07.10. Bilaga 9. Rapport, Granskning av kommunens upphandlings- och inköps verksamhet

(1)

Revisionsrapport

Morteza Ashouri Fredrik Flodin Januari 2019

Sollentuna kommun

Granskning av kommunens

upphandlings- och

inköpsverksamhet

(2)

Innehåll

1. Sammanfattande bedömning ... 2

2. Inledning ... 3

2.1. Bakgrund ... 3

2.2. Revisionsfråga ... 3

2.2.1. Revisionskriterier ... 4

2.3. Metod och Avgränsning... 4

2.4. Styrande och stödjande dokument ... 4

3. Granskning av kontrollmål ... 5

3.1. Upphandling av entreprenör har skett i enlighet med lagstiftning och kommunens regler ... 5

3.1.1. Iakttagelser ... 5

3.1.2. Bedömning ... 7

3.2. Ansvarig nämnd säkerställer vid upphandling att eventuella underleverantörer kontrolleras och godkänns av kommunen ... 8

3.3. Rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal finns och tillämpas ... 8

3.4. Ramavtal finns som täcker verksamhetens behov av inköp av varor och tjänster 9 3.4.1. Iakttagelser ... 9

4. Rekommendationer ... 10

4.1. Dokumentation av direktupphandlingar ... 10

4.2. Analys av leverantörer med liten omsättning ... 10

Appendix ... 11

(3)

1. Sammanfattande bedömning

PwC har på uppdrag av Sollentuna kommuns revisorer granskat kommunens inköp- och upphandlingsverksamhet. Den övergripande revisionsfrågan är som följer:

 Har kommunstyrelsen och nämndernaändamålsenliga rutiner för upp- handling och inköp och är den interna kontrollen tillräcklig?

Sollentuna kommun bedöms till stor del ha ändamålsenliga rutiner för upphandling och inköp och den interna kontrollen bedöms till stor del vara tillräcklig. Vissa områden där rutiner och kontroller kan stärkas har emellertid iakttagits. Bedömningen är baserad på kontrollmålen nedan.

Kontrollmål Bedömning

Upphandling har skett i enlighet med lag- stiftning och kommunens regler.

Utifrån gjorda iakttagelserna gör vi bedöm- ningen att kontrollmålet delvis är uppfyllt.

De annonserade upphandlingar som granskats är gjorda i enlighet med lagstiftning (LOU) och kommunens regler. Granskade fakturor är till stor del i enlighet med avtalen.

Kommunen har dock inte redovisat dokumenterade underlag i enlighet med lagstiftning vad gäller direktupphandlingar.

Ansvarig nämnd säkerställer vid upp- handling att eventuella underleverantörer kontrolleras och godkänns av kommunen.

Utifrån gjorda iakttagelser gör vi bedömningen att kontrollmålet är uppfyllt. Kommunen har rutiner för kontroll vilka också följs i de stickprov som kontrollerats.

Rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal finns och tillämpas.

Utifrån gjorda iakttagelser gör vi bedömningen att kontrollmålet är uppfyllt. Det finns rutiner för uppföljning av avtal vilka också följs i de stickprov som kontrollerats.

Ramavtal finns som täcker verksamhetens behov av inköp av varor och tjänster.

Utifrån gjorda iakttagelser gör vi bedömningen att kontrollmålet är uppfyllt. Kommunen har en rutin för att följa upp inköp utanför ramavtal vilken också följs i de stickprov som kontrollerats.

(4)

2. Inledning

2.1. Bakgrund

För all offentlig upphandling gäller att vissa grundläggande EU-rättsliga principer måste iakttas, vilka är reglerade i lagarna om offentlig upphandling (LOU, LUF, LOV och LUK).

Lagarna utgår från principerna om likabehandling, icke-diskriminering, öppenhet, pro- portionalitet och ömsesidigt erkännande.

Fullmäktige har fastställt en policy som avhandlar kommunkoncernens inköp och upphandling. Med inköp avses i huvudsak de avrop och beställningar som görs på upphand- lande ramavtalen medan det med upphandling avses de upphandlingar som genomförs enligt upphandlingslagstiftningen. Policyn omfattar även kommunens helägda bolag.

