till Luxemburg. Märkligt nog lämnas detta kärnbe-grepp odefinierat. Bekärnbe-greppet förekommer endast i den aktuella artikeln i det nya fördraget och innebörden är därmed en sak för EU-domstolen att uttolka.
Det nyligen avgjorda målet Inuit var första gången EU-domstolen definierade talerätten
för icke-privilegierade fysiska och juridiska personer under Lissabonfördraget.2 I målet sökte
ett antal inuiter och företag som handlade med sälprodukter ogiltighetsförklara förordning
1007/2009 som antagits genom ett förfarande som gjorde rättsakten till en lagstiftningsakt.3
EU-domstolen stadgade att alla generella rättsakter, förutom lagstiftningsakter, kan bli aktuel-la för ett överkaktuel-lagande och kaktuel-laganden i Inuit nekades följaktligen talerätt.
Min utgångspunkt i uppsatsen är att ett snävt tillämpningsområde för artikel 263 fjärde stycket FEUF utgör ett stort hinder för individers tillgång till ett effektivt domstolsskydd. En union byggd på rättsstatliga principer och värderingar – tanken om att tilldelad makt ska ut-övas med stöd av lag och att de som berörs ska ha möjlighet att överklaga sådana bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel- bestämmel-
2 Mål C-583/11 P Inuit, i brödtexten hädanefter: Inuti.
ser - bör tillhandahålla ett starkt sådant skydd och det kan därför diskuteras om EU-domstolens tolkning verkligen är den mest ändamålsenliga.
Frågan om individers talerätt inom EU är en av de äldsta och flitigast debatterade frågor-na inom EU-rätten. Anledningen är troligen den spänning som uppstått mellan den grundläg-gande rätten att få ett beslut som berör en prövat och de stora svårigheter som detta innebär i dagens union. Lissabonfördraget erbjöd en möjlighet till omprövning av den tidigare så strikta praxisen på området men EU-domstolen tycks inte, som jag redogör för nedan, vara benägen att förändra systemet för individers rätt till talan inom EU. I min uppsats behandlar jag frågan om EU-domstolens inställning till denna rättighet bör anses korrekt och om den innebär en konflikt med de internationella åtaganden som unionen har.
1.1 Syfte och avgränsningar
Syftet med denna uppsats är primärt att utreda vilka förändringar som införandet av artikel 263 fjärde stycket FEUF medfört vad gäller talerätt för icke-privilegierade individer. Uppsat-sen kommer även att diskutera rimligheten av nämnda artikels innebörd som den definierats av EU-domstolen i Inuit och några av de problem som skapas av den. Diskussionen är framför
allt inriktad på hur de rättsstatliga värdena ska vägas mot andra värden såsom demokratisk
legitimitet. Uppsatsen har en kritisk och framåtblickande ambition som frågar sig om EU-domstolens avgörande på ett tillfredsställande sätt löser de problem som identifierats av för-dragsstiftarna och andra.
Med tanke på att de flesta källor jag använt har varit på engelska och att EU-rätten fortfa-rande får anses vara en ung disciplin i Sverige är ett ytterligare syfte att skriva för en svensk juridisk publik på svenska. Syftet med uppsatsen är inte att utförligt redogöra för EU-rätten och jag förutsätter därför att läsaren har grundläggande kunskaper inom EU-rätt.
1.2 Metod
Jag har i detta arbete tillämpat en rättsdogmatisk metod, vilket innebär att jag har studerat lagstiftning, förarbeten, doktrin och praxis som är relevant för området för att kunna beskriva, systematisera och tolka gällande rätt. Texten tar många gånger avstamp i det nyligen avgjorda målet Inuit och de där i uttryckta principer och tolkningsmetoder som EU-domstolen använt sig av. Det är även min avsikt att problematisera och föreslå ändringar av domstolens slutsat-ser och den rättsdogmatiska metoden har därför även använts utanför området för vad som kan betraktas som gällande rätt, i syfte att underbygga argument för hur artikel 263 fjärde stycket FEUF i en vidare bemärkelse bör förstås.
Detta är en EU-rättslig framställning, i huvudsak rörande en fördragsartikel. Därför har de primära rättskällorna utgjorts av fördragen och EU-domstolens praxis. I och med att den för arbetet centrala artikeln uttolkades av domstolen så sent som i oktober 2013 så blir meto-den även beroende av förarbeten till fördragen och doktrin.
När rättsdogmatisk metod används inom EU-rätten är förarbeten traditionellt inte en
vik-tig rättskälla.4 Anledningen är bland annat att förarbetena till ursprungsfördragen inte
publice-rades.5 Dessutom finns det inte inom unionsrätten förarbeten av samma slag som inom svensk
rätt och kvaliteten på de förarbeten som faktiskt existerar har varit av varierande kvalitet.6
Trots det har unionsrättens förarbeten blivit en viktigare rättskälla och domstolen i Inuit
hän-visar specifikt till förarbetena till konstitutionsfördraget.7 Min framställning kommer att
pro-blematisera metoden att åberopa förarbeten till ett fördrag som inte blev antaget men jag kommer, liksom EU-domstolen, att använda mig av dessa förarbeten eftersom de i stora delar är relevanta och utgör bakgrunden till artikel 263 fjärde stycket FEUF. Som tolkningsmetod
får det sammanfattningsvis anses klart att studier av förarbeten till fördraget är godtagen.8
EU-rätten anses vara ett sammanhängande normsystem, där samtliga bestämmelser förut-sätts passa in i systemet. Artikel 263 fjärde stycket FEUF är inget undantag men inrymmer ett begrepp, regleringsakter, som inte finns någon annanstans i fördragen. Arbetet fokuserar på de analysverktyg som domstolen använt i Inuti och därför har analysen skett genom textuell, historisk och systematisk tolkning. Specifika unionsrättsliga begrepp är ibland av central be-tydelse och jag har då utfört eller hänvisat till en jämförelse mellan olika språkversioner av
4 Bergström Hettne, s 56. 5 Craig, de Burca, s 64. 6 Öberg, SvJT 2003, s 506. 7 Bergström, Hettne, s 56.
fördragen. En sådan begreppsjurisprudens kan tyckas teknisk eller rentav irrelevant för en utomstående. Tvärtom är begrepps betydelse av största vikt inom EU-rätten. EU-rätten bygger till mångt och mycket på en ändamålsenlig tolkning av begrepp. Domstolens tolkningar är här väldigt centrala och det faktum att domstolen snarare tittar på vad som var syftet med den aktuella lagstiftningen visar att de stora politiska vägvalen och kontroverserna ofta göms i eller cirklar kring olika begrepp och deras betydelse. Nedanstående arbete visar att detta även är fallet med artikel 263 fjärde stycket FEUF. Med detta vill jag alltså inte säga att innebörden av ett visst begrepp – exempelvis regleringsakter – avgörs av en rent lexikalisk analys.
