EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38)

Till

Finansdepartementet 103 33 Stockholm

Stockholm den 5 september 2008

EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38)

Fastighetsägarna Stockholm vill härmed lämna sina synpunkter på rubricerade betänkande.

Sammanfattning

Utredningen om allmännyttans villkor har bland annat haft i uppdrag att ta ställning till förkommande konkurrenssnedvridande stöd till kommunala bostadsföretag och bedöma dess förenlighet med EG-rätten. Utredningen bedömer att en affärsmässig modell med största sannolikhet är förenlig med EG-rätten. Däremot bedöms den s k självkostnadsmodellen inte vara förenlig med EG-rätten. Fastighetsägarna Stockholm vill i denna del i sin helhet ansluta sig till det remissyttrande som avgetts av Fastighetsägarna Sverige.

I sitt betänkande EU, allmännyttan och hyrorna föreslår Utredningen om allmännyttans villkor att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll tas bort. Skälen för

förslaget är att regleringen sannolikt strider mot EG-fördraget. Professor Ulf Bernitz ger i ett sakkunnigutlåtande, som bifogas detta remissyttrande, sitt stöd för de slutsatser som

utredningen kommit fram till vad gäller EG-rättens betydelse för hyressättningssystemet.

Bernitz uttalar bland annat att bruksvärdesystemet och dess tillämpning vid bestämmande av de privata företagens hyressättning strider mot EG-rätten.

Fastighetsägarna Stockholm ställer sig i huvudsak bakom utredningens förslag om ändringar av hyreslagstiftningen. Förslagen bygger alltså på en analys av EG-rätten. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll är emellertid så skadlig för den svenska

hyresmarknaden att man även utan stöd i EG-rätten behöver genomföra de reformer som utredningen föreslår. Fastighetsägarna Stockholm vill därför lyfta fram några sådana synpunkter i anslutning till kommentarerna till utredningens förslag.

Sverige har en form av kommunal hyresreglering, eftersom hyresnivån i en kommun bestäms av de hyror som sätts av det kommunala bostadsföretaget på orten, det vill säga i kommunen.

Eftersom olika kommunala bostadsföretag har olika kostnader varierar hyresnivåerna kraftigt – över 25 procent - mellan olika kommuner i Stockholmsregionen. Varken de kommunala bostadsföretagens dominerande ställning eller dess hyressättning går dock att få prövade i samband med en hyrestvist. Den hyresnorm, eller snarare det hyrestak, som de kommunala bostadsföretagen tillhandahåller är inte avsedd att utgöra en genomtänkt hyresstruktur för orten. Det kommunala bostadsföretaget är inte skyldigt att sätta hyror som överensstämmer med bruksvärdet och gör det inte heller. Det nuvarande hyressättningssystemet utgör därför

ett allvarligt rättssäkerhetsproblem. Utredningens förslag om en ny objektiv och tydlig definition av skälig hyra är därför mycket angeläget.

Utredningen tar upp frågorna om bruksvärdeprövningen och föreslår att faktorerna för prövningen förtydligas. Förslaget är mycket bra men det kan ifrågasättas om planlösning en i en lägenhet kan jämställas med lägesfaktorn vilket det gör i förslaget.

Utredningen föreslår att ortsbegreppet inte alltid- som idag - ska vara en kommun. Den ska kunna omfatta flera kommuner. Vi delar denna uppfattning. Den nuvarande tillämpningen av ortsbegreppet har fått absurda konsekvenser med olika hyresnivåer för helt likartade områden.

Utredningens förlag om en skyddsregel på cirka fem procent mot för stora hyreshöjningar innebär att hyresgäster får en förbättrad trygghet jämfört med vad som gäller idag.

Fastighetsägarna Stockholm ställer sig bakom grundtankarna i förslaget. I ett avseende har vi dock en avvikande uppfattning. Vi anser att nyinflyttade hyresgäster inte ska omfattas av skyddsregeln.

Utredningen föreslår att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll ersätts av en normerande roll för förhandlingsöverenskommelser som träffas enligt

hyresförhandlingslagen. Vi ställer oss bakom förslaget, förutsatt att det finns möjlighet att få utrymme att frångå framförhandlade hyror i en skälighetsprövning om de avviker från en objektiv bruksvärdehyra.

Index, som är vanligt förekommande i lokalhyreskontrakt är inte tillåtna i

bostadshyreskontrakt. Det är svårt att finna några bärande argument mot att möjligheten införs även för bostäder.

Inledning

Hyresmarknaden behöver reformeras. Hyresmarknaden fungerar inte vilket får till konsekvens att allt fler privata hyresrätter ombildas till bostadsrätter, att nyproduktion av hyresrätter knappast förekommer alls i Stockholmsregionen och att svarthandeln med hyreskontrakt är omfattande. För Stockholmsregionens framtid måste detta mönster brytas. Hyresrättens fortlevnad är en förutsättning för den dynamiska utveckling som alla förväntar sig för Sveriges viktigaste region.

När svenska regler strider mot överordnade EG-rättsliga regler är svenska staten skyldig att ändra reglerna och anpassa dem till EG-rätten. De förslag som utredningen lämnar är rimliga för att tillgodose de skyldigheterna. De kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll är emellertid så skadlig för den svenska hyresmarknaden att man även utan stöd i EG-rätten behöver genomföra i vart fall de reformer som utredningen föreslår. Fastighetsägarna Stockholm hävdar att reformbehovet är så stort att ett genomförande av förslagen måste ses som en överlevnadsfråga för den privata hyresrätten i Stockholm. Det framgår tydligt av den redovisning av förhållandena i Stockholmsregionen som finns i avsnitt 2 nedan.

Utredningen har även haft i uppdrag att ta ställning förkommande konkurrenssnedvridande stöd till kommunala bostadsföretag och bedöma dess förenlighet med EG-rätten. Utredningen bedömer att en affärsmässig modell med största sannolikhet är förenlig med EG-rätten.

Däremot bedöms den s k självkostnadsmodellen inte vara förenlig med EG-rätten.

Fastighetsägarna Stockholm vill i denna del i sin helhet ansluta sig till det remissyttrande som avgetts av Fastighetsägarna Sverige.

1. Reformbehovet och synpunkter på förslaget (del IV i betänkandet) Vi ger i detta avsnitt våra synpunkter på reformbehovet på ett antal punkter som tas upp i betänkandet, del IV, Hyressättningssystemet i framtiden.

1.1 En generell standard saknas (avsnitt 17.4.7.4 i betänkandet)

Grundproblemet med hyresregleringen är de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll, dvs det hyrestak som bestäms av de kommunala bostadsföretagens hyror. Sverige har en form av kommunal hyresreglering eftersom hyresnivån i en kommun bestäms av de hyror som sätts av det kommunala bostadsföretaget på orten, det vill säga i kommunen. I strid med grundtankarna i bruksvärdesystemet sätts vanligen det kommunala bostadsföretagets hyror för att täcka företagets självkostnader. Eftersom olika företag har olika kostnader varierar

hyresnivåerna kraftigt – över 25 procent - mellan olika kommuner i Stockholmsregionen. Vi utvecklar frågan om ortsbegreppet i avsnitt 1.4 och ger exempel på de stora skillnaderna i hyresnivåer mellan olika kommuner i Stockholmsregionen i avsnitt 2.1

Vid en tvist om vilken hyresnivå som ska gälla i en fastighet förs till hyresnämnden, finns det ingen annan norm är det kommunala bostadsföretagets hyror som hyresnämnden kan luta sig mot. Det finns alltså ingen generell standard mot vilken en hyra kan prövas. Den privata fastighetsägaren måste därför anpassa sina hyror till det kommunala bostadsföretagets

hyresnivå och har ingen möjlighet att åberopa andra argument vid prövning i hyresnämnd och hovrätt. Varken de kommunala bostadsföretagens dominerande ställning eller dess

hyressättning går att få prövade i samband med en hyrestvist. Hyresnämnden gör ingen fristående bedömning av hyresnivåns skälighet med nuvarande regler.

Utredningen tar i avsnitt 17.4.7.4 upp och lämnar ett visst förbehåll för att det trots allt kan finnas regler som kan utgöra någon form av säkerhetsmarginal. Det gäller för det första den i S:t Eriksmålet uppsatta regeln eller principen att det för att en hyra ska vara normerande krävs att den inte understiger självkostnaden för objektet. Regeln är emellertid omöjlig att tillämpa eftersom kommunala bostadsföretag inte redovisar intäkter och kostnader på objektsnivå, det vill säga hus för hus. Man kan alltså inte få reda på om den normerande hyran står i

överensstämmelse med principen i S:t Eriksmålet. Hovrätten godtar inte någon form av mer indirekt bevisning, till exempel kostnadsjämförelser eller livscykelekonomiska kalkyler. Det framgår inte minst av Wåhlinmålet. Båda rättsfallen redovisas i betänkandet.