Upphandlingar inom kommunkoncernen ska präglas av effektivitet, kompetens och sam- ordning där målet är en god totalekonomi för kommunkoncernen. Kommunkoncernens inriktning är att utnyttja sin storlek som köpare genom samordnad upphandling för att nå bättre villkor, begränsa inköpsadministrativa kostnader och undvika dubblering i upp- handlingsprocessen. Samordnad upphandling eftersträvas för att nå detta resultat Kommunstyrelsen ska se till att kommunen har en kommungemensam central inköps- /upphandlingsfunktion (Inköpsenheten) som ska utgöra kommunens expertkompetens och representant inom inköps- och upphandlingsområdet. Inköpsenheten har ett huvud- ansvar att genomföra samordnade varu- och tjänsteupphandlingar.

Inköp och upphandling har en stor betydelse för kommunkoncernens ekonomi utifrån hur processerna hanteras, vilka leverantörer som anlitas, vilka prestationer som erhålls och till vilka villkor. Mot denna bakgrund har revisorerna utifrån sin bedömning av väsentlig- het och risk beslutat att granska upphandlings- och inköpsverksamheten.

2.2. Revisionsfråga

Granskningens revisionsfråga är följande:

Har kommunstyrelsen och nämndernaändamålsenliga rutiner för upp- handling och inköp och är den interna kontrollen tillräcklig?

Svaren på följande kontrollmål ligger till grund för besvarandet av revisionsfrågan:

 Upphandling av entreprenör har skett i enlighet med lagstiftning och kommunens regler

 Ansvarig nämnd säkerställer vid upphandling att eventuella underleverantörer kontrolleras och godkänns av kommunen.

 Rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal finns och tillämpas.

 Ramavtal finns som täcker verksamhetens behov av inköp av varor och tjänster.

(5)

2.2.1. Revisionskriterier

Följande utgör kriterier som grund för svaret på revisionsfrågan:

 Lag (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU).

 Inköps- och upphandlingspolicy för Sollentuna kommun.

2.3. Metod och Avgränsning

Granskningen är avgränsad till kommunstyrelsen och har genomförts enligt följande:

Intervjuer med kommunens inköpschef, inköpscontroller, avtalscontroller och upphandlare. Intervjuer med chefen för avdelning avtal och uppföljning samt upphandlingsstra- teg på Vård- och omsorgskontoret.

Kartläggning och bedömning av kommunens upphandlingsorganisation genom studier av upphandlingsdokumentation, relevanta styrdokument samt rutinbeskrivningar.

Genom registeranalys kontrollera följsamheten till LOU (direktupphandlingsgränser och dokumentationskrav).

2.4. Styrande och stödjande dokument

Inom ramen för granskningen har vi inhämtat följande dokument:

 Inköps- och upphandlingspolicy för Sollentuna kommun.

 Tillämpningsanvisningar för inköp och upphandling.

 Regler och inköp och upphandling i Sollentuna kommun.

 Gränsdragningslista [vid upphandlingar i Sollentuna kommun].

 Rutin för avtalsuppföljning.

 Rutin beställningsformulär upphandling.

 Rutin beställningsformulär direktupphandling.

 Rutiner för ärendehantering.

 Inköpshandbok.

(6)

3. Granskning av kontrollmål

3.1. Upphandling av entreprenör har skett i enlighet med lagstiftning och kommunens regler

3.1.1. Iakttagelser

Sollentuna kommun har en av kommunfullmäktige fastställd inköps- och upphandlingspolicy 2011-04-12, § 51 som senast reviderades 2018-05-17, § 67 Dnr 2016/0115 KS. 150.

Policyn omfattar kommunens nämnder och förvaltningar och de helägda bolagen. I policyn framgår bland annat att ramavtal ska upphandlas av inköpsenheten samt att samtliga nämnder och förvaltningar är skyldiga att känna till och använda de ramavtal som upprät- tats. Avsteg från policyn ska tydligt motiveras av verksamheten.

Kommunen har även av kommunstyrelsen antagna regler för inköp och upphandling 2011-03-23 § 60 som senast reviderades 2016-09-08 Dnr 2016/0295 KS-1.