Jag har diskuterat EU-domstolens motiv i ljuset av två politiska teorier av den anledning-en att EU-domstolanledning-ens avgörandanledning-en har anledning-en tydlig politisk sida. Dessa teorier används i danledning-en statsvetenskapliga forskningen i relation till institutioner och ställer sig frågan varför en insti-tution agerar som den gör. Avslutningsvis har jag även diskuterat artikeln ur ett mänskliga rättigheters perspektiv, där Århuskonventionen, EKMR och EU-stadgan tas upp.
1.3 Disposition
2. Normhierarki
Förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden är de instrument som listas i artikel 288 FEUF. Mellan dessa fem instrument finns det ingen formell hierarki och
uppräk-ningen i artikel 288 FEUF förutsätter inte någon särskild normhierarki.9 En förordning är
där-för exempelvis jämbördig med ett direktiv och det står ofta EU:s institutioner fritt att välja
vilken typ av rättsakt som anses lämplig i förhållande till det resultat som eftersträvas.10 De
olika instrumenten innebär däremot olika saker – en förordning är exempelvis bindande i sin helhet och ett direktiv är endast bindande vad det gäller målet som ska uppnås och lämnar visst skön för medlemsstaterna att välja metod och ofta en viss tidsram för genomförandet. Beslut å sin sida är till alla delar bindande. Om ett beslut anger till vem eller vilka det riktar
sig, är det bindande endast för dessa.11 Rekommendationer och yttranden är inte viktiga i det
här sammanhanget eftersom de inte är bindande.
Lissabonfördraget instiftade en hierarki mellan olika rättsliga instrument inom EU. En hi-erarkisk uppdelning mellan rättsakter beroende på vilken konstitutionell aktör som antar dem, vilket är kännetecknande för många nationella rättsordningar, finns fortfarande inte. Istället är
det förfarandet som är avgörande för vilken plats i hierarkin rättsakten får.12 Artikel 289
FEUF definierar de förfaranden som är grunden för uppdelningen mellan ”lagstiftningsakter”
och ”icke-lagstiftningsakter”.13 Icke-lagstiftningsakter är negativt definierade och anses vara
de akter som inte antas genom de förfaranden som nämns i artikeln. Uppdelningen mellan lagstiftningsakter och icke-lagstiftningsakter var ett försök att förtydliga maktdelningen inom
EU, där maktutövandet skulle ske med demokratisk legitimitet som ledstjärna.14 Denna så
kallade normhierarki var tänkt att förtydliga och förenkla det komplicerade rättssystemet.15
Hur väl fördragsstiftarna lyckades kan diskuteras men centralt för detta arbete är grundtanken i Lissabonfördraget: att lagstiftningsakter anses mer demokratiskt förankrade än icke-lagstiftningsakter. Vanligen är det rådet tillsammans med Europaparlamentet som utgör den normgivande makten och det ordinarie lagstiftningsförfarandet förutsätter kortfattat att dessa
två är överens om vilket innehåll rättsakten ska ha.16 Det speciella lagstiftningsförfarandet,
9 Bergström, Hettne, s 38.
10 Bergström, Hettne, s 37. 11 Artikel 288(4) FEUF. 12 Craig, de Burca, s 113.
13 Artikel 289 FEUF, det så kallade ” ordinarie lagstiftningsförfarandet” och ”särskilda lagstiftningsförfarandet”. 14 CONV 424/02, s 2. Intressant nog var denna arbetsgrupp noga med att poängtera att detta inte var en
makdelning enligt Montesquieus filosofi, endast en följd av respekten för demokrattiska principer. 15 Bast, CML Rev 2012, s 886 f.
som framgår av artikel 289(2) FEUF, innebär däremot en svagare medverkan av någon av dessa parter.
Icke lagstiftningsakter består främst av så kallade delegerade akter och
genomförandeak-ter.17 Tanken med dessa var att separera demokratiskt förankrade rättsakter där de
grundläg-gande politiska valen gjordes från mer flexibla rättsakter som snabbt kunde anpassas till den
praktiska verkligheten och inte skulle innehålla något väsentligt.18 Dessa rättsakter är
villko-rade av lagstiftaren, ofta rådet och Europaparlamentet i förening, genom en lagstiftningsakt
och delegeringen av befogenheter kan exempelvis dras tillbaka.19 Utföraren, det vill säga den
som sedan ska anta dessa rättsakter, är ofta kommissionen.
En ytterligare nyhet i fördraget är begreppet regleringsakter i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det är inte helt klarlagt vilken relation begreppet har till normhierarkin som skapats i Lissabonfördraget, kanske framför allt konceptet lagstiftningsakter. Det är av intresse efter-som relationen påverkar individers möjlighet till överprövning, vilket ska avhandlas i avsnitt 4.4. Om regleringsakter är att jämställa med icke lagstiftningsakter blir, som jag argumenterar för nedan, alla lagstiftningsakter borttagna från möjligheten till direkt talan för icke-privilegierade individer. Det innebär i sin tur att en rättsakts formella klassificering blir
avgö-rande för individens talerätt.20
17 Artikel 290 och 291 FEUF. Det kan finnas andra möjliga icke-lagstiftningsakter som antas på grundval av fördraget, exempelvis beslut adresserade till fysiska och juridiska personer antagna av kommissionen under konkurrensförfaranden i enlighet med artikel 101 och 102 FEUF. Albors-Llorens, Remedies against the EU Institutions after Lisbon, s 522.
18 CONV 424/02, s 8.
19 Vad gäller genomförandeakter är det medlemsstaterna som är ansvariga för kontrollen av befogenheterna. Se Bergström, Hettne, s 44.
3. Talerätt inom EU
3.1 Talerätt för privilegierade och semi-privilegierade sökanden
Definitionen av talerätt i detta arbete ska förstås som möjligheten för någon att initiera en process gentemot en rättsakt, mer specifikt möjligheten för någon att till EU-domstolen an-hängiggöra ett överklagande alternativt att hos nationell domstol få ett EU-beslut prövat. För att överklaga en rättsakt inom EU krävs att ett eller flera kriterier i artikel 263 FEUF är upp-fyllda. Första stycket i artikel 263 FEUF konstaterar att EU-domstolen har rätt att granska lagenligheten av lagstiftningsakter, sådana akter som antas av rådet, av kommissionen eller av Europeiska centralbanken och som inte är rekommendationer och yttranden, samt sådana rättsakter som antas av Europaparlamentet och av Europeiska rådet och som ska ha rättsver-kan i förhållande till tredje man. Den ska även granska lagenligheten av sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. Nyheten som Lissabonfördraget införde var att även akter antagna av Europeiska rådet och
unionens organ uttryckligen var nämnda i artikeln.21 EU-domstolen har även ansett andra
ak-ter än de ovan nämnda som öppna för prövning om de är bindande eller medför
rättsverkning-ar.22 Av intresse för denna framställning är att de flesta akter är öppna för juridisk granskning.
Andra och tredje stycket i artikel 263 FEUF berör så kallade privilegierade och semi-privilegierade sökanden. Till gruppen semi-privilegierade sökanden hänförs medlemsstater, Euro-paparlamentet, rådet och kommissionen. Kortfattat kan dessa anses vara berättigade att
över-klaga alla rättsakter – oavsett om rättsakten i fråga rör dem eller inte.23 Gruppen
semi-privilegierade utgörs av EU:s revisionsdomstol, Europeiska centralbanken och regionkommit-tén. Dessa är alltid berättigade att söka talan för att skydda sina institutionella privilegier. Andra organ inom EU, såsom byråer, kommittéer eller motsvarande har inte denna särställ-ning. De organ som är egna juridiska personer får istället söka talan via fjärde stycket i artikel 263 FEUF.
