Revisorer Distribution
IR, Mats Olsson IV, Stefan Engdahl *)
IR, Göran Melin E, Bo Friberg
IR, Mikael Appenborg GD, Gunnar Malm IR, Johan Müllerström
IR, Mats-Rune Hejenstedt IR, Anna Lundin IVms, Anders Malmberg IVväs, Henrik Jansson
Riksrevisionen
*) Ansvarig för handlingsplanen
Revisionsrapport
Styrning av Investering, distrikt Mitt och Väst
Internrevisionen 2012-11-14 TRV 2012/58980
Innehållsförteckning
1 Introduktion ... 3
1.1 Sammanfattning ... 3
1.2 Bakgrund ... 4
1.3 Omfattning ... 4
1.4 Generella kommentarer ... 4
1.5 Ledningens respons ... 6
2 Observationer och rekommendationer ... 7
2.1 Tillämpning av Investeraprocessen och den nya portalen ... 7
2.2 Samband mellan riskanalys och kontrollplaner ... 10
2.3 Anskaffningar inom distrikt Väst ... 10
2.4 Hantering vid byte av ombud ... 11
2.5 Verksamhetsutövaransvar enligt miljöbalken ... 11
2.6 Arbetsmiljöansvar för inhyrd personal ... 12
Skapat av: Mats Olsson/Göran Melin Dokumenttyp: Rapport
1 Introduktion
1.1 Sammanfattning
I verksamhetsanalysen anges bristande gemensamt arbetssätt som en risk som kan medföra att leveranser av projekt, i form av tid, kostnad och innehåll (TKI) brister. Det arbetssätt som ska användas finns beskrivet i processen Investera och åskådliggörs i Projektportalen Investera (PPI). Beslut togs våren 2011 att från och med 2012-06-01 ska samtliga projekt hanteras via det gemensamma arbetssättet och i projektportalen.
Revisionerna ”Styrning av distrikt Mitt” och ”Styrning av distrikt Väst” har gjorts i syfte att klarlägga hur väl Trafikverkets projektorganisationer tillämpar skallkraven i Investeraprocessen och om kraven anses vara ändamålsenliga. Vi har även gjort stickprovskontroller hos projektens entreprenörer i syfte att kontrollera om Trafikverkets styrning av projekten har avsedd effekt.
Revisionerna har samordnats beträffande granskningsprogram och urval av projekt och de båda granskningarna har också resulterat i samstämmiga slutsatser. Vi har därför valt att upprätta en gemensam rapport för dessa båda revisioner.
Baserat på de projekt vi granskat ser vi betydande brister i tillämpningen av investeraprocessen och den nya portalen. Enligt vår bedömning beror detta på att beslut avseende implementeringen inte kommunicerats ut i önskvärd omfattning samt att utbildningen, p.g.a. tekniska utmaningar, inte matchade implementeringen optimalt. Vi saknar också en kontinuerlig och systematisk uppföljning inom VO Investering med inriktning på tillämpning och
ändamålsenlighet avseende Investeraprocessen och portalen.
Rapporten innehåller också rekommendationer rörande anskaffningar som strider mot upphandlingsreglerna, hantering vid byte av ombud, delegering av verksamhetsutövaransvar enligt miljöbalken samt arbetsmiljöansvar för inhyrd personal.
Revisionens mest väsentliga observationer
Observation # Rekommendation Ansvar
Baserat på de projekt vi granskat ser vi betydande brister i tillämpningen av investeraprocessen och den nya portalen och det finns risk för att bristerna avseende
implementeringen av arbetssätt och portal förekommer inom hela VO Investering.
2 Ta fram plan för kontinuerlig uppföljning av tillämpning och ändamålsenlighet avseende investeraprocessen och portalen.
cIV
1.2 Bakgrund
I verksamhetsanalysen anges bristande gemensamt arbetssätt som en risk som kan medföra att leveranser av projekt, i form av tid, kostnad och innehåll (TKI) brister. Det arbetssätt som ska användas finns beskrivet i processen Investera och åskådliggörs i Projektportalen Investera (PPI). Arbetssättet är relativt nyligen infört i Trafikverket och gemensamt för både väg- och järnvägsprojekt.