Det går alltså inte att utreda om en viss normerande hyra täcker självkostnaden, vilket leder till att privata fastighetsägares hyror ibland bestäms till för låga nivåer. Detta måste anses vara ett allvarligt rättssäkerhetsproblem i bruksvärdesystemet.

För det andra tar utredningen upp frågan om det så kallade påtaglighetsrekvisitet kan utgöra en säkerhetsmarginal i bruksvärdesystemet. Enligt vår mening är det i praktiken omöjligt för en privat fastighetsägare att få en hyresnivå som överstiger det kommunala bostadsföretagets nivå på fem procent annat än i samband med så kallad direktjämförelse, vilket är extremt ovanligt. Vid hyresnämnden i Stockholm lär det inte ens förekomma en gång per år.

Vår slutsats är, precis som utredningens, att det inte finns någon generell standard i

bruksvärdesystemet utöver det kommunala bostadsföretagets hyrestak. Detta är till skada för

privata fastighetsägare och för bruksvärdesystemet. Det leder till godtycke och bristande förutsägbarhet även för hyresgäster.

Brist på konsekvens

Avsaknaden av en generell standard skulle i någon mån ha kunnat kompenseras av en konsekvent hyressättningspolicy av de kommunala bostadsföretagen. Men den hyresnorm, eller snarare det hyrestak, som de kommunala bostadsföretagen tillhandahåller är inte avsedd att utgöra en genomtänkt hyresstruktur för orten. Det kommunala bostadsföretaget är inte skyldigt att sätta hyror som överensstämmer med bruksvärdet och gör det inte heller. Mer eftertraktade lägenheter ges därför inte högre hyror och hyresgästernas allmänna värderingar av lägesfaktorn kommer inte till uttryck i hyressättningen.

Under senare år har det i flera kommuner inletts ett arbete mellan parterna på hyresmarknaden för att ge lägesfaktorn större betydelse. Malmö är exempel på det. I Stockholmsregionen finns inga gällande motsvarande överenskommelser trots stora ansträngningar, främst från

Fastighetsägarna Stockholms sida. Det finns inte heller någon förhoppning om att få en bättre ordning till stånd. Bakgrunden är följande.

Lägesfaktorn i Stockholm

Våren 2001 bildades en hyreskommitté för Stockholm av de tre kommunala bostadsföretagen, Hyresgästföreningen och Fastighetsägarna Stockholm. Avsikten var att försöka få fram hyror som bättre stämde överens med hyresgästernas värderingar. I sin rapport år 2003 tog de tre parterna fram en matris med förslag hur läge och hustyp borde påverka hyressättningen i Stockholm. De tre parterna enades om att rekommendera sina respektive förhandlare att mer systematiskt genomföra förändringar av hyresstrukturen med rapporten som vägledning.

Trots årliga uppmaningar om att påbörja arbetet med att genomföra hyreskommitténs förslag i hyresförhandlingarna har, med några undantag inga åtgärder vidtagits. Hyresgästföreningen vägrar och vill i stället inleda ett nytt förhandlingsarbete om ett nytt avtal. För de privata fastighetsägarna i Stockholm framstår det som uppenbart att Hyresgästföreningen inte utan ny lagstiftning kommer att gå med på en överenskommelse om att låta lägesfaktorn få den

betydelse som beslutades i arbetet med matrisen och som för övrigt överensstämmer väl med utredningens uppfattning.

Vi menar alltså att en förbättring av bruksvärdesystemet även i Stockholm hade kunnat ske om Hyresgästföreningen tagit ett större ansvar för att genomföra den så kallade matrisen. Men den möjligheten är sedan flera år tillbaka överspelad, varför en reformering av lagstiftningen i enlighet med utredningens förslag är helt nödvändig.

1.2 Jämförelseprövningen i hyresnämnden (avsnitt 18.3.2)

Utredningen föreslår att möjligheterna till direktjämförelse vid bruksvärdeprövningen utvidgas. Förslaget är mycket angeläget eftersom det innebär en utökad rättssäkerhet för hyresgäster och fastighetsägare. Kravet på att lägenheter som ska jämföras ska vara lika har i rättstillämpningen drivits så långt att det i praktiken inte går att finna tillräckligt lika

lägenheter. Direktjämförelse är därför i praktiken näst intill omöjlig. Ungefär likadana lägenheter används i stället som ”bakgrundsmaterial”, men vilken betydelse olika

jämförelselägenheter har för slutbedömningen blir mera sällan redovisat i hyresnämndens beslut.

Den jämförelseprövning som nämnderna enligt förslaget ska göra innebär en sammanvägning och kvittning mellan plus- och minusfaktorer för olika kvaliteter i en lägenhet. Utredningen understryker behovet av att nämnderna i sina beslut tydligt redovisar hur de gjort

sammanvägningen.

Tydligare redovisningar av hur hyresnämnden resonerat har länge efterfrågats av parterna på hyresmarknaden. En förutsättning för att förslaget ska få de önskade effekterna är därför att hyresnämndernas beslutsmotiveringar förbättras. Det kan i sin tur leda till att parternas förmåga och ambition att finna fler jämförbara lägenheter ökar.

1.3 Faktorerna för bruksvärdeprövningen (avsnitt 18.3.3 i betänkandet)

Utredningen tar upp frågorna om bruksvärdeprövningen och föreslår att skälig hyra definieras genom att faktorerna för bruksvärdeprövningen förtydligas. Förslaget är angeläget.

Det geografiska läget är en av de bruksvärdefaktorer som utredningen tas in i förslaget till lagtext (12 kap 55 § jordabalken). Det är en klar förbättring, eftersom det är i detta avseende som hyressättningen i många fall avvikit från hyresgästernas allmänna värderingar av bruksvärdefaktorer. Vi hade emellertid föredragit att det geografiska läget, som för det stora flertalet hyresgäster och andra boende är en avgörande faktor, tydligare hade lyfts fram.

Motsatsvis bör ifrågasättas om planlösning är en sådan faktor som ska ingå i uppräkningen.

Den bör istället ingå i gruppen ”andra faktorer”.

1.4 Ortsbegreppet (avsnitt 18.3.4 i betänkandet)

Utredningen föreslår att ortsbegreppet vidgas något. En ort ska inte alltid - som idag - vara en kommun. Den ska kunna omfatta flera kommuner om dessa kommuner är delar av samma tätort skriver utredningen.

Vi delar denna uppfattning. Den nuvarande tillämpningen av ortsbegreppet har fått absurda konsekvenser med olika hyresnivåer för helt likartade områden och till och med för hus i samma område som kanske delas av en gata som utgör kommungräns. Som vi ovan nämnt innebär den kommunala hyresregleringen, som bygger på ortens kommunala bostadsföretag, godtyckliga hyresnivåer utan koppling till hyresgästernas värderingar. Med förslaget upphör delar av denna problematik. Vi gör en närmare beskrivning av effekterna av det nuvarande ortsbegreppet i avsnitt 2.1.

1.5 Den föreslagna skyddsregeln (avsnitt 18.4.4 i betänkandet)

Utredningens förlag om en nivåbaserad skyddsregel på ca fem procent mot för stora

hyreshöjningar innebär att hyresgäster får en förbättrad trygghet jämfört med vad som gäller idag. Fastighetsägarna Stockholm ställer sig bakom grundtankarna i förslaget som kan sägas innebära ett förstärkt besittningsskydd. I ett avseende har vi dock en avvikande uppfattning.

Vi anser att nyinflyttade hyresgäster inte ska omfattas av skyddsregeln.

Den som flyttar in som ny hyresgäst i en fastighet och accepterar den hyra som bestämts för en lägenhet har inte samma behov av förstärkt besittningsskydd som en befintlig hyresgäst.

Den nyinflyttade kan göra sin egen bedömning om hyresnivån är acceptabel medan den befintliga hyresgästen tvingas att antingen godta de nya villkor för boendet som en kraftigt höjd hyra innebär eller att flytta.

Utredningen framför flera skäl för och emot den föreslagna regeln men bortser från det som vi anser vara det starkaste argumentet: En skyddsregel med undantag för nyinflyttade

hyresgäster finns redan och fungerar väl i Malmö.

Malmömodellen

Förslaget som utredningen lägger tar ingen hänsyn till den så kallade Malmö-modellen genom vilken parterna på hyresmarknaden försöker komma till rätta med att lägesfaktorn inte fått ett tillräckligt genomslag. Modellen innebär att den som flyttar in i en fastighet får betala en hyra som är i paritet med bruksvärdet, medan de hyresgäster som bor i fastigheten får en rabatt under många år.