Reglerna fastställer bland annat att nämnderna ansvarar för upphandlingar inom sitt an- svarsområde och ska äga och driva processen med stöd av inköpsenheten. Det är också de enskilda nämnderna och förvaltningarna som ska rapportera upphandlingsbehov till in- köpsenheten. Inköpsenheten ansvarar för att kommunens policy och regler följs inom upphandlingsområdet.

Kommunen har mellan 1 januari 2017 och 1 december 2018 ingått 339 avtal efter 151 ge- nomförda annonserade upphandlingar. Av dessa har kommunen genomfört 129 själva och resterande av SKL/Kommentus (Sveriges Kommuner och Landsting), SLL (Stockholms Läns Landsting) eller STIC (Stockholms Inköpscentral som samordnar upphandlingar för ett antal kommuner i regionen).

I Svenskt Näringslivs årliga ranking av företagsklimatet i Sveriges kommuner får Sollen- tuna betyget 3,30 av företagarna för sin upphandling vilket kan jämföras med medelvär- det för landets kommuner som är 2,71 eller regionen som har medelvärdet 2,67.¹

De upphandlingar som valdes ut för granskning var följande:

Upphandling Diarienummer Förfarande Bedömning

Startpallar 2017/0079 UPPH. 159 Direktupphandling Utan anmärkning Ekologiska fruktkorgar 2017/0015 UPPH. 152 Förenklat förfarande Utan anmärkning Brandskydd 2018/0016 UPPH. 159 Förenklat förfarande Utan anmärkning

Upphandlingarna granskades genom att samtliga dokument som upphandlingarna omfat- tade gicks igenom, inkluderat anbuden och utvärderingen av dem. Samtliga delar av samtliga tre upphandlingar är utan anmärkningar.

Tre fakturor som genererats av avtalen för Ekologiska fruktkorgar respektive Brandskydd som ingicks efter genomförda upphandlingar har granskats. För avtalet för Startpallar har

1 Lokalt företagsklimat Ranking 2018 (Svenskt Näringsliv)

(7)

den enda faktura som inkommit granskats. Sex av totalt sju fakturor är helt enlighet med avtalen, och de upphandlingsdokument som avtalen hänvisar till. Vidare är samtliga fakturor attesterade enligt den attestinstruktion som revisionen delgivits (daterad 2017-09- 01).

En faktura avseende Brandskydd har ett felaktigt pris samt en leveransavgift, trots att detta ska ingå i priset enligt avtalet².

Avtal Diarienummer Faktura# Bedömning

Startpallar 2017/0079 UPPH. 159 2848 Utan anmärkning

Ekologiska fruktkorgar 2017/0015 UPPH. 152 4156329 Utan anmärkning

4156964 Utan anmärkning

Brandskydd 2018/0016 UPPH. 159 764065 Anmärkning

Felaktigt pris och felaktig post

Inom ramen för granskningen har en förenklad registeranalys genomförts. Registerana- lysen innehåller alla leverantörsfakturor för perioden januari – december 2017 och januari – december 2018. Under den förstnämnda perioden har kommunen köpt in varor, tjänster och entreprenader för 2 882 155 340 kronor. I denna summa ingår även interkommunala ersättningar, hyror och medlemsavgifter, som inte omfattas av upphandlingsreglerna. Materialet omfattar 63 567 fakturor från totalt 3 062 olika leverantö-

rer/motparter.

Inköpsvolym 2017 Leverantörer Andel, % Köp, kr Andel, %

>5 000 000 kr 81 2,65% 2 280 485 454 79,12%

1 000 001 - 5 000 000

kr 167 5,45% 369 824 432 12,83%

500 001 – 1 000 000

kr 125 4,08% 88 626 436 3,08%

100 001 - 500 000 kr 444 14,50% 97 017 547 3,37%

50 001-100 000 kr 295 9,63% 21 250 235 0,74%

0-50 000 kr 1950 63,68% 24 951 236 0,87%

Totalt 3 062 100% 2 882 155 340 100%

Under den sistnämnda perioden har kommunen köpt in varor, tjänster och entreprenader för 3 042 650 319 kronor. I denna summa ingår även interkommunala ersättningar, hyror och medlemsavgifter, som inte omfattas av upphandlingsreglerna. Materialet omfattar 60 462 fakturor från totalt 2 884 olika leverantörer/motparter.