3.2 Talerätt för icke-privilegierade sökanden
Artikel 263 fjärde stycket FEUF tillåter en fysisk eller juridisk person att överklaga en rättsakt till EU-domstolen i tre fall. Inledningsvis har en sådan person talerätt mot ett beslut som riktar
21 Craig, de Burca, s 486.
22 Mål C-57/95 Frankrike mot kommissionen; mål C-370/07 kommissionen mot rådet.
sig direkt till personen ifråga. Om rättsakten inte direkt riktar sig till personen kan denna ha talerätt om rättsakten direkt och personligen berör denne. Dessa två fall har direkta motsva-righeter i de tidigare fördragen. I det tredje fallet krävs en regleringsakt som direkt avser per-sonen ifråga och som inte medför några genomförandeåtgärder. Detta nya moment infördes som svar på kritiken angående icke-privilegierade sökandens att få tillgång till
domstolspröv-ning.24 Innebörden av begreppet regleringsakter är långt ifrån självklart. Framför allt två
aspekter är intressanta för den vidare framställningen: vad menas med en regleringsakt och
vad innebär den tillhörande frasen ” och som inte medför genomförande åtgärder”?25
Innan dessa frågor behandlas ska innebörden av direkt och personligen berörd tas upp i relation till artikel 263 fjärde stycket moment 1 och 2. Uppsatsen kommer inte att behandla dessa moment i någon större utsträckning men framför allt kriteriet personligen berörd har varit det mest omdebatterade kriteriet under tidigare fördrag. Kritiken mot EU-domstolens användande av personligen berörd för att fastställa talerätt för enskilda är även en av huvud-anledningarna till att utvidga individers möjlighet till domstolsprövning. En kort genomgång av kriterierna är även viktigt för att få en djupare förståelse för systematiken och problemati-ken med artikel 263 fjärde stycket FEUF samt relevant för diskussionen kring förändringen som skett i och med det tredje fallet i nämnda artikel.
3.2.1 Direkt och personligen berörd
För att artikel 263 fjärde stycket FEUF ska vara tillämplig krävs att klaganden i någon mån är direkt berörd, personligen berörd eller båda delarna av en bestämmelse. Kriteriet ”direkt be-rörd” har ådragit sig relativt lite uppmärksamhet i doktrin i och med att kriteriet ”personligen berörd” oftast har varit avgörande för utgången i målen. Övergripande kan sägas att klagan-den anses direkt berörd när en rättsakt direkt påverkar klagan-dennes rättsliga situation och inte
läm-nar något utrymme för eget skön för de adressater som ska verkställa rättsakten.26 Innebörden
av kravet på personligen berörd uttolkades av EU-domstolen i ett av EU-rättens mest omdis-kuterade avgöranden.
24 CONV 636/03, p 17 f.
25 Jfr Laurence, s 316.
3.2.2 Plauman-testet
För att fastställa om en fysisk eller juridisk person är att anse som personligen berörd enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF hänvisas till avgörandet i Plauman som varit vägledande
se-dan 1960-talet.27 Fallet berörde en tysk clementinimportör som överklagade ett beslut av
kommissionen riktat till den tyska regeringen där befogenhet att ta bort vissa importskatter från tredjeland förvägrades. Klaganden, Plauman, var följaktligen inte adressaten av beslutet och behövde i och med detta visa att denne var direkt och framför allt personligen berörd.
EU-domstolen konstaterade inledningsvis att en bred tolkning av fördragets regler kring talerätt var att föredra. Därefter formade domstolen det som framöver kom att bli det i prakti-ken största hindret för icke-privilegierade individers talerätt inom EU, det så kallade
Plau-man-testet.
Andra personer än dem som ett beslut är riktat till kan göra anspråk på att vara personligen berörda endast om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem i förhållande till alla andra per-soner och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till.
I detta fall berörs sökanden av det omtvistade beslutet i egenskap av importör av klemen-tiner, det vill säga på grund av en näringsverksamhet som, när som helst, får utövas av vem som helst och som därför inte är av den arten att den kännetecknar sökanden i förhållande till det överklagade beslutet på samma sätt som den som beslutet är riktat till.28
Den fasta rättspraxis som gäller sedan avgörandet i Plauman innebär att en fysisk eller juri-disk person ska anses vara personligen berörd endast om den angripna rättsakten påverkar dem på grund av vissa för dem utmärkande egenskaper eller på grund av faktiska omständig-heter som särskiljer dem från alla andra rättsubjekt och akten därigenom medför att de
indivi-dualiseras på motsvarande sätt som den vilken akten är riktad till.29 Plauman etablerade
tan-ken om så kallade stängda och öppna grupper. Kortfattat definieras en öppen grupp av att medlemskapet inte är bestämt vid tiden för avgörandet till skillnad från en stängd grupp där
Plauman-testet har under årtionden blivit skarpt kritiserat för de inbyggda hinder detta
innebär för en icke-privilegierad sökande.31 Sökanden i Plauman förlorade målet eftersom
denne ansågs utföra en ekonomisk aktivitet som vem som helst kunde utföra när som helst, med andra ord tillhörde sökanden en öppen grupp. Ett sådant resonemang gör det i praktiken omöjligt för individer att visa att dessa uppfyller Plauman-kriterierna förutom i några få
retro-spektiva fall.32 Domstolen kan i princip alltid hävda att någon annan fysisk eller juridisk
per-son, i teorin, skulle kunna utföra den ekonomiska aktiviteten i fråga. Det är ett påstående som är svårt att motbevisa. Vidare är det ett kriterium som har svag koppling till verkligheten ef-tersom det antal utförare som finns på en marknad inte bestäms i teorin utan av mycket
verk-liga förhållanden såsom utbud och efterfrågan.33 För vissa marknader med höga så kallade
inträdesbarriärer (Barriers to entry) kan marknadsaktörerna i princip utgöra en stängd grupp. Med andra ord så är antalet clementinimportörer troligen väsentligt mer statiskt än domstolen i Plauman lät påskina med sitt resonemang.