Modellen tillgodoser det behov av långsiktig trygghet som befintliga hyresgäster kan ha samtidigt som den på sikt ger förutsättningar för en mer rättvis hyressättning. Skyddsregeln bör därför inte gälla för nyinflyttade hyresgäster.

Vi behandlar skyddsregeln även i följande avsnitt.

1.6 Förslaget om den nya normen (avsnitt 18.5 i betänkandet) Utredningen föreslår en normerande roll för hyror som satts genom

förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen. Genom att huvudregeln om förhandlingsöverenskommelsers hyresnormerande roll har försetts med undantag, kan vi ställa oss bakom förslaget.

Ett undantag är det fall då hyran enligt en förhandlingsöverenskommelse ”inte ligger inom ramen för en rimlig tolkning av bruksvärdet” (betänkandet sid 489). Detta är en viktig begränsning av den nya normen, eftersom hyresnämnderna tvingas göra en bedömning av bruksvärdet vid sidan av det framlagda jämförelsematerialet. Den nuvarande totala låsningen till att endast utnyttja jämförbara kommunala hyror vid hyressättningen av en lägenhet har fått många negativa konsekvenser och en bredare – objektiv – prövning av bruksvärdet måste ses som en klar förbättring.

Förhandlingsöverenskommelser träffas årligen för i princip alla lägenheter i hela hyresbeståndet som omfattas av de kollektiva hyresförhandlingarna. Övriga

överenskommelser om hyran är individuella avtal mellan hyresvärden och en hyresgäst när det kollektiva systemet inte ska gälla för lägenheten. Sådana överenskommelser ska enligt förslaget inte vara normerande. Detta förklaras med att det kollektiva systemet ska värnas.

Förslaget förstärker Hyresgästföreningens ställning som aktör på marknaden och försvagar fastighetsägarnas möjligheter att träffa individuella avtal med sina hyresgäster. Det finns anledning att ha starka principiella invändningar mot en sådan korporativistisk rättsordning.

Som framgår av det följande finns det också anledning om Hyresgästföreningen klarar av att ta sitt ansvar för en hyressättning som speglar bruksvärdet. Vi anser ändå att förslaget är värt att pröva. På sikt måste emellertid en reform med detta innehåll utvärderas.

En utveckling av förhandlingsöverenskommelsernas hyresnormerande roll skulle vara att göra det möjligt för hyresgäster och fastighetsägare att via internet söka hyresnivåer i jämförbara lägenheter. Man skulle därför kunna skapa ett offentligt hyresregister där

förhandlingsöverenskommelser för lägenheter redovisades. En sådan ökad transparens skulle förbättra marknaden och öka rättssäkerheten.

Utredningen anser att hyresnämnderna vid bruksvärdeprövningar ska kunna beakta kollektivt avtalade hyressättningssystem, till exempel kvalitethyressystemet i Göteborg. Det är en rimlig ståndpunkt som emellertid ställer stora krav på parterna på hyresmarknaden. Modellerna måste utformas så att de tillåter nyanseringar och avvikelser. Hyressättningsmodeller är bra verktyg vid en förhandling men kollektiva lösningar kan aldrig bli annat än schabloner som måste tillämpas försiktigt. Kopplingen till hyresgästers och bostadssökandes egna värderingar bör vara en än viktigare norm vid hyressättningen.

Efterfrågeregeln

Det är därför glädjande att utredningen lägger fram förslaget om lägets betydelse, den så kallade efterfrågeregeln. Utredningen pekar på två metoder för att mäta efterfrågan på lägenheter i ett visst läge, dels kötider hos bostadsförmedlingen eller kommunalt

bostadsföretag, dels skillnaden mellan priser på bostadsrätter. De anvisade metoderna för att få fram indikationer på hur ett visst läge värderas är relativt lätta att tillämpa och skapar tveklöst förutsättningar för en mer rättvis hyressättning.

I en situation med påtagligt efterfrågeöverskott ska alltså hyresnämnden sätta en hyra som är högre än vad som är kollektivt framförhandlad för liknande lägenheter. Den får dock inte vara påtagligt högre vilket anges vara ca fem procent med en inflationstakt motsvarande två procent. Det reella hyresanpassningsutrymmet skulle alltså enligt förslaget utgöras av tre procentenheter. Det behöver förtydligas att det reella hyresanpassningsutrymmet ska vara detsamma även vid en högre inflationstakt.

Om hyreshöjningsutrymmet är högre än tre procent, till exempel nio procent, måste ärendet prövas årligen i hyresnämnden. Detta är svårt att försvara processekonomiskt. Det bör därför övervägas om hyresnämnden ska ges möjlighet att besluta om en flerårig upptrappning av hyran, givetvis med iakttagande av skyddsregeln.

1.7 Det kollektiva hyresförhandlingssystemet och behovet av ett index (avsnitt 18.8 i betänkandet)

Utredningen tar endast kortfattat upp betydelsen av det kollektiva systemet för

hyresmarknaden och effekterna av att den hyresnormerande rollen upphör för de kommunala bostadsföretagen.

De flesta prisregleringar innehåller någon form av flexibilitet som ger förutsättningar för en anpassning av priserna till kostnadsutvecklingen i samhället. Så är inte fallet med den svenska hyresregleringen. På grund av det kollektiva hyresförhandlingssystemet, som innebär att alla hyror sätts efter förhandlingar mellan fastighetsägaren och Hyresgästföreningen, kan

prisstopp införas när som helst oavsett kostnadsutveckling, konjunkturella svängningar etc.

Detta är till stor skada för hyresmarknaden.

Kostnadsutvecklingen diskuteras årligen mellan parterna på hyresmarknaden, men det är mera sällan som kostnadsutvecklingen ensam får avgöra resultatet i hyresförhandlingarna. Det beror på att vid de årliga förhandlingarna även andra frågor tas upp och diskuteras. Det kan gälla klagomål på underhåll och standard. Diskussionerna kan bli långdragna och ineffektiva och frågan om kostnadsutveckling kommer i andra hand. Det är mer regel än undantag att hyresgästerna drabbas av retroaktiva hyreshöjningar.

Förhandlingarna om de kommunala bostadsföretagens hyror inleder det årliga förfarandet.

Ungefär vart tredje eller fjärde år, ofta i samband med riksdagsval, vägrar

Hyresgästföreningen i Storstockholm gå med på någon hyreshöjning överhuvudtaget. De kommunala bostadsföretagen saknar kraft att genomdriva den behövliga kompensationen för kostnadsutvecklingen vilket leder till oförändrade hyror det året. De privata fastighetsägarna har i sådana fall ingen möjlighet att få någon hyreshöjning som kompensation för sina fördyringar. Man kan konstatera att de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll helt enkelt inte fungerar.

Fastighetsägarna Stockholm tror – precis som utredningen (sid 497) – att den nuvarande årliga hyresförhandlingsmodellen kommer att förändras, om de kommunala bostadsföretagens hyresnormerande roll försvinner. De årliga hyresförhandlingarna kommer att fortsätta men äga rum i ett sammanhang för såväl kommunala som privata bostadsföretag. Problemet med de segdragna förhandlingarna kommer emellertid att finnas kvar även i den nya

förhandlingssituationen. Det finns inget som talar för att Hyresgästföreningen, som genom de nya reglerna får en starkare ställning än idag, kommer att hantera förhandlingarna om

kostnadsutvecklingen annorlunda.

Index

På lokalhyresmarknaden fungerar kompensationen för kostnadsutvecklingen genom att parterna kommer överens om höjningar kopplat till konsumentprisindex (KPI). Det ger ökad trygghet för såväl hyresvärd som hyresgäst och ökar förutsebarheten. Det leder till effektivare fastighetsförvaltning och hyresgästerna slipper retroaktiva höjningar av hyran. En

förutsättning för indexklausuler är att hyresavtalet löper på minst tre år.

Index är inte tillåtna i bostadshyreskontrakt. Det är svårt att finna några bärande argument mot att möjligheten införs även för bostäder. Tvärtom så finns ovan angivna fördelar även inom ramen för ett kollektivt förhandlingssystem för bostäder.

2. Stockholm idag

I detta avsnitt vill vi belysa reformbehovet genom att beskriva konsekvenserna i

Stockholmsregionen av den nuvarande hyresregleringen. Hyresregleringen omfattar hela Sverige men är utformad som en kommunal prisreglering som styrs av det kommunägda bostadsföretaget och Hyresgästföreningen. Reformbehovet är särskilt stort just i

Storstockholmsregionen där effekterna av hyresregleringen och Hyresgästföreningens agerande medfört att hyresmarknaden havererat och att förutsättningarna för privata fastighetsägare att hyra ut bostäder och att bygga nya hyresbostäder är ytterst begränsade.