2 Förfrågningsunderlag Svarsbilaga 1 Priser

(8)

Inköpsvolym 2018 Leverantörer Andel, % Köp, kr Andel, %

>5 000 000 kr 102 3,54% 2 228 671 311 73,25%

1 000 001 - 5 000 000

kr 216 7,49% 499 834 115 16,43%

500 001 – 1 000 000 kr 190 6,59% 135 618 379 4,46%

100 001 - 500 000 kr 598 20,74% 138 153 909 4,54%

50 001-100 000 kr 303 10,51% 21 941 148 0,72%

0-50 000 kr 1475 51,14% 18 431 457 0,61%

Totalt 2 884 100% 3 042 650 319 100%

Av tabellen för 2017 framgår att 79% av alla utbetalningar går till 3% av alla anlitade leve- rantörer. Vidare noteras att det görs många småinköp i bolaget då 64% av alla leverantö- rer svarar för endast 0,9% av den totala inköpsvolymen.

Samma mönster gäller för 2018 där ca 73% av alla utbetalningar går till ca 4% av alla anlitade leverantörer. Vidare noteras att det görs många småinköp i bolaget då 51% av alla leverantörer svarar för endast 0,6% av den totala inköpsvolymen.

En relativ stor andel av bolagets inköp är mellan 100 000 kronor och 500 000 kronor, vilket är över gränsen för dokumentationsplikten av upphandlingar (19 kap. § 30 LOU).

Utifrån ovanstående har vi valt ut tre inköp över 100 000 kronor och under 500 000 kro- nor för att kontrollera att dokumentation av inköp har gjorts enligt gällande lagstiftning:

Leverantör Belopp SEK Antal

fakturor Dokument från kommunen

Bedömning

Mindset AB 426 650 (2017) 3 Offertförslag finns från leve-

rantören. Anmärkning

Dokumentation inte tillfyllest

Åbykulle 421 161 (2018) 2 Avtal finns med leverantör Anmärkning Dokumentation inte tillfyllest

Westerlind Bild AB

394 250 (2017) 5 Redovisningsformulär för direktupphandling

Ingen anmärkning Dokumentation tillfyllest

3.1.2. Bedömning

Utifrån iakttagelserna ovan gör vi bedömningen att upphandling av entreprenör delvis har skett i enlighet med lagstiftningen och kommunens regler. Bedömningen är baserad på följande:

• De tre annonserade upphandlingar som granskats är gjorda helt i enlighet med lagstiftning (LOU) och kommunens regler. Granskade fakturor är i sex av sju fall i enlighet med avtalen.

(9)

• Generellt bedöms upphandlingarna vara väldokumenterade, välplanerade, genom- tänkta och väl genomarbetade.

• Bolaget har inte uppvisat tillräckligt dokumenterade underlag för granskade direktupphandlingar i enlighet med gällande lagstiftning.

3.2. Ansvarig nämnd säkerställer vid upphandling att eventuella underleverantörer kontrolleras och godkänns av kommunen

3.2.1. Iakttagelser

Enligt rutiner för ärendehantering som inköpsenheten tagit fram ska avtalscontroller göra kontroll av leverantör vid upphandling. Det framgår inte av rutinen om underleverantörer omfattas av kontrollen.

Enligt intervjuer görs dock alltid kontroll av både leverantör och underleverantör, vilket också verifierades i samband med kontroll av de genomförda upphandlingarna.

I rutinen för avtalsuppföljning finns fastställd arbetsgång för hur kraven i avtalen ska föl- jas upp och av vem. Det framgår av stickprov att uppföljningsplanen omfattar kontroll och godkännande av ändringar i avtalet tillika löpande bevakning av leverantören vilket utförs av avtalscontroller. Denna kontroll har verifierats för revisionen.

3.2.2. Bedömning

Utifrån iakttagelserna ovan gör vi bedömningen att ansvarig nämnd säkerställer vid upphandling att eventuella underleverantörer kontrolleras och godkänns av kommunen. Be- dömningen är baserad på att kommunen har ändamålsenliga rutiner som, vad som redovisats revisionen, också följs.