Beslut togs våren 2011 att nystartade projekt och projekt som övergick till nytt skede skulle implementera det nya arbetssättet. I beslutet står också att från och med 2012-06-01 ska samtliga projekt hanteras via det gemensamma arbetssättet och i projektportalen. Enligt internrevisionens revisionsplan, där revisionerna
”Styrning av distrikt Mitt” och ”Styrning av distrikt Väst” ingår, är det viktigt att revisionerna av distrikt under 2012 fokuserar på Investeraprocessens skallkrav och arbetssättets ändamålsenlighet.
De projekt som ingår i revisionen befinner sig i byggskedet och är i storleksordningen 50-150 Mkr och ska enligt uppgift tillämpa det nya
arbetssättet. Mindre projekt har oftast en mer slimmad organisation än stora projekt och det kan därför finnas risker att styrningen av entreprenörerna brister om inte stödresurser avropas eller tillhandahålls i tillräcklig omfattning.
En bristande uppföljning och kontroll av entreprenörerna kan medföra att krav som är föreskrivna i kontraktshandlingarna inte uppfylls. Det finns också en risk för att etik- och moralfrågor inte diskuteras med avseende på hur anställda inom Trafikverket ska förhålla sig i situationer som kan bedömas som mutbrott eller bestickning.
Revisionerna ”Styrning av distrikt Mitt” och ”Styrning av distrikt Väst” har samordnats beträffande granskningsprogram och urval av projekt och de båda granskningarna har också resulterat i samstämmiga slutsatser. Vi har därför valt att upprätta en gemensam rapport för dessa båda revisioner.
1.3 Omfattning
Revisionen har gjorts i syfte att klarlägga hur väl Trafikverkets
projektorganisationer tillämpar skallkraven i investeraprocessen och om de anses vara ändamålsenliga. Vi har även gjort stickprovskontroller hos projektens entreprenörer i syfte att kontrollera om Trafikverkets styrning av projekten har avsedd effekt i enlighet med skallkraven i investeraprocessen. Revisionen avgränsar sig till det arbetssätt som beskrivs i investeraprocessen och skedet för
”Genomföra projektet” och till viss del ”Planera projektet”
1.4 Generella kommentarer
Kriteriet för de projekt som valdes ut för granskningen var att de skulle befinna sig i byggskedet och ha en bedömd kostnad på ca 50-150mkr samt att de skulle ha krav på sig att arbeta enligt den nya investeraprocessen. Merparten av de 8 projekt som granskats har påbörjats för flera år sedan då andra arbetssätt och dokumentationskrav var gällande avseende beställning och projektplanering. De granskade projekten bör kanske därför inte ses som helt representativa för hur ett helt nystartat projekt skulle ha hanterats i detta avseende. I några fall har det
också varit en stor brådska med att få igång projekten och i några fall har
projekten också drivits utan tydliga övergångar mellan skeden (där man vid byte av skede borde ha börjat tillämpa det nya arbetssättet). Detta har medfört att de inledande delarna av Investeraprocessen, som innefattar att analysera och planera projektet, inte genomförts enligt det nya arbetssättet för dessa projekt.
Även om projekten startats före införandet av det nya arbetssättet så fanns det krav på dokumentation angående beställning och planering även tidigare. Vi har konstaterat att beställningarna i många fall är mycket bristfälliga och att
projektspecifikation eller motsvarande samt beslut om projektstart ofta saknas.
Under våra intervjuer har vi diskuterat hur VO Investering bör förhålla sig om man även idag får bristfälliga beställningar och flera av de intervjuade är av uppfattningen att man från Investerings sida bör tacka nej om inte beställaren kan presentera ett tillräckligt bra underlag för beställningen. Detta skulle dock kunna medföra stora förseningar, framförallt för järnvägsprojekt där man kan ha tider i spår att passa. Det är viktigt att man får rätt input till
investeraprocessen men brådska gör ofta att man ändå får göra avkall på detta och reda ut frågetecknen under projektets gång. Internrevisionen planerar att belysa denna fråga i samband med revisionen ”Intern åtgärdsplanering” som kommer att genomföras senare under 2012.