De två parter som är satta att bestämma hyrorna, de kommunägda bostadsföretagen och Hyresgästföreningen i Stockholm, har inte vårdat bruksvärdessystemet. Genom att inte ta hänsyn till hyresgästernas värderingar i hyressättningen har marknaden för hyresbostäder i Stockholm upphört att fungera.

Hyresmarknaden kännetecknas sedan lång tid tillbaka av brist på hyresrätter till följd av ökad befolkning, låg nyproduktion av hyresrätter och snabb ombildning av hyresrätter till

bostadsrätter. Bristen medför att bostadsköerna är extremt långa. De hyresgäster som har ett förstahandskontrakt har förstått att värdesätta detta och håller därför mycket hårt i detta kontrakt. Det är mycket ovanligt att hyresrätter i Stockholm lämnas tillbaka till

fastighetsägarna när hyresgästen inte längre vill bo i bostaden. Istället försöker hyresgästen då hyra ut lägenheten i andra hand eller byta bostaden mot en annan hyresrätt, bostadsrätt eller

villa. I samband med dessa byten är svarthandel med hyreskontrakt mycket omfattande. På en fungerande marknad skulle det naturliga vara att lämna tillbaka hyreskontraktet till

fastighetsägaren när behovet av att hyra lägenheten upphör.

Hyresmarknadens kunder i Stockholm är uppdelade i två delar, ”insiders” och ”outsiders”.

För de som är inne på marknaden finns många alternativ; byten eller mycket lönsam

ombildning till bostadsrätt och i vissa fall svarthandel. Men för många tiotusentals människor är ett förstahandskontrakt på en hyreslägenhet i Stockholm en omöjlighet – de är

bostadsmarknadens ”outsiders”, för dessa är hyresmarknaden i Stockholm stängd.

I kapitlen 2.1-2.5 nedan redovisas kvantitativa siffror på hur stora och omfattande dessa problem är på Stockholms bostadshyresmarknad. Detta visar att hyresmarknaden i Stockholmsregionen har ett mycket stort reformbehov. Utredningen innehåller ett flertal förslag som skulle bidra till att hyresmarknaden fungerade bättre och bidra till en rättvis konkurrens mellan kommunägda och privata bostadsföretag.

2.1 Hyressättningen i Stockholm

Huvudorsaken till de omfattande problemen på hyresmarknaden är hyresregleringen där de parter som är satta att sköta hyressättningen inte satt hyror som speglar hyresgästernas värderingar. Istället har de satt hyror som till stor del styrs av produktionskostnad och

standard och till mycket liten del styrs av lägesfaktorer. Skevheterna med denna hyressättning är att hyror i äldre hus blir lägre än hyror i yngre hus. Stockholm är byggt i så kallade

årsringar med de äldsta husen i innerstaden och de yngre husen i ytterstaden. Hyressättningen medför därför att hyrorna i ytterstadens bostadsområden i många fall är högre än i den mer attraktiva innerstaden.

Exemplet Södermalm och Riksby

Det är enkelt att hitta exempel på hyreslägenheter i det kommunala beståndet där hyrorna i mindre attraktiva lägenheter är högre än för mer attraktiva lägenheter. Problemet förstoras av att dessa företags hyror är hyresnormerande och bestämmer hyrorna även för motsvarande lägenheter i det privata beståndet. Som ett exempel kan nämnas två lägenheter i AB Svenska Bostäders bestånd.

• En trerumslägenhet på Södermalm, 88 kvm, i ett hus byggt 1904 och renoverat i mitten av 1970-talet. Lägenheten har 3,50 meter i takhöjd, furugolv i alla rum, nymålat, nytapetserat, nytt badrum, spegeldörrar, stuckatur i taket, vackra snickerier, fönster åt tre håll, ingen insyn och utsikt över träden på Katarina Bangata. Hyran för denna lägenhet är 6.400 kronor per månad.

• En trerumslägenhet i stadsdelen Riksby i Bromma, 72 kvm och balkong i ett hus byggt 1945-46 och ombyggd 1992-93. Hyran för denna lägenhet är 6.450 kronor per månad.

Det är inte förenligt med bruksvärdesystemet att hyran för en mindre lägenhet i ytterstaden ska vara högre än en större lägenhet i innerstaden, endast för att den har ett yngre byggår och är renoverad något senare. Hade hyresgästernas värderingar fått genomslag, skulle hyran för den större trerummaren på Södermalm ha varit betydligt högre än den mindre trerummaren i Riksby.

Om hyran för dessa två lägenheter sätts efter den matris som parterna enades om redan 2003, så skulle södermalmslägenheten ha en hyra som är drygt 50 procent högre än

Riksbylägenheten. Detta för att parterna då var överens om att innerstadsläge ska värderas högre än närförort, att sekelskifteshus ska värderas högre än hus byggda på 1940-talet och att

större lägenheter (88 respektive 72 kvm) ska ha högre hyra än mindre lägenheter. Men att införa denna matris har Hyresgästföreningen konsekvent motarbetat.

Den tydligaste indikatorn på skevheterna i hyressättningen ger bostadsförmedlingens kö. Där går det att utläsa kötiden hos den person som fick den erbjudna lägenheten. Som jämförelse till det ovan nämnda exemplet mellan Södermalm och Bromma var kötiden i juli 2008 för en trerummare på 80 kvm på Södermalm till en hyra på 5.907 kr per månad 20 år och för en fyrarummare på 86 kvm på Södermalm för 6.495 kr per månad 22 år. Till en trerummare på 85 kvm i Bromsten till en hyra på 7.432 kr per månad krävdes endast en kötid på tre år.

Hyrorna i Stockholmsregionen

Hyresgästföreningen gjorde 2001 en kartläggning av hyrorna i landets 289 kommuner. Den bygger på uppgifter om 879.000 hyreslägenheter, främst kommunägda, men där sådana saknas även det privata beståndet. Eftersom hyrorna i de kommunägda bostadsföretagen är normgivande för hyrorna i det privata beståndet ger denna statistik en god bild av hyresnivån i de olika kommunerna. Detta är enligt Hyresgästföreningen den enda tillgängliga hyresstatistik som omfattar alla landets kommuner.

Skillnaderna i hyresnivåer mellan olika kommuner beror i hög grad på att bostadsbeståndens åldersstruktur skiljer sig åt. Kommunägda bostadsföretag som byggt nytt eller byggt om mycket sedan mitten av 1980-talet har ofta en högre hyresnivå. Även produktionskostnader, lokala taxor och effektiviteten i fastighetsförvaltningen påverkar kostnaderna och därmed hyresnivåerna. Ett högt kostnadsläge hos ett kommunägt bostadsföretag kan exempelvis bero på att företaget gjort stora investeringar vid fel tillfälle, att företaget är misskött eller av kommunen tvingats göra felaktiga satsningar. På motsvarande sätt har kommunägda bostadsföretag som inte genomfört renoveringar av sitt äldre bestånd eller inte satsat på nyproduktion en låg hyresnivå, som inte speglar hyresgästers efterfrågan . Flera kommuner i Stockholmsregionen har bostadsföretag av den karaktären vilket får till följd att privata fastighetsägare långsiktigt inte kan bedriva verksamhet där.

Medelhyra i Storstockholm 2001, beräknad på två rum och kök på 60 kvm

Kommun Hyra Skillnad

Södertälje 3.685

Lidingö 3.685 0,0 % Värmdö 3.702 0,5 % Sigtuna 3.723 1,0 % Botkyrka 3.724 1,1 % Nykvarn 3.734 1,3 % Nynäshamn 3.801 3,1 % Haninge 3.894 5,7 % Huddinge 3.936 6,8 % Solna 3.961 7,5 % Stockholm 3.979 8,0 % Danderyd 3.980 8,0 % Vallentuna 3.993 8,4 % Sollentuna 4.029 9,3 % Salem 4.052 10,0 % Upplands-Bro 4.064 10,3 % Järfälla 4.109 11,5 % Upplands Väsby 4.151 12,6 %

Norrtälje 4.193 13,8 % Sundbyberg 4.306 16,9 % Österåker 4.375 18,7 % Nacka 4.445 20,6 % Vaxholm 4.461 21,1 % Tyresö 4.474 21,4 % Ekerö 4.666 26,6 % Täby 4.784 29,8 %

Källa: Hyror i landets 289 kommuner 2001, Hyresgästföreningen

Ofta täcker en och samma bostadsmarknad flera kommuner inom vilka de kommunägda bostadsföretagen kan ha mycket skilda hyresnivåer. Redovisningen ovan visar detta tydligt där Storstockholms bostadsmarknad inkluderar ett stort antal kommuner, men där faktorer som läge eller efterfrågan inte tillåts påverka hyressättningen.