3.2.3 Personligen berörd i förhållande till förordningar och direktiv
Vad gäller de andra två typerna av rättsakter, förordningar och direktiv är det i teorin möjligt
för en klagande att visa sig personligen berörd i förhållande till dessa.34 Artikel 263 fjärde
stycket FEUF nämner en klagandes möjlighet att klaga på en akt, som måste förstås generellt
som alla EU-rättsakter.35 Det inkluderar rimligen både förordningar och direktiv. Med tanke
på direktivs generalitet och krav på genomförandeåtgärder hos medlemsstaterna är det svårt för individer att visa sig vara personligen berörda i relation till dem. I avgörandet Salamander argumenterade klaganden att inte alla direktiv lämnade eget skön till medlemsstaterna samt att direktivets bestämmelser var klara, kompletta, tillräckligt precisa och ovillkorliga vilka
på-verkade klagandens rättsliga ställning trots att tidsfristen inte gått ut.36 EU-domstolen ansåg
att direktiv kan vara öppna för direkt talan men att detta endast kan vara fallet när effekten av direktivet är av en rent automatisk karaktär och endast följer av unionslagstiftningen utan att
några mellanliggande regler ska tillämpas.37
31 Craig, de Burca s 485.
32 Craig, de Burca, s 496.
33 Se liknande resonemang Craig, Law and Administration, s 306. 34 Craig, de Burca, s 497.
35 Se exempelvis mål C-583/11 P Inuit, p 56.
Vad gäller förordningar har EU-domstolen kommit att tillämpa det så kallade Calpak-testet, lanserat av domstolen som ett skydd för individer mot att institutionerna, genom att felaktigt rubricera beslut som förordningar, undviker att en bestämmelse kan överprövas av just individer. I Calpak sökte producenter av en fruktrelaterad produkt ogiltighetsförklara ett beslut om produktionsstöd som kommissionen hade fattat. Kommissionen hade enligt klagan-dena avvikit från det tidigare sättet att beräkna detta stöd på ett sätt som missgynnade dem och de uppfyllde i allt väsentligt kriterierna för talerätt. EU-domstolen stipulerade att en för-ordning ska anses utgöra en ”äkta” förför-ordning om den är tillämpbar på objektivt bestämda situationer och framkallar rättsverkningar där kategorier av personer beskrivs på ett generellt
och abstrakt sätt.38 För att avgöra om en förordning egentligen var ett beslut så krävdes det av
EU-domstolen att se bortom själva formen på rättsakten.39 Trots det uttalade syftet visade sig
testet snarare ge institutionerna ytterligare en möjlighet att utföra en sådan formalistisk
manö-ver för att i praktiken göra bestämmelser immuna från klagomål.40 Det är nämligen i princip
alltid möjligt att utforma en bestämmelse så att den faller inom Calpak-testets krav på genera-litet. Testets urvattning förstärktes även av att domstolen i ett förtydligande ansåg att vetska-pen (hos institutionerna) om hur många som faktiskt skulle beröras av bestämmelsen inte
ut-gjorde ett problem för en förordning att anses som en ”äkta” förordning.41 För klaganden
kvarstod till synes få möjligheter att påvisa att en institution i själva verket antagit ett beslut, fast i förordnings form.
Calpak-testet lättades upp något i och med avgörandet i Codorniu.42 I målet sökte kla-ganden, en spansk vintillverkare, ogiltighetsförklara en förordning som stadgade att ordet
crémant endast skulle få beskriva vin av en viss kvalité från antingen Frankrike eller
Luxem-burg. Rådet ansåg att rättsakten inte kunde överprövas eftersom den var en förordning. EU-domstolen ansåg att klaganden kunde anses personligen berörd trots att bestämmelsen ansågs
utgöra en ”äkta” förordning.43 Codorniu uppfattades som ett undantag till huvudregeln och
det kan ifrågasättas hur mycket avgörandet verkligen betydde för klagande i och med det
rigo-rösa hinder som Plauman alltjämt utgjorde.44
38 Förenade målen C-789/79 och C-790/79, Calpak. 39 Craig, de Burca, s 497.
40 Craig, de Burca, s 497.
41 Förenade målen C-789/79 och C-790/79, Calpak, p 9. 42 Mål C-309/89, Codorniu.
3.2.4 En breddning av Plauman, kriteriet ”väsentlig skadeverkan” och ”inverkan på rättslig ställning”
I doktrin har ett mindre restriktivt kriterium diskuterats för att avgöra huruvida en part är per-sonligen berörd. Domstolen har sedan Plauman tillämpat det ovan redogjorda kriteriet direkt och personligen berörd vilket i praktiken gjort Plauman-testet mycket restriktivt. I avgörandet
UPA45 lyftes kriteriet ”väsentlig skadeverkan” som ett substitut till ”personligen berörd” av
generaladvokat Jacobs.46 I UPA ville en organisation som representerade spanska bönder
överklaga en förordning som reglerade olivoljemarknaden. Tribunalen avslog deras talan på grund av att organisationen inte ansågs vara personligen berörd. Organisationen ansåg att de förnekades ett effektivt rättsskydd eftersom de inte kunde angripa förordningen med stöd av nuvarande artikel 267 FEUF, ett så kallat indirekt förfarande.
Generaladvokat Jacobs redogjorde i sitt ofta citerade förslag till avgörande för de nackde-lar dåvarande praxis innebar för enskildas talerätt, där Plauman-testet och kravet på
personli-gen berörd var att betrakta som det främsta hindret.47 Domstolen försvarade den strikta
håll-ningen med argumentet att fördraget erbjöd en helhetslösning vad det gällde juridiskt skydd för den enskilde. Om direkt talerätt inte var möjlig så fanns alltid vägen via nationell domstol och förfarandet med förhandsavgöranden, med stöd av nuvarande artikel 267 FEUF. Jag kommer att behandla frågan om fördraget verkligen erbjuder ett sådant komplett system för
juridiskt skydd senare, men för närvarande räcker det med att konstatera att generaladvokat
Jacobs kritik gentemot detta påstående fortfarande är aktuell.48 Hans eget förslag till
liberali-sering av Plauman-testet och begreppet personligen berörd har ett antal fördelar.
Genom att se till den väsentliga skadeverkan för individen får denne en direkt talerätt och slipper därmed de många nackdelar som en indirekt talerätt innebär. Generaladvokat Jacobs tog framför allt upp problemet med att individer kunde tvingas att bryta mot lagen för att få till en överprövning av en rättsakt och de många processuella nackdelarna, såsom kostsam tidsspillan och det omöjliga med att få till ett interimistiskt beslut vid den nationella dom-stolsprövningen, som ett förfarande enligt nuvarande artikel 267 FEUF skulle innebära.
För att uppfylla Plauman-testet är det, måhända underligt, en försvårande omständighet för individen om fler är drabbade. I själva verket minskar chansen för att bli beviljad talerätt drastiskt vid en situation där fler personer berörs av rättsakten. Kopplingen mellan antalet