Trafikverket har valt att ha ett gemensamt arbetssätt som rör stödjande och styrande dokumentation. Exempel på detta är en styrd förutbestämd hantering av dokumenttyperna riktlinje, rutinbeskrivning och handledning. I
rutinbeskrivningen ”TDOK 2010:47 Dokumenthantering” finns beskrivet hur framtagning och fastställande ska göras. Under revisionen återfanns
projektunika rutinbeskrivningar som inte hade hanterats enligt ovan nämnda rutinbeskrivning. Projekt har ofta behov av att formalisera sitt lokala arbete för att de ska kunna bedrivas effektivt och ändamålsenligheten med denna strikta styrning kan därför ifrågasättas. Det vore lämpligt att kunna möjliggöra fastställelse av någon dokumenttyp på en betydligt lägre nivå i organisationen än på VO-chefsnivå. En förutsättning är naturligtvis att dess innehåll inte strider mot ovanliggande riktlinjer och rutinbeskrivningar. Internrevisionen planerar att behandla denna fråga vid en särskild revision i början av 2013.
Internrevisionen anser att det arbete som genomförts angående framtagandet av en gemensam Investeraprocess med en stödjande portal är lovvärt. Enligt vår bedömning så kräver dock en så stor förändring en mer aktiv uppföljning av implementeringsfasen än den som skett inom VO Investering. Internrevisionen utgår från att linjen ansvarar för löpande styrning och kontroll/uppföljning av verksamheten. Revision är ett komplement till denna uppföljning. Revisionens främsta uppgift är att ur ett riskperspektiv verifiera hur linjens styrning och uppföljning fungerar. I de arbetsordningar som gäller inom distrikt Mitt och Väst står också tydligt angivet att enheten Verksamhetsstyrning skall säkerställa att de rutiner, mallar mm som gäller för VO Investering tillämpas inom hela distriktets verksamhet.
Beträffande granskningarnas genomförande har vi upplevt att berörd personal varit mycket tillmötesgående och att intervjuerna genomförts i en öppen och
positiv anda. Vi är också tacksamma för att vi fått möjlighet att låna in specialister från distrikt Mitt och Väst som på ett utmärkt sätt bidragit under revisionerna. Vi är därför mycket nöjda med den hjälp vi fått för att genomföra de båda revisionerna så effektivt som möjligt.
1.5 Ledningens respons
Internrevisionen har överenskommit om revisionsrapportens observationer och rekommendationer med ansvariga i Trafikverkets ledning.
Borlänge den 14 november 2012 Mats Olsson
Göran Melin Peter Funck
Revisionsledare Internrevisionschef
2 Observationer och rekommendationer
2.1 Tillämpning av Investeraprocessen och den nya portalen Granskningen ger indikationer på att tillämpningen av den nya
Investeraprocessen och den nya projektportalen brister inom följande områden:
Kontrollprogram och kontrollplaner
Det brister i upprättande av kontrollprogram och kontrollplaner inom projekten och i de fall det sker används inte tillhandahållna (stöd) mallar och checklistor. I endast ett av de granskade projekten har man upprättat kontrollplan för den egna kontrollen. I övrigt fokuserar man endast på kontroller av entreprenörens kontrollplaner. Det råder också förvirring angående egna och entreprenörers kontrollplaner och enligt vår bedömning behövs sambandet mellan riskanalyser och kontrollplaner beskrivas bättre (se avsnitt 2.2).
Riskhantering
Flera av projekten använder inte Exonaut, och man upplever inte heller att det finns något beslut om att systemet ska användas. Riskhanteringen brister också med avseende på dokumentation av hur risker ska behandlas och uppföljning av åtgärder. Dessutom sker ingen löpande uppdatering av riskanalysen vilket gör den till en produkt som endast tas fram i inledningen av projektet. Det finns inte heller fastställda mandat för beslut om riskexponering. Process för riskhantering är alltså inte etablerad enligt rutin.
Styrning av entreprenörer
Vid granskningen av detta moment framkom följande:
Styrningen av entreprenörerna brister i några projekt beträffande
uppföljningen av kontrollprogram, kontrollplaner och arbetsberedningar samt entreprenörens riskhantering. I de fall man har gjort sådan uppföljning saknas dokumentation av genomförda kontroller.
Mallar för dagordningar används oftast inte, däremot används snarlika varianter.
Underrättelser hanteras på många olika sätt och Trafikverkets mallar används oftast inte. Det finns också oklarheter angående vem som har rätt att godkänna tilläggsbeställningar vid olika belopp.