Fastighetsägarna Stockholm anser inte att detta förhållande är rimligt. Det är orimligt att en Ekeröbo ska betala en hyra som är närmare 1.000 kronor per månad (26,6 procent) högre än vad Lidingöbon betalar för en likvärdig tvårummare på 60 kvm. En skillnad som bara kan förklaras av att kommunägda Ekeröbostäder har högre självkostnader än kommunägda Lidingöhem. Bruksvärdet borde ur ett marknadsregionalt perspektiv vara minst lika högt på Lidingö som det är på Ekerö, om inte till och med något högre med hänvisning till läget i förhållande till Stockholms city. Vidare stämmer det knappast med hyresgästernas värderingar av en bostads egenskaper att hyrorna i de mer efterfrågade centrala kommunerna Stockholm, Solna och Sundbyberg är lägre än de mer perifera kommunerna Vaxholm, Österåker och Tyresö.

Utredningens förslag att förtydliga faktorerna för bruksvärdesprövningen och att vidga

ortsbegreppet är helt nödvändigt för att få en fungerande hyresmarknad i Stockholmsregionen.

2.2 Ombildning till bostadsrätt

Sedan början av 1970-talet har Stockholm genomgått en mycket stor förändring när det gäller ägande och upplåtelseformer på bostadsmarknaden. Hyresrätten, främst den privatägda, har minskat kraftigt och istället ersatts av bostadsrätter. Låg nyproduktion av hyresrätter i kombination med en mycket hög ombildning av hyresrätter till bostadsrätter har medfört att hyresrätten snabbt minskat sin marknadsandel.

Antal lägenheter i flerbostadshus i Stockholms Stad 1970-2005, fördelade efter upplåtelseform

0 50 000 100 000 150 000 200 000

1970 1980 1990 2000 2005

Kommunägd hyresrätt Privatägd hyresrätt Bostadsrätt

1970 1980 1990 2000 2005

Kommunägd hyresrätt 73 500 98 100 118 000 110 400 103 100 Privatägd hyresrätt 202 000 164 900 141 700 126 000 109 500 Bostadsrätt 41 400 63 500 84 200 125 600 162 600

Källa USK, Stockholms Stad

De privata fastighetsägarna har under perioden 1970-2005 halverat sitt hyresrättsbestånd, från 202.000 lägenheter till drygt 109.500 lägenheter. Minskningen har skett i jämn takt under hela perioden. Under senare år har ombildningarna i innerstaden minskat men istället ersatts av en kraftig ökning i antalet ombildningar i de södra närförorterna.

De kommunägda bostadsföretagen har ökat sitt hyresrättsbestånd under perioden, från 73.500 till 103.100 hyreslägenheter vilket motsvarar en ökning med 40 procent. Den starkaste

ökningen skedde från 1970 till 1990, en ökning med 60 procent. Sedan 1990 har det kommunägda beståndet minskat med drygt 10 procent, främst under enstaka år då bostadsrättsombildning förekommit.

Bostadsrätterna har ökat från 40.000 till drygt 160.000, en ökning med 300 procent!

Ökningen har främst sin grund i ombildning från privat hyresrätt till bostadsrätt. Även

nyproduktion och viss ombildning från kommunägd hyresrätt har bidragit till bostadsrätternas ökning.

Orsaken till ombildningarna står att finna i hyresregleringen som med dagens hyror ger fastighetsägare en mycket låg direktavkastning i bostadsförvaltningen. I princip får

fastighetsägaren inte större ekonomiskt utbyte av att hyra ut bostäder än vid passivt ägande av bostadsobligationer. Då blir det lönsammare för fastighetsägaren att sälja sitt hus än att bedriva fortsatt hyresförvaltning. I de flesta hyreshus i Stockholm finns idag en ”vilande”

bostadsrättsförening bildad för att gå in som köpare när tillfälle ges. Bostadsrättsföreningen har en lagstadgad förköpsrätt vid försäljning och erbjuds att köpa fastigheten till samma pris som en annan fastighetsägare är villig att betala. Dessutom kan en bostadsrättsförening betala ett högre marknadspris för fastigheten än vad någon annan hyresrättsförvaltare kan göra då fastighetens värde stiger när den ombildas till bostadsrätt. Därför är det inte ekonomiskt försvarbart att inte sälja fastigheten när en av hyresgästerna bildad bostadsrättsförening erbjuder ett betydligt högre pris än vad som kan erhållas vid fortsatt uthyrning.

Utredningens förslag om förändringar i hyressättningen är nödvändigt för att minska incitamentet till ombildning. En förändrad hyresnivå som bättre avspeglar hyresgästernas värdering av sin bostad skulle förvisso öka fastighetsägarnas intresse av att behålla fastigheten för fortsatt uthyrning

En ytterligare orsak till försäljningar till bostadsrätt i det privata hyresrättsbeståndet

uppkommer när fastigheten står inför en omfattande renovering. Dagens hyresreglering och hyresgästernas stärkta inflytande i samband med renoveringar gör att många fastighetsägare inte får ökade hyresinkomster efter renovering som motsvarar de kostnadsökningar som renoveringen innebär. Dessutom är regelverket vid omförhandling av hyror i samband med renovering och upprustning av fastigheter mycket osäkert.

2.3 Bostadskön

Bristen på hyresrätter i Stockholmsregionen är mycket påtaglig. Bostadsförmedlingens kö i Stockholm växer snabbt, under senare år har kön mer än fördubblats. Åren 2006 och 2007 har över 70.000 nya personer per år anmält sig till kön som i slutet 2008 beräknas uppgå till 250.000 bostadssökande. Av de personer som står i kön är cirka 25 procent aktiva

bostadssökande (motsvarande cirka 60.000 personer) och i direkt behov av bostad, medan övriga har bostad idag men ser kön som ett sätt att planera för framtiden.

Bostadsköns utveckling, åren 2003-2008

Antal personer

0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

2003 2004 2005 2006 2007 2008

(prognos)

Källa: Stockholms Stads Bostadsförmedling

Kötiden som behövs för att erbjudas en lägenhet via bostadsförmedlingens kö varierar kraftigt beroende på lägenhetens hyra, storlek och läge. För en köande med en kötid mindre än fem år är utbudet begränsat till ytterstadslägen, eller till lägenheter med hög hyra. De längst

kötiderna krävs för attraktiva lägenheter i centrala lägen till låg hyra, där kötider oftast ligger på 20-25 år.

De cirka 60.000 direkt bostadssökande kan ställas i relation till de 200.000 hyresrätter som finns på bostadsmarknaden i Stockholm. Antalet förmedlade lägenheter i

bostadsförmedlingens kö har under senare år legat runt 8.000 per år. Utbudet av hyresrätter, både genom ökat bostadsbyggande och ökad rörlighet på bostadsmarknaden, måste därmed öka kraftigt för att minska efterfrågeöverskottet.

2.4 Bostadsbyggandet

Byggandet av privata hyresrätter är mycket lågt. Under 2007 var det endast var tionde nybyggd lägenhet i flerbostadshus som byggdes av en privat fastighetsägare. Dess andel av nybyggandet motsvarar inte det privata fastighetsägarnas marknadsandel av det totala beståndet. Då dessutom antalet privata hyreslägenheter som ombildas till bostadsrätt är betydligt fler än de som byggs minskar antalet privata hyresrätter.

Bostadsbyggandet 2007

Antal lägenheter färdigställda i flerbostadshus

Stat, landsting Kommunägda Privata HSB, RB Övriga Alla hyresrätter hyresrätter hyresrätter bostadsrätter bostadsrätter lägeneheter

Stor-Stockholm 20 1.773 787 557 3.681 6.818 Stockholm - - 1.285 357 215 1.563 3.420 Andel lägenheter färdigställda i flerbostadshus

Stor-Stockholm 0,3 % 26,0 % 11,5 % 8,2 % 54,0 % 100 % Stockholms - - 37,6 % 10,4 % 6,3 % 45,7 % 100 % Källa: SCB, BO 20 SM 0801

De kommunägda hyresrätterna försvarar i Stockholms stad sin marknadsandel, men förlorar något i kranskommunerna. Bostadsrätterna stod 2007 för omkring 60 procent av nybyggandet av lägenheter i Stor-Stockholm och ökar dessutom genom ombildning.

Nyproduktionsstatistiken visar tydligt att den privata hyresrätten inte kan konkurrera med kommunägd hyresrätt som byggs utan affärsmässiga företagsekonomiska kalkyler eller med bostadsrätter som bygger och säljer bostäder på en fri marknad. Trots att byggkostnaden för privata hyresrätter ofta är lägre än för motsvarande kommunägda hyreslägenheter gör de ojämnlika villkoren att privata fastighetsägare inte får möjlighet att konkurrera om nyproduktionen.

2.5 Segregationen

Stockholm är en ekonomiskt segregerad stad. Hyresregleringen har inte motverkat ekonomisk segregation, utan den har av vissa bedömare till och med bidragit till den genom att

regleringen medfört en omfattande svarthandel som gynnar de som har kapital.