3.3. Rutiner för kontinuerlig uppföljning av avtal finns och tillämpas

3.3.1. Iakttagelser

Enligt kommunens tillämpningsanvisningar ska avtal som kommunen tecknar följas upp i syfte att förebygga ekonomiska oegentligheter och säkra effektivt användande av offent- liga medel samt för att säkerställa att verksamheten drivs enligt de mål , lagar, förord- ningar, föreskrifter och krav som är gällande för varje avtal. Vidare fastställer anvisningarna att det vid upphandlingar som omsluter betydande värden ska upprättas en uppfölj- ningsplan.

En detaljerad rutinbeskrivning finns också framtagen för avtalsuppföljning. I den framgår bland annat att ansvarig upphandlare initierar kontakt med avtalscontroller vilka till- sammans upprättar uppföljningsplan för avtalet.

Vid intervjuer framgår att tillämpningsanvisningarna och rutiner följs och att uppfölj- ningsplaner upprättas och utförs. Detta har även redovisats för revisionen.

(10)

Av intervjuer framgår att inköpsenheten genomför möten med förvaltningarna två gånger per år där bland annat styrkort relaterade till inköpstrender och inköpsmönster diskute- ras. Dessa styrkort har också redovisats för revisionen. Exempel på styrkort finns i Ap- pendix.

3.3.2. Bedömning

Utifrån iakttagelserna ovan gör vi bedömningen att rutiner för uppföljning av avtal finns och tillämpas. Bedömningen är baserad på att kommunen har fastställda anvisningar och rutiner för detta som, vad som redovisats revisionen, också följs.

3.4. Ramavtal finns som täcker verksamhetens be- hov av inköp av varor och tjänster

3.4.1. Iakttagelser

Enligt kommunens tillämpningsanvisningar ska inköpsenheten ansvara för att de mest frekventa varorna och tjänsterna för kommunens totala behov finns upphandlade i ramavtal. Vidare framgår av anvisningarna att ramavtal är tvingande för kommunen att an- vända och att varje enskild nämnd ska anmäla upphandlingsbehov till inköpsenheten.

Samtidigt, som tidigare nämnts, slås det i kommunens regler för inköp och upphandling fast att varje enskild nämnd ska rapportera upphandlingsbehov till inköpsenheten. Enligt samma regler för inköp och upphandling ska inköpsenheten kalla till möten med förvalt- ningarna två gånger per år. I dessa rapporteras om kommande upphandlingar och upphandlingsbehov.

Enligt regler för inköp och upphandling är det inköpsenhetens ansvar att verka för att policy, regler och tillämpningsanvisningar följs.

Av intervjuer framgår att inköpsenheten genomför möten med förvaltningarna två gånger per år där köp utanför ramavtal också redovisas. Dessa har redovisats för revisionen.

Kommunens leverantörstrohet är 92% under 2017 och 2018.

3.4.2. Bedömning

Utifrån iakttagelser ovan gör vi bedömningen att ramavtal som täcker verksamhetens behov av inköp av varor och tjänster finns. Bedömningen är baserad på att kommunen har fastställda anvisningar för detta som, vad som redovisats revisionen, också följs. Vidare är leverantörstroheten 92%, vilket vi bedömer vara tillfyllest. Slutligen är det positivt att det finns rutiner för hur kommunen hanterar och följer upp köp utanför ramavtal.

(11)

4. Rekommendationer

Som framgår av granskningen vill vi betona att inköps- och upphandlingsverksamheten i kommunen håller en hög nivå beträffande de kontrollmål som formulerats. Vi rekom- menderar dock kommunstyrelsen att fortsätta arbeta med följande:

4.1. Dokumentation av direktupphandlingar

Kommunstyrelsen rekommenderas att uppdra åt nämnderna och förvaltningarna att ut- bilda och informera om att dokumentationsplikt råder enligt lagstiftningen för köp över 100 000 kronor (19 kap. § 30 LOU).

4.2. Analys av leverantörer med liten omsättning

Kommunstyrelsen rekommenderas att uppdra åt nämnderna och förvaltningarna att ana- lysera vilken typ samt kategori av inköp det är som görs i området 0-100 000 kronor per år. Under 2018 stod dessa inköp för drygt 60% av samtliga leverantörer rent numerärt, men för en mycket liten del av den totala inköpssumman.

(12)