Även kontrollen av byggarbetsmiljön brister i vissa projekt, t ex sker i dessa projekt ingen uppföljning av brister som konstaterats vid skyddsronder.
Upphandling
Motivbilaga för val av affärsform finns inte upprättad för en del av projekten.
Dessutom har vi under granskningen noterat inköp som strider mot upphandlingsreglerna (se avsnitt 2.3).
Arbete i den nya portalen
Angående tillämpningen av den nya portalen har vi noterat följande:
Ett av de granskade projekten uppgav att man fått ”dispens” från att migrera över till den nya portalen, bl.a. på grund av att projektet snart är avslutat och att det skulle medföra ett stort arbete med behörighetshanteringen. Vi ifrågasätter inte argumenten för denna ”dispens” men i beslutet om
införande finns det inget beskrivet om eventuella undantag utan där står att från och med 2012-06-01 ska samtliga projekt hanteras via det
gemensamma arbetssättet och i projektportalen.
Vi har fått intrycket av att IT-samordnarna har ett stort inflytande över hur den nya portalen ska användas även vad gäller t ex önskemål om
förändringar av mappstrukturen. Det är viktigt att beslut om portalen som påverkar ändamålsenligheten tas av de som ansvarar för arbetssättet.
Generellt har framkommit att portalen upplevs som svår att arbeta i.
Mappstrukturen upplevs inte som ändamålsenlig för mindre projekt, utan den är skapad för ett maxiprojekt som innehåller allt, vilket betyder många mappar som gör det svårt att hitta.
Projekten som arbetar i den nya portalen har svårt att ha kontroll på att samtliga dokument finns sparade i portalen. Speciellt svårt är det om entreprenörerna inte arbetar i portalen och skickar över dokument via mail som sedan blir lagrade på projektmedlemmarnas privata filareor. Merparten av de granskade projekten uppgav att alla projektdokument som borde finnas i portalen inte finns lagrade där. Ett annat problem är att man ofta inte publicerar dokument som borde vara publika. Detta medför att dokumenten inte är tillgängliga för de som inte har särskild behörighet till projektet.
De entreprenörer som arbetar i portalen upplever den som svår att hitta i.
Det kan vara svårt för Trafikverket att tillhandahålla utbildning i att arbeta i portalen för alla entreprenörer som kommer i kontakt med den. Vi fann ett gott exempel där projektet tillsammans med entreprenören tog fram en plan för lagring av dokument och rensade bort de mappar i portalen som inte behövdes.
Baserat på de projekt vi granskat ser vi betydande brister i tillämpningen av investeraprocessen och den nya portalen. Enligt vår bedömning beror detta på nedanstående brister i samband med implementeringen:
Det finns beslut om när och hur övergång till nytt arbetssätt och ny portal ska ske men beslutet har inte kommunicerats ut i verksamheten i önskvärd omfattning. Linjen har heller inte kontrollerat att projekten börjat tillämpa det nya arbetssättet vilket kan uppfattas som att detta inte är viktigt.
Implementeringen fördröjdes något pga tekniska utmaningar, och
utbildningen matchade därför inte implementeringen optimalt. Det behövs
också mer stöd till projektledarna angående både arbetssätt och hur man arbetar i portalen.
Beträffande användandet av Exonaut saknas ett tydligt beslut angående om systemet är obligatoriskt att använda, och vi känner heller inte till att någon uppföljning skett angående användningen.
Även om granskningen endast omfattat åtta projekt fördelat på två distrikt ser vi en risk för att bristerna avseende implementeringen av arbetssätt och portal förekommer inom hela VO Investering. Vid granskningen av projektet E14 Lugnvik-Krokom fann vi dock att projektet generellt tillämpar
investeraprocessen och portalen på ett tillfredsställande sätt. Berörd entreprenör uppfattar projektet som välskött med god ordning i kommunikationen mellan beställare och leverantör.
Enligt vår bedömning kan det krävas en kraftsamling inom VO Investering för att implementeringen av investeraprocessen och den nya portalen ska bli lyckad.
Det finns, enligt vår uppfattning, ett behov av personer som har som
huvuduppgift att fungera som stödresurser både vad gäller arbetssätt och portal och som kan bidra med ”på platsen stöd” till projekt som ska nystartas och till äldre projekt som ska övergå till nytt arbetsätt och portal. Det kan också finnas behov av ytterligare utbildning, främst för de projektledare som behöver mer kunskaper om arbetssättet.