Stockholms stads utrednings och statistikkontor, USK, har i en undersökning som omfattar 380.000 personer och 240.000 hushåll boende i hyresrätt i Stockholm redovisat

inkomstskillnaderna mellan olika bostadsområden. Utredningen visar tydligt att

hyresgästhushåll i innerstaden har betydligt högre disponibla inkomster än hyresgästhushåll i ytterstaden. Exempelvis har de drygt 8.000 familjerna boende i hyresrätt på Östermalm en genomsnittlig disponibel inkomst på närmare 30.000 kronor per månad, vilket är mer än dubbelt så hög som den genomsnittliga disponibla inkomsten för de 20.000 familjer som bor på Järvafältet har.

När statistiken redovisas nedbruten på samtliga 360 så kallade basområden i Stockholm blir inkomstskillnaderna extremt tydliga. De högsta inkomsterna finns i områden i innerstaden, främst på Östermalm. De lägsta inkomsterna finns främst i områden som domineras av studenter såsom Ekhagen (Universitetet), Wennergrens Center och Albano.

Basområde Stadsdel Antal familjer Medelinkomst, kr/år

Över 400 000 kr

Ladugårdsgärdet Östermalm 24 1 083 676 Södra Djurgården Östermalm 209 855 837

Oscarskyrkan Östermalm 275 682 383 Norrlandsgatan Norrmalm 82 602 165 Kronkvarnen Östermalm 368 462 561 Eira Kungsholmen 347 454 989 Lärkstaden Östermalm 502 451 287 Humlegården Ö Östermalm 121 446 404

Karlaplan Östermalm 189 444 652 Strandvägen Östermalm 905 433 081 Barnängen Södermalm 202 428 404

Under 100 000 kr

Åkeshovsbadet Norra Ängby 213 99 294 S:t Görans Sjukhus Kungsholmen 17 96 292 Västberga Gård Liljeholmen 27 95 188 Södra Tallkrogen Tallkrogen 11 89 300 Södra Vinsta Vällingby 110 88 537

Mårtensdal Södermalm 61 88 216 Ekhagen Östermalm 2 010 86 181

Nedre Kista Kista 177 80 323 Wenner Gren Center Norrmalm 210 46 977

Albano Östermalm 76 12 047

Källa: Vem skyddar hyresregleringen? - en rapport om den ekonomiska segregationen bland Stockholms hyresgäster, Fastighetsägarna Stockholm, maj 2008.

Vem är det egentligen som skyddas av den hyresreglering som vi har i Stockholm? Antalet hyresrätter i Stockholms innerstad uppgår till cirka 80.000. Det är främst hushållen i dessa lägenheter som omfattas av den skyddslagstiftning som dagens hyresreglering utgör. Men hur många av dessa hushåll kan i praktiken anses vara hushåll som har en väsentligt annorlunda ekonomisk ställning än grannarna som bor i bostadsrätt? Både USKs studie om hushållens disponibla inkomster och studier från KTH och Handelshögskolan visar tydligt att

hyresrättshushållen med de högsta inkomsterna bor i de mest attraktiva bostadsområdena.

Om hyresregleringen luckras upp och hyressättningen tillåts spegla hyresgästernas

värderingar, där bland annat läget måste ges en ökad tyngd, så hävdar regleringsförespråkarna att vi får en ekonomisk segregation i Stockholm. Detta kommer inte att ske, segregationen har vi redan, även i hyresrättsbeståndet. Fastighetsägarna Stockholm anser därför inte att det är motiverat att fortsätta med denna typ av skyddsreglering (prisreglering) som inte skyddar de svaga hushållen, men som skapar så omfattande problem på hyresmarknaden. Problem som är mycket allvarliga för Stockholmsregionens tillväxtmöjligheter.

Stockholm som ovan

FASTIGHETSÄGARNA STOCKHOLM

Christer Jansson VD

Bilaga 1.

R Ä T T S U T L Å T A N D E

Angående allmännyttan och bruksvärdesystemet i förhållande till EG-rätten

1. Uppdraget

Utredningen om allmännyttans villkor, i fortsättningen Utredningen, har nyligen lagt fram betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna, SOU 2008:38, som f n är under remissbehandling. Fastighetsägarna Stockholm har i detta sammanhang bett om ett rättsutlåtande av mig rörande allmännyttans och bruksvärdesystemets förhållande till EG- rätten.

Underlaget för mitt utlåtande är i första hand det nyssnämnda betänkandet med de rättsutredningar som där återges som bilagor. Jag var inbjuden till den hearing om EG-rätten som Utredningen anordnade 8 nov. 2006. Vad jag då anförde finns återgivet i betänkandets bil. 9. Vidare har jag bl. a. tagit del av Svea hovrätts lagakraftvunna beslut 2 okt 2006 i det nedan nämnda Wåhlin-målet. Detta är ett i sammanhanget mycket viktigt avgörande, särskilt som hovrätten som bekant är sista instans i detta slags mål.

Utlåtandet är inriktat på de frågeställningar som ter sig särskilt centrala i ett EG-rättsligt perspektiv. Det har inte ingått i uppdraget att ta ståndpunkt till Utredningens lagförslag.

2. Omfattas bostadsmarknaden och bruksvärdesystemet av EG-rätten?

En första grundläggande fråga är om den svenska bostadsmarknaden, och då särskilt den marknad där allmännyttan är verksam, omfattas av EG-rätten.

EG:s verksamhet skall enligt den grundläggande art 3 EGF (EG-fördraget) innefatta bl a en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna och en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital är heltäckande och gör inga undantag för fastighets- eller bostadsmarknaden. Det kan noteras att som tjänster behandlas enligt art 50 EGF alla prestationer som utförs mot ersättning och som inte faller in under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer.

Det kan erinras om att det var nödvändigt för Sverige att inför EU-inträdet avskaffa den lagstiftning vi tidigare hade haft sedan länge om förbud för utlänningar och utländska företag att förvärva fast egendom utan särskilt tillstånd, eftersom denna lagstiftning diskriminerade personer och företag i andra EU-länder. Sverige tilläts vid EU-inträdet att behålla ett särskilt, tidsbegränsat undantag om rätt att kräva tillstånd för icke svenska EU-medborgares förvärv av fritidsfastigheter i vissa attraktiva områden, men detta undantag är numera avskaffat. Det finns numera ett stort utländskt intresse för investeringar på den svenska fastighetsmarknaden, inte minst i Storstockholm.

EG-fördragets bestämmelser om den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital saknar någon begränsning av innebörd att de endast skulle vara tillämpliga om man kan påvisa en påverkan på samhandeln mellan medlemsstaterna. EG:s konkurrensregler har däremot en sådan begränsning. En sådan begränsning finns såväl i art 81 och 82 EGF om förbud mot konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning som reglerna om förbud mot statsstöd i art 87 – 89 EGF.

Termen ”handel” (engelska: ”trade”) innefattar i detta sammanhang inte endast varuhandel och liknande utan har, enligt vad EG-domstolen uttalat, en vid räckvidd¹ och omfattar alla former av gränsöverskridande ekonomisk aktivitet.² Detta innebär att handel med och ekonomisk förvaltning av fast egendom, t ex hyresfastigheter, helt klart innefattas.

Samhandelskriteriet tolkas extensivt i rättspraxis. Det räcker för att kriteriet skall vara uppfyllt att det föreligger en påverkan som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, har ett inflytande på handelsmönstret för varor, tjänster eller annan ekonomisk aktivitet mellan medlemsstater.³ De åtgärder eller förhållanden, som föranleder denna påverkan, kan vara lokaliserade till endast en medlemsstat eller del av en sådan. När det gäller missbruk av dominerande ställning och otillåtna stödåtgärder är detta det vanligaste. Det avgörande för bedömningen av frågan om det föreligger en påverkan på samhandeln är att de aktuella åtgärderna eller förhållandena medför att den ifrågavarande formen av ekonomisk aktivitet utvecklas annorlunda eller förskjuts i förhållande till vad sannolikt varit fallet om det inte förelegat en konkurrensbegränsning, reglering eller offentligt stöd, så att det uppkommer en i vart fall potentiell påverkan på samhandeln. EG-domstolen har i sina avgöranden använt formuleringar såsom ”liable to interfere with the natural movement of trade” eller ”liable to deflect trade flows from their natural course and thereby affect trade between Member States”.⁴

I Wåhlin-målet⁵ prövade hovrätten främst de kommunala bostadsföretagens ställning mot bakgrund av art 82 EGF om förbud mot missbruk av dominerande ställning. Hovrätten fann det stå klart att dessa företag utgör företag enligt art 82 EGF och påpekade att EG-rätten inte ställer något krav på att företag skall drivas med vinstsyfte. Hovrätten fann uthyrning av bostadslägenheter utgöra den relevanta produktmarknaden och Storstockholm den relevanta geografiska marknaden. Hovrätten fann vidare att de kommunala bostadsbolagen i Storstockholm skulle bedömas som en ekonomisk enhet och att dessa hade en dominerande ställning vid direkta hyresjämförelser. Hovrätten fann även att Storstockholm utgör en väsentlig del av den gemensamma marknaden och att övervägande skäl talade för att samhandelskriteriet var uppfyllt. Hovrätten konstaterade att de kommunala bostadsföretagen inte har immunitet mot EG-fördragets regler om konkurrens därför att de genom offentligrättsliga åtgärder har fått någon form av särställning.