45 Mål C-50/00 P UPA.
berörda individer och deras individuella chans till talerätt är inget som förklarar sig själv. Förvisso talar det faktum att fler är berörda för att rättsakten i själva verket är en rättsakt som inte berör någon direkt. Situationen att fler blir träffade är däremot inte på något sätt utesluten av testet som det ser ut i dag. Att rättsakten är generell är alltså inget nödvändigt slut av att många individers rättsliga ställning påverkas. Tvärtom kan det uppfattas som stötande om rättsakten påverkar många individer på det viset och dessa av denna anledning inte kan över-klaga rättsakten. Vidare innebär generaladvokat Jacobs test ett avståndstagande från den for-malistiska syn som präglar Plauman-testet och som lätt kan leda till svårförståeliga rättsför-luster för den enskilde. Ett ökat fokus på den substantiella skadan kan rimligen förväntas vara tydligare för individen och har dessutom fördelen av att bidra till mer transparenta regler rö-rande talerätt. I ett sådant resonemang ryms fördelar såsom förutsebarhet och rättssäkerhet. Generaladvokat Jacobs menade även att en sådan lösning låg i linje med domstolens tendens att utöka möjligheterna till juridiskt skydd allteftersom de olika EU-institutionerna fick ökat
inflytande och makt.49
I tribunalens dom i Jégo-Quérè, som avdömdes mellan generaladvokat Jacobs förslag till avgörande i UPA och domstolens dom i samma mål, presenterades det alternativa kriteriet ”inverka på rättslig ställning” som en del i testet för att avgöra om en person var att anse som
personligen berörd.50 Tribunalen ansåg att det inte var givet att en individ, för att få talerätt,
skulle behöva vara individualiserad på samma sätt som den beslutet riktade sig till. Istället skulle det enligt tribunalen anses att en ”[union]srättslig bestämmelse med allmän giltighet berör honom direkt om bestämmelsen inverkar på hans rättsliga ställning på ett bestämt och omedelbart sätt genom att hans rättigheter begränsas eller att han åläggs skyldigheter. Det är för denna bedömning inte relevant hur många andra personer som också påverkas, eller kan påverkas, av bestämmelsen och inte heller vilken situation som dessa personer befinner sig
i”.51
EU-domstolen förkastade bägge förslagen i sina respektive avgöranden UPA och
Jégo-Quéré på grundval av att det inte behövdes någon förändring. Domstolen anförde att fördraget
innehåller ett komplett juridiskt skydd, och det skulle vara utanför domstolens givna
kompe-tens att förändra praxis samt att gå emot en uttrycklig skrivelse i fördraget.52 Istället hänvisade
domstolen till att en sådan vilja behövde uttryckas från politiskt håll och följaktligen att en
49 Generaladvokat Jacobs refererade till bland annat ERTA, Les Verts och Chernobyl. Generaladvokat Jacobs i sitt förslag till avgörande C-50/00 UPA, p 102.
fördragsändring var nödvändig för att situationen för individers talerätt skulle förändras. Vid förhandlingarna om Lissabonfördraget uppmärksammades detta och en ny reglering infördes i
och med artikel 263 fjärde stycket FEUF.53 I det nyligen avgjorda målet Inuit prövades denna
reglering för första gången av domstolen.
4. Inuit och begreppet regleringsakter
4.1 Regleringsakter
Som konstaterats ovan är det avgörande för den reform som artikel 263 fjärde stycket FEUF medförde vilken innebörd som tillskrivs begreppen ”regleringsakter”, ”direkt berörd” och
”genomförandeåtgärder”.54 Dessa begrepp ska nedan diskuteras var för sig.
Begreppet regleringsakter passar inte särskilt väl in bland de ovan redogjorda typer av
ak-ter som förekommer i Lissabonfördragets ak-terminologi.55 Det kan antas vara en kvarleva från
motsvarande artikel i konstitutionsfördraget som hade exakt samma ordalydelse. Innebörden
av begreppet är oklar.56 Det finns ett antal typfall som regleringsakter kan antas omfatta. En
bred tolkning skulle innebära att regleringsakter innefattar alla bindande akter, oavsett om de är lagstiftningsakter eller inte – så länge de inte medför genomförandeåtgärder. En smalare tolkning av begreppet skulle vara att regleringsakter istället innefattar alla lagstiftningsakter och icke-lagstiftningsakter, så länge de antar formen av en förordning eller ett beslut som inte medför genomförandeåtgärder. En ännu smalare innebörd av begreppet vore om det bara skulle innefatta delegerade akter och genomförandeakter som antar formen av förordningar eller beslut alternativt endast delegerade akter – båda under förutsättning att de inte medför
genomförandeåtgärder.57 Om den sista tolkningen ska anses korrekt kan det argumenteras att
lite, om något, har förändrats från tidigare rättsläge.58 I ett sådant fall krävs av den
icke-privilegierade individen, precis som i tidigare fördrag, att denne uppfyller Plauman-kriterierna. Syftet med artikel 263 FEUF var ju dock att komma ifrån denna begränsade tale-rätt. För att uppnå ett sådant syfte bör därför begreppet anses innefatta alla lagstiftningsakter, delegerade akter och genomförandeakter som inte medför genomförandeåtgärder. Det uteslu-ter i praktiken direktiv, i och med dess inneboende krav på genomförandeåtgärder, men skulle i så fall gälla för förordningar och beslut. Domstolen fastnade däremot för en smalare tolkning av begreppet.
I det nyligen avgjorda målet Inuit behandlade EU-domstolen för första gången frågan om fysiska och juridiska personers rätt att väcka talan enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF och
54 Se Balthasar, s 542 och Peers, Costa, s 95.
55 Det vill säga: lagstiftningsakter, delegerade akter och genomförandeakter.
56 I det refuserade konstitutionsfördraget var begreppet mer förståeligt eftersom det där talades om EU-regleringar och EU-lagar.
tolkningen av det i det nya stycket införda begreppet regleringsakter.59 EU-domstolen ansåg att syftet med införandet av den nya bestämmelsen i artikel 263 fjärde stycket moment 3 FEUF var att ge fysiska och juridiska personer möjlighet att på mindre stränga villkor väcka
talan om ogiltighetsförklaring av akter med allmän giltighet.60 Bestämmelsen skulle däremot
inte omfatta lagstiftningsakter. Grunden för denna slutsats var dels systematiken och ordaly-delsen i artikel 263 FEUF, dels att syftet med bestämmelsen inte var att ändra villkoren för lagstiftningsakters upptagande till prövning.
4.1.1 Systematiken och bokstavstolkningen
EU-domstolen inledde sitt resonemang i den här delen med att särskilja artikel 263 fjärde stycket moment 1 och 2 FEUF, som bägge hänvisar till begreppet akter, från det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF. De akter som åsyftas måste enligt domstolen förstås som alla unionsakter med tvingande rättsverkningar. Domstolen gjorde härvid ingen åtskillnad mellan
lagstiftningsakter eller icke lagstiftningsakter.61 Vad gäller det tredje fallet och begreppet
”re-gleringsakter” ansåg EU-domstolen att det framgick av artikeln att begreppet har en mera begränsad räckvidd än begreppet ”akter”. Det måste vara så eftersom en ”motsatt tolkning skulle innebära att den skillnad som görs mellan begreppet akter och regleringsakter enligt det
andra och det tredje fallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF blir meningslös”.62 Det är i och
för sig en korrekt läsning av ordalydelsen i fördraget men frågan är om den utesluter en an-norlunda förståelse av den.
I doktrin har den motsatta åsikten, att det mest uppenbara svaret av en bokstavstolkning är att fördragsfäderna inte ville göra en sådan åtskillnad av dessa två akter, flera
förespråka-re.63 Som skäl anges bland annat att ordet regleringsakter används i många olika sammanhang
och då inte bara i motsats till begreppet lagstiftningsakter utan att det istället kan åsyfta alla
typer av generellt tillämpliga rättsakter.64 Vidare talar användningen av begreppet ”generellt
tillämpbara icke lagstiftningsakter” i andra delar av fördraget för att regleringsakter, i bästa
fall, har en oklar innebörd och inte alls utesluter lagstiftningsakter per se.65 Om
fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä- fördragsfä-
59 Begreppet har behandlats av Tribunalen tidigare i målen T-18/10 Inuit och T-262/10 Microban. Där ansåg domstolen att lagstiftningsakter inte skulle anses innefattas i begreppet regleringsakter.
