John 2013-08-20
Litteraturgenomgång ESO
Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) genomförde i juni 2013 ett seminarium på temat
”Infrastruktur på rätt väg”. Vid seminariet presenterades två rapporter, dels en antologi med blandade uppsatser om investeringar i transportinfrastruktur, dels en rapport om
transportinfrastrukturens framtida organisering och finansiering inkl utblickar mot ett antal olika länder.
***
“Privatfinansiering av infrastruktur – är privatfinansiering ett alternativ?”, 2013. Urban Karlström
Karlström tar sin utgångspunkt i Riksrevisionens granskningar av den svenska infrastrukturpolitiken som pekar på två kategorier av effektivitetsproblem (s. 66):
Allokeringseffektivitet:
- En ojämn och otillräcklig anslagstilldelning försvårare en långsiktig planering av samhällsekonomiskt motiverade investeringar
- Det finns betydande risk att investeringarna styrs av kortsiktiga politiska överväganden - Nyttan med projekten överskattas och kostnaden underskattas i beslutsunderlagen Resurseffektivitet:
- Subomptimal avvägning mellan investeringar och drift/underhåll i ett investeringsprojekt - Kostnadsöverskridande vid genomförandet av investeringsprojekten
- Tidsplaner som inte håller
Förf. menar att alternativ finansiering är en fråga som inte adresseras i den första kategorin, men däremot i den andra. Rätt utformad kan en OPS-lösning vara betydligt effektivare än en helt
offentligt styrd och genomförd investering. Men det är inte självklart (s. 66). Det grundläggande med ett OPS-projekt är att ansvar (och därmed risk) över en lång tidsperiod flyttas från den offentliga sektorn till den privata mot en ekonomisk ersättning.
Finansiering
Det billigaste sättet att finansiera infrastruktur i Sverige (och i de flesta länder) är via statens lånemöjligheter.
Ett viktigt motiv för OPS är att få till stånd samhällsekonomiskt lönsamma investeringar som av statsfinansiella skäl inte kan komma till stånd. Privat finansiering möjliggör en önskvärd
tidigareläggning och kan vara ett sätt att omfördela kostnader över tiden. Finansieringens utformning påverkar alltid allokeringen av kostnader mellan olika generationer. Det är viktigt med rigorösa regler som korrekt visar de långsiktiga finansiella åtagandena för staten av olika finansieringsmodeller (s.
70f).
OPS kan öka effektiviteten
Finansieringsaspekten är inte det avgörande perspektivet för om man ska välja OPS. Valet av modell bör istället styras av vilken utformning som är mest effektiv utifrån ett samhällsekonomiskt
perspektiv (s. 72).
Huruvida finansieringen görs på det ena eller andra sättet är underordnat den grundläggande samhällsekonomiska bedömningen av ett projekt [dvs om det överhuvudtaget ska genomföras eller inte].
Ytterligare en övergripande aspekt är hur infrastrukturen utnyttjas. Om projektet finansieras med avgifter bör användaren betala den långsiktiga samhälleliga marginalkostnaden, vilket kan komma i konflikt med avgiftsnivåer för att återbetala investeringen. Avgiftsutformningen är helt avgörande för om projektet ska bidra till samhällsekonomisk effektivitet eller inte (s. 72)
Effektiviteten i resursutnyttjandet handlar om att minimera kostnaden för projektet utan att tumma på kvaliteten. OPS möjliggör en optimal avvägning mellan initial investering och kontinuerliga underhållsinsatser under projektets livstid. E”En vinstdriven organisation som har ansvaret för helheten kan optimera livscykelkostnaden” (s. 73)
Den part som kan hantera en risk ska bära den. Privata aktörer kan i princip bära all risk kopplad till själva projektet, medan det offentliga bör bära risken för sådant som inte kan förutses eller
kontrolleras av det privata konsortiet (s. 73f).
Genom att riskerna regleras i kontrakt blir dessa transparanta och tydliga på ett sätt som inte är fallet vid traditionell finansiering.
Man kan dock konstatera att många OPS-kontrakt inte varit tillräckligt väl utformade, vilket lett till besvärliga och kostsamma omförhandlingar.
Kontrakten bör utformas så att de ger utrymme för innovationer. ”En vinstdriven organisation där ersättningen är prestationsbaserad ger principiellt sett den bästa förusättningen fär en långsiktigt kostnadseffektiv lösning genom att det stimulerar innovationer” (s. 74)
Slutsats
Författarens slutsats är att OPS inte är en väg till nya ekonomiska resurser. Däremot kan det öka effektiviteten i byggandet och driften av infrastrukturprojekten och därmed sänka den totala kostnaden.
Det finns enligt förf. sannolikt effektivitetsvinster att hämta med OPS. Avgörande är att kontrakten utformas på ett sätt så att riskerna fördelas på ett sätt som ger förutsättnignar för effektiviseringar och innovation.
Förf. menar att det vore önskvärt att pröva några projekt i Sverige med OPS-modellen och tycker det är olyckligt att den svenska regeringen stängt dörren för detta i och med skrivningar i den senaste infrastrukturpropositionen.
***
“Transportinfrastrukturens framtida organisering och finansiering”, 2013.
Björn Hasselgren.
Rapporten handlar om relationen offentligt privat inom infrastrukturpolitiken från olika perspektiv, historiskt, teoretiskt mm. Nedan sammanfattas endast sådant med relevans utifrån ett OPS-
perspektiv inkl frågor om alternativ finansiering baserat på avsnittet med utblickar mot olika länder.