Två andra exempel som rört tillämpning i fastighetsrättsligt sammanhang av art 82 om förbud mot missbruk av dominerande ställning på svenska förhållanden kan nämnas. Göta hovrätt har

1 ”A wide scope”, se t ex mål 172/80, Züchner mot Bayerische Vereinsbank, REG 1981 s 2021.

2 Se t ex Bellamy & Child, European Community Law of Competition, 6 ed, Oxford 2008 s 72.

3 Grundläggande är mål 56/65, Société Technique Minière mot Maschinenbau Ulm, REG 1966 s 235. Domstolen har upprepat denna bedömningsprincip i många senare domar, se t ex Bernitz, Svensk och europeisk

marknadsrätt I s 70.

4 Bellamy & Child, op .cit. s 74 med hänv.

5 Mål nr ÖH 3464-05, Wåhlin Fastigheter AB mot sju hyresgäster med Hyresgästföreningen Region Stockholm som ombud, behandlat i Utredningen s 184 ff.

i målet SAS ./. Luftfartsverket funnit Arlanda flygplats utgöra en väsentlig del av den gemensamma marknaden.⁶ Luftfartsverket befanns ha tillämpat en hyressättning för Terminal 2 som innebar missbruk av dominerande ställning. I ett annat fall har kommissionen funnit Helsingborgs hamn utgöra en väsentlig del av den gemensamma marknaden.⁷ Den dominerande ställningen ansågs dock inte ha blivit missbrukad i detta fall som rörde hamnavgifter.

I rättspraxis är som nämnt kraven på vad som utgör en påverkan på samhandeln lågt ställda.

Belysande är ett nyligen avgjort svenskt fall på fastighetsområdet, där både EU- kommissionen och Kammarrätten i Sundsvall i lagakraftvunna beslut funnit en försäljning av Åre kommun till Konsum Jämtland av mark till underpris utgöra ett enligt EG-rätten förbjudet statsstöd som påverkade samhandeln.⁸ Det otillåtna stödbeloppet, som Konsum ålades återbetala, var 4,6 miljoner SEK. Som skäl för att samhandeln påverkades anförde kommissionen att stödet negativt påverkade konkurrenten Liedls etablering av butik i Åre och gav en viss finansiell förstärkning för ett företag med internationell verksamhet genom att Konsum Jämtland ingår i KF som i sin tur är en huvudägare i Coop Norden. Avgörandet visar att en kommunal underprisförsäljning av tomtmark – som i förstone kan uppfattas som en närmast lokal angelägenhet – mycket väl kan strida mot EG-rätten.

Till utredningsunderlaget hör en rättsutredning av professor Torbjörn Andersson, Uppsala.

Han når slutsatsen att den svenska hyreslagstiftningen inte torde komma i konflikt med EG- rättens konkurrensregler och den fria rörligheten för tjänster eftersom samhandelskriteriet inte skulle vara uppfyllt.⁹ Denna uppfattning grundas på att fastigheter och i dem befintliga lägenheter inte är fysiskt flyttbara och att man därför inte skulle kunna tänka sig en samhandel på området. Torbjörn Anderssons uppfattning måste emellertid betecknas som felaktig och stöds inte heller av övriga experter.¹⁰ Att äga och förvalta hyresfastigheter utgör en viktig form av kapitalförvaltning. Etablering av fastighetsförvaltande verksamhet är i stor utsträckning gränsöverskridande inom EU. Tillhandahållande av hyresfastigheter och därtill knuten förmedlingsverksamhet utgör en form av tjänster. Fastighetsföretag, vare sig de är i privat eller offentlig ägo, kan sinsemellan ingå konkurrensbegränsande överenskommelser.

Fastighetsföretag, som bildar en sammanhållen enhet såsom de kommunala fastighetsföretagen i Storstockholm, kan – såsom hovrätt bedömt sannolikt i Wåhlin-målet – bilda en företagskonstellation med dominerande ställning i en del av ett land och därigenom påverka samhandeln. Statsstöd till kommunala bostadsföretag kan som behandlas nedan påverka hyressättningen på ett sätt som strider mot EG:s statsstödsregler.

Sammanfattningsvis omfattas den svenska bostadsmarknaden, inbegripet den marknad där allmännyttan är verksam, att EG-rätten; såvitt gäller den fria rörligheten för varor, tjänster, arbete och kapital, inbegripet etablering, fullt ut och såvitt gäller konkurrensreglerna under förutsättning av samhandeln påverkas. Det ställs härvid högst måttliga krav på påverkan för

6 Mål T 33/00, lagakraftvunnet. Avgörandet refereras med kommentar av Bernitz, Missbruk av dominerande ställning i form av prisdiskriminering i ERT 2003 s 382 ff. Se vidare t ex Bernitz, Svensk och europeisk marknadsrätt I, 2005 s 149 ff.

7 Case COMP/A.36.568/D3, Bernitz, Svensk och europeisk marknadsrätt I s 158 med vidare hänv.

8 Kommissionens beslut 30 jan. 2008 i ärende C35/06, K(2008)311 slutlig, kammarrättens dom i mål nr 1715-06 av 9 april 2008, Lega Kagart Andersson, Duved mot Åre kommun. Se vidare Bernitz, Förbjudet statsstöd till Konsum i Åre, Europarättslig Tidskrift 2008 s 691 ff.

9 Se särskilt bil. 7 till Utredningen, bilagedelen s 238 ff.

10 Detta utvecklade jag även vid Utredningens hearing, se Utredningen, Bil 9 s 261 f. Se vidare Utredningen s 255 f.

att konkurrensreglerna skall vara tillämpliga. Detta stämmer överens med den slutsats vartill Utredningen kommit.

Detta innebär att bruksvärdesystemet – som ju är en mycket central komponent i hela den svenska bostadsmarknadens ekonomiska funktion – omfattas av EG-rätten. Systemet är härigenom endast tillåtligt om och i den mån det förmår uppfylla de krav som EG-rättens ställer. Det är härvid, såsom Utredningen också konstaterat, två regelsystem som står i förgrunden, nämligen dels konkurrensreglerna för företag, främst förbudet mot missbruk av dominerande ställning, dels EG-rättens statsstödsregler.

3. Förbudet mot missbruk av dominerande ställning och de kommunala bostadsföretagens utnyttjande av bruksvärdesystemet

Såsom redan berörts fann hovrätten i Wåhlin-målet att kommunala bostadsföretag inte står i någon konkurrensrättslig särställning enligt EG-rätten på grundval av sina ägarförhållanden eller verksamhetsinriktning utan utgör företag som faller under det vanliga konkurrensrättsliga företagsbegreppet. I målet gjorde hovrätten också en grundläggande analys av förhållandet mellan de kommunala bostadsföretagens utnyttjande av bruksvärdesystemet och missbruk av dominerande ställning. I slutänden drog dock hovrätten inte ut konsekvenserna av sin analys utan stannade vid att hänvisa till att det i detta fall skulle göras en allmän skälighetsbedömning med bortseende av underprissatta objekt. Det måste beklagas att hovrätten inte, såsom Wåhlin yrkat, inhämtade förhandsavgörande av EG- domstolen. Ett ställningstagande av EG-domstolen hade säkerligen varit klargörande i olika hänseenden.

Det svenska bruksvärdesystemet torde vara unikt till sin utformning. Det har vuxit fram successivt och såsom belyses av Utredningens bil. 11 har det skett betydande förskjutningar över tiden i målsättningen. Det grundläggande stadgandet i 12:55 jordabalken ger endast ofullständigt besked om systemets innebörd och tillämpning, sådant detta ser ut i praktiken.

Fast etablerad hyresnämndspraxis verkar i högsta grad styrande. Medan lagtexten hänvisar till en skälighetsnorm utgår praxis mycket stelt från de kommunala bostadsföretagens hyresnivå och tillåter endast obetydligt påslag (cirka 5 %) för privata fastighetsägare. Den innebär att de kommunala bostadsföretagens hyressättning hårt styr hyressättningen i de privata bostadsföretagen. Vid bedömningen av utredningar som inhämtas av utländska experter bör beaktas att det måste vara förenligt med mycket stora svårigheter för dessa att fullt ut kunna sätta sig in i det specifika svenska systemet sådant detta tillämpas i praktiken. Det föreligger en klar risk för att de inte kunnat tillägna sig helhetsbilden.