60 Mål C-583/11 P Inuit, p 60. 61 Mål C-583/11 P Inuit, p 56. 62 Mål C-583/11 P Inuit, p 58. 63 Peers, Costa, s 91; Balthasar, s 545.
64 Balthasar, s 545. Begreppet har exempelvis använts som motsats till ”beslut” och ”individuell akt” vilket leder till att begreppet rimligen kan referera till alla akter med generell tillämpbarhet
derna hade velat vara tydliga inför en stundande ordalydelsetolkning hade de utan problem kunnat referera till det alternativa begreppet som otvetydigt utesluter lagstiftningsakter.
EU-domstolen hänvisade i sitt avgörande i Inuit till skillnaden mellan artikel 263 första stycket och artikel 263 fjärde stycket FEUF. Domstolen konstaterade, vilket måste anses svårt att ifrågasätta, att regleringsakter är akter med generell tillämpbarhet. Det kommer sig natur-ligt av att jämföra artikel 263 fjärde stycket mom 1 och mom 3. Med detta sagt är det svårare att finna stöd för att domstolens läsning i detta fall skulle vara den enda möjliga. Det finns svagt stöd för att regleringsakter med denna jämförelse skulle innebära en specifik kategori av akter med generell tillämpbarhet men om fördragsfäderna ville göra en åtskillnad mellan olika kategorier av akter så är det inte säkert att de ville separera just lagstiftningsakter och icke
lagstiftningsakter.66 En bokstavstolkning skulle snarare tyda på att fördragsfäderna inte ville
göra denna åtskillnad i och med användandet av det mångtydiga begreppet regleringsakter.67
Det underliga med att fördragsfäderna inte uttryckte sig klarare på denna punkt, exem-pelvis genom att uttryckligen skriva ”icke lagstiftningsakter med generell tillämplighet” istäl-let för begreppet regleringsakter, kan ha olika förklaringar. Kanske var det en politisk kom-promiss, kanske var det ett aktivt val att låta domstolen tolka det eller kanske var det helt en-kelt ett misstag. Klart är under alla omständigheter att fördragsfäderna har valt att dra en klar
gräns mellan lagstiftningsakter och icke lagstiftningsakter i andra delar av fördraget.68 En
åtskillnad dras redan i artikel 263 första stycket FEUF, där begreppet lagstiftningsakt an-vänds. Tre stycken längre fram används däremot inte denna distinktion, en bokstavstolkning gör det därför troligare att lagstiftaren inte avsåg att begreppet regleringsakter skulle göra den åtskillnad mellan lagstiftningsakter och icke lagstiftningsakter som EU-domstolen ansåg i
Inuit.69 Frågan kvarstår därför varför en sådan distinktion inte gjorts tydlig i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Det är allmänt känt att fördraget är lika giltigt i alla de språkversioner som det finns på.70
Det finns därför inte en lydelse av EU-rätten. Därför måste en trovärdig språklig analys av begreppet regleringsakter ta hänsyn till faktumet att de olika språkliga versionerna inte ger en
enhetlig bild.71 Som Bast påpekar har den franska översättningen av regleringsakter i
domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- domsto- 66 Peers, Costa, s 91 f.
67 Peers, Costa, s 91.
68 Exempelvis artiklarna 15, 203, 290, 296, 297, 349, 352 FEUF och artiklarna 12(a), 16(8), 17(2), 24(1) samt 48(7) EUF.
69 Se Peers, Costa, s 92, speciellt fotnot 44. 70 Artikel 55(1) EUF och artikel 358 FEUF.
lens tidigare praxis sällan använts i motsats till lagstiftningsakter.72 Vidare är den engelska översättningen regulation (förordning), som återfinns i exempelvis artikel 288 FEUF, språk-ligt mycket nära termen regulatory act (regleringsakt) vilket intuitivt talar för en bred
tolk-ning av det senare begreppet.73 Även den i tyska översättningen använda termen
Verordnung-en (förordning) har tydliga likheter med termVerordnung-en Rechtsake mit Verordnungscharakter
(re-gleringsakter). Dessa likheter mellan artikel 288 och 263 FEUF är dock inte lika tydliga i andra versioner, exempelvis den svenska (jämför förordningar och regleringsakter). En orda-lydelsetolkning kan därför svårligen anses ge ett tydligt svar på frågan om begreppet re-gleringsakters innebörd. EU-domstolen utvecklar inte sin bokstavstolkning utan hänvisar i denna del endast till den inneboende systematiken i artikeln, det vill säga att begreppet
re-gleringsakter måste anses avse en mera begränsad kategori av detta slags akter.74 Men
gene-raladvokat Kokott utvecklar resonemanget något kring ordalydelsen av artikeln i sitt förslag
till avgörande till Inuit.75 Enligt hennes mening skulle fördragsfäderna gjort en tydligare
språklig hänvisning, likalydande på alla språkversioner, om syftet var att utöka de rättsmedel som individer har till förfogande i Lissabonfördraget i jämförelse med det aldrig godkända
konstitutionsfördraget.76
En ordalydelsetolkning kan följaktligen anses öppna för både en strängare och en mer tillåtande förståelse av artikel 263 fjärde stycket FEUF. I det sammanhanget blir det intressant att se till det förmodade syftet med och tankarna bakom artikeln.
4.1.2 Ändamålstolkning och förarbeten
Ändamålstolkning används av domstolen i Inuit och en sådan tolkning är av stor betydelse för att bestämma omfattningen av artikel 263 fjärde stycket FEUF. Praxis har sedan länge slagit fast att kontexten där en fördragsbestämmelse används och de ändamål den är tänkt att
för-verkliga är viktiga källor för tolkningen av bestämmelsen.77 Vidare har praxis exempel på
uppfattningen att när en textuell tolkning inte ger ett klart svar bör förarbeten användas för att
försöka utröna innebörden av begreppet.78 För att fastställa ändamålet med artikeln så stödjer
72 Bast, Legal instruments, s 396.
73 Werkmeister et al, s 315 med tillhörande fotnot nr 24. 74 Mål C-583/11 P Inuit, p 58.
75 Generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i mål C-583/11 P Inuit, p 36. 76 Generaladvokat Kokotts förslag till avgörande i mål C-583/11 P Inuit, p 36. 77 Mål C-283/81 Cilfit, speciellt p 20.
sig även domstolen i Inuit på förarbetena, i detta fall till konstitutionsfördraget och de diskus-sioner som omgärdade ändringen av artikel 230 fjärde stycket EG-fördraget.