USA
- Vägarna (interstate) finansieras sedan lång tid genom särskild fond där medlen kommer från bla bränsleskatter. Eftersom fonden dels börjat finansiera även andra åtgärder än bara vägutbyggnad, dels urholkats till följd av motvilja att höja bränsleskatterna, har pengarna för vägfinansiering sinat.
- Virginia har antagit särskild lagstiftning för att underlätta OPS.
- Denver, Colorado har finansierat spårvagnsutbyggnad med kompletterande och tidsbegränsad finansiering från en omsättningsskatt på 0,4%.
- Kommuner och delstater kan få fram kapital genom att belåna ett kommande skatteintäktsflöde genom att ge ut särskilda obligationer.
- En företagsekonomisk finansieringsmodell dominerar, snarare än en samhällsekonomisk avvägning mellan kostnader och nyttor.
EU
- Policyinriktnignen för infrastrukturavgifter är att de ska internalisera externa kostnader.
- EU vill främja OPS-finansiering. För att främja privat kapital hr man lanserat försalg med sk
”project bonds” avseeda att emitteras av privata aktörer, och där EU/EIB kan bidra genom att strka kreditvärdigheten.
- EU-bidrag till infrastruktur av europeisk betydelse har traditionellt hanterats i olika program, TEN, strukturfonder och sammnhållningsfonder. ”Connecting Europé Facility” syftar till bättre samordning mellan olika program.
- Det stora intresset för privat finansiering från EU-kommissionen kan bottna i att EU förfogar över förhållandevis begränsade medel för transportinfrastruktur i förhållande till upplevda behov.
- Utlåningen från EIB sker i stor utsträckning till OPS-projekt Storbritannien
- Storbr. är det land i Europa som prövat den mest långtgående omregleringen av järnvägen - Man har även drivit en aktiv politik för OPS. Ca 700 projekt har genomförts sedan 1992.
- Kritik har framförts mot OPS, bla pga ”övervinster”. En översyn av fortsatt användning av OPS har därför genomförts som resulterat i förslag på ändringar avseende bla:
o Bättre insyn i projekten, redovisning och bkföring
o Förändrad riskdelning där mindre risk skrivs över på privat part, bla genom att direkt ägande och styrelserepresentation i projekten
o Stärkt upphandlingskompetens och standardavtal ska bidra till att sänka transaktionskostnaderna
- En inriktning i UK är också att mer fokusera på effektivitetsvinster genom LCC och mindre på finansieringsfrågan.
- I UK tillämpas även olika former av fastighets- och omsättningsskatter för att finansiera infrastrukturprojekt, tex i samband med ombyggnad av större järnvägsstationer. Även lokala skatter (sk tax increment financing) används som delfinansiering för projekt.
- Ett arbete pågår om att se över möjligheter att flytta ansvaret för vägnätet till privata former med ökad avgiftsfinansiering (liknande det som tidigare prövats för järnvägen). En
regleringsmyndighet skulle kunna inrättas för tillsyn och uppföljning av verksamheten.
- Privatiseringar har genomförts av järnvägsprojekt. Ett exempel är det första
höghastighetsprojektet (HS1) som omfattar den 100 km långa järnvägen mellan kanaltunneln och London. Två Kanadensiska pensionsfonder äger bolaget High Speed 1 Ltd som har koncession för järnvägen. Network rail fungerar som infrastrukturförvaltare.
- En liknande lösning undersöks för HS2, som syftar till att bygga en höghastighetsbana mellan London-Birmingham.
Tyskland
- Finansministeriet uppges ha som ambition att få ökad avgiftsfinansiering för vägsystemet.
- Avgiftsintäkter från Toll Collect används för att bla finansiera projekt inom ramen för ett särskilt bolag. Dessa har huvudsakligen genomförts med OPS-modellen.
- OPS-bolaget står för genomförande och projektfinansiering, medan det särskilda, statliga bolaget står för den årliga avgiftsbetalningen till OPS-bolaget.
- Två typer av OPS-modeller finns i Tyskland. I den sk A-modellen behåller staten det slutliga ansvaret för projekten, medan den sk F-modellen innebär ett mer långtgående privat ansvar.
Hittills har endast två projekt med F-modellen genmförts. Båda har behövt omförhandlas eftersom trafikprognoserna visat sig vara för optimistiska.
Danmark
- Danmark har inte använt OPS-modellen
- De stora broarna har finansierats med avgifter. De drivs i aktiebolagsform med krav på full kostnadstäckning.
- Medel för infrastrukturinvesteringar har satts av i särskild fond. Förslag finns på en ny fond som ska bekostas av extra avgifter på företag inom oljeindustrin i Danmark.
- Kilometerskatter/avgifter för såväl tung trafik som personbilar har diskuterats och ska undersökas igen.
Norge
- Bompengsfinansiering har lång tradition i Norge men har ökat i omfattning. Det finns nu ett 50-tal bompengsprojekt i Norge som står för en ansenlig del av de årliga
investeringsvolymerna
- Norge har genomfört tre OPS-projekt inom vägområdet. En utvärdering visade på positiva resultat, tex kortare byggtid, ökad innovation i byggprocessen etc.
- Diskussion finns i Norge om att använda statens oljeintäkter för att finansiera infrastruktur (tex höghastighetståg)
Finland
- Har genomfört ett antal OPS-projekt
- Diskussioner pågår om att införa ett GPS-baserat vägavgiftssystem. Utredning ska överlämnas i december 2013.