Karakteristiskt för sakförhållandena är att bruksvärdesystemet och dess tillämpning utgör en fungerande helhet med inriktning på att ge de kommunala bostadsföretagen den styrande rollen på hyresmarknaden. Det finns ett nära samband mellan de kommunala bostadsrättsföretagens kollektiva agerande i policyfrågor rörande hyressättning och den koppling som den statliga hyreskontrollen av den privata bostadshyresmarknaden genom hyresnämnderna har givits till de hyror som tillämpas av de kommunala bostadsföretagen.

Detta särpräglade regleringssystem, som med åren har kommit att erhålla en genomarbetad och permanent karaktär, kan betecknas som ett blandadministrativt system.

Det föreligger en konkurrenssituation på fastighetsmarknaden för hyreslägenheter mellan de kommunala bostadsföretagen och de privata ägarna av hyresfastigheter. Karakteristiskt för situationen är att de kommunala bostadsföretagen agerar för att deras bruksvärdehyror skall

normera hyressättningen för de privata konkurrenterna. Det är uppenbart att de kommunala bostadsföretagen härigenom, i förening med den statliga hyreskontrollen, försvårar konkurrensmöjligheterna för de privata företagen på hyresmarknaden och väsentligt begränsar utvecklingsmöjligheterna på marknaden för de senare. Att detta inte endast är ett teoretiskt resonemang bestyrks av uppgiften från Fastighetsägarna Stockholm att antalet privata hyreslägenheter i flerbostadshus i Stockholms stad nästan halverats under perioden 1970 – 2005, från 202.000 lägenheter till 109.500.

De kommunala bostadsföretagen har en mycket likartad struktur och normeras av samma associationsrättsliga lagstiftning, 2002 års lag om allmännyttiga bostadsföretag, allbolagen, som drar upp en ram för verksamheten. De har regelmässigt gemensamma intressen i hyrespolitiska frågor och agerar i stor utsträckning utifrån en koordinerad policy i övergripande hyressättningsfrågor. Såsom hovrätten konstaterade i Wåhlin-målet skall de kommunala bostadsföretagen i Storstockholm bedömas som en ekonomisk enhet vid tillämpning av art 82 EG-fördraget.¹¹

Frågan om de kommunala bostadsföretagens agerande med utnyttjande av sin särskilda position inom ramen för bruksvärdesystemet innefattar ett missbruk av dominerande ställning diskuterades i hovrättens avgörande i Wåhlin-målet men fick där inget klart svar. Så har inte heller skett i Utredningens betänkande. Mycket tyder dock på att de kommunala bostadsbolagens agerande står i strid med både punkterna a) och b) i den exemplifierande uppräkningen av former av missbruk enligt art 82 EG-fördraget. Ett missbruk synes särskilt komma till uttryck i att de kommunala bostadsföretagen agerar på grundval av en koordinerad policy i hyressättningsfrågor i syfte att styra hyresnivån på bostäder i bl a Storstockholm och därigenom söker påtvinga de privata konkurrenterna en långsiktigt oskäligt låg hyresnivå (punkten a) som begränsar dessa företags möjligheter att kunna utveckla verksamheten och expandera och i många fall – som framgår av den faktiska marknadsutveckling som ägt rum – framtvingar att de privata företagen avvecklar sin verksamhet, främst genom utförsäljning eller omvandling till bostadsrätter, och därigenom lämnar marknaden (punkten b).

Det ovannämnda blandadministrativa system, som tillämpas på bruksvärdesystemets område, innebär att staten genom sina regleringsåtgärder aktivt stöder denna konkurrensbegränsande ordning. Det finns här anledning att erinra om det principuttalande om rättsläget som EG- domstolen gjort i målet van Eycke:¹²

”Även om artiklarna 85 och 86 [numera art 81 och 82] i fördraget i sig endast handlar om företags beteende och inte om medlemsstaternas lagstiftningsåtgärder åläggs medlemsstaterna likväl enligt dessa artiklar i förening med artikel 5 [numera art 10]¹³ i fördraget att inte vidta eller upprätthålla åtgärder, inte ens i form av lag eller annan författning, som kan förta den ändamålsenliga verkan av de konkurrensregler som är tillämpliga på företag. Detta skulle särskilt vara fallet om en medlemsstat ålade eller främjade ingåendet av avtal om konkurrensbegränsande samverkan som strider mot artikel 85 [numera art 81], eller förstärkt deras verkningar, eller om den berövade de egna bestämmelserna deras statliga karaktär genom att överlåta ansvaret att fatta beslut om åtgärder på det ekonomiska området på privata aktörer.”¹⁴

11 Hovrättens beslut s 26 – 27.

12 Mål 267/86, Van Eycke mot ASPA, REG 1988 s 4769.

13 Art 10, den s k lojalitetsprincipen, ålägger medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de fullgör sina skyldigheter enligt fördraget.

14 Punkt 1 i sammanfattningen i målet av domstolens rättssatser, här citerat efter Svensk specialutgåva volym IX.

Det framgår av sammanhanget att uttalandet i den citerade andra meningen ovan även tar sikte på fall där flera företag agerar som en ekonomisk enhet i strid med art. 82.

Ett senare rättsfall, som bekräftar rättsprinciperna fastlagda i van Eycke-målet är avgörandet Concorzio Industriale Fiammiferi (CIF) angående det italienska tändstickskonsortiet.¹⁵ I detta fall sanktionerade en nationell lagstiftning en marknadsuppdelning mellan tändsticksfabrikanterna. EG-domstolen framhöll i sin dom att det inte är EG-rättsligt tillåtet att upprätthålla en nationell lagstiftning som rättfärdigar eller förstärker ett otillåtet konkurrensbegränsande förfarande. EG-domstolen fann att den italienska konkurrensmyndigheten hade agerat riktigt när den ingripit och förbjudit marknadsuppdelningen trots att denna var sanktionerad av nationell lagstiftning.

Hovrätten har i Wåhlin-målet, efter att ha redovisat avgörandet Van Eycke m m, uttalat att företag inte har immunitet mot EG-fördragets regler om konkurrens därför att det genom offentligrättsliga åtgärder fått någon form av särställning.¹⁶ Sammanfattningsvis står det klart att ett konkurrensrättsligt otillåtet förfarande inte låter sig legaliseras i förhållande till EG- rätten genom att man låter det utgöra del i ett blandadministrativt system.

Utredningen behandlar även frågan om Sverige som medlemsstat bryter mot konkurrensreglerna enligt art 86 EG-fördraget genom den legala utformning bruksvärdesystemet fått genom lagstiftning och rättspraxis.¹⁷ Det synes dock svårt att hävda att de kommunala bostadsföretagen skulle ha beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter enligt art 86.1 eller ha anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt art 86.2, såsom dessa särskilda situationer har definierats i EG-domstolens rättspraxis.

Sammanfattningsvis blir slutsatsen att tillämpningen av det svenska bruksvärdesystemet genom det sätt det låter de kommunala bostadsföretagen utnyttja systemet och agera mot sina privatägda konkurrenter sannolikt inte är förenligt med EG-rättens förbud mot missbruk av dominerande ställning. De kommunala bostadsföretagens agerande kan som nämnt inte göras godtagbart genom den statliga medverkan som sker inom ramen för det blandadministrativa systemet. Ett slutligt ställningstagande till frågan om ett missbruk i strid mot art 82 EGF förelegat i ett visst fall förutsätter en närmare bedömning av den konkreta situationen.

4. EG-rätten och statsstödet till allmännyttan

EG:s statsstödsregler har behandlats ingående av Utredningen.¹⁸ Som Utredningen framhåller förstås med statsstöd allt offentligt stöd, även kommunalt stöd. Med rätta pekar Utredningen också på att EG-rätten räknar som stöd inte bara direkta bidrag utan även icke marknadsmässigt motiverade kapitaltillskott, räntesubventioner, borgensåtaganden, nedskrivning av fordringar samt försäljning av mark till underpris.¹⁹ Som måttstock används principen om den marknadsekonomiske investeraren. Det anses normalt föreligga en stödåtgärd om man kan göra bedömningen att en privat investerare inte skulle ha tillskjutit

15 Mål C-198/01, Consorzio Industriale Fiammiferi (RIF) mot Autorià Garante della Concorrenza e del Mercato, REG 2003 s I-8055.

16 Hovrättens avgörande s 34 – 35.

17 Utredningen s 172 ff.

18 Främst s 187 ff.

19 Vad gäller underprisförsäljning av mark märks det ovan behandlade Årefallet.