Observation # Rekommendation Ansvar
Baserat på de projekt vi granskat ser vi betydande brister i tillämpningen av investeraprocessen och den nya portalen och det finns risk för att bristerna avseende
implementeringen av arbetssätt och portal förekommer inom hela VO Investering.
1 Genomför en uppföljning av hur implementeringen lyckats inom hela VO Investering och se över vilket behov av stödinsatser som finns samt tillsätt nödvändiga stödresurser.
cIV
2 Ta fram plan för kontinuerlig uppföljning av tillämpning och ändamålsenlighet avseende investeraprocessen och portalen.
cIV
Det saknas ett tydligt beslut beträffande användandet av Exonaut angående om systemet är obligatoriskt att använda.
Vi känner heller inte till att någon uppföljning skett angående användningen.
3 Tydliggör beslut angående implementering, tidplan och hur beslut om undantag ska fattas beträffande Exonaut. Ta också fram plan för kontinuerlig uppföljning av tillämpning och
ändamålsenlighet.
cIV
2.2 Samband mellan riskanalys och kontrollplaner
En röd tråd saknas i entreprenörernas arbetssätt avseende riskhantering, kontrollprogram, kontrollplaner och arbetsberedningar. Detta gör det svårt för Trafikverkets projektorganisationer att se sambanden mellan dessa dokument.
Enligt kraven i kontrakten ska entreprenörerna upprätta en systematisk riskhantering, kontrollprogram och kontrollplaner. Arbetsberedningar ska formuleras för arbetsmoment som anses vara kritiska och redovisas till
beställaren minst tio dagar innan arbetet utförs. Det finns ett naturligt samband mellan dessa dokument och oftast finns de upprättade hos entreprenörerna på avsett sätt. Det saknas dock ett tydligt dokumenterat samband mellan dessa dokument. Det framgår inte i arbetsberedningar och kontrollplaner vilken risk i riskanalysen som är omhändertagen och i riskanalysen redovisas inte vilken arbetsberedning och/eller vilken kontrollplan som hanterar den
riskreducerande åtgärden.
Riskreducerande åtgärder ska tydliggöras i arbetsberedningar och/eller följas upp av kontroll som redovisas i entreprenörernas kontrollprogram.
Entreprenörerna kan inte på ett systematiskt sätt visa vilken risk i riskanalysen som är omhändertagen genom en viss arbetsberedning. Det förefaller svårt för beställarorganisationen att på ett systematiskt sätt följa upp och säkerställa om de riskreducerande åtgärderna är genomförda. Uppföljningen skulle underlättas om hänvisning fanns i riskanalysen, antingen till arbetsberedning och/eller till kontrollplan. På omvänt sätt borde man kunna utläsa i arbetsberedningar och kontrollplaner vilken risk i riskanalysen som är omhändertagen. Samma brist finns även i beställarens kontrollprogram och kontrollplaner, med en tydlig koppling till beställarens riskanalys. Systematiken med korsvisa hänvisningar bidrar till en effektivare uppföljning och kontroll av identifierade risker och en tydligare koppling mellan riskanalys, kontrollprogram och arbetsberedningar.
Observation # Rekommendation Ansvar
Det saknas ett systematiskt
dokumenterat samband mellan riskhantering, kontrollprogram, kontrollplaner och arbetsberedningar.
4 Säkerställ systematik hos både entreprenörerna och beställaren avseende sambandet mellan riskhantering, kontrollprogram, kontrollplaner och
arbetsberedningar, i syfte att effektivisera uppföljningen och kontrollen i
beställarorganisationen.
cIV
2.3 Anskaffningar inom distrikt Väst
I samband med revisionen har vi noterat ett par anskaffningar inom distrikt Väst som strider mot upphandlingsreglerna.
I projektet E20 Jung har man direktupphandlat en elbesiktningsman och en markentreprenör för en mindre reparation och inget avtal finns upprättat.