I målet Inuit bekräftade EU-domstolen att förarbeten kan utgöra en rättskälla.79
EU-domstolens hänvisning till ännu inte publicerade dokument kan däremot ifrågasättas utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Det kan även noteras att förarbetena till konstitutionsfördraget inte alls behöver vara direkt tillämpliga på Lissabonfördraget. Tolkningen av artikel III-365 fjärde stycket i konstitutionsfördraget, motsvarigheten till den nuvarande artikel 263 fjärde stycket FEUF, som görs i förarbetena förhåller sig till en verklighet där lagar och EU-regleringar existerade. Detta blev förkastat och Lissabonfördraget behöll inte till hundra
pro-cent den struktur som konstitutionsfördraget innebar.80 I jämförelse gör Lissabonfördraget
inte en lika tydlig distinktion mellan lagstiftningsakter och icke lagstiftningsakter som
konsti-tutionsfördraget gjorde.81 Förarbetena till konstitutionsfördraget tar upp vikten av att en
re-striktiv direkt talerätt för individer mot akter med generell tillämpbarhet som berör dem är
länkad till en tydlig uppdelning mellan primär och sekundär lagstiftning.82 EU-domstolens
referenser till förarbetena är därför problematiska i och med en bristande koppling till Lissa-bonfördragets legala struktur. I brist på en sådan tydlig länk talar mycket för en försiktighet vid användningen av dessa förarbeten vid tolkningen av en artikel i det nya fördraget.
Skärpan i ett resonemang som bygger på att en sådan hierarki inte instiftades med Lissa-bonfördraget suddas möjligen ut av att den nya normhierarkin och separationen av de olika
legala instrumenten anses vara en av fördragets främsta innovationer.83 Förarbetena till
kon-stitutionsfördraget har måhända ett ökat tolkningsvärde med tanke på de omständigheter som förenar dessa dokument och Lissabonfördraget. Framför allt det faktum att konstitutionsför-dragets motsvarighet till artikel 263 fjärde stycket FEUF var en precis likalydande artikel och den ambition som fanns att behålla så mycket som möjligt av tankarna (och allt arbete) med konstitutionsfördraget vid utformningen av Lissabonfördraget visar att det inte är två olika
fördragstexter som jämförs.84 Ambitionen har varit att spara tid och arbete och tyngdpunkten
för reformarbetet låg troligen inte vid utformningen av vad som senare blev artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det råder trots det ovan skrivna fortfarande en viss tveksamhet kring vad dessa
79 Mål C-583/11 P Inuit, p 50, 58. 80 Lenearts, Cambien, s 617. 81 Bast, Legal instruments, s 396.
82 CONV 572/03 10 mars 2003, s 4. Det tas även upp att en ökad eller minskad rätt till direkt talan för individer under dessa förutsättningar är en i grunden politisk fråga.
83 Craig, de Burca, s 108.
dokument bör ha för tyngd vid en tolkning av nämnda artikel i och med att de faktiskt berör ett fördrag som inte blev antaget.
Även vid ett konstaterande att förarbetena till konstitutionsfördraget kan användas är
EU-domstolen inte bunden av dem.85 Det är även fastslaget i praxis att förarbeten som är
motsä-gelsefulla eller svårtolkade ska ignoreras.86 Vad gäller bakgrunden till innebörden av
begrep-pet regleringsakter är det inte helt tydligt att alla fördragsstiftande parter var eniga om att
ex-kludera lagstiftningsakter från överprövningsområdet för individer.87 I förarbetena kan det
tvärtemot utläsas att en minoritet var för en sådan lösning och att en majoritet var för tillägget
”en rättsakt med generell tillämpbarhet”.88 De efterföljande förklarande noterna från det
euro-peiska konventets överläggningar saknar i princip helt motivering till varför lösningen med
begreppet regleringsakter ändå valdes.89 Konventet hade uppenbarligen noterat att förslaget
endast stöddes av en minoritet i de tidigare diskussionerna. Det gör det än mer vanskligt att en motivering till beslutet saknas. EU-domstolen i Inuit resonerade inte heller i någon hög ut-sträckning om hur starkt stöd förarbetena gav den slutsats som domstolen nådde. Den konsta-terade att ”även om syftet inte var att bredda förutsättningarna för upptagande till prövning av en talan om ogiltigförklaring som förs av” individer, så ”skulle villkoren för upptagande till
prövning […] avseende lagstiftningsakter inte ändras”.90 Domstolen fann även stöd för ett
”[bibehållande av] ett restriktivt tillvägagångssätt vad beträffar enskildas talan mot lagstift-ningsakter” vilket fick domstolen att dra slutsatsen att det fanns ett tydligt stöd för att helt
utesluta lagstiftningsakter från begreppet regleringsakter.91 I ljuset av bristen på konsensus
och frånvaron av förklaringar i förarbetena blir den hållningen otillfredsställande. Samman-fattningsvis kan EU-domstolens tolkning av ändamålet med artikeln inte anses felaktig. Frå-gan är om det är den tolkning som är mest passande.
4.2 Direkt berörd enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF
Det andra rekvisitet som är nödvändigt att tolka är under vilka förutsättningar individer ska anses direkt berörda. Målet Microban rörde ett förbud för användandet av substansen triclo-san i material som skulle kunna komma i kontakt med födoämnen. I målet ansåg tribunalen
85 Koch, s 520.
86 Se exempelvis mål C-18/76 och förenade målen C-68/94 och C-30/95. 87 Bast, Legal Instrument, s 905 och Balthasar, s 545.
88 Europeiska konventets sekretariat, slutrapport från arbetsgruppen om domstolens arbetssätt av den 25 mars 2003, CONV 636/03, p 22 och 23.
för första gången att det nya testet i artikel 263 fjärde stycket FEUF var uppfyllt. Tribunalen gav sig inte på ett nytt försök att definiera begreppet regleringsakt, rättsakten i fråga kategori-serades som en icke lagstiftningsakt med generell tillämpbarhet eftersom den var antagen av
kommissionen genom ett så kallat kommittologiförfarande,92 utan hänvisade till sitt tidigare
avgörande i Inuit93. Avgörandet är istället värdefullt eftersom att det var första gången
be-greppen ”direkt berörd” och ”inte medför några genomförandeåtgärder” i artikel 263 fjärde stycket FEUF uttolkades.