I projektet Västsvenska Paketet, Plattformsförlängningar har man, på grund av att ett ramavtal med en leverantör löpt ut, istället gett entreprenören i uppdrag att köpa denna utrustning från leverantören. Det står dock angivet i kontraktet att Trafikverket ska tillhandahålla denna typ av utrustning. Anskaffningen var synnerligen brådskande men ingen konsultation i frågan gjordes med vare sig ramavtalskoordinatorer eller jurister.
Observation # Rekommendation Ansvar
I samband med revisionen har vi noterat ett par anskaffningar inom distrikt Väst som strider mot upphandlings- reglerna.
5 Säkerställ efterlevnad av
upphandlingsreglerna inom distrikt Väst.
cIV
2.4 Hantering vid byte av ombud
Flera av de granskade projekten har bytt ombud under projektet gång. Vi har inte i något fall kunnat se något skriftligt beslut där nytt ombud utses. Inte heller har vi sett någon skriftlig information till leverantören om att ett nytt ombud har utsetts. Det är viktigt att det tydligt framgår vem som ytterst för projektets talan gentemot leverantörerna. Enligt vår uppfattning bör nytt ombud formellt utses av överordnad verksamhetsansvarig chef.
Observation # Rekommendation Ansvar
Flera av de granskade projekten har bytt ombud under projektet gång. Vi har inte i något fall kunnat se något skriftligt beslut där nytt ombud utses. Inte heller har vi sett någon skriftlig information till leverantören om att ett nytt ombud har utsetts.
6 Säkerställ att formellt beslut tas och att leverantörer informeras vid byte av ombud
cIV
2.5 Verksamhetsutövaransvar enligt miljöbalken
Trafikverket har ett verksamhetsutövaransvar enligt miljöbalken. Fördelning inom organisationen av detta ansvar styrs av den Trafikverksgemensamma arbetsordningen TDOK 2010: 14. Om verksamhetsutövaransvaret ska spridas nedåt i organisationen ska det ske med hjälp av skriftliga delegeringar.
Förtydliganden runt hantering av de skriftliga delegeringarna finns beskrivet i den nyligen framtagna riktlinjen ”TDOK 2012:1030 Skriftliga delegeringar – Beskrivning av principer”. Revisionsintervjuerna gav en bild med diverse
brister, dels var ansvarsfördelningen med avseende på
verksamhetsutövaransvaret okänd inom projekten och dels ansåg sig enskild projektledare i ett fall ha detta ansvar trots att vederbörande saknar
beslutsmandat (är konsult).
Observation # Rekommendation Ansvar
Det finns brister angående hur man inom
organisationen har säkrat den generella kunskapen om verksamhets-
utövaransvaret enligt miljöbalken samt hur tillämpningen av arbetsordningens
principer runt delegering av verksamhetsutövar- ansvar har tillämpats med avseende på miljöansvar.
7 Implementera
delegeringsprinciperna i ”TDOK 2010:14 Arbetsordning” i
verksamheten med avseende på verksamhetsutövaransvaret enligt miljöbalken. Tag hjälp av den nya riktlinjen ”TDOK 2012:1030 Skriftliga delegeringar – Beskrivning av principer”.
cIV
2.6 Arbetsmiljöansvar för inhyrd personal
Trafikverket har ett arbetsmiljöansvar för all personal som utför ett arbete i vår regi (2§ arbetsmiljölagen). Även i Arbetsmiljöverkets föreskrifter
om systematiskt arbetsmiljöarbete 1§ står att ”Dessa föreskrifter gäller för alla arbetsgivare. Med arbetsgivare likställs de som hyr in arbetskraft”. Detta innebär att även inhyrd personal ska innefattas i Trafikverkets
arbetsmiljöarbete. Hur detta ska genomföras framgår i ”TDOK 2012:124 Inhyrd personal och systematisk arbetsmiljöarbete”. Under revisionen intervjuades ett flertal inhyrda resurskonsulter som aldrig sade sig ha fått ta del av Trafikverkets interna systematiska arbetsmiljöarbete.
Observation # Rekommendation Ansvar
Inhyrd personal innefattas ofta inte i Trafikverkets systematiska
arbetsmiljöarbete.
8 Säkerställ efterlevnad av
handledningen TDOK 2012:124.
cIV
Trafikverket, Internrevisionen, 781 89 Borlänge. Besöksadress: Röda vägen 1.
Telefon: 0771-921 921,Texttelefon: 0243- 750 90 www.trafikverket.se