Vad gällde frågan om den klagande var direkt berörd inledde tribunalen med att se huru-vida klaganden var att anses som direkt berörd enligt den äldre motsvarigheten till artikel 263 fjärde stycket FEUF, (artikel 230 fjärde stycket EG). Enligt äldre rättspraxis skulle en rättsakt direkt inverka på den klagandes rättsliga ställning och inte ge något eget skön till adressaten
för rättsakten.94 Efter att ha konstaterat att rättsakten som var i fråga i målet hade en direkt
inverkan på den klagandes rättsliga ställning drog tribunalen slutsatsen att klaganden skulle
anses direkt berörd.95 Detta trots att medlemsstaterna, som utgjorde adressaterna för
rättsak-ten, hade ett visst eget skön vad gällde tidtabellen för implementeringen av förbudet för den aktuella kemikalien. Tribunalen ansåg att dessa åtgärder var ”accessoriska” till rättsaktens huvudsakliga del, främst för att övergångsperioden, som tidtabellen egentligen var, syftade till att underlätta genomförandet av det förbud som oavsett medlemsstaternas medverkan trädde i
kraft 1 november 2011.96
Eftersom det nya testet i artikel 263 fjärde stycket FEUF hade som syfte att mildra villko-ren för att väcka direkt talan ansåg tribunalen att klaganden även under artikel 263 fjärde
stycket FEUF skulle anses vara direkt berörd.97 Tribunalen lämnade däremot frågan om
be-greppet direkt berörd skulle tolkas på något annat vis än i likhet med tidigare praxis till senare
avgöranden.98
Gränsen för talerätt är därför aningen oklar i relation till begreppet direkt berörd. Detta
begrepp har tidigare tolkats flexibelt av EU-domstolen.99 I Dreyfus konstaterade domstolen att
klaganden skulle anses vara direkt berörd om utrymmet för eget skön var begränsat på grund av att de mellanliggande nationella reglerna som krävdes var av automatisk karaktär och att ”detsamma gäller när mottagarnas möjlighet att inte följa gemenskapsrättsakten är rent teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore- teore-
92 Mål T-262/10 Microban, p 22. 93 Mål T-18/11 Inuit.
94 Mål T-262/10 Microban, p 27. Se bland annat mål C-386/96 Dreyfus, p 43. 95 Mål T-262/10 Microban, p 27-30.
tisk, eftersom det inte råder något tvivel om att de är villiga att dra de slutsatser som är
fören-liga med rättsakten”.100 Exempelvis är inte nationella importlicenser att betrakta som
mellan-liggande nationella regler om kommissionen ensam har makten att bedöma den
bakomliggan-de ekonomiska situationen som utgör grunbakomliggan-den för medlemsstatens utfärdanbakomliggan-de av licensen.101
Frågan är om testet för ”direkt berörd” kommer att skärpas.102 I tribunalens prövning av
Inuit och frågan om klagandena var direkt berörda fogades två ytterligare villkor till testet.103
Dels att konsekvensen för klagandens verksamhet måste omfattas direkt (direkt verkan) av rättsakten, dels att de eventuella ekonomiska följderna av rättsakten inte påverkar sökandenas
rättsliga ställning utan enbart deras faktiska situation.104 I Inuit prövade inte EU-domstolen
frågan om tribunalen tillämpat begreppet direkt berörd felaktigt, utan konstaterade istället att tribunalen gjort en korrekt bedömning av antingen kriteriet direkt berörd eller personligen
berörd.105 Eftersom domstolen tidigare konstaterat att den omtvistade förordningen inte var att
betrakta som en regleringsakt så blev, enligt EU-domstolen, frågan om klaganden kunde anses
direkt berörd inte relevant för målet.106
Med tanke på ovanstående så får det anses råda viss osäkerhet kring begreppet. Det ser inte ut som att det finns något giltigt skäl till varför tolkningen av begreppet skulle avvika från
tolkningen av den tidigare bestämmelsen.107 Sammanfattningsvis bör begreppet direkt berörd
i artikel 263 fjärde stycket FEUF därför inte anses innebära en skärpning av begreppet som det tidigare tolkats.
4.3 Genomförandeåtgärder
Den tredje delen av artikel 263 fjärde stycket moment 3 FEUF kräver att regleringsakten dessutom inte ska medföra några genomförandeåtgärder. Detta nya kriterium, introducerat av Lissabonfördraget, måste förstås som att rättsakten inte får innebära några
genomförandeåt-gärder varken på EU-nivå eller på nationell nivå.108 Begreppet ”inte medföra några
genomfö-randeåtgärder” såg dagens ljus för första gången i förarbetet till det förkastade konstitutions-fördraget och grundtanken var att begreppet skulle säkerställa att endast situationen där indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi- indi-
100 Mål C-386/96 Dreyfus, p 43-44.
101 Förenade målen C-41/70 och 44/70, NV International Fruit, p 23, 24 och 29.
102 Nordlander anser att ett ökat fokus på kriterierna för begreppet direkt berörd är att vänta och anser att frågan om en eventuell skärpning av kriterierna är olöst samt obesvarad av domstolen. Nordlander, s 306.
vider var tvungna att bryta mot lagen skulle omfattas.109 För att förstå begränsningen av det nya testet i artikel 263 fjärde stycket FEUF blir det av yttersta vikt att definiera vad en ge-nomförandeåtgärd är.
Kravet på frånvaro av genomförandeåtgärder ser, med tanke på den dubblering som an-nars skulle uppstå, ut som ett tillägg till det kriterium för direkt berörd som innebär att en akt
inte får innebära något utrymme för eget skön för adressaten som ska genomföra den.110 Av
det följer att en klagande dels måste visa att den är direkt berörd genom frånvaron av eget skön för utföraren, dels att regleringsakten inte medför någon genomförandeåtgärd. Frågan är om det nya testet i artikel 263 fjärde stycket FEUF innebär en skärpning av kriteriet eller i praktiken innebär att en likadan prövning ska utföras.
I Microban uttalade sig, som ovan anförts, EU-domstolen (tribunalen) för första gången
om bägge testen.111 Dessvärre gav tribunalen inte ett särskilt tydligt svar på frågan om vad
som skiljer dessa åt. I målet fann tribunalen, som ovan skrivet, att företaget var att anse som direkt berörd eftersom de nationella genomförandeåtgärderna som krävdes av medlemsstaten var frivilliga och underordnade själva huvudregleringen, det fanns inte något utrymme för
eget skön.112 Vidare fann domstolen att även kravet på frånvaro av genomförandeåtgärderna
enligt Lissabontestet var uppfyllt, av i princip samma anledningar.113
Frågan kvarstår därför vad rekvisitet tillför det nya testet i Lissabonfördraget.
Inlednings-vis är det inte helt klart vad en genomförandeåtgärd är, inte minst på nationell nivå.114 Den
tillämpning som exempelvis nationella myndigheter gör när de utför en åtgärd baserad på ett EU-beslut kan inte ses som en genomförandeåtgärd. I så fall skulle i princip alla EU-beslut bli immuna från överprövning och syftet med artikel 263 fjärde stycket FEUF gå förlorat. Vad gäller direktiv skulle dessa helt exkluderas från artikelns tillämpningsområde eftersom alla direktiv, oavsett hur mycket utrymme för eget skön de ger medlemsstaterna, innefattar
ge-nomförandeåtgärder för att implementeras.115 Ett resonemang som det ovan redogjorda, att en
genomförandeåtgärd som i allt väsentligt är en logisk följd av en regleringsakt inte kan exklu-dera prövning enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, får stöd av tribunalen i Microban och tanken om accessoriska åtgärder. Problemet är att resonemanget inför konstitutionsfördraget
109 Lewis, s 1501.
110 För kriteriet att en akt inte får innebära något utrymme för skönsmässig bedömning för den som den riktar sig till och som ska genomföra den, se: C-386/96 Dreyfus, p 43; C-92/78 Simmenthal, p 25 och 26; C-119/77 Nippon Seiko, p 14.
111 T-262/10 Microban. 112 T-262/10 Microban, p 29. 113 T-262/10 Microban, p 34-38. 114 Gormley, s 323.
